ECLI:CZ:NSS:2009:PST.22.2008:41
sp. zn. Pst 22/2008 - 41
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Vojtěcha Šimíčka
a soudců JUDr. Jakuba Camrdy, JUDr. Josefa Baxy, JUDr. Zdeňka Kühna, JUDr. Radana Malíka,
JUDr. Jana Passera a JUDr. Petra Průchy v právní věci navrhovatelky: vláda se sídlem nábřeží
Edvarda Beneše 4, Praha 1, zastoupená JUDr. Václavem Henychem, vrchním ředitelem Sekce
archivnictví a všeobecné správy Ministerstva vnitra, Náměstí Hrdinů 3, Praha 4, proti odpůrci:
politická strana Volba pro budoucnost, se sídlem Klatovská 128, Plzeň, o návrhu
na rozpuštění politické strany,
takto:
I. V řízení se pokračuje .
II. Politická strana Volba pro budoucnost se r o z p o u š t í .
III. Navrhovateli se nepřiznává právo na náhradu nákladů řízení.
IV. Likvidátorem se u r č u je Mgr. Radslav Janeček, advokát, se sídlem Bubeníčkova
44, Brno
Odůvodnění:
Dne 23. 12. 2008 byl Nejvyššímu správnímu soudu doručen návrh vlády České republiky
(dále též „navrhovatel“) na rozpuštění politické strany Volba pro budoucnost
(dále též „odpůrce“). Tento návrh, podaný v souladu s §15 odst. 1 zákona č. 424/1991 Sb.,
o sdružování v politických stranách a v politických hnutích (dále též „zákon o politických
stranách“), navrhovatel odůvodnil zejména tím, že po pozastavení činnosti neučinil odpůrce
žádné kroky k odstranění závadného stavu, na jehož základě bylo rozhodnuto o pozastavení
jeho činnosti. Činnost odpůrce pozastavil Nejvyšší správní soud svým rozsudkem ze dne
7. 2. 2006, č. j. Pst 15/2005 - 18 (www.nssoud.cz), neboť odpůrce opakovaně nesplnil svoji
zákonnou povinnost a opakovaně nepředložil příslušnému orgánu, tj. Poslanecké sněmovně
Parlamentu České republiky, výroční finanční zprávy za roky 2002 a 2003. Odpůrce nejen
že nenapravil tento stav, ale nepředložil Poslanecké sněmovně ani výroční finanční zprávy
za roky 2004 až 2007, což vyplývá z usnesení Poslanecké sněmovny č. 1699 ze 44. schůze konané
dne 12. 5. 2005 ve vztahu k roku 2004, z usnesení Poslanecké sněmovny č. 2447 z 55. schůze
konané dne 26. 4. 2006 ve vztahu k roku 2005, z usnesení Poslanecké sněmovny č. 295
ze 14. schůze konané dne 27. 4. 2007 ve vztahu k roku 2006 a z usnesení Poslanecké sněmovny
č. 777 z 30. schůze konané dne 30. 4. 2008 ve vztahu k roku 2007). V souladu s §14 odst. 2
zákona o politických stranách proto navrhovatel požaduje, aby Nejvyšší správní soud rozpustil
politickou stranu Volba pro budoucnost a aby jmenoval likvidátora této strany.
Odpůrce se k návrhu nevyjádřil, ač k tomu byl vyzván.
Podle ustanovení §94 odst. 2 s. ř. s. je návrh na rozpuštění nebo pozastavení činnosti
politické strany a hnutí nepřípustný, byl-li podán v době, o níž zvláštní zákon stanoví,
že v ní nelze činnost politické strany nebo politického hnutí pozastavit nebo je rozpustit. Byl-li
však návrh podán předtím, soud řízení na tuto dobu přeruší. Prezident republiky rozhodnutím ze
dne 10. 2. 2009 vyhlásil volby do Evropského parlamentu a stanovil jejich konání na dny
5. a 6. 6. 2009. Nejvyšší správní soud proto v souladu se svou prejudikaturou (viz např. usnesení
ze dne 11. 4. 2004, č. j. Pst 12/2003 - 31, publ. pod č. 217/2004 Sb. NSS) řízení o návrhu
na rozpuštění odpůrce usnesením ze dne 16. 3. 2009, č. j. Pst 22/2008 - 31, přerušil
s tím, že v tomto řízení bude pokračovat po desátém dni od konce voleb do Evropského
parlamentu, tzn. po 16. 6. 2009. Jelikož tato lhůta uplynula a v mezidobí nebyly vyhlášeny jiné
volby, důvody přerušení řízení pominuly a zdejší soud výrokem I. tohoto rozsudku rozhodl,
že se v řízení pokračuje.
