ECLI:CZ:NSS:2010:2.AS.6.2009:79
sp. zn. 2 As 6/2009 - 79
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Vojtěcha Šimíčka
a soudců Mgr. Radovana Havelce a JUDr. Miluše Doškové v právní věci žalobce RNDr. L. L.
zastoupeného JUDr. Alenou Horčicovou, CSc., advokátkou se sídlem Kolín, Politických vězňů
27, proti žalovanému Ministerstvu životního prostředí, se sídlem Praha 10, Vršovická 65,
v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne
25. 9. 2008, č. j. 4 Ca 15/2006 - 34,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 25. 9. 2008, č. j. 4 Ca 15/2006 - 34,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Rozhodnutím ze dne 31. 7. 2006, č. j. 560/1257/06 (dále jen „napadené rozhodnutí“),
vydaným podle ustanovení §59 odst. 1 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád),
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), zamítl žalovaný odvolání žalobce a tím
potvrdil rozhodnutí České inspekce životního prostředí, Oblastního inspektorátu Havlíčkův Brod
(dále jen „správní orgán prvého stupně“) ze dne 17. 3. 2006, č. j. 46/OOP/0542137.14/06/HPA,
kterým byl žalobce uznán vinným ze spáchání přestupku uvedeného v ustanovení §87 odst. 2
písm. f) zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „zákon o ochraně přírody a krajiny“), spočívajícího v provádění škodlivého zásahu
do významného krajinného prvku – Sirákovického rybníku na pozemcích parc. č. 175/1, 175/4
a 175/9, v k. ú. Klášter u Vilémova, a to bez souhlasu orgánu ochrany přírody. Přestupku
se žalobce dopustil tím, že v rozporu s ustanovením §4 odst. 2 zákona o ochraně přírody
a krajiny dne 16. 6. 2005 nebo později vypustil bez vydání předchozího závazného stanoviska
příslušného orgánu ochrany přírody na Sirákovický rybník 700 ks uměle odchované kachny
divoké. Za tento přestupek byla žalobci, podle ustanovení §87 odst. 2 písm. f) zákona o ochraně
přírody a krajiny, uložena pokuta ve výši 5000 Kč. Rozhodnutí žalovaného napadl žalobce
žalobou u Městského soudu v Praze, který napadené rozhodnutí zrušil a věc vrátil žalovanému
k dalšímu řízení.
Městský soud v odůvodnění rozsudku konstatoval, že žalobci bylo kladeno za vinu,
že si neopatřil povolení orgánu ochrany přírody, přičemž z žalobcem předložených dokladů
při jednání zjistil, že žalobce sepsal dne 15. 12. 2004 žádost adresovanou Městskému úřadu
v Chotěboři, jíž žádal o povolení k nakládání s vodami pro Sirákovický rybník, a to mimo jiné
i pro chov ryb a vodní drůbeže. Žalobce však nedoložil, že žádost byla tomuto úřadu doručena.
Soud proto dal v této věci za pravdu žalovanému, že žalobce jednal bez předchozího povolení
orgánu ochrany přírody, pokud na předmětný rybník vypustil 700 ks kachny divoké.
Uvedl dále, že z ustanovení §87 odst. 2 písm. f) zákona o ochraně přírody a krajiny plyne,
že k naplnění skutkové podstaty přestupku je třeba prokázat, že provedený zásah do významného
krajinného prvku byl škodlivý. K posouzení otázky škodlivosti zásahu si správní orgán prvého
stupně vyžádal posouzení Agentury ochrany přírody a krajiny ČR (dále jen „Agentura“).
Z posouzení vyplynulo, že vypuštění 700 ks kachen divokých je nutno hodnotit jako škodlivý
zásah do významného krajinného prvku. Správní orgán prvého stupně současně přihlédl k tomu,
že nízká obsádka ryb zmírňuje negativní vliv vypuštění kachen na významný krajinný prvek.
Městský soud k tomu konstatoval, že v posudku Agentury bylo pouze obecně uvedeno, jaký vliv
může mít na ekosystém rybníka vypuštění 700 ks kachen divokých s ohledem na jeho rozlohu.
Tento vliv, jak vyplývá i z prvoinstančního rozhodnutí, je však nutno hodnotit i v souvislosti
s přihlédnutím k celkovému stavu rybníka i k výskytu ostatních živočichů. Žalobce již v odvolání
proti prvoinstančnímu rozhodnutí vyslovil nesouhlas se závěry posudku Agentury, především
s tím, že se na rybníku jednalo o intenzivní chov kapra a namítal, že nebylo kvalitativně
ani kvantitativně prokázáno, že došlo k zásahu, který byl škodlivým ve smyslu zákona o ochraně
přírody a krajiny. Žalovaný pak setrval na závěrech Agentury s tím, že poznatky o škodlivém
vlivu masového vypouštění uměle odchovaných kachen na volně žijící populace ptáků
a na ekosystém rybníků je obecně známou skutečností.
