ECLI:CZ:NSS:2010:2.AFS.66.2009:111
sp. zn. 2 Afs 66/2009 - 111
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové
a soudců JUDr. Vojtěcha Šimíčka a Mgr. Radovana Havelce v právní věci žalobce:
B. Braun Medical s. r. o., se sídlem V Parku 2335/20, Praha 4, zast. JUDr. Miroslavem Janstou,
advokátem se sídlem Těšnov 1, Praha 1, proti žalovanému: Úřad pro ochranu hospodářské
soutěže, se sídlem třída Kpt. Jaroše 7, Brno, za účasti osoby zúčastněné na řízení:
Nemocnice České Budějovice, a. s., se sídlem B. Němcové 585/54, České Budějovice,
proti rozhodnutí předsedy Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne 29. 11. 2007,
č. j. R136,153/2007/02-22161/2007/310-KK, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku
Krajského soudu v Brně ze dne 15. 9. 2008, č. j. 62 Ca 8/2008 - 54,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 15. 9. 2008, č. j. 62 Ca 8/2008 - 54,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Kasační stížností podanou v zákonné lhůtě se žalobce jako stěžovatel domáhá zrušení
shora uvedeného rozsudku Krajského soudu v Brně, kterým byla zamítnuta jeho žaloba proti
výše specifikovanému rozhodnutí předsedy Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, jímž byl
zamítnut stěžovatelův rozklad proti rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne
27. 6. 2007, č. j. S051/2007/VZ-11863/2007/520-KV, a toto rozhodnutí bylo potvrzeno.
Prvostupňovým rozhodnutím bylo konstatováno, že zadavatel veřejné zakázky „Roztoky,
injekční stříkačky, drenáže, desinfekce“, jímž byla osoba zúčastněná na řízení, nedodržel postup
stanovený v ustanovení §45 odst. 3 zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách,
tím, že stanovil technické podmínky tak, aby určitým zadavatelům zaručovaly konkurenční
výhodu, přičemž tento postup mohl podstatně ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky, a nedošlo
k uzavření smlouvy. Jako opatření k nápravě žalovaný zrušil podle §118 téhož zákona zadávací
řízení (jako nejvýhodnější nabídka z něj vzešla ta, kterou předložil stěžovatel). Předseda Úřadu
pro ochranu hospodářské soutěže se následně ztotožnil se závěrem učiněným v prvostupňovém
rozhodnutí, že zadavatel skutečně porušil zákon v samotném vymezení zadávacích (technických)
podmínek veřejné zakázky.
Stěžovatel v kasační stížnosti uplatňuje důvody podle §103 odst. 1 písm. d) zákona
č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále též „s. ř. s.“), kasační stížnost tedy podává z důvodu
tvrzené nepřezkoumatelnosti spočívající v nesrozumitelnosti a nedostatk u důvodů rozhodnutí.
Stěžovatel poukazuje na zbytnělou rekapitulační část napadeného rozsudku, která
kontrastuje se skromným odůvodněním. Z něj navíc není vůbec patrné, zda jde pouze o prosté
uvedení právního názoru žalovaného, anebo o samotný názor krajského soudu. Jednoznačně
formulované právní názory, stanoviska či vyjádření krajského soudu k meritu projednávané věci
nejsou v napadeném rozhodnutí obsaženy. Krajský soud se omezil jen na malý odstavec ,
v němž je uvedeno, že žaloba není důvodná a napadené správní rozhodnutí je v souladu
se zákonem. Stěžovatel proto zastává názor, že napadený rozsudek je nepřezkoumatelný,
neboť je dílem nesrozumitelný, dílem je stižen naprostou absencí důvodů. Krajský soud
se nezabýval žádnou ze žalobních námitek, které stěž ovatel v kasační stížnosti rekapituluje.