Z obsahu spisu soud konstatuje, že shora citovaným rozsudkem Nejvyššího správního
soudu ze dne 7. 2. 2006, č. j. Pst 15/2005 - 18 (www.nssoud.cz) byla pozastavena činnost
odpůrce, neboť bylo prokázáno, že skutečně nesplnil zákonem uložené povinnosti,
neboť opakovaně nepředložil příslušnému orgánu, tj. Poslanecké sněmovně Parlamentu České
republiky, výroční finanční zprávy, a to za roky 2002 a 2003, a neučinil tak ani později. Odpůrce
tak nesplnil povinnost stanovenou v §18 odst. 1 zákona o politických stranách, a proto Nejvyšší
správní soud rozhodl o pozastavení činnosti této politické strany.
Z usnesení Poslanecké sněmovny č. 1699 ze 44. schůze konané dne 12. 5. 2005,
z usnesení Poslanecké sněmovny č. 2447 z 55. schůze konané dne 26. 4. 2006, z usnesení
Poslanecké sněmovny č. 295 ze 14. schůze konané dne 27. 4. 2007 a z usnesení Poslanecké
sněmovny č. 777 z 30. schůze konané dne 30. 4. 2008 je patrno, že odpůrce nepředložil výroční
finanční zprávu ani za roky 2004, 2005, 2006 a 2007.
Vzhledem k tomu, že podle ustanovení §96 s. ř. s. rozhoduje Nejvyšší správní soud
o návrhu na rozpuštění politické strany nebo politického hnutí podle skutkového stavu,
který tu je v době rozhodnutí soudu, musel soud ještě postavit najisto, zda odpůrce v mezidobí
(tedy od podání návrhu na rozpuštění ze dne 16. 12. 2008 do doby rozhodnutí) zpětně
svoji zákonnou povinnost nesplnil. Jak Nejvyšší správní soud zjistil z přípisu Ing. Marcely
Hálkové, tajemnice kontrolního výboru Poslanecké sněmovny PČR, ze dne 10. 6. 2009,
č. j. KV/9. 6. 09/06379/00267/150H, odpůrce k uvedenému datu Poslanecké sněmovně výroční
finanční zprávy nepředložil. Tuto skutečnost lze doložit také přehledem a obsahem jednotlivých
usnesení kontrolního výboru Poslanecké sněmovny uveřejněném na internetových stránkách
Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky (www.psp.cz).
Nejvyšší správní soud posléze na základě takto provedených skutkových zjištění dospěl
k závěru, že návrh na rozpuštění odpůrce je v projednávaném případě důvodný. O návrhu
přitom rozhodl v souladu s ustanovením §51 odst. 1 s. ř. s. bez jednání, neboť navrhovatel
s takovým záměrem soudu projevil souhlas a odpůrce se k výzvě soudu ve smyslu §51 odst. 1
s. ř. s. v zákonem dané lhůtě nevyjádřil, má se tedy za to, že s takovým postupem vyslovil souhlas.
Odpůrci přitom soud doručoval písemnosti na registrovanou adresu jeho sídla, přičemž k jejich
doručení došlo formou náhradního doručení v souladu s §47 odst. 4 a §50a odst. 2 o. s. ř.
ve spojení s §42 odst. 5 s. ř. s.
Podle ustanovení §13 odst. 6 zákona o politických stranách platí, že strana a hnutí
mohou být zrušeny rozhodnutím soudu o jejich rozpuštění, jestliže je jejich činnost v rozporu
s ustanoveními §1 až §5 zákona o politických stranách nebo jestliže i po uplynutí lhůty
stanovené v rozhodnutí soudu o pozastavení činnosti strany nebo hnutí trvají skutečnosti,
pro které byla jejich činnost pozastavena. V rozhodnutí o rozpuštění strany či hnutí určí soud
současně likvidátora, kterým nesmí být osoba, jež byla členem této strany či hnutí.
