ECLI:CZ:NSS:2009:7.AS.45.2009:461
sp. zn. 7 As 45/2009 - 461
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Elišky Cihlářové
a soudců JUDr. Jaroslava Hubáčka a JUDr. Karla Šimky v právní věci žalobce: KOMETA, a. s.
Brno, se sídlem Okružní 29a, Brno, proti žalovanému: Magistrát města Brna, odbor územního
a stavebního řízení, se sídlem Malinovského nám. 3, Brno, za účasti osoby zúčastněné na řízení:
PANCOMMERC, spol. s r. o., se sídlem Majdalenky 10, Brno, zastoupená Mgr. Alešem
Vymazalem, advokátem se sídlem Panská 12/14, Brno, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti
usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 4. 3. 2009, č. j. 31 Ca 121/2008 – 431,
takto:
Usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 4. 3. 2009, č. j. 31 Ca 121/2008 – 431,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Usnesením Krajského soudu v Brně ze dne 4. 3. 2009, č. j. 31 Ca 121/2008 - 431,
byla odmítnuta žaloba podaná žalobcem (dále jen „stěžovatel“) proti rozhodnutí Magistrátu
města Brna, odboru územního a stavebního řízení (dále jen „magistrát“) ze dne 19. 3. 2007,
č. j. OÚSŘ U 07/62678/Bo, kterým bylo změněno stavební povolení vydané Úřadem městské
části města Brna, Brno – sever, odbor územního rozvoje a výstavby (dále jen „stavební úřad“)
ze dne 27. 11. 2006, č. j. RV/06/0022406. Krajský soud v odůvodnění usnesení uvedl, že návrhu
na přezkum rozhodnutí stavebního úřadu - stavebního povolení a povolení terénních úprav
ze dne 31. 8. 2006, č. j. RV/06/0020045 a územního rozhodnutí ze dne 18. 10. 2005,
č. j. STU/04/0501437/000/003, ve znění rozhodnutí magistrátu ze dne 27. 1. 2006, č. j. OÚSŘ
U 05/62396 Mak, jakožto podkladových rozhodnutí nebylo možno vyhovět, neboť podle
ust. §75 odst. 2 s. ř. s. může soud jako podkladová rozhodnutí přezkoumat pouze taková, která
nejsou samostatně přezkoumatelná. Jelikož obě rozhodnutí jsou samostatně
přezkoumatelná podle ust. §65 a násl. s. ř. s. (stavební povolení až po vyčerpání opravných
prostředků), nemohl se námitkami požadujícími přezkum uvedených rozhodnutí v tomto řízení
zabývat. Dále se krajský soud podrobně zabýval ve vztahu ke stavebnímu povolení jednotlivými
žalobními body z hlediska, zda splňují zákonem a judikaturou správních soudů nastavená kritéria
kladená na náležitosti žalobního bodu způsobilého vymezit rámec přezkumné činnosti soudu
a dospěl k závěru, že žádná z námitek uplatněných v žalobě těmto podmínkám nevyhověla,
neboť postrádají individualizovaná skutková tvrzení o porušení hmotných práv stěžovatele dané
do příčinné souvislosti s tvrzeným porušením povinností správních orgánů, navíc tvrzené
porušení povinností správních orgánů není opřeno o právní argumentaci. Ve vztahu k námitkám
vztahujícím se k územnímu rozhodnutí krajský soud uvedl, ž e toto není předmětem přezkumu
v řízení o této žalobě. Žaloba tedy neobsahovala žádný žalobní bod a po marném uplynutí lhůty
k podání žaloby se absentující žalobní body staly neodstranitelným nedostatkem podmínky řízení.
Vzhledem k uvedeným skutečnostem krajskému soudu nezbylo než žalobu odmítnout v souladu
s ust. §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s., jakožto návrh, u něhož nejsou splněny podmínky řízení a tento
nedostatek je neodstranitelný.
Proti tomuto usnesení podal stěžovatel v zákonné lhůtě kasační stížnost z důvodu
uvedeného v ust. §103 odst. 1 písm. c) a e) s. ř. s. V kasační stížnosti namítal nesprávné právní
posouzení věci krajským soudem, které vedlo k nezákonnému rozhodnutí soudu o odmítnutí
návrhu. Podle jeho názoru splňuje žaloba podmínky řízení podle ust. §65 odst. 1 a 2 s. ř. s.
a stěžovatel má ve věci nespornou žalobní legitimaci. Žaloba splňuje i náležitosti ust. §75 odst. 2
s. ř. s., protože obsahuje relevantní žalobní body, v jejichž mezích má soud povinnost
přezkoumat napadené správní rozhodnutí s tím, že závaznými právními podklady napadeného
rozhodnutí magistrátu jsou konkrétně v žalobě uvedené jiné úkony správního orgánu,
jejichž zákonnost měl krajský soud k žalobní námitce přezkoumat, neboť tyto jiné právní úkony
správního orgánu stěžovatel nemohl napadnout samostatnou žalobou ve správním soudnictví
před podáním žaloby ve věci samé. Žaloba rovněž obsahuje konkrétní skutková tvrzení
doprovázená konkrétní právní argumentací, z nichž plyne, z jakých důvod ů považuje stěžovatel
napadené rozhodnutí magistrátu (v celém výroku) za nezákonně nebo nicotné. Žaloba obsahuje
i obsáhlé k věci relevantní důkazy k prokázání tvrzení stěžovatele, které tento navrhoval provést.
Podle stěžovatele je napadené usnesení nesrozumitelné, nelogické, nekonzistentní a zmatečné.
Je sice obsáhlé, nicméně převážná většina jeho obsahu jsou doslovně přepsaný text předchozího
zrušovacího rozsudku Nejvyššího správního soudu a dále doslovně přepsané žalobní námitky.
Je tak těžkopádné, textově nesrozumitelné a nepřehledné. Krajský soud neposoudil žalobní
námitky věcně, tj. nevzal do úvahy všechny rozhodné skutečnosti tvrzené v žalobě, včetně
tam uvedených důkazů, a rovněž nevzal do úvahy obsah předchozí kasační stížnosti ve věci.
Stěžovatel poukázal na skutečnost, že o některých žalobních námitkách bylo již soudem v jiných
řízeních rozhodnuto, a to na základě žalob, které nemohl uplatnit při/před podáním této žaloby.
O těchto a dalších relevantních skutečnostech informoval stěžovatel krajský soud v dostatečném
předstihu před vydáním napadeného usnesení, a to podáním ze dne 11. 8. 2008. Krajský soud
napadené usnesení vydal na základě svých úvah „od stolu“, aniž by své závěry k jednotlivým
žalobním námitkám řádně odůvodnil. Stěžovatel ke své argumentaci ohledně příliš upjatého
formalismu krajského soudu a ve smyslu zásady „soud zná právo“, pro hospodárnost plně
odkázal na svou předchozí kasační stížnost, a to i ve všech dalších tvrzeních a důkazech tam
obsažených. Stěžovatel dále namítal, že krajský soud nep řípustně zasáhl do jeho práv
na spravedlivý proces s tím, že je mu upíráno právo na přístup k soudu, resp. upíráno právo
na spravedlivé projednání jeho věci soudem. S ohledem ke všemu, co bylo uvedeno stěžovatel
navrhl, aby napadené usnesení bylo zrušeno a věc byla vrácena krajskému soudu k dalšímu řízení.
Magistrát ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že krajský soud v napadeném usnesení
provedl podrobný rozbor žalobních námitek , přičemž u každé uvedl, z jakého důvodu ji nelze
v soudním řízení přezkoumat. Stěžovatel v žalobě sice tvrdil, že byl napadeným rozhodnutím
zkrácen na svých právech, ale žádným způsobem toto tvrzen í nedoložil, zejména neuvedl, jaká
jeho hmotná práva byla porušena. Krajský soud pak správně a v souladu se zákonem a relevantní
judikaturou Nejvyššího správního soudu dovodil, že žaloba postrádá nejpodstatnější náležitosti,
a to uvedení konkrétních nezákonností, kterých se měl sprá vní orgán v řízení dopustit,
do souvislosti s porušením hmotných subjektivních práv stěžovatele. Stěžovatel sice v žalobě
uvádí, jakým způsobem se správní orgán měl dopustit nezákonného jednání, žaloba však
neobsahuje žádnou specifikaci újmy, která mu měla rozhodnutím vzniknout. Tyto skutečnosti
neobsahuje ani kasační stížnost. Podle názoru magistrátu splnil krajský soud požadavky, které
byly obsaženy v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 6. 2008, č. j. 7 As 23/2008-390.
Krajský soud jednotlivě posoudil každou námitku uvedenou v žalobě a u každé zdůvodnil,
proč nesplňuje požadavky žalobního bodu, případně, proč ji nelze projednat v řízení o žalobě
proti změně stavebního povolení (námitky se vztahovaly k územnímu řízen í a rozhodnutí, které
je samostatně soudně přezkoumatelné). Vytýkal-li stěžovatel krajskému soudu, že věcně
nerozhodl o jeho žalobních námitkách, k tomu magistrát uvedl, že skutečnost, že žaloba
neobsahovala řádné žalobní body je neodstranitelným nedostatkem podmínky řízení, pro který
nebylo možné v řízení o žalobě pokračovat a o žalobních námitkách rozhodovat. Kasační
stížnost tedy není důvodná, a proto magistrát navrhl, aby ji Nejvyšší správní soud zamítl.
Nejvyšší správní soud přezkoumal na základě kasační stížnosti napaden é usnesení
v souladu s ust. §109 odst. 2 a 3 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnil stěžovatel
v podané kasační stížnosti, a přitom sám shledal vady uvedené v odstavci 3, k nimž musel
přihlédnout z úřední povinnosti.
Nejprve považuje Nejvyšší správní soud za nezbytné uvést, že podřadil- li stěžovatel
v kasační stížnosti její důvody i pod ust. §103 odst. 1 písm. c) s. ř. s., není toto podřazení
správné, neboť směřuje-li kasační stížnost proti usnesení soudu o odmítnutí žaloby, připadá
v úvahu pouze důvod podle ust. §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s ., tj. nezákonnost rozhodnutí
o odmítnutí návrhu. Důvod kasační stížnosti podle citovaného ustanovení totiž zahrnuje
jak nezákonnost usnesení o odmítnutí žaloby, tak procesní pochybení, která tomuto usnesení
předcházela. Nesprávná kvalifikace stížnostních důvodů stěžovatelem však není na překážku
jejímu věcnému projednání. Stačí, aby stěžovatel důvody tvrdil.
Stěžovatel se podanou žalobou domáhal, jak uvedl v bodě II. a v petitu uvedeném v závěru
žaloby, aby krajský soud přezkoumal jednak rozhodnutí magistrátu ze dne 19. 3. 2007, č. j. OÚSŘ
U 07/62678/Bo, včetně předcházejícího rozhodnutí stavebního úřadu - stavebního povolení
ze dne 27. 11. 2006, č. j. RV/06/0022406, dále rozhodnutí magistrátu ze dne 27. 1. 2006,
č. j. OÚSŘ U 05/62396, včetně předcházejícího územního rozhodnutí stavebního úřadu ze dne
18. 10. 2005, č. j. STU/04/0501437/000/003, a dále rozhodnutí stavebního úřadu - stavební
povolení a povolení terénních úprav ze dne 31. 8. 2006, č. j. RV/06/0020045. Otázkou, zda se lze
jednou žalobou domáhat, aby bylo přezkoumáno více správních rozhodnutí, se již Nejvyšší
správní soud zabýval, např. v rozsudku ze dne 4. 5. 2006, č. j. 7 As 11/2005 - 149, který byl
publikován pod č. 1108/2007 Sb. NSS, v němž uvedl, že „Není vyloučeno, aby se žalobce jednou
žalobou domáhal přezkumu několika správních rozhodnutí. Jestliže rozhodnutím krajského soudu
nebyl vyčerpán celý žalobní petit, neboť nebylo rozhodnuto ve vztahu ke všem správním
rozhodnutím, která žalobkyně podanou žalobou napadly, je postup krajského soudu stižen vadou,
která měla za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé [§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.].“ Žalobce
podanou žalobou vymezuje rozsah přezkumu, kterým je soud vázán, a ve výroku rozhodnutí
pak musí rozhodnout o celém předmětu řízení. V dané věci krajský soud nerozhodl o návrhu
stěžovatele, kterým se domáhal přezkumu rozhodnutí magistrátu ze dne 27. 1. 2006,
č. j. OÚSŘ U 05/62396, a jemu předcházejícího územního rozhodnutí stavebního úřadu ze dne
18. 10. 2005, č. j. STU/04/0501437/000/003, a dále rozhodnutí stavebního úřadu - stavebního
povolení a povolení terénních úprav ze dne 31. 8. 2006, č. j. RV/06/0020045. P ouze
v odůvodnění usnesení uvedl, že se namítanou nezákonností těchto rozhodnutí nezabýval, protože
jsou samostatně přezkoumatelná. Postup krajského soudu je tak stižen vadou, která mohla
mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé a k této vadě přihlédl ve smyslu ust. §109
odst. 3 s. ř. s. Nejvyšší správní soud ex offo. Za dané situace měl krajský soud buď vyloučit
jednotlivá napadená rozhodnutí k samostatnému projednání a rozhodnutí nebo o nich odděleně
rozhodnout ve výroku jednoho rozhodnutí.
Pokud jde o důvody odmítnutí žaloby, namítal s těžovatel, že obsahovala relevantní
žalobní body, v jejichž mezích měl krajský soud povinnost napadené správní rozhodnutí
přezkoumat.
V dané věci krajský soud již podruhé odmítl žalobu stěžovatele . Poprvé usnesením ze dne
23. 1. 2008, č. j. 31 Ca 91/2007 – 353, žalobu odmítl s tím, že neobsahovala žádný žalobní bod
a po marném uplynutí lhůty k podání žaloby se absentující žalobní body staly neodstranitelným
nedostatkem podmínky řízení, přičemž paušálně odmítl všechny žalobní námitky, aniž by se jimi
jednotlivě zabýval. Na základě stěžovatelem podané kasační stížnost Nejvyšší správní soud toto
usnesení zrušil a vyslovil závazný právní názor, že se má krajský soud znovu zabývat jednotlivými
žalobními námitkami a tyto věcně posoudit a že v případě, že opětovně dospěje k závěru
o neprojednatelnosti žaloby, je nezbytné, aby svůj právní závěr řádně odůvodnil, a to ve vztahu
ke každé námitce, kterou stěžovatel v žalobě uplatnil.
Pokud se jedná o formulaci žalobního bodu a jeho následnou konkretizaci, Nejvyšší
správní soud odkazuje na svou judikaturu, např. na rozsudek ze dne 12. 10. 2004,
č. j. 5 Afs 16/2003 - 56, v němž vyslovil právní názor, že „Přepjatý formalismus při posuzování
náležitostí žaloby ve správním soudnictví – a stejně tak i jakýchkoliv jiných procesních úkonů
účastníků řízení – naprosto neodpovídá principu materiálního právního státu, ale ani samotnému
poslání soudnictví. Soudy jsou nezávislé a nestranné státní orgány, které usilují o nalezení
spravedlnosti rozhodováním v konkrétních věcech a které nemohou odmítnout zabývat
se určitou věcí ze zcela formálních či spíše formalistických důvodů, ale pouze z takových příčin,
které poskytování soudní ochrany skutečně vylučují. Při výkladu mez í práva na spravedlivý
proces, stanovených soudním řádem správním (např. náležitosti žaloby, lhůta pro její podání,
procesní podmínky), je v souladu s čl. 4 odst. 4 Listiny základních práv a svobod nezbytné šetřit
jejich podstaty a smyslu a nezneužívat je k jiným účelům, než pro které byly stanoveny. Nabízejí-li
se přitom dvě interpretace, z nichž jedna hovoří ve prospěch výkonu práva na spravedlivý proces
a druhá proti němu, musí soud vždy zvolit výklad první.“ Rovněž v rozsudku ze dne 2. 8. 2007,
č. j. 2 Azs 54/2007 – 42, Nejvyšší správní soud uvedl, že „za žalobní bod, u něhož je třeba
se pokusit o jeho doplnění a upřesnění, je nutno považovat každé vyjádření žalobce,
z něhož byť i jen v nejhrubších obrysech lze dovodit, že tento má napadené správní rozhodnutí
z určitého důvodu za nezákonné.“ V rozsudku ze dne 4. 2. 2009, č. j. 2 As 69/2008 - 148,
dostupný na www.nssoud.cz, byl vysloven právní názor, že „Pokud jde o nezbytnost výzvy
k doplnění žalobního bodu, tak Nejvyšší správní soud ve svých rozhodnutích opakovaně uvedl,
že v případech, kdy žaloba neobsahuje žádný žalobní bod, a zároveň již není objektivně možné,
že by žalobce žalobní bod ve lhůtě pro podání žaloby doplnil, neexistuje zákonná povinnost
soudu vyzývat žalobce k odstranění těchto vad ve smyslu §37 odst. 5 s. ř. s., neboť takto široce
pojímaná povinnost soudu by odporovala zásadě dispoziční a zásadě koncentrace řízení,
v souladu s nimiž je řízení o žalobě koncipováno (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 23. 10. 2003, č. j. 2 Azs 9/2003 – 40, publikovaný pod č. 113/2004 Sb. NSS). Jestliže
ale žaloba obsahuje alespoň v hrubých rysech vymezený žalobní bod, není na místě ji odmítat,
nýbrž je třeba žalobce podle §37 odst. 5 s. ř. s. vyzvat k doplnění žalobního bodu, tak aby mohl
být soudem přezkoumán (viz např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 1. 9. 2004,
č. j. 2 Azs 105/2004 - 35, nebo ze dne 28. 6. 2007, č. j. 2 Azs 158/2006 - 85, oba dostupné
na www.nssoud.cz).“
Výše uvedené judikatorní závěry je nutné vztáhnout i na postup krajského soudu v daném
případě. Pro hodnocení, zda jím zvolený postup vykazoval zásadní vadu způsobující nezákonnost
jeho rozhodnutí, je nezbytné přezkoumat správnost posouzení obsahu žaloby krajským soudem,
a to zda skutečně neobsahovala žádný žalobní bod. Zvolený postup krajského soudu by byl
správný v případě, že by se skutečně jednalo o podání, z nějž by nebylo možno ani v nejhrubších
rysech dovodit alespoň jeden žalobní bod a tento nedostatek by byl již v důsledku uplynutí lhůty
pro podání žaloby neodstranitelný. Podle názoru Nejvyššího správního soudu je však posouzení
žaloby tak, jak jej provedl krajský soud, nesprávné. Z jejího obsahu je zřejmé, že jsou
v ní uvedeny jak žalobní body, tak čeho se stěžovatel domáhá. Stěžovatel v žalobě uvedl celou
řadu skutečností (důvodů), v nichž spatřuje konkrétní pochybení správních orgánů. Tento závěr
v podstatě potvrdil krajský soud i tím, že některé žalobní námitky věcně posuzoval (např. týkající
se vyznačení právní moci na správních rozhodnutích a existence černé stavby). Pokud tedy
krajský soud dospěl k závěru, že formulace žalobních bodů není v souladu s ust. §71 odst. 1
písm. d) s. ř. s. a judikaturou Nejvyššího správního soudu, měl stěžovatele vyzvat k odstranění
vad žaloby, což neučinil. Tímto jeho postupem pak bylo nezákonným způsobem omezeno právo
stěžovatele na přístup k soudní ochraně a právo na spravedlivý proces, když se krajský soud
odmítl meritorně zabývat jeho žalobou. Postup krajského soudu je tak stižen vadou, která měla
za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé.
Nejvyšší správní soud z uvedených důvodů zrušil napadené usnesení krajského soudu
a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení (§110 odst. 1 s. ř. s.). Ve věci rozhodl v souladu
s ust. §109 odst. 1 s. ř. s., podle něhož rozhoduje o kasační stížnosti zpravidla bez jednání,
neboť neshledal důvody pro jeho nařízení.
V dalším řízení je krajský soud vázán právním názorem, který je vysloven
v tomto rozsudku (§110 odst. 3 s. ř. s.).
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí
(§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 25. listopadu 2009
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu