ECLI:CZ:NSS:2010:1.AS.90.2010:95
sp. zn. 1 As 90/2010 - 95
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Marie Žiškové a soudců
JUDr. Lenky Kaniové a JUDr. Zdeňka Kühna v právní věci žalobce V. K., zastoupeného
Mgr. Ing. Jakubem E. Chmelíkem, LL. M., advokátem se sídlem Na Příkopě 1096/19, 117 19 Praha 1,
proti žalovanému Krajskému úřadu Královéhradeckého kraje, odboru dopravy a silničního
hospodářství, se sídlem Pivovarské náměstí 1245, 500 03 Hradec Králové, proti rozhodnutí
žalovaného ze dne 17. 2. 2010, č. j. 2558/DS/2010/SR, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti
rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 31. 8. 2010, č. j. 51 A 3/2010 - 36,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se náhrada nákladů řízení nepřiznává .
Odůvodnění:
Rozhodnutím ze dne 17. 2. 2010, č. j. 2558/DS/2010/SR, žalovaný zamítl odvolání žalobce
proti rozhodnutí Městského úřadu v Hořicích, odboru dopravy, ze dne 8. 1. 2010,
č. j. MUHC-DO/628/2010/DO, jímž byl žalobce uznán vinným ze spáchání přestupku
proti bezpečnosti a plynulosti provozu na pozemních komunikacích podle ustanovení §22 odst. 1
písm. f) bod 2 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů (dále též „zákon
o přestupcích“), neboť svým jednáním porušil ustanovení §4 písm. c) a §18 odst. 3 zákona
č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů, ve znění
pozdějších předpisů, za což mu byla uložena pokuta v částce 5000 Kč, zákaz činnosti spočívající
v zákazu řízení všech druhů motorových vozidel na dobu 6 měsíců od nabytí právní moci rozhodnutí
a povinnost zaplatit náklady řízení spojené s projednáním přestupku ve výši 1000 Kč. Výše uvedeného
přestupku se žalobce dopustil tím, že dne 29. 8. 2009 v době mezi 11:26 - 11:29 hod. na pozemní
komunikaci č. I/35 v úseku Hořice - Milovice řídil motorové vozidlo Toyota Cruiser, SPZ X, v místě,
kde je nejvyšší dovolená rychlost stanovená dopravní značkou č. B 20a „Nejvyšší dovolená rychlost“
na 70 km/h a přitom překročil dovolenou rychlost jízdy, když mu byla pomocí digitálního rychloměru
MINISPEED 2000 naměřena rychlost 135 km/h. V měřeném úseku mimo obec, kde je nejvyšší
dovolená rychlost stanovena právním předpisem (§18 odst. 3 zákona o provozu na pozemních
komunikacích) na 90 km/h mu byla naměřena rychlost 153 km/h. Při zvážení možné odchylky
měřícího zařízení ve výši ± 3 % byla žalobci jako nejnižší skutečná rychlost naměřena rychlost jízdy
130 km/h a 148 km/h; rychlost jízdy mimo obec tedy překračoval v rozmezí 58 - 60 km/h. Žalovaný
přezkoumal správnost řízení před správním orgánem prvního stupně a dospěl k závěru, že byl zjištěn
skutkový stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti, a to v rozsahu, který je nezbytný pro soulad
se základními zásadami správního řízení (§2 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění
pozdějších předpisů). Zjištěné skutečnosti obsažené ve spisovém materiálu považoval žalovaný
za prokázané, neboť rychlost jízdy byla řádně zdokumentována, vozidlo bylo zastaveno a totožnost
řidiče byla ověřena podle občanského průkazu.
Žalobce brojil proti rozhodnutí žalovaného žalobou podanou u Krajského soudu v Hradci
Králové; ten rozsudkem ze dne 31. 8. 2010, č. j. 51 A 3/2010 - 36, žalobu zamítl. V odůvodnění krajský
soud k námitce nenaplnění materiálního znaku přestupku uvedl, že v posuzované věci nelze věc
srovnávat s případem rozhodovaným Nejvyšším správním soudem pod č. j. 5 As 104/2008 - 45,
neboť z provedených důkazů vyplývá, že ze strany žalobce šlo o naprosto bezprecedentní a flagrantní
porušení zákona o provozu na pozemních komunikacích, jež ohrožovalo zdraví a život všech účastníků
silničního provozu nacházejících se v inkriminované době v blízkosti jím řízeného motorového vozidla.
Podle krajského soudu žalobce dezinterpretoval podstatu a smysl citovaného rozsudku Nejvyššího
správního soudu a účelově se jej snažil využít ve svůj prospěch.
Krajský soud nepřisvědčil rovněž námitce, že napadené rozhodnutí žalovaného nenabylo právní
moci. Je pravdou, že správní orgány nedoručovaly své písemnosti v předmětném správním řízení
podle §19 odst. 1 správního řádu do datové schránky, nicméně žalobce (jeho zástupce) o to zřejmě
nestál. Při jednání konaném 6. 1. 2010 na Městském úřadu Hořice totiž do protokolu uvedl adresu,
na niž mu mají být písemnosti doručovány. To však není důležité, neboť rozhodující je skutečnost,
že žalobce dostal napadené rozhodnutí do své dispozice jiným a nezpochybnitelným způsobem,
takže z materiálního hlediska nebyl zkrácen na svých právech. Úvahy o důsledcích nevyzvednutí
si žalovaného rozhodnutí jsou proto liché.
Žalobce (dále též „stěžovatel“) napadl rozsudek krajského soudu včas podanou kasační stížností
namítaje, že jsou dány důvody podle ustanovení §103 odst. 1 písm. a) a c) zákona č. 150/2002 Sb.,
soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále též „s. ř. s.“), tj. nezákonnost spočívající
v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení a zmatečnost řízení
před soudem spočívající v tom, že chyběly podmínky řízení.
Nesprávné posouzení právní otázky spatřuje stěžovatel v závěru krajského soudu,
že jeho zástupce požádal o doručování písemností na jím zvolenou adresu a že z materiálního hlediska
nebyl stěžovatel zkrácen na svých právech, dostalo-li se napadené rozhodnutí do jeho dispozice jiným
nezpochybnitelným způsobem. Na jednání dne 6. 1. 2010 byl zástupce stěžovatele požádán
o předložení občanského průkazu a sdělení kontaktní adresy, což učinil. Zástupce ovšem nepožadoval,
aby mu byly písemnosti doručovány prostřednictvím pošty namísto do datové schránky; změna
zákonných způsobů doručování vůbec diskutována nebyla. Je bohužel skutečností, že správní orgán
prvního stupně do protokolu ze dne 6. 1. 2010 uvedl „adresu pro doručování písemností“, což by mohlo být
chápáno tak, že zástupce stěžovatele požádal o doručování písemností prostřednictvím provozovatele
poštovních služeb. Toto však úmyslem zástupce stěžovatele nebylo a nebylo to uvedeným způsobem
chápáno ani příslušným správním orgánem, jenž protokol sepsal, neboť městský úřad doručoval
své rozhodnutí v souladu s §19 odst. 1 správního řádu do datové schránky zástupce stěžovatele.
Způsob doručování změnil až žalovaný, jenž z nepochopitelných důvodů a v rozporu se zákonem
nezaslal napadené rozhodnutí do datové schránky zástupce stěžovatele.
V posuzovaném případě byla porušena zákonná pravidla doručování ve správním řízení,
neboť žalovaný nerespektoval ustanovení §19 správního řádu, které jako přednostní způsob doručení
stanoví doručení prostřednictvím veřejné datové sítě do datové schránky. Uvedený závěr krajského
soudu, že porušení zákonem stanovených pravidel doručování při oznámení rozhodnutí o odvolání
nemá vliv na nabytí právní moci, pokud se ten, jemuž mělo být rozhodnutí oznámeno, o něm dozví
jiným nezpochybnitelným způsobem, podle stěžovatele neobstojí z několika důvodů. Za prvé
je v příkrém rozporu s §19 a §91 správního řádu. Dále ve svém důsledku představuje zmaření smyslu
a účelu právní úpravy datových schránek zavedených zákony č. 300/2008 Sb. a č. 7/2009 Sb. a zakládá
nepřípustnou analogii s ustanovením §83 odst. 2 správního řádu, které dopadá pouze na prvostupňová
správní rozhodnutí (k tomu stěžovatel odkázal na nález Ústavního soudu ze dne 11. 4. 2001,
sp. zn. II. ÚS 487/2000 a rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 5. 2007,
sp. zn. 5 As 57/2006). V neposlední řadě je popsaný závěr krajského soudu v rozporu s dosavadní
judikaturou Nejvyššího správního soudu, podle něhož není-li dodržen zákonný postup při doručování
rozhodnutí o odvolání, nemůže takové rozhodnutí nabýt právní moci (rozsudek ze dne 28. 4. 2004,
sp. zn. 5 A 72/2002). Lze tak uzavřít, že napadené rozhodnutí žalovaného nebylo obecnému
zmocněnci žalobce doručeno zákonem stanoveným způsobem, nebylo proto řádně oznámeno
a nemohlo ani nabýt právní moci.