Ze všech uvedených důvodů stěžovatel navrhuje, aby zdejší soud rozsudek krajského
soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Předseda Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ve svém vyjádření setrvává na pozici,
že zadavatel stanovil technické podmínky veřejné zakázky takovým způsobem, že zaručovaly
konkurenční výhodu určitým dodavatelům. Rozsudek krajské ho soudu pak nelze považovat
za nepřezkoumatelný, neboť je z něj evidentní, že krajský soud považuje napadené rozhodnutí
za zákonné, zatímco stěžovatelovy námitky za nedůvodné. Z těchto důvodů navrhuje,
aby kasační stížnost byla zamítnuta.
Osoba zúčastněná na řízení nevyužila své možnosti podat ke kasační stížnosti vyjádření.
Nejvyšší správní soud nejprve zkoumal formální náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost je podána včas, stěžovatel je zastoupen advokátem
a jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost přípustná. Vadou kasační stížnosti,
která by způsobila její nepřípustnost či jinak bránila věcnému projednání, není ani skutečnost,
že jako žalovaný v ní (i v žalobě) byl označen předseda Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže.
Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 8. 2006, č. j. 4 As 57/2005 - 64,
www.nssoud.cz, v řízení o žalobě proti rozhodnutí předsedy Úřadu pro ochranu hospodářské
soutěže se předseda tohoto úřadu nestává žalovaným, neb oť jeho pravomoc rozhodovat
o rozkladu proti prvostupňovému rozhodnutí jmenovaného úřadu vyjadřuje pouze funkční
postavení v rámci vnitřní organizace ústředního orgánu státní správy, aniž by založilo jeho
procesní subjektivitu ve smyslu s. ř. s. K obdobným závěrům dospěl zdejší soud též v usnesení ze
dne 29. 10. 2007, č. j. 8 Afs 75/2007 - 115, www.nssoud.cz, a v rozs udku ze dne 31. 1 0. 2008,
č. j. 7 Afs 86/2007 - 107, publ. pod č. 1775/2009 Sb. NSS. Žalovaný ovšem není v řízení
o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu (resp. řízení o kasační stížnosti) dán tvrzením
žalobce (stěžovatele), nýbrž plyne přímo ze zákona (§69 s. ř. s., §105 odst. 1 s. ř. s.). Důvodnost
kasační stížnosti pak zdejší soud posoudil v mezích jejího rozs ahu a uplatněných důvodů
(§109 odst. 2, 3 s. ř. s.).
Kasační soud musí především přisvědčit zásadní stížní námitce (a musel by tak učinit,
i kdyby v tomto ohledu byla kasační stížnost takových námitek prosta, neboť jde o natolik
závažné vady, že k nim je třeba přihlížet podle §109 odst. 3 s. ř .s. ex offo), že napadený rozsudek
krajského soudu trpí nedostatečným odůvodněním a absencí vlastních úvah soudu. Odůvodnění
napadeného rozsudku totiž naprosto postrádá jakékoliv vlastní závěry a hodnocení krajského
soudu, která by se týkala předmětu sporu.
K vymezení rozsahu přezkoumatelnosti soudních rozhodnutí přispěl Ústavní soud, který
např. v nálezu ze dne 11. 4. 2007, sp. zn. I. ÚS 741/06, publ. ve Sb. n. u. ÚS, svazek 45, nález 64,
str. 77, vyslovil, že odůvodnění rozhodnutí soudu jednajícího a rozhodujícího ve správním
soudnictví, z něhož nelze zjistit, jakým způsobem postupoval soud při posuzování rozhodné
skutečnosti, nevyhovuje zákonným požadavkům kladeným na obsah odůvodnění a v konečném
důsledku takové rozhodnutí zasahuje do základních práv účastník a řízení, který má nárok
na to, aby jeho věc byla spravedlivě posouzena. Ústavní soud rovněž v nálezu ze dne
17. 12. 2008, sp. zn. I. ÚS 1534/08 (dostupný na nalus.usoud.cz) také konstatoval: „Soudy jsou
povinny své rozhodnutí řádně odůvodnit; jsou povinny též vysvětlit, proč se určitou námitkou účastníka řízení
nezabývaly (např. proto, že nebyla uplatněna v zákone m stanovené lhůtě). Pokud tak nepostupují, porušují právo
na spravedlivý proces garantované čl. 36 odst. 1 Listiny.“
Z konstantní judikatury Ústavního soudu (např. nález ze dne 20. 6. 1996,
sp. zn. III. ÚS 84/94, publ. ve Sb. n. u. ÚS, svazek 3, nález 34, str. 257, a nález ze dne 26. 6. 1997,
sp. zn. III. ÚS 94/97, publ. ve Sb. n. u. ÚS, svazek 8, nález 85, str. 287) také vyplývá, že jedním
z požadavků vyplývajících z práva na spravedlivý proces a z principů právního státu je povinnost
soudů svá rozhodnutí odůvodnit. Ve správním soudnictví nachází tato zásada vyjádření
v ustanovení §54 odst. 2 s. ř. s. Z odůvodnění rozsudku musí vyplývat vztah mezi skutkovými
zjištěními a úvahami při hodnocení důkazů na straně jedné a právními závěry na straně druhé.