Městský soud měl v rámci soudního přezkumu k dispozici žalobcem předložené
posouzení ekosystémů Sirákovického rybníka ze dne 25. 6. 2006, vypracované prof. RNDr. K. P.,
DrSc. a RNDr. M. P. z Ústavu pro životní prostředí Přírodovědecké fakulty Univerzity Karlovy
v Praze. Podle závěrů tohoto posouzení chov kachny divoké po tři měsíce v počtu 50 – 70 ks na
hektar plochy nemůže žádným způsobem ovlivnit charakter významného krajinného prvku.
Městský soud reflektoval, že žalobce toto posouzení nepředložil v době, kdy probíhalo správní
řízení o přestupku (proto se k němu správní orgány nemohly vyjádřit), nicméně zohlednil i fakt,
že již z odvolání žalobce vyplývá, že měl výhrady proti posouzení provedenému Agenturou a
poukazoval na rozpory v tomto posouzení. Městský soud tak dospěl k závěru, že rozhodující
podklad pro posouzení otázky, zda se svým jednáním žalobce dopustil škodlivého zásahu do
významného krajinného prvku, byl v průběhu soudního řízení zpochybněn, a to předložením na
náklady žalobce obstaraného posouzení ekosystémů Sirákovického rybníka. Dle jeho názoru tak
může existovat více názorů na hodnocení vlivu chovu kachny divoké na ekosystém rybníka. Pro
posouzení konkrétního zásahu z hlediska jeho vlivu na daný ekosystém by bylo třeba zjistit,
k jakému poškození a v jakém rozsahu došlo. Při posuzování naplnění skutkové podstaty
přestupku, však nevycházely správní orgány z dostatečně zjištěného skutkového stavu věci
a především nebylo prokázáno, že se jednalo o provádění škodlivého zásahu do významného
krajinného prvku podle ustanovení §87 odst. 2 písm. f) zákona o ochraně přírody a krajiny.
Proti tomuto rozsudku brojí žalovaný (dále jen „stěžovatel“) kasační stížností opírající
se o důvody uvedené v ustanovení §103 odst. 1 písm. a), d) soudního řádu správního (dále
jen „s. ř. s.“).
Stěžovatel úvodem upozornil, že akceptování závěrů městského soudu by ve svém
důsledku vedlo k omezení příští činnosti orgánů ochrany přírody, a to zejména k dramatickému
navýšení nákladové stránky vedených správních řízení, spočívající v nutnosti opatřovat nákladné
znalecké posudky i v řízeních, v nichž lze ukládat pouze relativně nízké sankce. Městský soud
svými závěry v podstatě zpochybnil autonomní rozhodování České inspekce životního prostředí
a Ministerstva životního prostředí v odborných otázkách, přičemž současně relativizoval odborné
závěry Agentury. Stěžovatel je v rámci svých postupů povinen dbát na hospodárnost řízení;
rozhodnutí městského soudu mu však v tomto ohledu vytváří výraznou překážku.
Pokud jde o námitku nesprávného právního posouzení věci [§103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.],
stěžovatel především uvádí, že není pochyb o tom, že žalobce v červnu 2005 vypustil
na Sirákovický rybník 700 ks uměle odchované kachny divoké za účelem jejího pozdějšího
odstřelu, k němuž došlo při honu dne 17. 9. 2005. Žalobce ani nezpochybnil, že Sirákovický
rybník nebyl určen k chovu kachen; naopak rozhodnutím tehdejšího Okresního úřadu
v Havlíčkově Brodě ze dne 18. 11. 1996 byl účel rybníka stanoven výslovně k plnění funkce
ekologicko stabilizační a funkce vodohospodářské, napomáhající zadržení přívalových vod
a vytvoření lokálního biocentra. Sirákovický rybník je součástí tzv. územního systému ekologické
stability krajiny jako biocentrum. Rybník je významným krajinným prvkem ze zákona podle
ustanovení §3 písm. b) zákona o ochraně přírody a krajiny a požívá ochrany ve smyslu
ustanovení §4 odst. 2 tohoto zákona. Stěžovatel poukazuje na rozdíl mezi ustanovením §87
odst. 2 písm. f) zákona o ochraně přírody a krajiny, podle něhož se postihuje provedení
škodlivého zásahu do významného krajinného prvku bez souhlasu orgánu ochrany přírody,
a ustanovením §87 odst. 3 písm. m) tohoto zákona, podle něhož se postihuje závažné poškození
nebo zničení významného krajinného prvku. Zásadní otázkou je výklad pojmu škodlivý zásah
do významného krajinného prvku. Dle názoru stěžovatele je při výkladu tohoto pojmu nutno vyjít
mimo jiné z povinností vyjmenovaných v částech druhé až šesté zákona o ochraně přírody
a krajiny. Pojem škodlivého zásahu nelze v žádném případě ztotožňovat pouze s materiální škodou;
škodlivý zásah může spočívat v porušení nebo ohrožení právem chráněného zájmu. V tomto
smyslu považuje stěžovatel skutková zjištění za jednoznačná.
Stěžovatel zdůrazňuje, že vysoká obsádka kachny divoké vždy ovlivňuje ekosystém
rybníka směrem ke zvyšování trofie, s čímž jsou spojeny změny druhové skladby fauny a flory
a ústup citlivějších druhů. Za ekologicky únosné množství kachen lze považovat množství, blížící
se maximálním populačním hustotám kachny divoké ve volné přírodě a které ještě nemá zjevné
dopady na biodiverzitu rybničního systému. Za takové množství lze považovat u živinami
chudých a ochranářsky významných rybníků množství do 10 ks/ha a u eutrofních
a hypertrofních rybníků bez vyšší ochranářské hodnoty množství do 20 ks/ha. Stěžovatel
podotýká, že výše uvedené závěry jsou široce přijímány odbornou veřejností jako obecně známá
skutečnost. O tom svědčí i fakt, že příslušné orgány ochrany přírody, tj. Městský úřad Chotěboř
a Krajský úřad kraje Vysočina, dospěly následně ve svých rozhodnutích (rozhodnutí ze dne
26. 6. 2006, č. j. 15766/2005/ZP/NM a rozhodnutí o odvolání ze dne 22. 9. 2006,
č. j. KUJI/68181/2006, OŽP/1443/2006/Slo) k závěru, že pokud by žalobce požádal včas
o povolení chovu kachen, pak únosným počtem by bylo pouze 10 ks/ha. Je tedy zřejmé,
že v případě rybníka o velikosti necelých 10 ha došlo k několikanásobnému překročení množství
kachen doporučovaných z hlediska zachování ekologické stability prostředí a únosného zatížení
území (§5 zákona č. 17/1992 Sb., o životním prostředí, ve znění pozdějších předpisů).
Z hlediska kasační námitky ve smyslu ustanovení §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. stěžovatel
uvádí, že žalobce ve správním řízení nenavrhoval doplnění dokazování; teprve v žalobě navrhl
důkaz odborným stanoviskem prof. RNDr. P., DrSc. a RNDr. P. Městský soud nicméně
dokazování neprovedl, přičemž dle judikatury (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
27. 10. 2007, č. j. 4 As 10/2007 – 109) měl rozhodnout o návrzích na provedení dokazování
během ústního jednání. Dle stěžovatele tak bylo řízení před soudem zatíženo vadou, která mohla
mít za následek nezákonné rozhodnutí ve věci. Současně stěžovatel postrádá v rozsudku
adekvátní zdůvodnění, proč se soud přiklonil k posouzení předloženému žalobcem, a to ex post,
na jeho objednávku a zpracovanému bez možnosti obeznámení se se situací na místě v reálném
čase. Správní orgán prvého stupně i stěžovatel jsou dostatečně odborně vybaveni a ve svých
rozhodnutích vše přesvědčivě zdůvodnili, přičemž jejich závěry byly podloženy i odborným
posouzením Agentury. Opatření posudku za dané situace ani nebylo nezbytné, neboť správní
orgány měly pro rozhodnutí dostatek podkladů i bez tohoto posouzení. Rozsudek proto trpí
nedostatkem důvodů a nesrozumitelností.