Závěrem stěžovatel dodal, že diskutovaná otázka nepředstavuje pouze teoretické cvičení
v právní argumentaci, ale má zcela zásadní dopady na jeho právní postavení. Nesprávné vyznačení plné
moci na rozhodnutí správního orgánu prvního stupně mělo v posuzovaném případě za následek trestní
stíhání stěžovatele, který vycházel ze znění správního řádu a měl zato, že rozhodnutí Městského úřadu
Hořice dosud nenabylo právní moci.
Stěžovatel v kasační stížnosti rovněž podal návrh na přiznání odkladného účinku. Uvedl,
že je proti němu v dané době vedeno trestní řízení pro údajné spáchání přečinu maření výkonu
úředního rozhodnutí a vykázání. V trestním řízení se stěžovatel brání mimo jiné tím, že vycházel
ze sdělení svého zástupce, že rozhodnutí správního orgánu prvního stupně dosud nenabylo právní
moci, a proto není třeba se jím prozatím řídit.
Ze všech shora uvedených důvodů stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud rozsudek
Krajského soudu v Hradci Králové zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Žalovaný se ve svém vyjádření ke kasační stížnosti plně ztotožnil s právními závěry
a odůvodněním rozsudku krajského soudu. Odmítl názor stěžovatele, že žalovaný z nepochopitelných
důvodů a v rozporu se zákonem změnil způsob doručování. Veškerá korespondence v řízení
před správním orgánem prvního stupně probíhala prostřednictvím provozovatele poštovních služeb
a totožný postup byl i při podání odvolání, proto rovněž žalovaný postupoval při doručování
rozhodnutí touto cestou. Z protokolu o ústním jednání ze dne 6. 1. 2010 vyplývá, že adresou
pro doručování písemností je: JUDr. T. B., U. 684/6, 108 00 P. 10. Rozhodnutí správního orgánu
prvního stupně bylo doručováno na citovanou adresu prostřednictvím provozovatele poštovních
služeb. Stejným způsobem doručoval žalovaný rozhodnutí o odvolání a zástupce žalobce je na citované
adrese přebral. Způsob doručování byl napaden až v žalobě podané dne 10. 3. 2010 u Krajského soudu
v Hradci Králové. První kontakt se správními orgány prostřednictvím datové schránky proběhl až po
vydání rozhodnutí o odvolání, když byla touto cestou zaslána žádost o odložení vykonatelnosti
rozhodnutí. Na základě shora uvedeného žalovaný navrhl, aby byla kasační stížnost zamítnuta.
Přípisem ze dne 29. 10. 2010 vzal stěžovatel zpět návrh na přiznání odkladného účinku kasační
stížnosti. Současně zdejší soud informoval, že na samotné kasační stížnosti nadále trvá.
V replice k podání žalovaného stěžovatel uvedl, že s ohledem na vyjádření žalovaného
ke kasační stížnosti ověřil u obecného zmocněnce celý postup doručování ve správním řízení.
Rozhodnutí správního orgánu prvního stupně bylo doručováno prostřednictvím držitele poštovní
licence. Ačkoliv obecný zmocněnec považoval takový způsob doručování za nesprávný, s ohledem
na §84 správního řádu podal z opatrnosti odvolání. Není ovšem pravdivé tvrzení žalovaného,
že komunikace prostřednictvím datové schránky probíhala až od 10. 3. 2010. Městský úřad Hořice
komunikoval s obecným zmocněncem prostřednictvím datové schránky až do vydání správního
rozhodnutí prvního stupně. Konkrétně dne 7. 1. 2010 zaslal městský úřad stěžovateli doklad
o proškolení svědka K. do datové schránky. Závěrem stěžovatel zopakoval, že adresu obecného
zmocněnce uvedl do protokolu ze dne 6. 1. 2010 správní orgán prvního stupně. Z protokolu
však nevyplývá, že by obecný zmocněnec žádal o změnu zákonných způsobů doručování a namísto
do datové schránky žádal o doručování prostřednictvím držitele poštovní licence. Při interpretaci
obsahu protokolu by se mělo vycházet ze skutečnosti, že sepsání protokolu je odpovědností správního
orgánu; nejasné formulace by proto měly být vykládány k tíži správního orgánu, nikoliv účastníka řízení.
Nejvyšší správní soud při posuzování kasační stížnosti hodnotil, zda jsou splněny podmínky
řízení, přičemž dospěl k závěru, že kasační stížnost má požadované náležitosti, byla podána včas
a osobou oprávněnou, a není důvodné kasační stížnost odmítnout pro nepřípustnost. Důvodnost
kasační stížnosti posoudil Nejvyšší správní soud v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů
a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední
povinnosti (§109 odst. 2, 3 s. ř. s.).
Kasační stížnost není důvodná.
Stěžejní námitkou kasační stížnosti je tvrzení stěžovatele, že napadené rozhodnutí žalovaného
dosud nenabylo právní moci, neboť nebyl dodržen zákonný postup doručování písemností zakotvený
v §19 správního řádu.
Ze správního spisu vyplynuly následující skutečnosti. Z protokolu o ústním jednání
se stěžovatelem ze dne 6. 1. 2010 je patrné, že stěžovateli bylo sděleno obvinění z přestupku, byl
seznámen se spisovou dokumentací a jeho zástupce se k věci vyjádřil. Na druhé straně citovaného
protokolu správní orgán uvedl, že „adresa pro doručování písemností je JUDr. T. B., ul. U. č. 684/6, 108 00
P. 10 a dále bereme na vědomí poučení dle správního řádu, že pokud si nevyzvedneme písemnost, adresovanou na shora
uvedenou adresu, ve lhůtě 10 dnů ode dne, kdy byla písemnost připravena k vyzvednutí, tak se písemnost posledním dnem
lhůty považuje za doručenou.“ (srov. č. l. 74 správního spisu). Následně dne 7. 1. 2010 zaslal městský úřad
obecnému zmocněnci stěžovatele doklad o proškolení svědka K. do datové schránky (č. l. 78a
správního spisu). Rozhodnutí správního orgánu prvního stupně ze dne 8. 1. 2010 bylo zástupci
stěžovatele zasláno prostřednictvím provozovatele poštovních služeb. Přípisem ze
dne 27. 1. 2010 podal zástupce stěžovatele odvolání, které bylo odesláno rovněž prostřednictvím
provozovatele poštovních služeb. Dne 9. 2. 2010 správní orgán prvního stupně předložil spis
k rozhodnutí o odvolání Krajskému úřadu Královéhradeckého kraje. Ten rozhodnutím
ze dne 17. 2. 2010, č. j. 2558/DS/2010SR, odvolání zamítl. Citované rozhodnutí bylo doručeno
zástupci stěžovatele prostřednictvím provozovatele poštovních služeb dne 24. 2. 2010. Následně
dne 10. 3. 2010 podal zástupce stěžovatele proti citovanému rozhodnutí žalovaného správní žalobu
ke Krajskému soudu v Hradci Králové.
Nejvyšší správní soud především uvádí, že orgány aplikující právo musí při své činnosti
postupovat tak, aby interpretační a aplikační právní problémy řešily s maximální mírou racionality.
Právní normativní systém totiž představuje toliko jeden ze způsobů řešení společenských konfliktů,
který nelze od ostatních systémů zcela vydělit (a nebylo by to ostatně ani smysluplné)
a proto také při myšlenkových postupech v oblasti práva nelze abstrahovat od obecně platných pravidel
a představ. V daném případě, kdy se spornou jeví otázka výkladu institutu doručování správních
rozhodnutí, z této vstupní obecné úvahy konkrétně plyne, že právní výklad prováděný
k tomu specializovanými orgány nemá vést k praktickým důsledkům, jež se zásadně odlišují
od běžného vnímání tohoto institutu ve společnosti. Jakkoliv totiž je institut doručování v právním
řádu značně významný, operuje i s některými abstraktními termíny (např. tzv. fikce doručení) a má
celou řadu konkrétních právních dopadů, nelze zároveň přehlížet fakt, že svojí podstatou se jedná
o komunikační prostředek, kdy doručení slouží k seznámení účastníků konkrétního řízení s určitými
úkony, provedenými orgány veřejné moci. Jestliže tedy na straně jedné je nutno trvat na tom, aby bylo
řádně doručováno, neboť v opačném případě účastníci řízení mohou být výrazně dotčeni
na svých právech (včetně přístupu k soudu), na straně druhé nelze přijmout formalistický přístup
těchto účastníků (obdobně srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 8. 2005,
č. j. 2 Afs 2/2004 - 43, publikovaný pod č. 1115/2007 Sb. NSS, dostupný na www.nssoud.cz).
V projednávané věci je proto nutné vnímat otázku doručování správních rozhodnutí v kontextu
celého smyslu a souslednosti správního řízení.
Podle §19 odst. 1 správního řádu doručuje písemnost správní orgán, který ji vyhotovil. Správní orgán
doručí písemnost prostřednictvím veřejné datové sítě do datové schránky. Nelze-li písemnost takto doručit, může ji doručit
správní orgán sám; v zákonem stanovených případech může písemnost doručit prostřednictvím obecního úřadu,
jemu naroveň postaveného správního orgánu (dále jen „obecní úřad“) nebo prostřednictvím policejního orgánu příslušného
podle místa doručení; je-li k řízení příslušný orgán obce, může písemnost doručit prostřednictvím obecní policie.
Z druhého odstavce citovaného ustanovení se podává, že není-li možné písemnost doručit prostřednictvím
veřejné datové sítě do datové schránky, lze ji doručit také prostřednictvím provozovatele poštovních služeb. Správní orgán
zvolí takovou poštovní službu, aby z uzavřené poštovní smlouvy vyplývala povinnost dodat poštovní zásilku obsahující
písemnost způsobem, který je v souladu s požadavky tohoto zákona na doručení písemnosti. Konečně z §19 odst. 3
správního řádu vyplývá, že nevylučuje-li to zákon nebo povaha věci, na požádání účastníka řízení správní orgán
doručuje na adresu pro doručování nebo elektronickou adresu, kterou mu účastník řízení sdělí, zejména může-li to přispět
k urychlení řízení; taková adresa může být sdělena i pro řízení, která mohou být u téhož správního orgánu zahájena
v budoucnu.
Podle §17 odst. 1 zákona č. 300/2008 Sb., o elektronických úkonech a autorizované konverzi
dokumentů, ve znění pozdějších předpisů (dále též „zákon o elektronických úkonech“), umožňuje-li
to povaha dokumentu, orgán veřejné moci jej doručuje jinému orgánu veřejné moci prostřednictvím datové schránky,
pokud se nedoručuje na místě. Umožňuje-li to povaha dokumentu a má-li fyzická osoba, podnikající fyzická osoba
nebo právnická osoba zpřístupněnu svou datovou schránku, orgán veřejné moci doručuje dokument této osobě
prostřednictvím datové schránky, pokud se nedoručuje veřejnou vyhláškou nebo na místě. Doručuje-li se způsobem
podle tohoto zákona, ustanovení jiných právních předpisů upravující způsob doručení se nepoužijí. Z druhého odstavce
citovaného ustanovení pak vyplývá, že připouštějí-li jiné právní předpisy doručování prostřednictvím datových
schránek, pořadí způsobů doručování stanovené těmito právními předpisy zůstává ustanovením odstavce 1 nedotčeno.
Zákon o elektronických úkonech tak v §17 zavádí do právní úpravy doručování prioritu
doručování prostřednictvím datových schránek, což ostatně vyplývá i z důvodové zprávy k zákonu
o elektronických úkonech podle níž „[c]ílem zavedení institutu datových schránek pro doručování je přiblížení
orgánu veřejné moci občanovi prostřednictvím elektronických nástrojů, zefektivnění komunikace mezi občanem a orgánem
veřejné moci a komunikace mezi orgány veřejné moci. Pokud orgány veřejné moci efektivně využijí skutečnosti, že jim bude
doručováno v elektronické formě, bude důsledkem navrhované úpravy rovněž zefektivnění práce s dokumenty v rámci
jednotlivých těchto orgánů. (…) Úprava přihlíží k reálným možnostem všech potenciálních účastníků této komunikace,
a proto je používání datových schránek pro elektronickou komunikaci fyzických osob a většiny podnikajících fyzických
osob s orgány veřejné moci ponecháno na jejich rozhodnutí a datové schránky jsou těmto osobám zřizovány výhradně
na základě jejich žádosti. (…) Veškerá komunikace má probíhat elektronicky, pokud je to z povahy věci možné.
V případě orgánů veřejné moci je za účelem snížení ekonomických nákladů navrženo povinné použití elektronické formy
komunikace. Pokud má fyzická či právnická osoba zřízenu datovou schránku, musí orgán veřejné moci doručovat
v elektronické formě právě do datové schránky dané osoby.“ (srov. sněmovní tisk č. 445/0, dostupný
na digitálním repozitáři www.psp.cz).
Ustanovení §19 odst. 1 a 2 správního řádu jasně stanoví povinnost správního orgánu doručovat
písemnosti primárně prostřednictvím veřejné datové sítě do datové schránky, což je rovněž v souladu
se shora citovaným cílem zákona o elektronických úkonech, jímž je preference elektronické
komunikace. Teprve v případě, že písemnost není možné doručit do datové schránky účastníka řízení,
resp. jeho zástupce, je možné doručovat ji prostřednictvím provozovatele poštovních služeb,
a to prioritně na adresu, kterou si účastník řízení zvolí (§19 odst. 3 správního řádu). Rovněž z odborné
literatury vyplývá, že „[m]á-li adresát rozhodnutí zřízenu a zpřístupněnu datovou schránku, musí správní orgán
vždy vyhotovit elektronický stejnopis rozhodnutí, opatřit jej výše uvedenými náležitostmi dle §69 odst. 3 správního řádu
a zaslat jej do jeho datové schránky (nedoručuje-li se na místě nebo veřejnou vyhláškou). (…) Pravidla pro doručování
upravují ustanovení §19 a násl. správního řádu. S účinností od 1. července 2009 bude primárním způsobem doručování
písemností prostřednictvím veřejné datové sítě do datové schránky (§19 odst. 1 správního řádu). Nelze-li písemnost
doručit tímto způsobem, může ji správní orgán doručit sám nebo prostřednictvím provozovatele poštovních služeb. Fyzické
osobě se pak doručuje na adresu pro doručování (sdělenou podle §19 odst. 3), na adresu jejího trvalého pobytu, ve věcech
podnikání do místa podnikání nebo na její elektronickou adresu (požádá-li o to dle §19 odst. 3).“ (srov. Macková,
A., Štědroň, B. Zákon o elektronických úkonech a autorizované konverzi dokumentů s komentářem,
včetně souvisejících zákonů a prováděcích předpisů. Praha: Wolters Kluwer ČR, a. s., 2009. s. 78).
Obdobný postup obsahují i další procesní předpisy, z nichž lze zmínit kupř. občanský soudní
řád či soudní řád správní. Ustanovení §45 zákona č. 99/1963 Sb., občanského soudního řádu, ve znění
pozdějších předpisů, upravuje způsoby doručování v řízení před civilními soudy. Stanoví, že písemnost
doručuje soud při jednání nebo jiném soudním úkonu (odstavec 1). Nedošlo-li k doručení písemnosti podle odstavce 1,
doručí ji soud prostřednictvím veřejné datové sítě do datové schránky. Není-li možné doručit písemnost prostřednictvím
veřejné datové sítě do datové schránky, soud ji doručí na žádost adresáta na jinou adresu nebo na elektronickou adresu
(odstavec 2). Není-li možné doručit písemnost podle odstavce 2, předseda senátu nařídí doručit ji prostřednictvím a)
doručujícího orgánu, nebo b) účastníka řízení či jeho zástupce (odstavec 3).
Z §42 odst. 1 soudního řádu správního pak plyne, že soud doručuje písemnosti do datové schránky,
není-li možné doručit písemnost tímto způsobem, doručuje ji soud soudním doručovatelem, prostřednictvím držitele
poštovní licence, popřípadě zvláštní poštovní licence nebo prostřednictvím veřejné datové sítě. Ukáže-li se toho potřeba,
může soud požádat o doručení i jiný státní orgán. Podle pátého odstavce téhož ustanovení pak platí,
že nestanoví-li tento zákon jinak, užijí se pro způsob doručování obdobně předpisy platné pro doručování v občanském
soudním řízení.
Jak vyplynulo ze správního spisu, správní orgán prvního stupně i žalovaný doručovali
svá rozhodnutí obecnému zmocněnci stěžovatele prostřednictvím provozovatele poštovních služeb,
nikoliv do datové schránky. Správní orgány údajně vycházely z toho, že zástupce stěžovatele požádal
dne 6. 1. 2010 na ústním jednání o doručování na adresu: JUDr. T. B., U. 684/6, 108 00 P. 10.
Stěžovatel nicméně zpochybnil, že by jeho zástupce požádal o doručování na citovanou adresu
ve smyslu §19 odst. 3 správního řádu, a trval na tom, že mu veškeré písemnosti měly být doručovány
do datové schránky jeho zástupce.
Z výše uvedeného je zřejmé, že v posuzovaném případě správní orgány nerespektovaly
zákonem stanovená pravidla pro doručování, neboť doručovaly svá rozhodnutí zástupci stěžovatele
prostřednictvím provozovatele poštovních služeb, ačkoliv měl zřízenu a zpřístupněnu datovou
schránku. Nejvyšší správní soud proto dále zkoumal, zda uvedené procesní pochybení mohlo mít vliv
na zákonnost vydaných rozhodnutí, resp. na platnost jejich doručení. V tomto ohledu je významnou
skutečnost, že jak rozhodnutí správního orgánu prvního stupně tak napadené rozhodnutí žalovaného
byla obecnému zmocněnci stěžovatele doručena jiným nezpochybnitelným způsobem (prostřednictvím
provozovatele poštovních služeb), on se s jejich obsahem seznámil a následně proti rozhodnutí
žalovaného podal včas správní žalobu. Materiální funkce doručení, tj. seznámení se s obsahem
písemnosti, tak byla naplněna. Uvedené pochybení proto nemůže mít vliv na platnost doručení
ani na zákonnost vydaných rozhodnutí.
Uvedený závěr podporuje rovněž odborná literatura, podle níž „[n]ebudou-li dodržena pravidla,
resp. pořadí způsobů doručování, vyplývající z §17 odst. 1 zákona č. 300/2008 Sb. a odpovídajících procesních
předpisů (§19 správního řádu, vyvstává otázka platnosti takového doručení. Pokud adresát dokument v listinné podobě
převezme, došlo tedy k faktickému doručení (adresát se s písemností seznámil), bylo sice doručováno formálně v rozporu
se zněním relevantních právních předpisů, jiný způsob doručování však nemá vliv na průběh řízení a lze tedy konstatovat,
že bylo doručeno platně. Tomuto názoru nasvědčuje i dikce ustanovení §19 odst. 6, případně §84 odst. 2 správního
řádu. Pokud tedy bylo účastníkovi fakticky doručeno a on měl možnost s písemností se seznámit, nemůže namítat
neplatnost doručení.“ (srov. Macková, A., Štědroň, B. Zákon o elektronických úkonech a autorizované
konverzi dokumentů s komentářem, včetně souvisejících zákonů a prováděcích předpisů. Praha:
Wolters Kluwer ČR, a. s., 2009. s. 81 - 82).
Rovněž z ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu vyplývá, že „řádné doručení písemností
v praxi znamená, že se písemnost zašle nebo odevzdá tomu, komu je určena, a že existuje důkaz o tom, že daná osoba
písemnost převzala. Důvodem existence právní úpravy doručení je jistě mimo jiné i potřeba zabezpečit, aby si doručující
správní orgány či soudy mohly být jisty, že se písemnost dostala do rukou adresáta. Je-li totiž adresát s obsahem
písemnosti obeznámen, potom otázka, zda bylo doručení vykonáno předepsaným způsobem, nemá význam. Nedodržení
formy tedy samo o sobě neznamená, že se doručení musí zopakovat, rozhodující je, zda se daná písemnost
dostala do rukou adresáta.“ (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 3. 2009,
č. j. 1 Afs 148/2008 - 73, dostupný na www.nssoud.cz).
Na tomto místě lze zmínit rovněž judikaturu prvorepublikového Nejvyššího správního soudu,
z níž rovněž vyplývá právní závěr, že „[p]odal-li účastník z rozhodnutí v čas stížnost ve věci samé, jest
nepřípustnou výtka, že mu rozhodnutí to nebylo řádně doručeno. (…) Stížnost, pokud vytýká právní bezúčinnost
doručení platebního rozkazu, prohlašuje nejvyšší správní soud za nepřípustnou, poněvadž rozřešení otázky, komu se má
doručovati v daném případě, kde stěžovatelé přes nesprávné snad doručení mohli a také podali v čas stížnost, nepřivodilo
pražádného zkrácení práv stěžovatelů.“ (srov. rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 9. 1919,
Boh. A 171/1919).
Námitku stěžovatele, že závěr krajského soudu je v rozporu s rozsudkem Nejvyššího správního
soudu ze dne 28. 4. 2004, č. j. 5 A 72/2002 - 17, shledal zdejší soud nepřiléhavou. Stěžovatelem
zmíněný rozsudek se sice zabýval otázkou právní moci rozhodnutí, potažmo i otázkou předčasnosti
podané žaloby, ovšem za situace, kdy žalobou napadené rozhodnutí bylo doručováno přímo žalobci,
namísto jeho zástupci, byť z průběhu předcházejícího správního řízení bylo zřejmé, že žalobce byl
řádně zastoupen. V citovaném případě tedy nešlo o nedodržení zákonného postupu doručování
(což je podstatou sporu v projednávaném případě), nýbrž o nerespektování zastoupení účastníka řízení
při doručování písemností. V nyní posuzovaném případě bylo zastoupení stěžovatele obecným
zmocněncem správními orgány respektováno a písemnosti byly doručovány zástupci stěžovatele
v souladu se zákonem.
Nejvyšší správní soud se neztotožnil ani s argumentací stěžovatele o nepřípustné analogii
správního řádu, je-li ustanovení §84 odst. 2 správního řádu aplikováno i na rozhodnutí o odvolání.
Jak již bylo uvedeno výše, v posuzovaném případě vycházel zdejší soud především z materiálního pojetí
samotného doručení, jímž je seznámení se účastníků řízení s doručovanou písemností. Princip
materiálního právního státu a racionálního uvažování vyplývá mimo jiné i z judikatury Ústavního
soudu. V této souvislosti lze připomenout závěr Ústavního soudu, že Ústava České republiky akceptuje
a respektuje princip legality jako součást celkové koncepce právního státu, neváže však pozitivní právo
jen na formální legalitu, ale výklad a použití právních norem podřizuje jejich obsahově materiálnímu
smyslu [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 7/2000 ze dne 4. 7. 2000 (N 106/19 SbNU 45; 261/2000 Sb.),
dostupný na http://nalus.usoud.cz/]. Obdobně Ústavní soud ve svém nálezu sp. zn. I. ÚS 521/06
ze dne 21. 2. 2007 (N 35/44 SbNU 443), dostupném na http://nalus.usoud.cz/, konstatoval,
že „zvažuje skutečnou povahu konkrétního postupu orgánů veřejné moci a v něm poté nalézá případný zásah
do základních práv a svobod v jejich materiálním pojetí, tímto přístupem Ústavní soud mimo jiné respektuje doktrínu
materiálního právního státu, na kterou se ve své judikatuře opakovaně odvolává. V tomto duchu posuzuje dodržení
lidskoprávních záruk ústavního pořádku v konkrétní věci, tedy zásadně z hlediska jejich skutečného a účinného
uplatnění, a to s ohledem na funkci, kterou (…) plní.“ Výše uvedený výklad Nejvyššího správního soudu
respektující citované ústavní principy nelze chápat jako nepřípustnou analogii.
Nad rámec uvedeného Nejvyšší správní soud podotýká, že požadavek účastníka řízení vůči
správnímu orgánu, aby mu doručoval písemnosti na adresu pro doručování je třeba chápat jako podání
ve smyslu §37 správního řádu, tj. jako úkon účastníka řízení směřující vůči správnímu orgánu.
Z těchto důvodů musí takový úkon splňovat náležitosti stanovené v §37 správního řádu a být učiněn
zákonem stanoveným způsobem (§37 odst. 4), tj. např. ústně do protokolu. Takový postup současně
chrání správní orgán před možnými námitkami účastníka řízení v tom smyslu, že nikdy o doručování
na jím zvolenou adresu nepožádal (srov. Vedral, J. Správní řád. Komentář. Praha: Bova Polygon,
2006. s. 164). Je-li v protokolu o ústním jednání uvedeno, že adresa pro doručování je: JUDr. T. B., U.
684/6, 108 00 P. 10, současně s poučením o důsledcích nevyzvednutí písemnosti, a protokol je
zástupcem stěžovatele podepsán, nemůže obstát následné tvrzení stěžovatele, že údaj o adrese pro
doručování do protokolu vepsal správní orgán prvního stupně, aniž by o to stěžovatel či jeho zástupce
požádali. Zástupce stěžovatele, jako osoba práva znalá, měl překontrolovat obsah protokolu, a
nesouhlasil-li s jeho obsahem, mohl požádat o jeho změnu, doplnění či opravu, případně následně
správní orgán informovat, že nebylo jeho úmyslem zvolit si adresu pro doručování ve smyslu
§19 odst. 3 správního řádu. Tato otázka se však v důsledku shora podaného výkladu stává
bezpředmětnou, neboť zdejší soud již výše konstatoval, že adresa pro doručování zvolená účastníkem
řízení podle §19 odst. 3 správního řádu nemůže vyloučit doručování prostřednictvím veřejné datové
sítě do datové schránky, má-li adresát rozhodnutí datovou schránku zřízenu a zpřístupněnu.
Nejvyšší správní soud uzavírá, že byť krajský soud ve svém rozsudku vycházel implicite
z nesprávného právního názoru, že zvolení doručovací adresy podle §19 odst. 3 správního řádu
má přednost před všemi ostatními způsoby doručování, následně dospěl ke správnému závěru,
že v posuzované věci je podstatnou skutečnost, že se napadené rozhodnutí žalovaného dostalo
do dispozice stěžovatele, který s ním byl obeznámen a včas podal správní žalobu. Není tak pochyb
o tom, že stěžovateli bylo v materiálním smyslu doručeno a že napadené rozhodnutí žalovaného nabylo
právní moci. Nejvyšší správní soud nad rámec závěrů uvedených v rozsudku krajského soudu uzavřel,
že správní orgán je povinen doručovat písemnosti účastníkům řízení prioritně prostřednictvím veřejné
datové sítě do datové schránky, v případě, že ji má účastník řízení, resp. jeho zástupce zřízenu
a zpřístupněnu. Teprve není-li možné doručit písemnost do datové schránky, doručí ji správní orgán
zpravidla na adresu, již si účastník řízení zvolí, případně na adresu trvalého pobytu nebo místa
podnikání (§20 odst. 1 správního řádu; pro doručování právnickým osobám je obdobný postup
stanoven v §21 odst. 1 zákona).
Návrhem stěžovatele na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti se Nejvyšší správní soud
nezabýval, neboť podáním ze dne 29. 10. 2010 vzal stěžovatel tento návrh zpět.
Žalobce tedy se svými námitkami neuspěl; Nejvyšší správní soud proto zamítl kasační stížnost
jako nedůvodnou. O náhradě nákladů řízení rozhodl Nejvyšší správní soud v souladu s ustanovením
§60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s ustanovením §120 s. ř. s. Žalobce neměl ve věci úspěch, a nemá
proto právo na náhradu nákladů řízení; žalovanému pak v řízení o kasační stížnosti žádné náklady
nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 16. prosince 2010
JUDr. Marie Žišková
předsedkyně senátu