ECLI:CZ:NSS:2009:1.AS.89.2008:80
sp. zn. 1 As 89/2008 - 80
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v rozšířeném senátě složeném z předsedy JUDr. Josefa
Baxy a soudců JUDr. Jakuba Camrdy, JUDr. Miluše Doškové, JUDr. Michala Mazance,
JUDr. Karla Šimky, JUDr. Marie Turkové a JUDr. Jaroslava Vlašína v právní věci žalobce: Český
rybářský svaz, místní organizace Nýrsko, se sídlem Nýrsko, zast. JUDr. Tomášem Slavíkem,
advokátem, se sídlem Čsl. legií 42, Klatovy, proti žalovanému: Krajský úřad Plzeňského kraje,
se sídlem Škroupova 18, Plzeň, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Krajského
soudu v Plzni ze dne 16. 7. 2008, č. j. 30 Ca 5/2008 - 36,
takto:
I. Rozhodnutí v pochybnostech podle §1 odst. 4 zákona č. 334/1992 Sb., o ochraně
zemědělského půdního fondu, ve znění pozdějších předpisů, je rozhodnutím ve smyslu
§65 s. ř. s. a není rozhodnutím předběžné povahy podle §70 písm. b) s. ř. s.,
a proto podléhá soudnímu přezkumu ve správním soudnictví.
II. Věc se vrací k projednání a rozhodnutí prvnímu senátu.
Odůvodnění:
I.
Vymezení věci
1. Ministerstvo zemědělství – Ústřední pozemkový úřad podáním ze dne 9. 5. 2007 požádal
Městský úřad Klatovy, odbor životního prostředí, o vydání rozhodnutí v pochybnostech
podle ustanovení §1 odst. 4 zákona č. 334/1992 Sb. V žádosti uvedl, že zahájil na podnět
Českého rybářského svazu, místní organizace Nýrsko, správní řízení podle ustanovení
§17 odst. 6 zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému
zemědělskému majetku, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o půdě“),
ve věci pozemků v katastrálním území Nýrsko zapsaných pod p. č. 238/3, 238/4, 239/2
až 239/9, 243/1, 243/2, 243/3, 243/7 a 245/1. Z dokladů, které měl Ústřední
pozemkový úřad k dispozici, vyplývalo, že se jedná o pozemky, na nichž se nacházejí
vodní nádrže – rybníky zvané U cihelny – a dále o pozemky bezprostředně navazující.
Podle sdělení Českého rybářského svazu, místní organizace Nýrsko, jsou vodní nádrže
využívány ke sportovnímu rybaření. Ústřední pozemkový úřad žádal, aby bylo
rozhodnuto o tom, zda jsou tyto pozemky součástí zemědělského půdního fondu
podle §1 odst. 3 zákona č. 334/1992 Sb. V podání ze dne 4. 6. 2007 Ministerstvo
zemědělství – Ústřední pozemkový úřad upřesnil, že ve věci předmětných pozemků
zahájil správní řízení podle §17 odst. 6 zákona o půdě a v tomto řízení, vedeném
pro účely určení správy majetku ve vlastnictví státu, se posuzuje, zda se na předmětné
nemovitosti vztahuje zákon o půdě. Protože není v kompetenci žadatele řešit otázku,
zda jsou pozemky součástí zemědělského půdního fondu, byl podán podnět k vydání
rozhodnutí v pochybnostech, jako řízení o předběžné otázce podle §57 odst. 1 písm. a)
zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, pro řízení vedené
podle §17 odst. 6 zákona o půdě.
2. Městský úřad Klatovy zahájil dne 9. 8. 2007 z moci úřední řízení podle §1 odst. 4 zákona
č. 334/1992 Sb., jehož účastníky byli vlastník pozemků Česká republika, Pozemkový fond
ČR, a Český rybářský svaz, místní organizace Nýrsko. Rozhodnutím ze dne 3. 9. 2007,
č. j. ŽP/8319/07/RT, rozhodl tak, že pozemky p. č. 238/3, 239/2, 239/3, 239/4, vedené
v katastru nemovitostí jako vodní plocha – vodní nádrž umělá, pozemky p. č. 239/5,
239/6, 239/7 a 239/8, vedené v katastru nemovitostí jako ostatní plocha – neplodná
půda, pozemek p. č. 239/9, vedený v katastru nemovitostí jako ostatní plocha – ostatní
komunikace, pozemky p. č. 243/1, 243/2, 243/3, 243/7 a 245/1, vedené v katastru
nemovitostí jako ostatní plocha – manipulační plocha, vše v k. ú. Nýrsko, jsou součástí
zemědělského půdního fondu.
3. Proti rozhodnutí správního orgánu I. stupně podal odvolání Český rybářský svaz, místní
organizace Nýrsko (dále též „stěžovatel“). Krajský úřad Plzeňského kraje
(dále jen „žalovaný“) rozhodnutím ze dne 16. 11. 2007, č. j. ŽP/13655/07, změnil
prvostupňové rozhodnutí tak, že z jeho odůvodnění na straně druhé vypustil slova
„místního šetření“. Ke změně výroku však nedošlo. Námitkám stěžovatele vytýkajícím
nesprávné právní posouzení pojmu „rybník s chovem ryb“ a poukazujícím na to,
že na předmětných pozemcích nikdy neprobíhala a ani v současné době neprobíhá žádná
zemědělská výroba, správní orgány nepřisvědčily. Zaujaly stanovisko, že na některých
součástech zemědělského půdního fondu, zejména příkladmo uvedených v §1 odst. 3
zákona, zemědělská výroba přímo neprobíhá, ale přesto jsou součástí zemědělského
půdního fondu. Dospěly dále k závěru, že zákon č. 334/1992 Sb. nerozlišuje,
za jakým účelem se ryby v rybníce chovají, tedy, zda-li jde o intenzívní chov ryb
nebo o chov ryb pro sportovní rybaření. Rybník s chovem ryb, byť pro sportovní
rybářství, je součástí zemědělského půdního fondu, stejně tak jako všechny jeho součásti.
Jedná se tedy nejen o vlastní vodní plochu, ale i o hráze a další nezbytná zařízení.
4. Krajský soud v Plzni usnesením ze dne 16. 7. 2008, č. j. 30 Ca 5/2008 - 36, žalobu
stěžovatele podanou proti rozhodnutí žalovaného odmítl. V odůvodnění rozhodnutí
poukázal na usnesení Městského soudu v Praze ze dne 31. 5. 2006,
č. j. 10 Ca 41/2006 - 18, a na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 4. 2008,
č. j. 6 As 7/2007 - 63, jímž byla kasační stížnost proti tomuto usnesení odmítnuta,
podle nichž rozhodnutí o tom, že pozemek je součástí zemědělského půdního fondu,
vydané podle §1 odst. 4 zákona o ochraně zemědělského půdního fondu, je ve vztahu
k rozhodnutí o vydání nemovitostí podle §9 odst. 4 zákona o půdě rozhodnutím
předběžné povahy. Krajský soud shledal obdobu výše uvedené věci s nyní posuzovanou
věcí. Konstatoval, že podstata sporu tkví v tom, zda lze na předmětné pozemky aplikovat
§14 zákona č. 290/2002 Sb., o přechodu některých dalších věcí, práv a závazků České
republiky na kraj a obce, občanská sdružení působící v oblasti tělovýchovy a sportu
a o souvisejících změnách a o změně zákona č. 157/2000 Sb., o přechodu některých věcí,
práv a závazků z majetku České republiky, ve znění zákona č. 10/2001 Sb. a zákona
č. 20/1966 Sb., o péči o zdraví lidu, ve znění pozdějších předpisů. S tímto souvisí
i skutečnost, že Ministerstvo zemědělství zahájilo řízení podle §17 odst. 6 zákona o půdě,
v němž je potřeba jako předběžnou otázku posoudit, zda pozemky náleží
do zemědělského půdního fondu. Krajský soud shledal, že rozhodnutí žalovaného
má předběžnou povahu, neboť splňuje jak materiální, tak formální znak rozhodnutí
předběžné povahy ve smyslu rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 3. 2006,
č. j. 2 Afs 183/2005 - 64. Jedná se o rozhodnutí ve věci veřejnoprávní, upravující
předběžné poměry osob, resp. zatímně fixující určitý stav, a současně proti tomuto
rozhodnutí nebo proti jeho důsledkům má každá osoba, jejíž subjektivní práva jím byla
dotčena, možnost bránit se v řízení, v němž musí být pokračováno, před správním
orgánem, který v dané věci rozhoduje s konečnou platností. Konstatoval, že rozhodnutí
orgánu zemědělského půdního fondu podle §1 odst. 4 zákona o ochraně zemědělského
půdního fondu řeší předběžnou otázku ve vztahu k rozhodování Ministerstva zemědělství
– Ústředního pozemkového úřadu podle zákona o půdě. Podle názoru soudu „v této fázi
se ještě nezasahuje do práv a povinností žalobce. Jeho práva mohou být dotčena až finálním rozhodnutím,
které teprve založí jeho případná práva a povinnosti“. Uzavřel, že rozhodnutí o odvolání
proti rozhodnutí v pochybnostech o tom, zda pozemky jsou součástí zemědělského
půdního fondu, je úkonem správního orgánu předběžné povahy podle §70 písm. b)
zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „s. ř. s.“), který je ze soudního přezkoumání vyloučen. Žalobu považoval
za nepřípustnou, a proto ji podle §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. ve spojení s §70
písm. b) s. ř. s. odmítl.
5. Proti tomuto usnesení podal včas kasační stížnost stěžovatel, a to z důvodu uvedeného
v §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Vytýkal soudu nezákonnost usnesení spočívající
v nesprávném posouzení právní otázky, která se odrazila v procesním postupu soudu,
jenž návrh odmítl jako nepřípustný. Domníval se, že judikatura citovaná v napadeném
usnesení, nemůže být použita analogicky na projednávanou záležitost, neboť nejde
o řešení předběžné otázky k rozhodnutí o vydání nemovitosti podle §9 odst. 4 zákona
o půdě. Podle názoru stěžovatele nelze rozhodnutí žalovaného považovat za rozhodnutí
předběžné povahy, nejedná se totiž o rozhodnutí předběžně či dočasně upravující poměry
osob či zatímně fixující určitý stav, nýbrž o rozhodnutí meritorní a konečné v tom,
že s konečnou platností určilo, že předmětné nemovitosti jsou součástí zemědělského
půdního fondu. Dovozoval, že nemá jinou možnost, než v rámci správního soudnictví
toto pravomocné rozhodnutí orgánu ochrany zemědělského půdního fondu zvrátit,
protože v rámci řízení, které probíhá u Ministerstva zemědělství – Ústředního
pozemkového úřadu – se již meritorně nerozhoduje o tom, zda nemovitosti jsou součástí
zemědělského půdního fondu, ale o tom, zda se na nemovitosti vztahuje režim zákona
o půdě. V řízení před Ministerstvem zemědělství – Ústředním pozemkovým úřadem
však tento správní orgán při svém rozhodování o tom, zda se na nemovitosti vztahuje
režim zákona o půdě, bude vycházet z pravomocného rozhodnutí žalovaného.
V této souvislosti stěžovatel odkázal na ustanovení §53 odst. 3 správního řádu,
z něhož plyne, že listiny vydané orgány územních samosprávných celků v rámci
jejich působnosti, není-li dokázán opak, potvrzují pravdivost toho, co je v nich osvědčeno
nebo potvrzeno. Ministerstvo zemědělství – Ústřední pozemkový úřad tak, neprokáže-li
stěžovatel opak, bude mít za prokázané, že uvedené pozemky jsou součástí zemědělského
půdního fondu a s největší pravděpodobností rozhodne, že na pozemky se vztahuje režim
zákona o půdě. Stěžovatel upozornil na odlišnost předmětu řízení vedeného žalovaným
a řízení vedeného Ministerstvem zemědělství – Ústředním pozemkovým úřadem
podle §17 odst. 6 zákona o půdě.
6. Podle názoru stěžovatele žalobou napadené rozhodnutí správního orgánu není
rozhodnutím předběžné povahy, ale rozhodnutím meritorním a zásadního charakteru,
neboť závažným způsobem zasahuje do jeho práv. Uvedené rozhodnutí je totiž způsobilé
do doby, než bude prokázán opak, se stát zásadním listinným důkazem pro rozhodnutí
podle §17 odst. 6 zákona o půdě. V případě kladného rozhodnutí ministerstva pak bude
zásadním způsobem dotčen právní vztah stěžovatele k pozemkům,
neboť takové rozhodnutí by znamenalo, že ve prospěch stěžovatele jako občanského
sdružení působícího v oblasti tělovýchovy a sportu nebude moci být uplatněn režim
podle §14 zákona č. 290/2002 Sb., který představuje případný titul nabytí vlastnického
práva k dotčeným pozemkům. Navrhoval, aby Nejvyšší správní soud napadené usnesení
Krajského soudu v Plzni zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
7. Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že se zcela ztotožňuje s napadeným
usnesením krajského soudu, které bylo vydáno v souladu s jeho právním názorem
na danou věc obsaženým ve vyjádření k žalobě. S názorem stěžovatele, že nelze použít
judikatury uvedené v napadeném usnesení, žalovaný nesouhlasil. Podle jeho názoru
jde přesně o případ, kdy rozhodování orgánů ochrany zemědělského půdního fondu
v pochybnostech, zda je něco součástí zemědělského půdního fondu či nikoliv,
je vydáváno pro potřeby jiného správního řízení, a tedy je rozhodnutím splňujícím
definici předběžné povahy podle §70 písm. b) s. ř. s. Ostatně i sám stěžovatel operuje
s tím, že je pro něj stěžejní rozhodnutí Ministerstva zemědělství – Ústředního
pozemkového úřadu, a to v rámci řízení podle zákona o půdě, kdy rozhodnutí orgánů
zemědělského půdního fondu bylo právě pro potřeby tohoto řízení vydáno. Navrhoval,
aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
II.
Důvody postoupení věci rozšířenému senátu
8. První senát při předběžné poradě dospěl k závěru, že existuje konflikt ve stávající
judikatuře Nejvyššího správního soudu. Šestý senát uvedl v rozsudku ze dne 30. 4. 2008,
č. j. 6 As 7/2007 - 63, že rozhodnutí v pochybnostech podle §1 odst. 4 zákona o ochraně
zemědělského půdního fondu je rozhodnutím předběžné povahy, které je ze soudního
přezkumu vyloučeno na základě §70 písm. b) s. ř. s. Následně se však první senát vyjádřil
v rozsudku ze dne 27. 8. 2008, č. j. 1 As 62/2008 - 75, k povaze rozhodnutí
v pochybnostech podle §3 odst. 3 zákona č. 289/1995 Sb., o lesích a o změně a doplnění
některých zákonů (lesní zákon). Posledně uvedený rozsudek obsahuje závěr,
že rozhodnutí v pochybnostech vůbec není rozhodnutím ve smyslu §65 s. ř. s.,
a proto je vyloučeno ze soudního přezkumu podle §70 písm. a) s. ř. s.
9. První senát konstatoval, že tedy existuje rozpor v právním názoru na povahu rozhodnutí
v pochybnostech podle §1 odst. 4 zákona o ochraně zemědělského půdního fondu
a podle §3 odst. 3 lesního zákona. Poukázal na to, že princip jednotnosti a nerozpornosti
právního řádu a jeho výkladu vyžaduje, aby rozhodnutí v pochybnostech
podle obou zákonů byla posuzována shodně. První senát postoupil věc rozšířenému
senátu nejen z důvodu sjednocení judikatury, ale také za účelem odklonu od obou názorů
reprodukovaných výše. Domníval se, že rozhodnutí v pochybnostech podle zákona
o ochraně zemědělského půdního fondu, a tedy i podle lesního zákona, je rozhodnutím
ve smyslu §65 s. ř. s. a není předběžné povahy. Proto podléhá soudnímu přezkumu
ve správním soudnictví.
10. První senát při posouzení otázky, zda je rozhodnutí v pochybnostech rozhodnutím
ve smyslu §65 s. ř. s., uvedl, že výrokem rozhodnutí v pochybnostech se přímo
neukládají vlastníku pozemků žádná práva a povinnosti, avšak určením, zda je pozemek
součástí zemědělského půdního fondu, se zároveň rozhodne o aplikaci celé řady právních
norem sloužících k ochraně zemědělského půdního fondu, a to ať již přímou realizací
těchto právních norem, či jejich autoritativní aplikací ve formě individuálních správních
aktů. Rozhodnutí v pochybnostech má deklaratorní povahu, závazně určuje práva
a povinnosti vlastníka pozemku. Je tedy jednoznačné, že se jím zasahuje do právní sféry
jedince, a je tedy rozhodnutím podle §65 s. ř. s.
11. Při úvaze o tom, zda je rozhodnutí v pochybnostech rozhodnutím předběžné povahy,
konstatoval první senát, že výše uvedený rozsudek šestého senátu Nejvyššího správního
soudu je postaven na paralele mezi rozhodnutím v pochybnostech podle zákona
o ochraně zemědělského půdního fondu a rozhodnutím v pochybnostech podle §17
odst. 6 zákona o půdě, kdy na posledně uvedené rozhodnutí dobová judikatura nahlížela
jako na rozhodnutí předběžné povahy s tím, že na rozhodnutí v pochybnostech o tom,
zda se na pozemek vztahuje zákon o půdě, navazuje rozhodnutí ve věci samé,
tj. rozhodnutí o uplatněném restitučním nároku. První senát se zabýval judikaturou
Vrchního soudu v Praze, vydanou k rozhodnutí v pochybnostech podle §17 odst. 6
zákona o půdě. Připustil, že podle právního názoru vysloveného v usneseních Vrchního
soudu v Praze ze dne 30. 10. 1995, č. j. 7 A 41/95 - 13 (Soudní judikatura ve věcech
správních, 1/1999, č. 379), a ze dne 21. 5. 1997, č. j. 7 A 220/95 - 17 (Soudní judikatura
ve věcech správních, 3/1998, č. 201), by se rozhodnutí v pochybnostech podle zákona
o půdě mohlo jevit jako rozhodnutí předběžné povahy. S vrchním soudem
by však nebylo lze souhlasit, pokud by jeho poměrně kategorické závěry byly
interpretovány tak, že jakákoliv rozhodnutí o předběžné otázce jsou rozhodnutími
předběžné povahy. Poukázal dále na to, že judikatura vrchního soudu se nezabývala
otázkou, zda nemá rozhodnutí v pochybnostech i jiné dopady v rovině zákona o půdě,
o nichž již není dále rozhodováno, resp., zda dokonce rozhodnutí v pochybnostech
vyvolá tyto následky s definitivní platností. Zákon o půdě se totiž týká restitucí
pouze z jedné části, vedle toho však obsahuje i další právní normy, které se aplikují
obecně na zemědělskou půdu. První senát se dále zabýval rozsudkem Vrchního soudu
v Praze ze dne 25. 9. 1998, č. j. 6 A 85/96 - 24 (Soudní judikatura ve věcech správních,
3/2002, č. 972), podle něhož, není-li rozhodnutí v pochybnostech vydáno za účelem
posouzení předběžné otázky, nemá předběžnou povahu, a není tak vyloučeno
ze soudního přezkumu. Dále pak položil otázku, zda by v důsledku současné judikatury
Nejvyššího správního soudu k rozhodnutí podle §65 s. ř. s. a k vymezení rozhodnutí
předběžné povahy podle §70 písm. b) s. ř. s., neměla být opuštěna judikatura vrchního
soudu citovaná v bodě 14. usnesení o postoupení věci rozšířenému senátu.
V této souvislosti poukázal na úmysl zákonodárce, podle něhož rozhodování
v pochybnostech mělo určit pouze subjekt oprávněný spravovat půdu ve vlastnictví státu.
Vrchní soud pro tento případ vyslovil názor, že rozhodnutí v pochybnostech
je přezkoumatelné soudem. Teprve aplikační praxí došlo k extenzi rozhodování
v pochybnostech i na projednávání restitučních nároků, tedy mimo záměr historického
zákonodárce.
12. První senát se zabýval definicí znaků rozhodnutí předběžné povahy vyjádřených
v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 3. 2006, č. j. 2 Afs 183/2005 - 64,
a citoval bod 46. usnesení rozšířeného senátu ve věci sp. zn. 6 As 7/2005. Vyjádřil názor,
že rozhodnutí v pochybnostech podle §1 odst. 4 zákona o ochraně zemědělského
půdního fondu a rozhodnutí podle §3 odst. 3 lesního zákona nemá dočasný charakter,
nýbrž je definitivní. Toto rozhodnutí nesplňuje ani procesní znak definice rozhodnutí
předběžné povahy. V případě rozhodnutí v pochybnostech podle zákona o ochraně
zemědělského půdního fondu a lesního zákona nemusí být vedeno žádné jiné řízení.
Účelem rozhodnutí v pochybnostech je definitivní určení právního režimu pozemků.
Mohou nastat situace, kdy s ohledem na předmět řízení o rozhodnutí v pochybnostech
bude toto rozhodnutí využito jako podklad pro jiná řízení nebo může dojít na podkladě
rozhodnutí v pochybnostech k záznamu údaje o způsobu ochrany pozemků do katastru
nemovitostí. Tato eventuálně následně (či souběžně) vedená řízení a v nich vydaná
rozhodnutí ovšem plně nekonzumují účinky rozhodnutí v pochybnostech.
To je způsobeno především tím, že rozhodnutí v pochybnostech má široké spektrum
právních následků.
13. První senát shrnul, že rozhodnutí v pochybnostech podle §1 odst. 4 zákona o ochraně
zemědělského půdního fondu je rozhodnutím ve smyslu §65 s. ř. s. a není předběžné
povahy, a proto podléhá soudnímu přezkumu ve správním soudnictví. První senát
proto postoupil věc rozšířenému senátu k posouzení dvou právních otázek:
1) zda rozhodnutí v pochybnostech podle zákona o ochraně zemědělského půdního
fondu je rozhodnutím ve smyslu §65 s. ř. s.,
2) zda je rozhodnutí v pochybnostech podle zákona o ochraně zemědělského půdního
fondu rozhodnutím předběžné povahy ve smyslu §70 písm. b) s. ř. s.
III.
Posouzení věci rozšířeným senátem
14. Rozšířený senát se nejprve zabýval otázkou, zda je dána jeho pravomoc ve věci
rozhodovat, a dospěl ke kladnému závěru, neboť předkládající senát vyslovil právní
názor, který je odlišný od právního názoru vyjádřeného v rozsudku ze dne 30. 4. 2008,
č. j. 6 As 7/2007 - 63.
15. Pokud jde o rozsudek ze dne 27. 8. 2008, č. j. 1 As 62/2008 - 75, bylo v tomto řízení
předmětem přezkumu soudu rozhodnutí Krajského úřadu v Plzni, jímž bylo zamítnuto
odvolání proti rozhodnutí Magistrátu města Plzně, který rozhodl o tom, že určité
pozemky jsou ve smyslu §3 odst. 3 lesního zákona pozemky určenými k plnění funkce
lesa. Rozšířený senát konstatoval, že byť se citovaná rozhodnutí v pochybnostech
vztahují k jiným ustanovením (zákona o ochraně zemědělského půdního fondu v případě
prvním a zákona o lesích v případě druhém), princip jednotnosti a bezrozpornosti
právního řádu a jeho výkladu vyžaduje, aby tato rozhodnutí byla posuzována shodně.
Předmětem těchto rozhodnutí je totožná otázka, a to posouzení, zda pozemek náleží
do zemědělského půdního fondu, případně zda je určen k plnění funkcí lesa,
či nikoliv. Obě řízení mají shodný procesní režim, neboť se v nich postupuje
podle správního řádu (§21 odst. 1 zákona o ochraně zemědělského půdního fondu
a contrario, §58 odst. 2 lesního zákona). Ostatně obdobným způsobem rozšířený senát
postupoval v usnesení ze dne 16. 10. 2008, č. j. 9 Afs 58/2007 - 96, v němž se zabýval
posouzením otázky, zda má být vůči celnímu ručiteli vedeno samostatné řízení,
přičemž rozpor v judikatuře byl spatřován v posouzení této otázky v řízení podle celního
zákona na straně jedné a v řízení vedeném podle zákona o správě daní a poplatků
na straně druhé. Je-li tedy nezbytné, aby se rozhodnutí v pochybnostech podle obou
zákonů posuzovala shodně, pak právní názor, k němuž se hodlá první senát
v posuzované věci přiklonit, je odlišný od právního názoru již vyjádřeného
v jeho předchozím rozsudku.
IV.
Rozhodnutí v pochybnostech jako rozhodnutí ve smyslu §65 s. ř. s.
16. První senát postoupil věc rozšířenému senátu k posouzení dvou právních otázek,
z nichž první je otázka, zda je rozhodnutí v pochybnostech podle zákona o ochraně
zemědělského půdního fondu rozhodnutím ve smyslu §65 s. ř. s. K položení této otázky
vedl předkládající senát právní závěr vyslovený v rozsudku ve věci sp. zn. 1 As 62/2008,
v němž se tento senát ztotožnil se závěrem vysloveným Krajským soudem v Plzni,
že rozhodnutí o tom, že konkrétní pozemky jsou pozemky určenými k plnění funkce lesa,
není rozhodnutím ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s., jímž by se zakládala, měnila, rušila
nebo závazně určovala subjektivní práva či povinnosti žalobkyně, a takové rozhodnutí
je proto vyloučeno ze soudního přezkumu podle §70 písm. a) s. ř. s. Nicméně i v nyní
posuzované věci je tato otázka na místě, neboť krajský soud v napadeném usnesení
vyslovil, že rozhodnutí orgánu ochrany zemědělského půdního fondu podle §1 odst. 4
zákona o ochraně zemědělského půdního fondu je úkonem správního orgánu předběžné
povahy podle §70 písm. b) s. ř. s., avšak současně uvedl, že v této fázi se ještě nezasahuje
do práv a povinností stěžovatele s tím, že jeho práva mohou být dotčena až finálním
rozhodnutím, které teprve založí jeho případná práva a povinnosti.
17. Rozšířený senát se vztahem kompetenčních výluk podle §70 písm. a)
a písm. b) s. ř. s. zabýval v usnesení ze dne 21. 10. 2008, č. j. 8 As 47/2005 - 86,
publ. pod č. 1764/2009 Sb. NSS, v němž vyslovil, že závazné stanovisko, jako kupříkladu
souhlas (či nesouhlas) orgánu ochrany přírody a krajiny k povolení stavby vydaný podle
§44 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, je rozhodnutím podle §65
odst. 1 s. ř. s., které není vyloučeno ze soudního přezkumu jako rozhodnutí předběžné
povahy podle §70 písm. b) s. ř. s. Rovněž v rozsudku ze dne 27. 10. 2009,
č. j. 2 Afs 186/2006 - 54, v němž byla posuzována povaha rozhodnutí o zřízení
zástavního práva k nemovitostem podle §72 zákona č. 337/1992 Sb., vycházel rozšířený
senát z předpokladu, že rozhodnutí správce daně o zřízení zástavního práva má
po formální a obsahové stránce podobu rozhodnutí podle §65 odst. 1 s. ř. s.
18. Lze tedy shrnout, že shledal-li by rozšířený senát, že rozhodnutí v pochybnostech není
rozhodnutím podle §65 s. ř. s., bylo by takové rozhodnutí vyloučeno z přezkumu
již podle §70 písm. a) s. ř. s., a posuzování povahy rozhodnutí jako rozhodnutí
předběžné povahy by bylo nadbytečné.
19. Soudní řád správní definuje v §65 odst. 1 rozhodnutí jako úkon, jímž se zakládají, mění,
ruší nebo závazně určují práva nebo povinnosti jednotlivců. Rozsudek prvního senátu
ve věci vedené pod sp. zn. 1 As 62/2008 podpořil závěr Krajského soudu v Plzni o tom,
že rozhodnutí v pochybnostech podle §3 odst. 3 lesního zákona není rozhodnutím
podle §65 s. ř. s., názorem, že „U pozemků, o něž ve věci jde, je jako druh pozemků v katastru
nemovitostí vyznačen „lesní pozemek“. Tento údaj se ale v katastru nemovitostí neocitl až v návaznosti
na rozhodnutí žalovaného podle §3 odst. 3 zákona o lesích, nýbrž zde byl již dříve. Již před vydáním
tohoto rozhodnutí byla tedy žalobkyně omezena v nakládání s pozemkem způsobem, který pramení
z lesního charakteru pozemků, a deklaratorní rozhodnutí žalovaného na tom nic nezměnilo“.
Tento závěr se opírá o názor, podle něhož nelze za rozhodnutí považovat akt, který sám
o sobě neukládá žádná nová omezení vlastnického práva. V nyní napadeném usnesení
krajského soudu se uvádí, že rozhodnutí v pochybnostech podle §1 odst. 4 zákona
o ochraně zemědělského půdního fondu v této fázi ještě nezasahuje do práv a povinností
stěžovatele, bez bližšího odůvodnění tohoto závěru.
20. V reakci na výše uvedené a v souvislosti s tím je nezbytné zdůraznit, že definice
rozhodnutí obsažená v §65 s. ř. s. zahrnuje jednak konstitutivní rozhodnutí, jednak
rozhodnutí deklaratorní („závazně určují jeho práva nebo povinnosti“). Rozhodnutí
v pochybnostech slouží k určení věcné působnosti zákona o ochraně zemědělského
půdního fondu, která je vymezena v §1 odst. 2 a 3 tohoto zákona (věcná působnost
lesního zákona je vymezena v jeho §3 odst. 1 a 2). Subsumpce konkrétního případu
pod ustanovení o věcné působnosti těchto dvou zákonů je spojena s nezbytností vyšetřit
faktický stav na místě, posoudit otázky technického rázu, atd.