Pokud by tomu tak nebylo, rozhodnutí by bylo nepřezkoumatelné, protože by nedávalo
dostatečné záruky pro to, že nebylo vydáno v důsledku libovůle a způsobem porušujícím ústavně
zaručené právo na spravedlivý proces.
Také Nejvyšší správní soud ve svých rozsudcích opakovaně vyslovil, že není-li
z odůvodnění napadeného rozsudku krajského soudu zřejmé, proč soud nepovažoval
za důvodnou právní argumentaci účastníka řízení v žalobě a proč žalobní námitky účastníka
považuje za liché, mylné nebo vyvrácené, nutno pokládat takové rozhodnutí
za nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. zejména
tehdy, jde-li o právní argumentaci, na níž je postaven základ žaloby. Soud, který se vypořádává
s takovou argumentací, ji nemůže jen pro nespráv nost odmítnout, ale musí také uvést,
v čem konkrétně její nesprávnost spočívá (rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 14. 7. 2005, č. j. 2 Afs 24/2005 - 44, publ. pod č. 689/2005 Sb. NSS, a také rozsudek
ze dne 29. 7. 2004, č. j. 4 As 5/2003 - 52, www.nssoud.cz). Obdobně v rozsudku Nejvyššího
správního soudu ze dne 14. 11. 2007, č. j. 1 Afs 53/2007 - 34 (dostupný na www.nssoud.cz),
vyslovil zdejší soud právní názor, že „je povinností soudu stranám sporu ozřejmit, ja kými úsudky byl veden
a k jakým závěrům dospěl“ . V této souvislosti lze také poukázat na rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 17. 1. 2008, č. j. 5 As 29/2007- 64, dostupný na www.nssoud.cz, v němž se uvádí,
že v situaci, kdy „je část odůvodnění rozsudku krajského soudu, v níž se měl krajský soud vyjádřit
ke skutkovým a právním otázkám vyplývajícím z uplatněných žalobních bodů, tvořena z valné části toliko
pasážemi převzatými bez dalšího komentáře z publikovaného judikátu v jiné, skutkově i právně odlišné věci, aniž
by krajský soud zároveň vyložil, jaký význam mají tyto převzaté závěry pro jeho rozhodnutí ve věci, je rozsudek
krajského soudu nepřezkoumatelný pro nesrozumitelnost a nedostatek důvodů“. Zatímco
za nepřezkoumatelná pro nesrozumitelnost pak lze považovat zejména ta rozhodnutí,
která postrádají základní zákonné náležitosti, z nichž nelze seznat, o jaké věci bylo rozhodováno
či jak bylo rozhodnuto, která zkoumají správní úkon z jiných než žalobních důvodů
(pokud by se nejednalo o případ zákonem předpokládaného přezkumu mimo rámec žalobních
námitek), jejichž výrok je v rozporu s odůvodněním, která neobsahují
vůbec právní závěry vyplývající z rozhodných skutkových okolností nebo jejichž důvody nejsou
ve vztahu k výroku jednoznačné (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 12. 2003,
č. j. 2 Azs 47/2003 - 130, publ. pod č. 244/2004 Sb. NSS).
Krajský soud nepostupoval při posuzování a rozhodování projednávané věci v souladu
s požadavky uvedenými v citované obsáhlé judikatuře.