Žalobce ve svém vyjádření k věci uvedl, že stěžovatel neformuluje, v čem konkrétně
spatřuje kasační důvod podle ustanovení §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Toliko všeobecné tvrzení
nemůže být relevantním kasačním důvodem. Co se týče žalobcem předloženého odborného
posouzení, stěžovatel na ústním jednání namítal jen to, že nebyl předložen v době správního
řízení. Pokud nesouhlasil s jeho obsahem, mohl své věcné námitky uplatnit v řízení před soudem,
mohl vznést odborné námitky k obsahu posouzení, případně navrhnout zpracování revizního
znaleckého posudku. Jestliže tak stěžovatel neučinil, nevyužil svých práv v řízení před soudem,
a proto se nyní nemůže domáhat nápravy cestou kasační stížnosti. Za této situace pak městský
soud správně vycházel z odborného posouzení předloženého žalobcem a jelikož mu nepříslušelo
posouzení vysoce odborné otázky, nezbylo mu, než napadené rozhodnutí zrušit. Žalobce dále
odmítá upřednostnit hospodárnost řízení před jeho objektivitou a pravidly spravedlivého
procesu. Nesouhlasí s názorem stěžovatele, že k závěru o vině stačí i jen jeho úvaha o možnosti
porušení nebo ohrožení chráněných zájmů. Nebyly též předloženy žádné důkazy o zavinění
žalobce, byť i z nedbalosti. Pokud jde o stěžovatelovo tvrzení o maximálním množství
chovaných kachen, to je toliko proklamativní a není ničím doloženo. Vyvrací je i zpráva
z kontroly Ministerstva zemědělství ze dne 28. 9. 2007, č. j. 34406/07-16230, která dokladuje
počet kachen na Sirákovickém rybníku v množství 800 až 1000 ks, aniž by byly na rybník uměle
vypouštěny. Žalobce je přesvědčen, že žalovaný používá odborná stanoviska účelově a nepřesně,
s úmyslem zmást soud tím, že je směšován počet kachen, jenž hnízdí na 1 ha plochy, a počet
kachen vyskytujících se na 1 ha plochy rybníku. V době tahu kachen jejich početnost na 1 ha
plochy několikanásobně překračuje hodnotu stanovenou stěžovatelem. Co se týče žádosti žalobce
o povolení s nakládání s vodami i pro chov ryb a vodní drůbeže, kterou sepsal dne 14. 12. 2004,
a jejíž doručení příslušnému orgánu nedoložil, poukazuje žalobce na to, že Městský úřad
v Chotěboři o ní rozhodl dne 22. 10. 2007 pod č. j. ŽP/vod/3599, 3600/04/Ši, neboť z tohoto
rozhodnutí je patrno, že se týká žádosti ze dne 17. 12. 2004. Tohoto dne tedy musela být žádost
žalobce úřadu doručena. Úřad však ničeho nekonal a po šesti měsících, dne 31. 5. 2005, provedl
místní šetření. Žalobce tak považuje celý spor za reakci na jeho opakované stížnosti na nečinnost.
Závěrem žalobce poukazuje na porušení ustanovení zákona č. 552/1991 Sb., o státní kontrole,
ve znění pozdějších předpisů a zákona č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů
(vodní zákon), ve znění pozdějších předpisů a navrhuje kasační stížnost zamítnout.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v rozsahu podané kasační stížnosti
(§109 odst. 2, věta před středníkem s. ř. s.) a z důvodů v ní uvedených (§109 odst. 3, věta
před středníkem s. ř. s.). Ve věci přitom rozhodl bez nařízení jednání za podmínek vyplývajících
z ustanovení §109 odst. 1, věty první s. ř. s.
Kasační stížnost je důvodná.
Nejprve Nejvyšší správní soud z povahy věci zabýval kasačními námitkami odkazujícími
na ustanovení §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., tedy tvrzenou nepřezkoumatelností napadeného
rozsudku a namítanou vadou řízení, která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí ve věci
samé.
Stěžovatel především tvrdí, že v rozsudku postrádá adekvátní zdůvodnění, proč
se městský soud přiklonil k odbornému posouzení předloženému žalobcem, pročež shledává
napadený rozsudek nepřezkoumatelným pro nesrozumitelnost a nedostatek důvodů.
Tato námitka není důvodná, neboť z odůvodnění napadeného rozsudku je nepochybně patrno,
že městský soud se nepřiklonil ani k jednomu z vypracovaných posouzení. Posouzení předložené
žalobcem vzal za podklad svého rozhodnutí, avšak netvrdil, že je jediné správné a že je stěžovatel
v dalším řízení povinen z něj vycházet. Městský soud pouze konstatoval, proč má za to, že bylo
odborné posouzení Agentury zpochybněno a dospěl k závěru, že z důvodu možné existence více
názorů na hodnocení vlivu chovu kachny divoké na ekosystém rybníka bude nutno doplnit
skutková zjištění v rámci řízení před správním orgánem, a to zejména ke konkrétní specifikaci
tohoto poškození a jeho rozsahu. V tomto směru tedy považuje Nejvyšší správní soud rozsudek
městského soudu za přezkoumatelný.
Pokud jde o další námitku podřaditelnou pod ustanovení §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.,
poukazující na to, že městský soud v rámci ústního jednání neprovedl důkaz posouzením
předloženým žalobcem, tu již Nejvyšší správní soud shledává důvodnou.
Z obsahu soudního spisu je zřejmé, že žalobce přiložil k žalobě jako důkaz dokument
ze dne 25. 6. 2006 nazvaný Posouzení ekosystémů Sirákovického rybníka s přihlédnutím k jejich dalšímu
využití a stabilizační funkci v krajině, zpracovaný na jeho objednávku prof. RNDr. K. P., DrSc. a
RNDr. M. P. z Ústavu pro životní prostředí z Přírodovědecké fakulty Univerzity Karlovy
v Praze. Jak je patrno z vyjádření stěžovatele k žalobě ze dne 6. 3. 2007, zaslal mu městský soud
spolu s kopií žaloby i kopii tohoto posouzení. Stěžovatel byl tedy seznámen jak s obsahem žaloby
tak i přiloženého posouzení a měl možnost se k nim vyjádřit. Potud lze postup městského soudu
považovat za zcela souladný s požadavky ustanovení §74 odst. 1 s. ř. s., §123 občanského
soudního řádu (ve spojení s §64 s. ř. s.) i s obecně uznávanými principy spravedlivého procesu,
zejména požadavkem na kontradiktornost řízení a rovnost zbraní jeho účastníků (k tomu srov.
například rozsudek Evropského soudu pro lidská práva Krčmář proti České republice č. 35376/96,
dostupný na www.echr.coe.int). Následně bylo, na základě žádosti žalobce, nařízeno na den
25. 9. 2008 ústní jednání, na němž, dle protokolu o jednání na č. l. 31, prováděl městský soud
dokazování ve smyslu ustanovení §77 s. ř. s. I tento postup byl v principu správný; zde lze
odkázat na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 7. 2005, č. j. 3 Azs 103/2005 – 76,
publikovaný pod č. 687/2005 Sb. NSS, z něhož se mimo jiné podává, že „jestliže krajský soud
provádí dokazování (§77 odst. 1 s. ř. s.), je povinen nařídit jednání, a to i tehdy, pokud účastníci řízení
souhlasili s rozhodnutím o věci samé bez nařízení jednání (§51 odst. 1 s. ř. s.).“
Na samotný proces dokazování před správním soudem se z důvodu absence vlastní
ucelené procesní úpravy aplikuje ve smyslu ustanovení §64 s. ř. s. přiměřeně právní úprava
občanského soudního řízení, tj. ustanovení §120 a násl. občanského soudního řádu
(dále jen „o. s. ř.“).
Při posouzení, jakým způsobem měl být proveden důkaz odborným posouzením ze dne
25. 6. 2006, je nutno vycházet z jeho povahy. Zde je nutno konstatovat, že žalobcem předložené
posouzení ekosystému rybníka nelze považovat za znalecký posudek ve smyslu ustanovení §127
o. s. ř. (nebyl zadán správním orgánem ani soudem), nýbrž toliko za soukromou listinu podle
ustanovení §129 o. s. ř. Z odstavce prvého posledně zmiňovaného ustanovení pak plyne,
že důkaz listinou se provede tak, že ji nebo její část při jednání předseda senátu přečte nebo sdělí její obsah.
Způsob provedení jakéhokoli důkazu musí jednoznačně vyplývat z protokolu o jednání. Protokol
o jednání musí obsahovat popis veškerých úkonů, které soud či účastníci řízení před soudem
učinili a vylíčení průběhu dokazování (srov. §40 odst. 1 o. s. ř. a §21 vyhlášky ministerstva
spravedlnosti ČR, o jednacím řádu pro okresní a krajské soudy, ve znění pozdějších předpisů).
V protokolu o jednání tak musí být výslovně uvedeno, že byla přečtena určitá přesně označená
listina nebo z něj musí vyplývat, že soudce sdělil (podstatný) obsah takové listiny svými slovy.
Naopak pouhá konstatace listiny k důkazu není zákonem předepsaným způsobem provedení
důkazu; tím spíše to platí v situaci, kdy existence důkazního prostředku není v protokolu vůbec
zmíněna. Současně obecně platí, že skutková zjištění soudu, která mají základ v nesprávném
způsobu provedení důkazu, nepožívají ochrany ani v navazujících řízeních o opravných
prostředcích. Vzhledem k tomu, že protokol o jednání je (se všemi důsledky s tím spojenými)
veřejnou listinou (k tomu srov. nález Ústavního soudu ze dne 18. 7. 2002,
sp. zn. IV. ÚS 682/2000, dostupný z http://nalus.usoud.cz), je nutno na jeho formální
a obsahové náležitosti klást přísné nároky (k tomu viz například usnesení Nejvyššího soudu ČR
ze dne 29. 7. 2004, sp. zn. 29 Odo 407/2002, dostupné na www.nsoud.cz).
Vycházeje ze shora popsaných premis je Nejvyšší správní soud nucen konstatovat,
že po důkladném přezkoumání obsahu protokolu o jednání ze dne 25. 9. 2008 je evidentní,
že skutečně neobsahuje jedinou zmínku o tom, že by odborné posouzení předložené žalobcem
bylo soudem čteno či že by byl sdělen jeho obsah. Zmínka o tomto posouzení se v protokolu
o jednání objevuje jen v souvislosti s tím, že na něj bylo žalobcem v jeho přednesu výslovně
poukazováno a odkazováno. V protokolu o jednání není zachycena ani žádná případná reakce
stěžovatele na provedení důkazu předmětnou listinou. Nelze tedy než přisvědčit stěžovateli,
že důkaz listinou – posouzením předloženým žalobcem – vskutku nebyl proveden, případně
nebyl proveden zákonným způsobem, a to pro absenci záznamu o této skutečnosti v protokolu
o jednání ze dne 25. 9. 2008. Toto pochybení je o to markantnější ve světle zjištění, že důkaz
jinou listinou (protokol z kontroly provedené Ministerstvem zemědělství) předloženou žalobcem
až u jednání byl soudem proveden jejím přečtením, což bylo zaprotokolováno.
Je tedy zřejmé, že důkazní prostředek předložený žalobcem (jím zadané odborné
posouzení) nebyl při ústním jednání proveden jako důkaz, přesto z něj však městský soud
vycházel a považoval jej za důkaz, který zpochybnil zásadní důkaz, o nějž se opíralo rozhodnutí
žalovaného (odborné posouzení vypracované Agenturou). Za této situace trpí rozhodnutí
městského soudu vadou řízení před soudem, jež mohla mít vliv na zákonnost rozhodnutí
a je důvodem pro zrušení tohoto rozhodnutí podle ustanovení §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
(k tomu srov. obdobně rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 12. 2009,
č. j. 2 As 42/2009 - 56, dostupný na www.nssoud.cz). Odůvodnění napadeného rozsudku
pak v této souvislosti nutně stojí i na nedostatku důvodů, a je proto současně i z tohoto důvodu
nepřezkoumatelné [§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.]. Na tomto místě pak Nejvyšší správní soud
odkazuje na rozsudek ze dne 28. 4. 2005, č. j. 5 Afs 147/2004 – 89, publikovaný pod č. 618/2005
Sb. NSS, ze kterého plyne, že skutkovými důvody, pro jejichž nedostatek je možno rozhodnutí
soudu zrušit pro nepřezkoumatelnost, budou takové vady skutkových zjištění, která utvářejí
rozhodovací důvody, kde soud např. opřel rozhodovací důvody o skutečnosti v řízení
nezjišťované, příp. zjištěné v rozporu se zákonem nebo tam, kdy není zřejmé, zda vůbec nějaké
důkazy v řízení byly provedeny.
V kontextu shora uvedené výtky je třeba městský soud upozornit i na další aspekt
soudního dokazování, který zůstal v odůvodnění jeho rozsudku fakticky opomenut. Především
je nutno poukázat na ustanovení §52 odst. 1 s. ř. s., dle kterého je soud oprávněn rozhodnout,
které z navržených důkazů provede, přičemž může provést i důkazy jiné. Co se týče rozsahu
dokazování ve správním soudnictví, Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 28. 3. 2007,
č. j. 1 As 32/2006 – 99, publikovaném pod č. 1275/2007 Sb. NSS, uvedl, že „ustanovení §77 odst. 2
věty první s. ř. s. je faktickou transpozicí požadavku tzv. „plné jurisdikce“ coby atributu práva na spravedlivý
proces. Soud při svém rozhodování nesmí být omezen ve skutkových otázkách jen tím, co zde nalezl správní orgán,
a to ani co do rozsahu provedených důkazů, ani jejich obsahu a hodnocení ze známých hledisek závažnosti,
zákonnosti a pravdivosti. Soud tedy zcela samostatně a nezávisle hodnotí správnost a úplnost skutkových zjištění
učiněných správním orgánem a zjistí-li přitom skutkové či (procesně) právní deficity, může reagovat jednak tím,
že uloží správnímu orgánu jejich odstranění, nahrazení či doplnění, nebo tak učiní sám. Tato činnost soudu
je nezbytným předpokladem pro bezvadný právní přezkum napadeného rozhodnutí, neboť jen správně a úplně
zjištěný skutkový stav v řízení bez procesních vad může být podkladem pro právní posouzení věci. Není však
cílem soudního přezkumu ve správním soudnictví nahrazovat činnost správního orgánu. Východiskem přístupu
soudu pro rozhodnutí, zda a do jaké míry případně dokazování provádět, bude posouzení důvodnosti podané
žaloby z hlediska uplatněných žalobních námitek. Soudní přezkum správních rozhodnutí nelze vnímat jako
„odvolací řízení“ v plné apelaci, proto také důkazní aktivita soudu bude vždy činností doplňkovou, nikoliv
dominantní. Proto v případě důkazů provedených soudem musí být zejména respektován požadavek (...) §75
odst. 1 s. ř. s. a nově prováděné dokazování tedy vždy musí směřovat výlučně k osvědčení skutkového stavu v době
rozhodování správního orgánu; ke skutkovým novotám se zásadně nepřihlíží.“ Z rozsudku ze dne
28. 4. 2005, č. j. 5 Afs 147/2004 – 89, publikovaného pod č. 618/2005 Sb. NSS, dále plyne,
že „soud rozhodne, které z navržených důkazů provede a které nikoli (§52 odst. 1 s. ř. s.); to jej však nezbavuje
povinnosti takový postup odůvodnit. (…) Ustanovení §77 s. ř. s. zakládá nejenom pravomoc soudu
dokazováním upřesnit, jaký byl skutkový stav, ze kterého správní orgán ve svém rozhodnutí vycházel, ale také
pravomoc dalšími důkazy provedenými a hodnocenými nad tento rámec zjistit nový skutkový stav jako podklad
pro rozhodování soudu v rámci plné jurisdikce. Přitom soud zváží rozsah doplňování dokazování tak,
aby nenahrazoval činnost správního orgánu.“
Žalobce se tedy nepochybně může v rámci řízení před krajským soudem domáhat
provedení dosud neprovedených důkazů, mají-li prokázat rozhodné skutečnosti ke dni
rozhodování správního orgánu. Zdejší soud se však k otázce provádění nově navržených důkazů
před správním soudem vyslovil v tom smyslu, že „na provedení důkazů nově navržených teprve v řízení
před krajským soudem je (…) třeba trvat tehdy, pokud 1) soud přesvědčivě neodůvodní nadbytečnost jejich
provedení a 2) tyto důkazy nemohly být navrženy již v řízení odvolacím“ (rozsudek ze dne 22. 5. 2009,
č. j. 2 Afs 35/2009 – 91, dostupný z www.nssoud.cz). Tento názor byl sice vysloven ve vztahu
k přezkumu rozhodnutí vydaných v daňovém řízení (v němž leží důkazní břemeno na daňovém
subjektu, zatímco v řízení přestupkovém leží důkazní břemeno na správním orgánu), přesto lze
uvedené závěry nepochybně aplikovat i na nyní posuzovanou věc. Nelze totiž obecně připustit,
aby si účastník správního řízení ponechával jisté důkazní prostředky v záloze a uplatňoval je až
v řízení před soudem a účelově tak přenášel dokazování před soud, zejména jde-li o zpochybnění
zásadních skutečností. Právo obviněného svobodně si volit strategii své obhajoby v řízení
vedeném ve věci trestního obvinění (ve smyslu výkladu tohoto pojmu judikaturou Evropského
soudu pro lidská práva – k tomu viz například rozsudek Pellegrin proti Franci č. 28541/95, dostupný
z www.echr.coe.int), implikující i možnost uplatnit nové důkazy až v řízení před odvolací stolicí
(viz rozsudek zdejšího soudu ze dne 22. 1. 2009, č. j. 1 As 96/2008 - 115, publikovaný
pod č. 1856/2009 Sb. NSS) tím není nikterak dotčeno. Nelze totiž přehlédnout zásadní fakt,
že tato práva jsou spojena s (nalézacím) řízením, v němž je o odpovědnosti za delikt a trestu
rozhodováno; řízení před správními soudy již není pokračováním správního sankčního řízení,
nýbrž jen soudní kontrolou jeho zákonnosti, vystavěnou na kasačním principu.
Městský soud se tak v rámci úvahy o připuštění takového nového důkazu měl vypořádat
především s tím, proč žalobce nepředložil navrhovaný důkaz již v odvolacím správním řízení.
Z data vypracování posouzení (25. 6. 2006) totiž jednoznačně vyplývá, že bylo dokončeno ještě
dříve, než bylo stěžovatelem o odvolání rozhodnuto (31. 7. 2006). Žalobce měl tak přibližně
jeden měsíc na to, aby posouzení stěžovateli předložil a navrhl jeho provedení jako důkazu.
Jestliže tak neučinil a předmětný důkaz uplatnil až v řízení před soudem, měl po něm městský
soud žádat vysvětlení takového postupu, včetně prošetření případných skutečností uváděných
jako překážky. Teprve po zvážení těchto okolností mohl městský soud relevantně rozhodnout,
zda důkaz odborným posouzením předloženým žalobcem připustí či nikoliv.
Pouze obiter dictum považuje Nejvyšší správní soud pro další průběh soudního řízení
(viz dále) za vhodné upozornit, že ani odborné stanovisko, zpracované Agenturou, jakožto
organizační složkou státu (která, mimo jiné, v oblasti ochrany přírody a krajiny poskytuje
odbornou podporu výkonu státní správy a metodickou a znaleckou činnost), nelze formálně
hodnotit jako znalecký posudek, ve smyslu ustanovení §36 správního řádu. Jedná se nicméně
o odborný podklad zpracovaný v oboru erudovanými osobami, který se má vyslovit
ke skutkovým otázkám věci a nemůže se zabývat otázkami právními; to přísluší toliko správním
orgánům rozhodujícím v sankčním řízení (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
5. 11. 2008, č. j. 1 As 59/2008 – 77, dostupný z www.nssoud.cz). Toto omezení odborné
stanovisko Agentury překročilo, neboť se v jeho závěru (mimo jiné) uvádí že „[p]okud došlo
v letošním roce na Sirákovickém rybníce k vypuštění 700 ks divokých kachen, je toto vypuštění nutné hodnotit
jako škodlivý zásah do významného krajinného prvku.“. Správní orgán prvého stupně použil nicméně
toto stanovisko, coby podklad pro rozhodnutí, pouze co se technických a odborných informací
týče, přičemž právní závěr o tom, zda došlo ke škodlivému zásahu do významného krajinného
prvku si učinil sám; stěžovatel tento závěr aproboval.
Pokud se týká další kasační námitky, v níž stěžovatel akcentuje princip hospodárnosti
v řízeních, v nichž je účastník ohrožen toliko bagatelním postihem, tuto argumentaci Nejvyšší
správní soud zcela odmítá. Povinnost správních orgánů rozhodovat vždy na základě dostatečně
zjištěného skutkového stavu věci je explicitně zakotvena ve správním řádu z roku 1967 (§32 odst. 1)
i ve správním řádu z roku 2004 – zákonu č. 500/2004 Sb., správní řád (§3). Tato povinnost
(ve správním řádu z roku 2004 ve výjimečných případech – nedotýkajících se předmětného řízení
- prolomená) platí dvojnásob v řízení sankčním (viz například rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 26. 8. 2004, č. j. 6 A 81/2001 - 59, dostupný na www.nssoud.cz, či nález Ústavního
soudu ze dne 6. 1. 2004, sp. zn. IV. ÚS 98/03, dostupný z http://nalus.usoud.cz), kdy
i při nejmenších pochybnostech o správnosti skutkových podkladů nelze obviněného uznat
za deliktní jednání odpovědným.
Konečně pokud jde o kasační důvody podřaditelné pod ustanovení §103 odst. 1 písm. a)
s. ř. s., ve světle shora uvedených důvodů pro zrušení napadeného rozsudku městského soudu
se k těmto otázkám Nejvyšší správní soud nemůže za daného stavu věci vyjadřovat; posouzení,
zda byl ve správním řízení dostatečně zjištěn skutkový stav věci, bude odvislé především od toho,
jakým způsobem městský soud naloží s posouzením předloženým žalobcem. S ohledem
na obsáhlost argumentace stěžovatele zde jen sluší připomenout obecné pravidlo, dle kterého
případná argumentace správního orgánu v řízení před správním soudem, jakkoli by byla věcně
i právně přiléhavá, nemůže nahrazovat případné deficity odůvodnění přezkoumávaného
rozhodnutí.
Z uvedených důvodů tedy Nejvyšší správní soud naznal, že je naplněn kasační důvod
ve smyslu ustanovení §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Nezbylo mu proto, než napadený rozsudek
městského soudu zrušit a věc mu vrátit k dalšímu řízení (§110 odst. 1, věta první
před středníkem s. ř. s.).
V dalším průběhu soudního řízení městský soud především uváží, zda žalobcem navržený
důkaz vůbec provede; přihlédne přitom ke kritériím takového postupu, jak byly vysloveny výše.
Pokud se rozhodne tento důkazní návrh akceptovat, provede jej zákonem předepsaným
způsobem a způsob povedení důkazu uvede v soudním protokolu.
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí
ve věci (§110 odst. 2, věta první s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 5. ledna 2010
JUDr. Vojtěch Šimíček
předseda senátu