ECLI:CZ:NSS:2009:8.AFS.10.2008:89
sp. zn. 8 Afs 10/2008 - 90
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Petra Příhody
a soudců JUDr. Michala Mazance a JUDr. Jana Passera v právní věci žalobkyně: Ing. D. T.,
CSc., zastoupené JUDr. Ivanem Krutským, CSc., advokátem se sídlem Výstaviště 67, Praha 7,
proti žalované: Česká národní banka, Na Příkopě 28, Praha 1, proti rozhodnutí Prezidia
Komise pro cenné papíry ze dne 26. 7. 2004, čj. 10/SkO/1/2004/1, o kasační stížnosti žalobkyně
proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 12. 6. 2007, čj. 5 Ca 215/2004 - 50,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 12. 6. 2007, čj. 5 Ca 215/2004 – 50
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Prezidium Komise pro cenné papíry (dále jen „Prezidium Komise“) změnilo
rozhodnutím o rozkladu ze dne 26. 7. 2004, čj. 10/SkO/1/2004/1 ve výroku II. rozhodnutí
Komise pro cenné papíry (dále jen „Komise“) ze dne 2. 4. 2004, čj. 51 Sk/12/2003/11 tak,
že žalobkyni jakožto tehdejší člence představenstva společnosti CONSUS INVESTIČNÍ
FOND a. s. byla uložena pokuta ve výši 70 000 Kč podle §127 odst. 1 písm. g) zákona
č. 189/2004 Sb., o kolektivním investování (dále jen „zákon o kolektivním investování“),
a to za porušení ustanovení §7 odst. 4 ve spojení s §17a odst. 2 písm. b) zákona č. 248/1992 Sb.,
o investičních společnostech a investičních fondech (dále jen „zákon o investičn ích
společnostech“), kterého se dopustila tím, že za výše uvede nou společnost uzavřela nevýhodnou
smlouvu o podnájmu nebytových prostor. Rozhodnutím o rozkladu bylo dále ve výrocích I. a III.
zastaveno řízení vedené proti PhDr. Vratislavu Šlajerovi a proti společnosti CONSUS
INVESTIČNÍ FOND a. s., v likvidaci (dále je n „CIF“).
Rozhodnutí Prezidia Komise napadla žalobkyně žalobou u Městského soudu v Praze
(dále jen „městský soud“), který ji rozsudkem ze dne 12. 6. 2007, čj. 5 Ca 215/2004 - 50, zamítl
jako nedůvodnou. Městský soud v rozhodnutí uvedl, že základem projednávané věci je povinnost
osoby jednající jménem investičního fondu jednat s odbornou péčí (§17a zákona o investičních
fondech). Výběr sídla investičního fondu lze označit za hosp odaření s majetkem fondu,
neboť náklady za užívání nebytových prostor využívaných jako sídlo investičního fondu ovlivňují
celkové hospodaření fondu. Žalobkyně není trestána za rozhodnutí valné hromady.
Ačkoliv lze mít vzhledem k zápisům z jednání představenstva společnosti pochybnosti o datu
podpisu podnájemní smlouvy, tato okolnost nezpůsobuje zánik odpovědnosti žalobkyně. Valná
hromada společnosti uskutečněná dne 27. 6. 2002 schvalovala pouze změnu stanov (změnu sídla
společnosti) a nikoliv uzavření samotné smlouvy. Městský soud je toho názoru, že v daném
případě nebyl výběr nebytových prostor proveden s odbornou péčí a v zájmu investorů.
Pro posouzení věci bylo významné, zda kvalita nových nebytových prostor odpovídala potřebám
společnosti. Skutková zjištění vyvracejí účelnost a potřebu změ ny sídla. Správní rozhodnutí
je založeno na dostatečně zjištěném skutkovém stavu. Žalovaným správním orgánem vyslovený
závěr podtrhuje okolnost, že smlouva o podnájmu nebytových prostor byla uzavřena s družstvem
CONSUS, za které jednal PhDr. Vratislav Šlajer (který je vlastníkem objektu na adrese
Jižní I. č. 5/783 a v rozhodné době vykonával funkci generálního ředitele společnosti CIF).
To, že bylo jednáno s osobou úzce propojenou se společností CIF, zvyšovalo odpovědnost osob
jednajících za investiční fond.
K uložené sankci městský soud konstatoval, že ačkoliv správní orgán druhého stupně
změnil rozhodnutím o rozkladu napadené rozhodnutí (žalobkyni postihl pouze za jeden skutek),
výši uložené pokuty nezměnil. Důvod, pro který zůstala výše pokuty nezměněna, je ovšem řádně
odůvodněn. Žalovaným použitou formulaci o zákazu retroaktivity při úvaze o výši pokuty
soud nehodnotil jako nezákonnou či učiněnou v rozporu se správním uvážením,
ke kterému je žalovaný při přezkumu rozhodnutí oprávněn. Uložení postihu je nutno posuzovat
podle úpravy účinné v době, kdy k jednání došlo, není-li úprava účinná v době rozhodnutí
pro delikventa příznivější. Žalovaný při ukládání sank ce postupoval v mezích zákona
o kolektivním investování.
Proti rozsudku městského soudu žalobkyně (stěžovatelka) b rojila kasační stížností,
v níž uvedla, že městský soud vyvodil její odpovědnost, aniž by tomu odpovídalo skutečně
prokázané pochybení. Způsob, jakým městský soud provedl výklad pojmu „odborná péče“
není adekvátní skutkovým zjištěním, která jsou mnohdy hodnocena nelogicky a nepřiměřeně
obecným poznatkům. Žalovaný i městský soud v rámci svých obecných úvah o přiměřenosti
pominuli možnost, že dosavadní nájemné na adrese Václavské n ám. 43, Praha 1 bylo placeno
za prostory, popř. vybavení prostor, které neodpovídaly potřebám investičního fondu. Je pouze
obecnou představou městského soudu, že investiční fond v procesu likvidace „utlumuje“ svou
činnost; společnost CIF spravovala stávající portfolio cenných papírů a vedla soudní spory
o vymáhání pohledávek. Jako absurdní se stěžovatelce jeví argumentace městského soudu o tom,
že nelze dávat do souvislosti uzavření podnájemní smlouvy a rozhodnutí valné hromady, kterým
mělo dojít jen ke změně stanov. Za nepřijatelný považuje též výklad, že skutková zjištění
vyvracejí účelnost a potřebu změny sídla. Městský soud se s argumentací stěžovatelky
nevypořádal, nevyvrátil ji a ani důkazně nezpochybnil. Účastník řízení je oprávněn tvrdit cokoliv,
co považuje za potřebné k vysvětlení a doložení svého stanoviska. Sama skutečnost, že takové
stanovisko soud nesdílí, mu nedává právo hodnotit názor účastníka jako neoprávněný,
tedy nedovolený či zakázaný. Hodnocení důkazů stěžovatelka považuje za příliš zjednodušující
a nakloněné postojům žalovaného. To potvrzuje i úvaha soudu o uložení správní sankce.
Je přesvědčena, že za shodný či srovnatelný delikt v dané době nedošlo ze strany někd ejší
Komise pro cenné papíry k uložení takto vysoké pokuty, což svědčí o tom, že správní orgán
postupoval vůči stěžovatelce nepřiměřeně tvrdě.
Žalovaný se ve vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnil se závěry městského soudu.
Připomněl, že činnost fondu v předmětné době spočívala ve vymáhání pohledávek; jejich výše
neodůvodňuje potřebu nových prostor. Ze všech rozhodnutí je patrné, že neexistoval právní
důvod, který by společnost CIF nutil ke změně sídla. Žalovaný nesdílí názor stěžovatelky,
že pojem „neoprávněný“ je vadou odůvodňující zrušení rozsudku. Městský soud neodmítl
argumentaci jako neoprávněnou z důvodu její protiprávnosti, nýbrž pro nepodloženost závěrů.
K námitkám ohledně správnosti uložení sankce žalovaný konstatoval, že zpřísnění pokuty nemá
s retroaktivitou nic společného, a v tomto směru jsou úvahy soudu správné. Žalovaný se řídil
zásadou individualizace sankce, uložení pokuty odůvodnil s přihlédnutím k okolnostem
konkrétního případu, aniž by se jednalo o exces s dosavadní rozhodovací praxí.
Nejvyšší správní soud posoudil důvodnost kasační stíž nosti v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž
by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 2, 3 s. ř. s.). Dospěl přitom k závěru,
že kasační stížnost je důvodná.
Nejvyšší správní soud při posuzování důvodnosti kasační stížnosti vyšel z relevantních
ustanovení zákona o investičních společnostech a nového zákona o kolektivním investování.
Komise rozhodovala v době platnosti původního zákona o investičních společnostech,
a stěžovatelce uložila sankci na základě §37k. Podle tohoto ustanovení platilo, že pokud Komise
při výkonu státního dozoru zjistí, že členové představenstva, dozorčí rady, prokuristé
nebo zaměstnanci anebo nucení správci či likvidátoři investiční společnosti nebo investičního
fondu zaviněně závažně nebo opětovně porušují anebo porušovali své povinnosti,
uloží jim pokutu podle stupně závažnosti porušení právní povinnosti a formy zavinění až do výše
100 000 Kč. Prezidium Komise však rozhodnutí správního orgánu prvého stupně přezkoumávalo
již za účinnosti nového zákona o kolektivním investování a své ro zhodnutí založilo na aplikaci
§127 odst. 1 písm. g) a odst. 2 a §137 odst. 1 tohoto zákona. Podle §127 odst. 1 písm. g)
se fyzická osoba dopustí přestupku tím, že jako vedoucí osoba investiční společnosti
nebo investičního fondu poruší povinnost podle §75 odst. 3 nebo jako člen výboru odborníků
poruší povinnost podle §53f odst. 3. Za takovéto jednání lze uložit pokutu do výše
5 000 000 Kč. Pro souzenou věc jsou relevantní též přechodná ustanovení zákona. Ustanovení
§137 mimo jiné určuje, že řízení o uložení sankce, která byla zahájena podle dosavadního zákona
se dokončí podle dosavadního zákona s tím, že opatření k nápravě nebo sankce se uloží
podle tohoto nového zákona.
Rozbor ustanovení §37k zákona o investičních společnostech provedl zdejší soud
ve svém rozhodnutí ze dne 28. 8. 2003, čj. 7 A 52/2001 - 42, www.nssoud.cz. V něm dospěl
k závěru, že “za použití gramatického výkladu uvedeného ustanovení je zřejmě, že předpokladem pro uložení
sankce je trvalost protiprávního jednání (porušují) anebo opakovanost porušení povinností (porušovali) v minulosti.
Zákonodárce tak zcela jednoznačně vyjádřil svůj úmysl použitím nedokonavého vidu uplatnit san kci
vůči jednotlivým fyzickým osobám v případech striktně vymezených vyznačujícíc h se trvalostí a opakovaností
a odlišuje tak důvody pro uložení pokut fyzickým osobám od důvodů, které jsou ob saženy v §37, podle kterého
se postupuje při ukládání sankcí investiční společnosti, investičnímu fondu nebo depozitáři. Z dikce odst. 1
uvedeného ustanovení vyplývá, že předpokladem uložení sankce nebo opatření k nápravě v případě právnické
osoby, je kromě trvání stavu i pouhá jedinečnost porušení dokonaného (… porušu jí nebo porušily
své povinnosti…).“
Odpověď na to, jaké protiprávní jednání je třeba považovat z a opakující se nebo trvající
či naopak za konání jednorázové, poskytuje teorie trestního práva. Bylo již mnohokrát
judikováno (např. rozhodnutí ze dne 31. 5. 2007, čj. 8 As 17/2007 - 135, www.nssoud.cz),
že principy a teorii trestního práva je namístě přiměřeně akceptovat i pro potřeby správního
trestání. Správní trestání je trestním řízení svého druhu a platí tak, že r ozhodnutí o jiných
správních deliktech je rozhodnutím trestního charakteru. Podle Úmluvy o ochraně lidských práv
a základních svobod (sdělení federálního Ministerstva zahraničních publikované
pod č. 209/1992 Sb.) a navazující judikatury Evropského soudu pro lidská práva (srov. např. věci
Ötztürk proti Německu, Lauko proti Slovensku) se pro něj uplatní stejné zásady jako pro každé
jiné trestní řízení.
Za trvající jiný správní delikt lze považovat takový správní delikt, jímž pachatel vyvolá
protiprávní stav, který posléze udržuje, popřípadě jímž udržuje protiprávní stav, aniž jej vyvolal.
Jednání, jímž pachatel udržuje protiprávní stav, závadný z hle diska správního práva, tvoří jeden
skutek a jeden správní delikt až do okamžiku ukončení deliktního jednání. Jeho podstatným
znakem je, že se postihuje právě ono udržování protiprávního stavu. Tím se tento trestný čin
odlišuje od poruchového deliktu, jímž se také způsobuje protiprávní stav, který může trvat delší
dobu, ale nepostihuje se jeho udržování. Trvající trestné činy se nesmějí zaměňovat s trestnými
činy, k jejichž zákonným znakům náleží jen způsobení, nikoli však udržování protiprávního stavu
(k tomu srov. rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 2. 2005, čj. 5 A 164/2002 - 44,
publikovaném pod č. 832/2006 Sb. NSS, nebo Šámal, P., Púry, F., Rizman, S.: Trestní zákon.
Komentář. 5. vydání. Praha: C. H. Beck, 2003, s. 23 a násl.).
Stěžovatelce byla rozhodnutím Komise uložena pokuta za porušení §7 odst. 4 ve spojení
s §17a odst. 2 písm. b) zákona o investičních společnostech, která spočívala v tom, že jako členka
představenstva uzavřela nevýhodnou podnájemní smlouvu v objektu Jižní I. č. 5/7823, Praha 4
a dále v tom, že taktéž z pozice členky představenstva neiniciovala prodloužení nájemní smlouvy
na rok 2001 se společností ACCT-Rakousko-česká poradní a obchodní spol. s r. o.
(pronajímatelem objektu na Václavském nám. 819/43, Praha 1) a místo t oho podepsala ve stejné
věci výše specifikovanou podnájemní smlouvu s majetkově a personálně propojeným subjektem,
přičemž si neověřila, zda tento subjekt splňuje veškeré podmínky pro uzavření takovéto smlouvy.
Komise v odůvodnění svého rozhodnutí konstatovala, že stěžovatelčina porušení zákona v sobě
nesou minimálně jeden z atributů ustanovení §37k, a sice opakovanost protiprávního jednání.
Prezidium Komise ovšem v rozkladovém řízení dospělo k závěru, že neiniciaci
prodloužení nájemní smlouvy nelze posuzovat jako porušení zákona. Stěžovatelka
byla tudíž sankcionována za spáchání pouze jednoho protiprávního skutku, tedy za uzavření
nevýhodné podnájemní smlouvy. Tento fakt vylučuje posouzení deliktního jednání
jako opakovaného porušení povinností. Na toto jednání nelze přitom s ohledem na výše řečené
nahlížet ani jako na trvající delikt, jelikož protiprávnost jednání spočívalo v uzavření podnájemní
smlouvy a nikoliv v udržování protiprávního stavu.
Principy a teorii trestního práva je možné na projed návanou věc uplatnit nejenom
ve smyslu posuzování jednorázového, opakovaného či trvajícího deliktního jednání,
ale taktéž i při uplatnění zásady zákazu retroaktivity k tíži pachatele (zde delikventa). Ustanovení
čl. 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod zakotvující tuto zásadu je sice výslovně upraveno
jen pro oblast trestního práva, ovšem z čl. 1 Ústavy lze dovodit, že dané ustanovení nepochybně
dopadá i do sféry správního trestání (k tomu nález Ústavního soudu ze dne 13. 6. 2002,
sp. zn. III. ÚS 611/01 nebo ze dne 11. 7. 2007, sp. zn. II. ÚS 192/05, http://nalus.usoud.cz;
obdobně též i rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 10. 2004,
čj. 6 A 126/2002 - 27, www.nssoud.cz). Z těchto rozhodnutí lze taktéž dovodit, že pokud
se správní orgán, potažmo soud, opomene zabývat tím, zda nová právní úprava správního deliktu
není pro fyzickou či právnickou osobu příznivější, zasáhne tím do jejího práva na spravedlivý
proces.
Má-li být zaručena právní jistota, pak zákonné podmínky viny a kritéria postihu musí být
zákonem vymezeny ještě předtím, než došlo k uskutečnění protizákonného jednání. Dojde-li
ke změně právní úpravy a nová právní úprava převzala skutkovou podstatu správního deliktu
vymezenou v původním zákoně, je nutno ctít zásadu, že vyvození odpovědnosti za správní delikt
je nutno posoudit podle právní úpravy platné v době, kdy k jednání došlo. Pokud je ovšem právní
úprava účinná v době vydání rozhodnutí pro postihovanou osobu příznivější, použije za novější
právní úprava. Tím, že Prezidium Komise rozhodlo, že se stěžovatelka dopustila toliko
jednorázového protiprávního konání, nedošlo k naplnění předpokladů pro uložení sankce podle
§37k zákona o investičních společnostech. Správní orgán druhého stupně rozhodoval
již za účinnosti zákona o kolektivním investování, který umožňuje sankcionovat člena
představenstva ve smyslu §127 odst. 1 písm. g) i za jednorázové protiprávní jednání (…poruší
povinnost…). Odpovědnost stěžovatelky za spáchání správního deliktu však nemůže
být posuzována ani podle tohoto nového zákona, jelikož je pro ni nepříznivější. Na tento závěr
nemůže mít vliv výše citované přechodné ustanovení vyjádřené v §137 odst. 1 zákona
o kolektivním investování, jelikož se v tomto směru nikterak nedotýká ustanovení upravujících
podmínky odpovědnosti právnických a fyzických osob za správní delikty.
Stěžovatelka v kasační stížnosti nemožnost aplikace §37k zákona o kolektivním
investování či porušení zásady retroaktivity nenamítala, ale Nejvyšší správní soud tyto vady musel
ve svém rozhodnutí zohlednit. Bylo by proti zásadě zákonného a spravedlivého rozhodování
posuzovat naplnění skutkové podstaty daného správního deliktu a zabývat se zákonností výše
uložené sankce, pokud správní orgán nebyl v tomto případě vůbec oprávněn stěžovatelku
jakožto členku představenstva postihnout sankcí dle §37k zákona o investičních společnostech.
Takovýto postup by byl rovněž proti ústavně garantované zásadě zákazu retroaktivity k tíži
pachatele správního deliktu. Jak se ostatně vyjá dřil zdejší soud v rozhodnutí ze dne 13. 6. 2008,
čj. 2 As 9/2008 - 77, www.nssoud.cz, smysl zásady koncentrace a dispozitivnosti soudního řízení
nemůže být vykládán takovým způsobem, který by vyvolal protiústavní důsledky.
Nejvyšší správní soud se proto nezabýval v kasační stížnosti uplatněnými námitkami
o důvodnosti uložené sankce ani posouzením otázky, zda uzavřením sporné podnájemní smlouvy
došlo k porušení zákonných povinností stěžovatelky. Se zřetelem na shora uvedené, Nejvyšší
správní soud zrušil napadený rozsudek městského soudu a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Městský soud je v dalším řízení vázán právním názorem vysloveným kasačním soudem v tomto
rozsudku (§110 odst. 3 s. ř. s.). V novém rozhodnutí městský soud rozhodne rovněž o náhradě
nákladů řízení o kasační stížnosti (110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 26. listopadu 2009
JUDr. Petr Příhoda
předseda senátu