21. Lze souhlasit s názorem, že se výrokem rozhodnutí v pochybnostech přímo neukládají
vlastníku pozemků žádná práva ani povinnosti. Avšak určením, zda je pozemek součástí
zemědělského půdního fondu, se zároveň rozhodne o aplikaci celé řady právních norem
sloužících k ochraně zemědělského půdního fondu, a to ať již přímou realizací
těchto právních norem, či jejich autoritativní aplikací ve formě individuálních správních
aktů. Rozhodnutí v pochybnostech má deklaratorní povahu, závazně určuje práva
a povinnosti vlastníka pozemků.
22. Z konkrétních povinností, plynoucích vlastníku pozemku přímo ze zákona o ochraně
zemědělského půdního fondu, lze citovat §4 (omezení užití půdy k nezemědělským
účelům), §3 odst. 2 (povinnost strpět vstup pracovníků orgánu ochrany zemědělského
půdního fondu na pozemek). Z lesního zákona je možno uvést §11 odst. 4 a §13 odst. 1
(zákaz užití pozemků k jiným účelům), §20 odst. 1 písm. n) ve spojení s odst. 3 (zákaz
pastvy dobytka, výběhu a průhonu dobytka lesními porosty), §32 odst. 7 (zákaz oplocení
lesa z důvodu vlastnických či za účelem omezení obecného užívání lesa). Další zásahy
do majetkové sféry jedinců představují i související právní předpisy restituční
(transformační) povahy, jejichž aplikace závisí na posouzení, zda pozemek je součástí
zemědělského půdního fondu či je určen k plnění funkcí lesa (transformace užívacích
právních vztahů podle zákona o půdě a zákona o majetku České republiky
a jejím vystupování v právních vztazích, přechod vlastnického práva na oprávněné osoby,
atd.).
23. V nyní posuzované věci postoupené rozšířenému senátu lze jednoznačně prokázat,
jak může rozhodnutí v pochybnostech zasáhnout do právního postavení stěžovatele.
Podle §1 odst. 3 zákona o zemědělském půdním fondu jsou součástí zemědělského
půdního fondu též rybníky s chovem ryb nebo vodní drůbeže. Stěžovatel v podání
ze dne 28. 8. 2007 tvrdil, že smlouvou o převodu správy národního majetku
ze dne 22. 5. 1961 a hospodářskou smlouvou č. j. Fin/43/81/Pa ze dne 8. 5. 1981
mu byly předmětné pozemky předány do trvalého užívání. Na základě jeho žádosti byly
rozhodnutím ONV v Klatovech ze dne 13. 10. 1964, č. j. les.-222/1964, vodní nádrže
v k. ú. Nýrsko na těchto pozemcích podle §6 odst. 2 zákona č. 102/1963 Sb. prohlášeny
za trvale nezpůsobilé k řádnému rybníkářskému hospodaření a byl vydán souhlas
s využitím těchto nádrží ke sportovnímu chytání. Tvrdil dále, že jako organizační jednotka
Českého rybářského svazu, který je členem ČSTV, je sdružením působícím v oblasti
tělovýchovy a sportu. Domníval se, že splnil podmínky přechodu vlastnictví
k těmto pozemkům podle zákona č. 290/1992 Sb. Požádal proto o vyvolání jednání,
které by vyústilo v právní akt, jenž by byl podkladem pro zápis jeho vlastnického práva
k předmětným pozemkům do katastru nemovitostí. Rozhodnutí v pochybnostech,
které je předmětem tohoto řízení o kasační stížnosti, bezesporu významně zasahuje
do právního postavení stěžovatele. V situaci, kdy bylo definitivně rozhodnuto o tom,
že označené pozemky jsou součástí zemědělského půdního fondu, nemohly by být
splněny podmínky pro postup podle §14 zákona č. 290/1992 Sb., tedy pro přechod
předmětných pozemků do vlastnictví stěžovatele.
24. Z ustanovení §65 odst. 1 s. ř. s. lze dovodit dvě základní podmínky, za nichž soud
správní akt přezkoumá: jednak žalobce musí tvrdit, že byl zkrácen na svých právech
úkonem správního orgánu, jednak tento úkon musí být rozhodnutím, tzn. musí
se jím zakládat, měnit, rušit nebo závazně určovat žalobcova práva a povinnosti.
Stěžovatel zkrácení na svých právech v žalobě tvrdil, první podmínka byla tudíž splněna.
25. Při určování, zda posuzovaný akt správního orgánu je či není rozhodnutím, je podstatná
způsobilost aktu zasáhnout právní sféru adresáta. Rozlišování správních aktů
na konstitutivní (jimiž se zakládají, mění či ruší určitá práva nebo povinnosti)
a na deklaratorní (které autoritativně potvrzují, resp. prohlašují existenci či neexistenci
určitého práva nebo povinnosti) není z hlediska posuzování žalobní legitimace podstatné.
Ze soudního přezkumu není a priori žádný z nich vyloučen a pro posouzení pravomoci
správního soudu je lhostejné, zda jde o akt deklaratorní či konstitutivní. Stabilně shodně
ostatně judikoval i bývalý nejvyšší správní soud, např. v nálezu ze dne 3. 3. 1920, č. 1478,
publ. v Boh. A 347/1920: „ ... Možno pod pojmem „opatření“ nebo „rozhodnutí“ subsummovati
jen ony výroky úřadů správních, jimiž s konečnou platností a s účinkem právní moci buď obsah a objem
sporných práv se deklarují nebo právní sféra stran se určuje“. (Blíže viz rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 18. 4. 2007, č. j. 8 As 29/2005 - 71.) Rozhodnutí
v pochybnostech podle §1 odst. 4 zákona o ochraně zemědělského půdního fondu
ve svém výroku obsahuje vymezení pozemků, které jsou součástí zemědělského půdního
fondu. Rozhoduje se jím s konečnou platností o právním režimu pozemků a závazně
se jím určují práva a povinnosti vlastníků pozemků nebo jejich uživatelů. Je jednoznačné,
že se jimi zasahuje do právní sféry jedince. Rozšířený senát uzavřel, že napadené
rozhodnutí – bez ohledu na to, že jde o rozhodnutí deklaratorní – splňuje veškeré
materiální znaky rozhodnutí podléhajícího soudnímu přezkumu ve smyslu §65
odst. 1 s. ř. s. a není z něj vyloučeno podle §70 písm. a) s. ř. s.
V.
Judikatura správních soudů k rozhodnutí předběžné povahy
26. K otázce výluky soudního přezkumu rozhodnutí předběžné povahy se již vyjádřil
rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 21. 10. 2008,
č. j. 8 As 47/2005 - 86. Rozšířený senát dospěl k závěru, že závazné stanovisko,
jako je kupříkladu souhlas (či nesouhlas) orgánu ochrany přírody a krajiny k povolení
stavby vydaný podle §44 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny,
je rozhodnutím podle §65 s. ř. s., které není vyloučeno ze soudního přezkumu
jako rozhodnutí předběžné povahy podle §70 písm. b) s. ř. s. Rozšířený senát uvedl
tyto charakteristiky správního rozhodnutí předběžné povahy vyloučeného ze soudního
přezkumu:
a) dočasnost, tj. věcné posouzení je vyhrazeno rozhodnutí konečnému, jehož vydáním
předběžné rozhodnutí pozbývá účinků,
b) konečné rozhodnutí musí být podrobeno soudnímu přezkumu (srov. nález
Pl. ÚS 8/99): to v sobě zahrnuje požadavek, aby předběžné rozhodnutí
svým obsahem odpovídalo rozhodnutí konečnému, aby tak soudní přezkum
rozhodnutí konečného zahrnul i přezkum rozhodnutí předběžného,
c) předběžné a konečné rozhodnutí musí mít obsahově stejný či alespoň částečně
se překrývající předmět řízení: „subjektivní vymezení předmětů řízení je určeno hospodářským
či společenským cílem, který subjekt vyvoláním řízení sleduje, (...) objektivní vymezení nalézá
svůj odraz v systematice zákonné úpravy, která je vnitřně členěna dle jednotlivých okruhů chráněných
zájmů“.
27. Obecně charakterizoval Nejvyšší správní soud kriteria rozhodnutí předběžné povahy
také v rozsudku ze dne 29. 3. 2006, č. j. 2 Afs 183/2005 - 64, publ. pod č. 886/2006 Sb.
NSS,
takto:„Rozhodnutí předběžné povahy ve smyslu §70 písm. b) s. ř. s. musí současně splňovat
následující znaky: 1) musí jít o rozhodnutí správních orgánů ve věcech veřejnoprávních, upravující
předběžné či dočasné poměry osob, zajišťující určité věci nebo osoby či zatímně fixující určitý stav
(materiální znak); 2) proti tomuto rozhodnutí nebo proti jeho důsledkům musí mít každá osoba,
jejíž subjektivní práva jím byla dotčena, možnost bránit se v řízení, jež musí nutně proběhnout (tj. musí
být následně po vydání rozhodnutí zahájeno a nebo v něm musí být pokračováno, došlo-li k jeho zahájení
před vydáním rozhodnutí nebo současně s ním) před správním orgánem, který v dané věci rozhodne
s konečnou platností (procesní znak).“
28. Rozšířený senát v rozsudku ze dne 27. 10. 2009, č. j. 2 Afs 186/2006 - 62, v němž byla
posuzována povaha rozhodnutí podle §72 zákona č. 337/1992 Sb. o zřízení zástavního
práva k nemovitostem, přistoupil k určení obecného testu, pomocí něhož by bylo možné
u libovolného správního rozhodnutí předvídatelným způsobem určit, zda je rozhodnutím
předběžné povahy, jehož soudní přezkum je podle §70 písm. b) s. ř. s. vyloučen,
či nikoliv. Rozšířený senát vzal v úvahu ty požadavky na aplikaci výluky, které vyplývají
zejména z judikatury Ústavního soudu. Těmi jsou nutnost následného „konečného“
rozhodnutí, soudně přezkoumatelného, které v sobě věcně zahrnuje i rozhodnutí
předběžné, a dále zajištění včasnosti a účinnosti soudní ochrany.
29. V posledně citovaném rozsudku rozšířený senát uvedl, že se již znovu nemusí zabývat
povahou těch rozhodnutí správního orgánu, která podmiňují rozhodnutí o právech
účastníka řízení, o jejichž povaze se již vyjádřil v usnesení sp. zn. 8 As 47/2005.
Dále odkázal na judikaturu Ústavního soudu, která jednoznačně určila, že soudní
přezkum rozhodnutí procesní povahy [pokud je nelze zahrnout pod úžeji formulovanou
výluku rozhodnutí, jimiž se upravuje vedení řízení před správním orgánem, nyní §70
písm. c) s. ř. s.] nelze odpírat aplikací některé jiné kompetenční výluky obsažené
v procesním předpisu (viz nález II. ÚS 419/01 ze dne 3. 6. 2003). Přezkoumání
takových procesních rozhodnutí tedy není možno odpírat ani poukazem na kompetenční
výluku přezkumu rozhodnutí předběžné povahy.
30. K posouzení rozhodnutí, jejichž účelem je zajištění výkonu budoucího konečného
rozhodnutí ve věci samé nebo mezitimní úprava poměrů účastníků, vyslovil názor,
že aby taková rozhodnutí mohla být rozhodnutími předběžné povahy, na něž dopadá
výluka uvedená v §70 písm. b) s. ř. s., musí kumulativně splňovat tři podmínky: časovou,
věcnou a osobní (viz blíže body 30. - 33. posledně citovaného rozsudku).
VI.
Rozhodnutí o předběžných otázkách, aplikace uvedených principů na posuzovaný případ
31. Rozhodnutí v pochybnostech podle §1 odst. 4 zákona o ochraně zemědělského půdního
fondu se v kontextu posuzované věci blíží rozhodnutí typově odpovídajícímu rozhodnutí
o předběžné otázce – typicky o otázce, jejíž řešení (spolu)určuje rozhodnutí v jiném
řízení. Z podnětu Ministerstva zemědělství – Ústředního pozemkového úřadu plyne,
že tento orgán zahájil ve věci dotčených pozemků správní řízení podle §17 odst. 6
zákona o půdě a v tomto řízení vedeném pro účely správy majetku ve vlastnictví státu
musí posoudit, zda se na předmětné nemovitosti vztahuje zákon o půdě. Předpokladem
tohoto posouzení je určení, zda pozemky jsou součástí zemědělského půdního fondu.
Podal proto podnět k vydání rozhodnutí v pochybnostech, tedy podnět k řízení
o předběžné otázce podle §57 odst. 1 písm. a) správního řádu, pro řízení vedené
podle §17 odst. 6 zákona o půdě.
32. V napadeném usnesení o odmítnutí žaloby rovněž krajský soud mimo jiné poukazoval
na to, že rozhodnutím orgánu ochrany zemědělského půdního fondu podle §1 odst. 4
zákona č. 334/1992 Sb. se řeší předběžná otázka ve vztahu k rozhodování podle zákona
o půdě.
33. Předběžná otázka je ve správním řádu upravena v ustanovení §57, podle něhož je
předběžnou otázkou taková otázka, kterou nepřísluší rozhodovat správnímu orgánu,
který vede správní řízení, současně však na rozhodnutí této otázky závisí rozhodnutí
ve věci. Nebylo-li o předběžné otázce, na jejímž vyřešení závisí vydání správního
rozhodnutí, dosud pravomocně rozhodnuto, musí být nejprve vydáno rozhodnutí
o této předběžné otázce, a teprve poté může být na základě toho vydáno rozhodnutí
ve věci. Správní řád připouští, aby si správní orgán u předmětu řízení a řešení předběžné
otázky sám učinil úsudek a na základě toho vydal rozhodnutí. To znamená,
že v takovém případě správní orgán nevychází z rozhodnutí příslušného orgánu
o předběžné otázce, neboť takové rozhodnutí není, ale ze své vlastní úvahy. Správní
orgán si ovšem nemůže v rámci vlastního posuzování předběžné otázky učinit úsudek
o tom, zda byl spáchán trestný čin, přestupek nebo jiný správní delikt, a kdo za něj
odpovídá, ani v otázkách osobního stavu (např. otázka, zda určitá osoba je či není státním
občanem, nebo otázka zbavení či omezení způsobilosti k právním úkonům).
34. Rozhodnutím, které příslušný orgán o předběžné otázce vydal, a které je pravomocné,
popřípadě předběžně vykonatelné, je správní orgán vázán. Závaznost rozhodnutí
o předběžné otázce pro správní orgán vyplývá dále z ustanovení §73 odst. 2,
podle kterého jsou pravomocná správní rozhodnutí závazná pro všechny správní orgány,
a také, je-li orgánem příslušným o předběžné otázce rozhodnout soud, z ustanovení §159
odst. 4 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „o. s. ř.“), podle něhož je výrok pravomocného rozsudku v tom rozsahu,
v jakém je závazný pro účastníky řízení a případně jiné osoby, závazný též pro všechny
orgány, tedy i orgány správní.
35. V civilním procesu je prejudiciální (předběžná nebo též předurčující) otázka vnímána
jako taková právní otázka, která sama není předmětem řízení, avšak na jejím vyřešení
je závislé rozhodnutí, které má soud učinit. Tak např. v řízení o rozvod manželství
je prejudiciální otázkou vznik a existence platného manželství, ve sporu o neplatnost
závěti může být prejudiciální otázkou, zda se závětní dědic dopustil či nikoliv trestného
činu vůči zůstaviteli, atd.
36. V těchto případech potřebuje mít soud předběžnou otázku vyřešenu, vznikne-li
o ní jakákoliv pochybnost, protože na jejím vyřešení závisí jeho vlastní rozhodnutí.
Předběžná otázka nikdy není sama předmětem řízení (to by nebyla prejudiciální),
je však způsobilá být samostatným předmětem řízení a pro jiné řízení má zásadní význam
(proto též název předurčující otázka).
37. Postup při řešení předběžných otázek v občanském soudním řízení upravuje §135 o. s. ř.
Ten především stanoví, že prejudiciální otázku si soud v civilním řízení zásadně může sám
posoudit, bez ohledu na to, zda věc patří či nikoliv do civilní soudní pravomoci
a bez ohledu na otázky příslušnosti. Posoudit věc totiž není totéž co rozhodnout s účinky
právní moci: znamená to pouze oprávnění posoudit předběžnou otázku pro účely
svého vlastního rozhodnutí.
38. Oprávnění soudu posoudit jakoukoliv právní otázku jako otázku předběžnou
je motivováno úvahou, že opačný přístup by někdy mohl zabránit soudu v rozhodnutí,
což nelze připustit. Tato úvaha platí ovšem jen za předpokladu, že rozhodnutí
o prejudiciální otázce nebylo příslušným orgánem v příslušném samostatném řízení
již vydáno. Bylo-li však již rozhodnutí vydáno, soud z takového rozhodnutí vychází
(§135 odst. 2 o. s. ř.).
39. Některé otázky si však jako prejudiciální nikdy posuzovat nesmí, protože mu to zákon
výslovně zakazuje. Tento zákaz prejudiciálního posouzení se týká dvou oblastí:
jednak věcí osobního stavu, a za druhé otázek, zda a kým byl spáchán trestný čin,
přestupek a správní delikt. Soud však není vázán rozhodnutím v blokovém řízení.
40. Předběžnou otázkou je podle §9 odst. 1 zákona č. 141/1961 Sb., o trestním řízení
soudním (trestní řád), ve znění pozdějších předpisů, otázka, která není předmětem řízení,
ale jejíž vyřešení je nutným předpokladem rozhodnutí o trestní věci. Předběžnými
otázkami mohou být otázky z trestního práva procesního, z trestního práva hmotného,
nebo z jiných právních odvětví. Orgány činné v trestním řízení předběžné otázky posuzují
zpravidla samostatně. Účinky řešení předběžné otázky se ovšem vztahují
vždy jen na konkrétní trestní věc a řešení předběžné otázky nemá podobu pravomocného
výroku o vině nebo trestu. Orgány činné v trestním řízení řeší bez jakýchkoliv výjimek
samostatně všechny otázky, jde-li o posouzení viny obviněného, tj. zda obviněný spáchal
trestný čin a zda je za něj trestně odpovědný. Jedná-li se o jiné otázky než o otázky viny,
orgány činné v trestním řízení je posuzují samostatně, není-li o otázce vydáno
pravomocné rozhodnutí soudu nebo jiného státního orgánu. Je-li tu takové rozhodnutí,
jsou jím vázány. Orgány činné v trestním řízení jsou podle §9 odst. 2 trestního řádu
vázány pravomocným rozhodnutím soudu o otázkách týkajících se osobního stavu,
jestliže bylo vydáno v řízení ve věcech občanskoprávních (nikoliv ve správním řízení).
Pokud takové rozhodnutí nebylo dosud vydáno, vyčkají orgány činné v trestním řízení
jeho vydání. Jestliže příslušný orgán ještě ani nezahájil o dané věci příslušné řízení, orgány
činné v trestním řízení dají podnět k jeho zahájení, pokud to podle povahy věci přichází
v úvahu.
41. V soudním řádu správním je institut předběžných otázek upraven v ustanovení §52
odst. 2, podle něhož je soud vázán rozhodnutím soudu o tom, že byl spáchán trestný čin
a kdo jej spáchal, jakož i rozhodnutím soudu o osobním stavu. O jiných otázkách si soud
učiní úsudek sám; je-li tu však rozhodnutí o nich, soud z něj vychází, popřípadě tam,
kde o nich náleží rozhodovat soudu, může uložit účastníku řízení, aby takové rozhodnutí
vlastním návrhem vyvolal.
42. Z výše uvedeného plyne, že předběžné otázky jsou významným právním institutem všech
soudních řádů i správního řádu, přičemž vykazují některé společné znaky, např. vázanost
soudů a správních orgánů rozhodnutími jiných soudů či orgánů, o nichž to stanoví zákon
(§52 odst. 2 věta první s. ř. s., §9 odst. 2 trestního řádu, §135 odst. 1 o. s. ř., §57 odst. 1
věta první za středníkem správního řádu), vázanost soudů a správních orgánů
rozhodnutími o předběžných otázkách, byla-li učiněna, případně povinnost
z takových rozhodnutí vycházet (§52 odst. 2 věta druhá za středníkem s. ř. s., §9 odst. 1
věta první za středníkem trestního řádu, §135 odst. 2 věta druhá o. s. ř., §57 odst. 3
správního řádu), a povinnost soudů či správních orgánů si učinit samostatný úsudek
o takové otázce [§52 odst. 2 věta druhá před středníkem s. ř. s., §135 odst. 2 věta
první o. s. ř., §9 odst. 1 trestního řádu a §57 odst. 1 písm. c) věta před středníkem
správního řádu].
43. Citovaná právní úprava nenasvědčuje tomu, že by rozhodnutí o předběžné otázce
vždy vykazovalo znaky dočasnosti či předběžnosti. Naopak, některá rozhodnutí
o předběžných otázkách lze považovat spíše za relativně trvalá, dlouhodobá a definitivní
(např. rozhodnutí o tom, zda určitá osoba je či není státním občanem, nebo otázka,
pod jaké ustanovení lze subsumovat skutek obviněného, pokud se rozhoduje o tom,
zda je účasten amnestie, otázka způsobilosti či rozsahu způsobilosti k právním úkonům,
atd.). Rozšířený senát tedy shledal, že rozhodnutí o předběžné otázce nelze ztotožnit
s rozhodnutím předběžné povahy.
44. Rozhodnutí v pochybnostech podle §1 odst. 4 zákona o ochraně zemědělského půdního
fondu a rozhodnutí podle §3 odst. 3 lesního zákona neupravují poměry osob
pouze předběžně či dočasně, ani nezajišťují věci nebo osoby a ani zatímně nefixují určitý
stav. Objektivním předmětem tohoto typu řízení v pochybnostech je konečné vyřešení
otázky, zda je předmětný pozemek součástí zemědělského půdního fondu, případně
zda je určen k plnění funkce lesa, a zda se na něj aplikují právní normy sloužící
k jeho ochraně, či nikoliv. Rozhodnutí nemá dočasný (provizorní) charakter,
ale je definitivní.
45. Se závěrem, že rozhodnutí nemá dočasný charakter, souvisí i absence procesního znaku
definice rozhodnutí předběžné povahy. V rozsudku sp. zn. 2 Afs 183/2005 bylo
vysloveno, že o otázce, která je předmětem rozhodnutí předběžné povahy, je definitivně
rozhodnuto v řízení před správním orgánem, jež musí nutně proběhnout, tj. musí být
následně po vydání rozhodnutí zahájeno nebo v něm musí být pokračováno, došlo-li
k jeho zahájení před vydáním rozhodnutí nebo současně s ním (viz též tzv. časová
podmínka rozhodnutí předběžné povahy). V případě rozhodnutí v pochybnostech
podle zákona o ochraně zemědělského půdního fondu a lesního zákona však nemusí být
vedeno žádné jiné řízení. Úkolem rozhodnutí v pochybnostech je definitivní určení
právního režimu pozemků rozhodného pro následný ochranný a majetkový režim.
46. Rozhodnutí v pochybnostech podle zákona o ochraně zemědělského půdního fondu
může být využito, případně jeho vydání může být iniciováno v řízení s odlišným
předmětem řízení pro posouzení předběžné otázky. Tak je tomu i v posuzované věci,
kdy rozhodnutí v pochybnostech je rozhodnutím o předběžné otázce pro řízení
podle §17 odst. 6 zákona o půdě, nicméně toto rozhodnutí má právní význam
i pro případná další řízení týkající se předmětných pozemků.
47. Rozhodnutí v pochybnostech podle zákona o ochraně zemědělského půdního fondu
a lesního zákona mohou sloužit jako podklad pro jiná řízení (např. pro řízení o uložení
pokuty, v řízení o uložení opatření souvisejících s ochranou zemědělského půdního
fondu, či pozemků určených k plnění funkcí lesa – např. rozhodnutí o zařazení lesa
mezi lesy ochranné či zvláštního určení). Na podkladě rozhodnutí v pochybnostech
může dojít k záznamu údaje o způsobu ochrany pozemku do katastru nemovitostí.
Tato eventuální či souběžně vedená řízení a v nich vydaná rozhodnutí ovšem plně
nekonzumují účinky rozhodnutí v pochybnostech (viz též tzv. věcná podmínka).
To je způsobeno především tím, že rozhodnutí v pochybnostech má široké spektrum
právních následků (ochrana pozemku, hospodaření na pozemku, vlastnické a užívací
vztahy). Druhým důvodem nemožnosti konzumace účinku rozhodnutí v pochybnostech
je, že vydáním navazujícího rozhodnutí nedochází k nahrazení rozhodnutí
v pochybnostech. Například v řízení o uložení pokuty podle §20 odst. 2 písm. a) zákona
o ochraně zemědělského půdního fondu je posouzení otázky, zda je předmětný pozemek
součástí zemědělského půdního fondu, otázkou předběžnou. Pokud existuje rozhodnutí
v pochybnostech, je jím orgán ochrany zemědělského půdního fondu, který vede řízení
o pokutě, vázán. Vydáním rozhodnutí o pokutě však nepřestanou působit účinky
rozhodnutí v pochybnostech. Osoba, které byla uložena pokuta, může napadnout
rozhodnutí o uložení pokuty ve správním soudnictví. Soud je oprávněn zrušit rozhodnutí
o pokutě, nikoliv však současně rozhodnutí v pochybnostech (§75 odst. 2 s. ř. s.
a contrario). Rozhodnutí v pochybnostech bude proto působit i nadále.
48. Rozhodnutím v pochybnostech, pokud řeší předběžnou otázku, jsou správní orgány
v jiných řízeních a postupech vázány (§57 odst. 3 a §73 odst. 2 správního řádu), soudy
z něho vychází (§52 odst. 2 s. ř. s. a §135 odst. 2 o. s. ř.), případně jsou jím vázány
(§9 odst. 2 trestního řádu). To se týká nejen správních soudů, ale i soudů rozhodujících
v občanskoprávním a trestním řízení. Soudy nejsou nadány pravomocí rušit správní
rozhodnutí, kterými byla vyřešena předběžná otázka. I kdyby teoreticky dospěly
k opačnému závěru než orgán ochrany zemědělského půdního fondu, nebude to mít
žádný vliv na existenci ani právní moc rozhodnutí v pochybnostech, které bude
i nadále vázat ostatní správní orgány.
49. V posuzované věci bylo rozhodnutí v pochybnostech podle §1 odst. 4 zákona
č. 334/1992 Sb. vydáno jako rozhodnutí o předběžné otázce pro účely řízení podle §17
odst. 6 zákona o půdě. Rozhodnutí podle §17 odst. 6 zákona o půdě bude rozhodnutím
o předběžné otázce pro účely správy majetku ve vlastnictví státu. Stěžovatel
se jak v žalobě, tak i v kasační stížnosti dovolává toho, že v případě kladného
rozhodnutí Ministerstva zemědělství – Ústředního pozemkového úřadu o otázce,
zda se na nemovitosti vztahuje zákon o půdě, nebude moci být uplatněn v jeho prospěch
režim podle §14 zákona č. 290/1992 Sb. Jde tedy o situaci, kdy k realizaci určitého
záměru jsou vydávány postupně správní akty, avšak v řízeních se zcela odlišnými
předměty řízení, přičemž správní orgány, které rozhodují následně, jsou rozhodnutími
o předběžné otázce vázány. Stěžovateli lze tedy přisvědčit v tom, že nemůže žádným
jiným postupem, s výjimkou řádných a mimořádných opravných prostředků
podle správního řádu a žaloby ve správním soudnictví, zvrátit účinky rozhodnutí
v pochybnostech. Z toho je nutno učinit závěr, že nebude-li připuštěn soudní přezkum
rozhodnutí v pochybnostech, budou tím zkrácena základní práva stěžovatele na přístup
k soudu ve smyslu čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod.
50. Lze tedy shrnout, že rozhodnutí v pochybnostech podle zákona o ochraně zemědělského
půdního fondu a podle lesního zákona nesplňuje formální ani materiální znaky
rozhodnutí předběžné povahy, a nesplňuje tedy ani podmínku časové a věcné souvislosti
mezi rozhodnutím předběžným a rozhodnutím konečným, a to ani v případě, že se jedná
o rozhodnutí o předběžné otázce ve vztahu k jinému řízení.
51. Pro úplnost lze dodat, že rozhodnutí v pochybnostech obsahovaly i dřívější zákony.
Již zákon č. 48/1959 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu, stanovil v §3 orgánu
okresního národního výboru pravomoc rozhodovat v pochybnostech, zda je pozemek
součástí zemědělského půdního fondu. Obdobné ustanovení bylo též v §1 odst. 4 zákona
č. 53/1966 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu, následně bylo přejato
i do zákona č. 334/1992 Sb. Taktéž zákon č. 166/1960 Sb., o lesích a lesním hospodářství
(lesní zákon), upravoval v §3 rozhodování v pochybnostech, zda je pozemek součástí
lesního půdního fondu. Rovněž následující zákon o lesích č. 61/1977 Sb. obsahoval v §2
odst. 3 rozhodování v pochybnostech, poté převzaté zákonem č. 289/1995 Sb. Zákon
o půdě nabyl účinnosti dne 24. 6. 1991. Institut rozhodnutí v pochybnostech
tedy existoval před účinností zákona o půdě a měl a dosud má svůj vlastní obsah
a význam nezávislý na existenci zákona o půdě.
52. Rozšířený senát proto uzavřel, že rozhodnutí v pochybnostech podle §1 odst. 4 zákona
o ochraně zemědělského půdního fondu je rozhodnutím ve smyslu §65 s. ř. s. a není
rozhodnutím předběžné povahy podle §70 písm. b) s. ř. s., a proto podléhá soudnímu
přezkumu ve správním soudnictví.
VII.
Závěr
53. Vzhledem k tomu, že předmětem posouzení rozšířeného senátu byla toliko dílčí právní
otázka, která mohla být vyřešena samostatně, rozšířený senát podle ustanovení
§71 odst. 1 Jednacího řádu Nejvyššího správního soudu vrátil věc k projednání
a rozhodnutí prvnímu senátu.
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 24. listopadu 2009
JUDr. Josef Baxa
předseda rozšířeného senátu