Podle ustanovení §14 odst. 2 téhož zákona může při pozastavení činnosti strana a hnutí
činit pouze úkony zaměřené na odstranění stavu, který byl důvodem k rozhodnutí soudu
o pozastavení jejich činnosti, a to nejdéle po dobu jednoho roku. Trvají-li i nadále skutečnosti,
pro které byla činnost strany či hnutí pozastavena, podají orgány uvedené v ustanovení §15
tohoto zákona žalobu (návrh) ve správním soudnictví na rozpuštění strany či hnutí.
Z výše uvedeného je tedy zřejmé, že odpůrce po pozastavení své činnosti v zákonem
stanovené době jednoho roku (§14 odst. 2 zákona o politických stranách) neučinil žádné úkony
k odstranění stavu, který byl důvodem pro rozhodnutí Nevyššího správního soudu o pozastavení
jeho činnosti, tj. nepředložil výroční finanční zprávy se zákonnými náležitostmi za roky 2002
a 2003. Navíc, jak vyplývá z citovaných usnesení Poslanecké sněmovny a sdělení
jejího kontrolního výboru, nesplnil tuto povinnost ani ve vztahu k rokům následujícím (2004
až 2007). Odpůrce tak opakovaně nepředložil příslušnému orgánu, tedy Poslanecké sněmovně
Parlamentu České republiky, výroční finanční zprávy splňující náležitosti stanovené v §18 odst. 1
zákona o politických stranách.
Z již ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu se přitom v tomto ohledu
jednoznačně podává, že, „jestliže i po uplynutí lhůty stanovené v rozhodnutí soudu o pozastavení činnosti
politické strany nebo politického hnutí trvají skutečnosti, pro které byla jejich činnost pozastavena, rozhodne
Nejvyšší správní soud o rozpuštění politické strany nebo hnutí podle §13 odst. 6 zákona č. 424/1991 Sb.,
o sdružování v politických stranách a v politických hnutích. “ (rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 4. 12. 2003, č. j. Pst 5/2003 – 43, č. 299/2004 Sb. NSS). V daném případě nebylo důvodu
se od takto vysloveného právního názoru odchýlit, a proto Nejvyšší správní soud rozhodl
na základě návrhu oprávněného subjektu tak, jak je uvedeno ve výroku, tedy že uvedená politická
strana se rozpouští.
V této souvislosti Nejvyšší správní soud považuje za vhodné připomenout, že politické
strany a politická hnutí nepředstavují běžné právnické osoby. Již Ústavní soud v nálezu
sp. zn. Pl. ÚS 26/94 (Sbírka nálezů a usnesení, sv. 4, str. 113 a násl.), uvedl, že „politické strany
a politická hnutí jsou korporacemi na soukromoprávním základu, v nichž členství není výsledkem aktu veřejné
moci, ale volného rozhodnutí jednotlivců, nemají veřejnoprávní statut a požívají proto ochrany, plynoucí
ze základních práv a svobod, v rozsahu, v němž lze základní práva a svobody vztáhnout i na právnické osoby.
[…].. Přesto však ústavněprávní postavení politických stran nemůže být definováno pouze jako prostý výsledek
zjištění, že strany nemají statut státního orgánu a v důsledku toho nejsou ničím jiným, než soukromými spolky.
Takto jednoduché jejich postavení v současné době není. Po druhé světové válce překonala řada ústav předválečnou
ústavní prudérii a upravila postavení a úlohu politických stran výslovně též v ústavním zřízení. Tomuto ústavnímu
"odhalení" veřejné úlohy politických stran a snahám po jejich "zveřejnoprávnění" vyšlo v některých
západoevropských zemích vstříc uznání jistého statutu veřejnosti, tj. role, kterou mají strany ve státě a vůči státu,
aniž by však samy byly státem (měly státní, veřejnoprávní povahu). Z této ambivalentní povahy politických stran
vyplývá řada problémů, spojených s interpretací jejich postavení, funkce a vztahu ke státu. “
Za situace, kdy stát politickým stranám a politickým hnutím přiznává ve vztahu k jiným
korporacím soukromého práva privilegované postavení, které se konkrétně projevuje
např. v oblasti jejich přímého státního financování, v monopolu podávat kandidátní listiny
v některých volbách apod., je zcela legitimní po nich vyžadovat transparentnost hospodaření,
aby měl každý občan reálnou možnost získat informace, o jakou politickou stranu (resp. politické
hnutí) se jedná, kdo za ní „finančně stojí“, jaké příjmy je schopna získat z členských příspěvků,
zda jsou její vykazované výdaje přiměřené atp. Pokud mají být politické strany a politická hnutí
svorníkem mezi občany a státem, aktivizujícím občany a zapojujícím je do veřejných záležitostí,
nezbytným článkem zprostředkujícím občanům podíl na politické moci (srov. např. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 4. 2005, č. j. Pst 2/2003 - 69), je toto informační právo
občanů - voličů nezbytným předpokladem férového politického boje. Jinými slovy, nepředložení
finančních zpráv splňujících kritéria zakotvená v §18 zákona o politických stranách nelze
považovat za formální či formalistický důvod pro rozpuštění politické strany či politického hnutí,
nýbrž důvod zaručující transparentnost politického boje, zabraňující manipulaci s voliči
a v konečném důsledku zajišťující zachování nedeformované politické soutěže. Zároveň
je nezbytné, aby výše zmíněné finanční údaje poskytované samotnými politickými stranami
(resp. politickými hnutími) byly alespoň do určité míry verifikovány, k čemuž slouží
zejména požadavek na ověření roční účetní závěrky auditorem. Zákon o politických stranách
tedy z těchto důvodů zcela konsekventně spojuje s opakovaným neplněním povinnosti
předkládat výroční finanční zprávy nejprve pozastavení, a není-li zjednána náprava, následné
rozpuštění politické strany.
Od případů, kdy finanční zprávy nejsou předloženy vůbec či nejsou opatřeny povinnou
zprávou auditora, je pak nutné odlišit případy, kdy finanční zprávy sice předloženy jsou,
ale vyvstane otázka, zda tyto finanční zprávy splňují náležitosti zakotvené v §18 zákona
o politických stranách. V posledně jmenované skupině případů Nejvyšší správní soud obzvláště
obezřetně dbá na to, aby zabránil přepjatému formalismu při zkoumání náležitostí předložených
finančních zpráv (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 2. 2008,
č. j. Pst 39/2007 - 82). Projednávaná věc však spadá do prvně jmenované skupiny případů,
neboť odpůrce finanční zprávy nepředložil vůbec.
Zákon o politických stranách obsahuje rovněž další záruky proti nepřiměřené aplikaci
institutu rozpuštění politické strany či politického hnutí z důvodu nepředložení finančních zpráv
splňujících náležitosti dle §18 zákona o politických stranách. Samotné rozpuštění politické strany
či politického hnutí podle §13 odst. 6 zákona o politických stranách z důvodu nepředložení
finančních zpráv totiž probíhá ve dvou fázích. Nezbytným prvním krokem k rozpuštění politické
strany je pozastavení činnosti politické strany či politického hnutí. Podle §14 odst. 3 zákona
o politických stranách, pokud dojde ve stanovené lhůtě k odstranění stavu, který byl důvodem
pro pozastavení činnosti strany a hnutí, považuje se činnost strany a hnutí za řádně obnovenou
dnem, kterým byla stanovená povinnost uznána za splněnou příslušným orgánem (k tomu blíže
viz usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 8. 2007, č. j. Obn 1/2006 - 11,
www.nssoud.cz). Jinými slovy, ačkoliv Nejvyšší správní soud na základě zjištěných skutečností
rozhodne o pozastavení činnosti politické strany či hnutí, nic jim nebrání
v tom, aby bezprostředně po splnění zákonných povinností pokračovaly v plném rozsahu ve své
činnosti. Pozastavení činnosti politické strany či politického hnutí tak nepředstavuje nevratný
či dokonce likvidační krok ve vztahu k dotčené politické straně či dotčenému politickému hnutí,
ale je třeba jej vnímat jako poslední výzvu ze strany státu k odstranění zjištěných nedostatků,
po které teprve může následovat rozpuštění dané politické strany či daného politického hnutí.
Teprve v případě, že dotčená politická strana či dotčené politické hnutí na tuto poslední výzvu
ve stanovené lhůtě nereaguje, připadá v úvahu druhý krok, tj. rozpuštění politické strany či hnutí.
Právě tento dvoufázový postup odlišuje řízení o rozpuštění politické strany či politického hnutí
podle §13 odst. 6 zákona o politických stranách z důvodu nepředložení finančních zpráv
od řízení o rozpuštění politické strany či politického hnutí podle §13 odst. 6 zákona o politických
stranách ve spojení s §1 až 5 téhož zákona (tj. mj. z důvodu ohrožení demokratického zřízení,
porušování ústavy a zákonů, snahy uchopit moc a omezit volnou politickou soutěž a z dalších
důvodů vyplývajících zejména z §4 zákona o politických stranách). Proto nelze bez dalšího činit
paralelu mezi oběma výše zmíněnými způsoby rozpuštění politických stran a hnutí
ani mechanicky aplikovat na nepředložení finančních zpráv kritéria, která Nejvyšší správní soud
definoval v rozsudku ze dne 4. 3. 2009, č. j. Pst 1/2008 - 66, právě pro případy, kdy se posuzuje,
zda je činnost politické strany v rozporu zejména s §4 zákona o politických stranách.
Nejvyšší správní soud dále poukazuje na shora citovaný nález Ústavního soudu
sp. zn. Pl. ÚS 26/94, podle kterého politické strany a politická hnutí trvale porušující zákon
(tj. porušování má charakter perpetuálního chování) nemohou vyvíjet činnost,
neboť tímto opakovaným porušováním zákonů se chovají způsobem ohrožujícím demokratické
základy státu. Smyslem institutu pozastavení činnosti politické strany nebo politického hnutí
je v těchto případech vytvoření právního rámce pro nápravu vadného stavu, a pokud k nápravě
ve stanovené lhůtě nedojde, k následnému podání návrhu na rozpuštění politické strany
nebo politického hnutí. Podle §14 odst. 2 zákona o politických stranách totiž mohou strany
a hnutí při pozastavení činnosti činit pouze úkony zaměřené na odstranění stavu, který byl
důvodem k rozhodnutí soudu o pozastavení jejich činnosti, a to nejdéle po dobu jednoho roku.
Trvají - li i nadále skutečnosti, pro které byla činnost strany nebo hnutí pozastavena, podají orgány
uvedené v §15 tohoto zákona žalobu (návrh) ve správním soudnictví na rozpuštění strany
nebo hnutí. Právě tato opakovanost a dlouhodobost protiprávního chování je tedy nezbytnou
podmínkou pro rozpuštění politické strany či politického hnutí z důvodu nepředložení finančních
zpráv.
Výrok o nákladech řízení se opírá o ustanovení §60 odst. 1 s. ř. s., neboť neúspěšný
odpůrce právo na náhradu nákladů řízení nemá a úspěšný navrhovatel náhradu nákladů výslovně
nepožadoval a zjevně mu žádné náklady řízení nad rámec jeho běžné činnosti ani nevznikly.
Podle ustanovení §13 odst. 6 zákona o politických stranách určil Nejvyšší správní soud
likvidátorem politické strany Volba pro budoucnost Mgr. Radslava Janečka, advokáta, se sídlem
Bubeníčkova 44, Brno, který bude postupovat přiměřeně podle předpisů o likvidaci majetku
a závazků obchodních společností (§12 odst. 4 zákona o politických stranách).
Poučení: Proti tomuto rozsudku je přípustná obnova řízení za podmínek uvedených
v §111 a násl. s. ř. s. Návrh na obnovu řízení lze podat k Nejvyššímu správnímu
soudu ve lhůtě tří měsíců ode dne, kdy ten, kdo obnovu řízení navrhuje,
se dozvěděl o důvodu obnovy. Po třech letech od právní moci napadeného
rozhodnutí však může být návrh podán jen tehdy, jestliže byl zrušen trestní
rozsudek, jímž byl soud při svém rozhodování vázán.
V Brně dne 24. června 2009
JUDr. Vojtěch Šimíček
předseda senátu