Z napadeného rozsudku vyplývá, že krajský soud velmi pečlivě (snad až příliš) na plných
15 stranách odůvodnění tohoto rozhodnutí zrekapituloval celý dosavadní průběh sporu a přepsal
obsah podání účastníků a osoby zúčastněné na řízení. Následně zkonstatoval, že „žaloba není
důvodná“, a dále na zbylých 3 stranách odůvodnění pokračoval v citaci vzájemných reakcí
účastníků řízení na některé sporné otázky případu (věty jsou uvozeny slovy typu „žalovaný
poukazuje na…“, „žalobce dále vytýká…“ apod.). Jakékoliv vlastní hodnocení a úvahy soudu
v napadeném rozsudku však kompletně absentují. Krajský soud citované argumentační pozice
sám nehodnotil a neposoudil zjištěné skutečnosti a právní otázky.
Nelze ani zjistit – alespoň zdejšímu soudu se to nepodařilo – zda si krajský soud některé
(a případně čí) závěry plynoucí ze vzájemných argumentačních výměn účastníků osvojil.
Nepřehlednost a naprostou absenci úvah krajského soudu pak již nemůže napravit ani zcela
jednoznačně formulovaný závěr, že napadená správní rozhodnutí (tj. prvostupňové
i druhostupňové) nejsou nezákonná ani nepřezkoumatelná a vznesené námitky žalobce jsou
nedůvodné. Právě tato formulace spolu s již citovanou větou, že žaloba není důvodná, a spolu
s výrokem napadeného rozsudku jsou jedinými indiciemi pro to, aby bylo vůbec zjistitelné,
jak soud rozhodl. Proč tak ovšem učinil, zůstává naprosto utajeno. Takový postup je při soudním
rozhodování v právním státě zcela nepřípustný.
Nejvyšší správní soud proto nemůže takové odůvodnění napadeného rozsudku krajského
soudu akceptovat, neboť nesplňuje ani základní požadavky kvality právní argumentace. Kasační
soud proto považuje napadený rozsudek krajského soudu za nepřezkoumatelný pro absolutní
nedostatek důvodů. Právě vzhledem k absenci jakékoliv vlastní invence není napadený rozsudek
zároveň stižen vadou nepřezkoumatelnosti pro nesrozumitelnost, neboť chybí-li jakákoliv vlastní
úvaha soudu, pak již ani nezbývá nic, co by mohlo být nesrozumitelné.
Nejvyšší správní soud na základě výše uvedených důvodů dospěl k již řečenému závěru,
že napadený rozsudek krajského soudu je nepřezkoumatelný pro naprostý nedostatek důvodů
[§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.], a proto musel tento rozsudek zrušit a věc vrátit krajskému soudu
k dalšímu řízení (§110 odst. 1 s. ř. s.). Věcnými námitkami poukazujícími na nezákonnost
rozhodnutí správních orgánů se přitom zdejší soud zabývat nemohl, jelikož kdyby tak býval
učinil, suploval by nepřípustně úlohu soudu krajského, kterýžto nejprve k nim musí zaujmout
přezkoumatelný postoj. Teprve ten pak může být předmětem přezkumu v kasačním řízení, tedy
pouze pak se k meritu věci (stanovení technických kvalifikačních předpokladů zadávacího řízení)
může (pro případ, že bude podána kasační stížnost) vyslovit i Nejvyšší správní so ud.
V novém řízení bude na krajském soudu, aby se znovu od počátku zabýval všemi
žalobními námitkami, s nimiž se musí vypořádat přezkoumatelným způsobem. Z odůvodnění
rozsudku proto musí vyplývat vztah mezi skutkovými zjištěními a úvahami při hodnocení důkazů
na straně jedné a právními závěry na straně druhé.
Zruší-li Nejvyšší správní soud rozhodnutí krajského soudu a vrátí-li mu věc k dalšímu
řízení, je tento soud vázán právním názorem vysloveným Nejvyšším správním soudem
ve zrušovacím rozhodnutí (§110 odst. 3 s. ř. s.).
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti krajský soud rozhodne v novém rozhodnutí
(§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 22. ledna 2010
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu