ECLI:CZ:NSS:2010:4.AS.17.2009:62
sp. zn. 4 As 17/2009 - 62
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Dagmar
Nygrínové a soudců JUDr. Marie Turkové a JUDr. Jiřího Pally v právní věci žalobce: Kaufland
Česká republika v.o.s., se sídlem Pod Višňovkou 25, Praha 4, zast. JUDr. Ing. Igorem
Kremlou, advokátem, se sídlem Pod Višňovkou 25, Praha 4, proti žalovanému: Česká obchodní
inspekce, ústřední inspektorát, se sídlem Štěpánská 15, Praha 2, o kasační stížnosti žalobce
proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 31. 3. 2009, č. j. 11 Ca 299/2008 – 33,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 31. 3. 2009, č. j. 11 Ca 299/2008 – 33, se z
r u š u je a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Rozhodnutím žalovaného č. j. ČOI 6339/2008/0100/2400/2008/Tu/Št, ze dne 25. 6.
2008, bylo zamítnuto odvolání žalobce proti rozhodnutí ředitele České obchodní inspekce,
inspektorátu Ústeckého a Libereckého kraje (dále jen „správní orgán prvního stupně”), ze dne 16.
4. 2008, č. j. ČOI/34/2008/2410/R1007/2008/Vr/Dv. Správní orgán prvního stupně
v uvedeném rozhodnutí uložil žalobci pokutu ve výši 300 000 Kč za porušení §7 odst. 3 písm. a)
vyhlášky č. 174/1992 Sb., o pyrotechnických výrobcích a zacházení s nimi, vystavováním
pyrotechnických předmětů třídy II v množství přesahujícím povolenou hmotnost v jednom
případě o 571,64 kg a v druhém o 146,02 kg. Tím žalobce naplnil skutkovou podstatu
stanovenou v §9 odst. 1 písm. d) zákona o České obchodní inspekci, jak bylo prokázáno při
kontrole provedené dne 28. 12. 2007 v provozovně Kaufland 1 110 v Litoměřicích a dne 31. 12.
2007 v provozovně Kaufland 2 900 v Ústí nad Labem.
Žalovaný nepřisvědčil odvolací námitce žalobce, že v daném případě měl žalovaný
aplikovat a sankci uložit podle zákona č. 61/1988 Sb., o hornické činnosti, výbušninách a o státní
báňské správě (dále též „zákon o hornické činnosti”), ve znění platném do 31. 12. 2007. Zákon č.
64/1986 Sb., o České obchodní inspekci (dále též „zákon o ČOI”) totiž v §9 odst. 1 písm. d)
stanoví, že ředitel inspektorátu uloží kontrolované osobě, která poruší ostatní podmínky
stanovené zvláštními právními předpisy pro činnosti uvedené v §2 odst. 1 a 2, pokud právo
uložit sankční postih nemá jiný správní úřad, pokutu až do výše 1 000 000 Kč. Za opakované
porušení povinnosti v průběhu jednoho roku ode dne poslední kontroly lze uložit pokutu až do
výše 2 000 000 Kč. Podle žalovaného jsou v zákoně o hornické činnosti upravena dozorová
oprávnění orgánů státní báňské správy, která se však vztahují mj. i na kontrolu výbušnin, nikoli
kontrolu pyrotechnických výrobků. Kontrolu pyrotechnických výrobků provádí v určitém
rozsahu Český úřad pro zkoušení zbraní a střeliva podle zákona č. 288/1995 Sb., o střelných
zbraních a střelivu (zákon o střelných zbraních), ani tomuto úřadu však nebyla svěřena pravomoc
kontrolovat dodržování §7 odst. 3 písm. a) vyhlášky o pyrotechnických výrobcích. Jelikož v
daném případě nesvěřil zákon pravomoc postihnout porušení vyhlášky o pyrotechnických
výrobcích jinému správnímu úřadu, je věcně příslušná porušení této vyhlášky projednat a
postihnout Česká obchodní inspekce, resp. její místně příslušný inspektorát. Podle žalovaného §9
odst. 1 písm. d) zákona o ČOI jasně stanoví, že sankce má být uložena právě podle tohoto
zákona a proto nelze přisvědčit žalobci, že pokud by měl být postihován, tak jedině podle zákona
č. 61/1988 Sb.
K odvolací námitce žalobce, že vyhlášku Českého báňského úřadu č. 174/1992 Sb., o
pyrotechnických výrobcích a zacházení s nimi, již nelze aplikovat s ohledem na zrušení §21 odst.
6 zákona o hornické činnosti, který obsahoval zákonné zmocnění k vydání této vyhlášky,
žalovaný uvedl, že podle jeho přesvědčení je předmětná vyhláška stále platný a účinný právní
předpis, na jehož platnost a účinnost nemá skutečnost, že zmocnění obsažené v §21 odst. 6
zákona o hornické činnosti bylo novelizací ze zákona o hornické činnosti vypuštěno a v
současném znění tohoto zákona se již nevyskytuje.
Za účelovou žalovaný považoval argumentaci žalobce, že rozhodnutí správního orgánu
prvního stupně je nepřezkoumatelné, protože v jeho odůvodnění je uvedeno, že porušení
stejného ustanovení bylo žalobci prokázáno v průběhu dvou minulých let, aniž by na rozhodnutí
o takovém porušení bylo konkrétně odkázáno. Žalobci měla být tato rozhodnutí dostatečně
známa, neboť mu byla doručena v souladu se zákonem a jsou pravomocná. Pokud o nich žalobce
nemá povědomost, nesvědčí to podle žalovaného o tom, že by přijímal taková opatření, aby se
porušení stejných právních povinností nedopouštěl opakovaně. Žalovaný připomenul, že se
jednalo o rozhodnutí ze dne 14. 3. 2006, č. j. 1033/2006, kterým byla uložena pokuta 400 000 Kč
za porušení citované vyhlášky v pěti provozovnách s celkovým překročením hmotnosti o cca
2000 kg, a dále rozhodnutí ze dne 12. 3. 2007, č. j. 1003/2007, jímž byla uložena pokuta ve výši
25 000 Kč za porušení citované vyhlášky v jedné provozovně s překročením o 148 kg.
Pokud jde o dobu trvání protiprávního jednání žalobce, správní orgán prvního stupně
podle názoru žalovaného správně vycházel ze spolehlivě zjištěné skutečnosti, že závady byly
zjištěny minimálně v době kontroly. Z povahy věci není možné, aby správní orgán přesně určil,
po jak dlouhou dobu byly pyrotechnické výrobky nabízeny v množstvím větším než povoluje
vyhláška, neboť tato skutečnost je vždy zjištěna až v momentě kontroly. Vzhledem k tomu, že se
žalobce dopustil porušení předmětné vyhlášky v posledních dvou letech opakovaně, má žalovaný
důvodné pochybnosti o tom, že by se nedostatky vyskytovaly pouze v době kontrol. Za
prokázanou však žalovaný vzal, stejně jako správní orgán prvního stupně, pouze dobu uvedenou
v rozhodnutí správního orgánu prvního stupně.
Žalovaný nepřisvědčil ani námitce, že nebyl zjištěn žádný konkrétní škodlivý následek, a
proto je pokuta příliš vysoká. Riziko, kterému byly v daném případě vystaveni spotřebitelé a
zaměstnanci společnosti (např. v případě požáru v provozovně), bylo značné, žalobce je tomuto
riziku vystavuje opakovaně a za těchto okolností se uložená pokuta jeví žalovanému jako
přiměřená všem okolnostem posuzovaného případu. Žalovaný shledal, že podané odvolání, jakož
i obsah spisu jako celek, nedávají důvod ke snížení pokuty pod výši stanovenou správním
orgánem prvního stupně. Konstatoval, že sankce ve výši 300 000 Kč se neodchyluje v
neprospěch žalobce od pokut ukládaných dozorovým orgánem v obdobných případech a
odpovídá okolnostem daného případu. Jelikož od poslední kontroly uplynul již více než rok, byla
sankce uložena podle §9 odst. 1 písm. d) zákona o ČOI v rámci sazby s maximální výší 1 000 000
Kč a nikoli 2 000 000 Kč, přičemž ke skutečnosti, že se jedná o opakované porušení stejné právní
povinnosti bylo přihlédnuto při hodnocení závažnosti spáchaného správního deliktu.
Žalobce podal proti rozhodnutí žalovaného žalobu. Namítal, že rozhodnutí žalovaného je
nezákonné, neboť nebyly splněny podmínky pro potvrzení rozhodnutí správního orgánu prvního
stupně. Rozhodnutí správních orgánů obou stupňů nemají náležitosti stanovené zákonem a obě
tato rozhodnutí jsou nepřezkoumatelná. Žalovaný řádně neposoudil podané odvolání v souladu s
§89 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, svým postupem porušil zásadu
dvouinstančnosti správního řízení, jeho rozhodnutí je v rozporu se skutečným stavem věci, nemá
oporu ve spisech a byla jím žalobci uložena nepřiměřená pokuta. Podle rozhodnutí správního
orgánu prvního stupně je pochybení žalobce vyvozováno z vyhlášky č. 174/1992 Sb. Zákonné
zmocnění, na základě kterého byla tato vyhláška vydána, uvedené v §21 odst. 6 zákona o
hornické činnosti, ve znění platném do 31. 12. 2007, však již v tomto zákoně obsaženo není. Je
tak sporné, zda lze na základě uvedené vyhlášky stanovit povinnosti právnickým a fyzickým
osobám a zda je lze za jejich případná porušení sankcionovat. Další vadu spatřuje žalobce v tom,
že k jeho tíži byla přičtena skutečnost spočívající ve zjištění, že v průběhu dvou minulých let měl
být dvakrát sankcionován za překročení limitu skladování, resp. vystavování pyrotechnických
předmětů, aniž by z rozhodnutí bylo zjistitelné, o jaká rozhodnutí ukládající sankce se mělo
jednat. Vzhledem k tomu, že nebyl zjištěn žádný škodlivý následek a doba trvání jednání byla
velmi krátká, považuje žalobce uloženou pokutu za zcela zjevně nepřiměřenou. Žalobce je
přesvědčen, že nebyly dány podmínky pro to, aby rozhodnutí správního orgánu prvního stupně
mohlo být potvrzeno a pokud žalovaný rozhodnutí správního orgánu prvního stupně potvrdil,
postupoval v rozporu se zákonem.
Žalobce dále žalovanému vytýká, že ve svém rozhodnutí nijak neodůvodňuje závěr, proč
vypuštění zmocňovacího ustanovení k vydání vyhlášky č. 174/1992 Sb. ze zákona o hornické
činnosti nemá na platnost a účinnost této vyhlášky žádný vliv; žalovaný se v této souvislosti
nezabýval ani námitkou, že rozhodnutí správního orgánu prvního stupně nemá náležitosti
stanovené zákonem a je nepřezkoumatelné, odůvodněnou právě tím, že se tento správní orgán
nevypořádal se změnou právního stavu, ačkoli se jí podle názoru žalobce zabývat měl.
Rozhodnutí žalovaného a tvrzení v něm uvedená nebyla odůvodněna tak, aby byla
přezkoumatelná soudem. Soud by totiž z tvrzení žalovaného týkajícího se již v minulosti
vydaných rozhodnutí, ve kterých byl žalobce potrestán za překročení limitu skladování, resp.
vystavování pyrotechnických předmětů, nemohl seznat, o jaká rozhodnutí se mělo jednat.
Tvrzení žalovaného o tom, že zjištěné nedostatky se vyskytovaly zřejmě nejen v době
kontroly, žalobce odmítl jako neprokázané. Žalobce má za to, že z pochybení, ke kterému mělo
dojít před dvěma lety, nelze dovozovat stav, který je předmětem této žaloby. Jedná se toliko o
domněnku žalovaného, která nemá žádnou oporu v provedeném dokazování a je v rozporu se
spisy. S ohledem na výše uvedené žalobce navrhl, aby krajský soud rozhodnutí správních orgánů
obou stupňů zrušil a uložil žalovanému povinnost uhradit náklady řízení.
Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 31. 3. 2009, č. j. 11 Ca 299/2008 – 33, žalobu
zamítl a rozhodl dále, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení. V prvé řadě se
zabýval námitkou žalobce, že mu byla pokuta uložena podle zvláštního právního předpisu
(vyhláška č. 174/1992 Sb.), u kterého pozbylo platnosti zmocňovací ustanovení zákona (§21
odst. 6 zákona o hornické činnosti), na základě něhož byl tento předpis do právního řádu České
republiky začleněn. Městský soud konstatoval, že uvedená námitka nicotnosti napadeného
rozhodnutí žalovaného není důvodná. Vyhláška č. 174/1992 Sb., byla vydána na základě platného
a účinného zákonného zmocnění obsaženého v zákoně o hornické činnosti, a je tak stále platným
právním předpisem a součástí právního řádu, tedy působí vznik, změnu či zánik právních vztahů.
Správní úřady jsou povinny se tímto právním předpisem i nadále řídit, přestože původní
zmocňovací ustanovení bylo novelizováno s platností od 31. 12. 2007 a s účinností od 30. 1. 2008
zákonem č. 376/2007 Sb. Ten však v článku II (ustanovení přechodná a závěrečná) předmětnou
vyhlášku nezrušil. Podstatné je to, že uvedená novela zákona o hornické činnosti vydanou
vyhlášku ponechala v platnosti.
Městský soud neshledal důvodnou ani námitku žalobce týkající se nepřiměřenosti výše
uložené pokuty. Pokud správní orgán považoval údajné potrestání žalobce „v závěru dvou
posledních let“ za obdobné jednání za kritérium pro určení výše ukládané pokuty, bylo na místě,
aby předchozí postižení žalobce pro obdobný správní delikt bylo náležitě v odůvodnění
rozhodnutí zdokumentováno takovým způsobem, aby nevznikly pochybnosti, k jakým dřívějším
rozhodnutím správní orgán přihlížel – tedy citace rozhodnutí dnem vydání, číslem jednacím a
označením orgánu, který je vydal. Podle městského soudu je však třeba vzít v úvahu skutečnost,
že žalovaný pochybení správního orgánu prvního stupně částečně napravil tím, že v odůvodnění
svého rozhodnutí uvedl alespoň data vydání a čísla jednací těchto rozhodnutí. Nedostatečná
citace předchozích rozhodnutí o uložení sankce žalobci za obdobné jednání nemá v dané věci
vliv na věcnou správnost a zákonnost napadeného rozhodnutí. Žalobce v podané žalobě
nezpochybnil, že se opakovaného jednání, v němž správní úřady shledaly naplnění znaků
skutkové podstaty výše uvedeného správního deliktu, dopustil a navíc z výroku napadeného
rozhodnutí jednoznačně vyplývá, že tímto rozhodnutím nebyla žalobci uložena pokuta ve
zvýšeném rozpětí zákonné sazby, tj. do 2 000 000 Kč, jak umožňuje §9 odst. 1 písm. d) věta
druhá zákona o ČOI. Pokuta tedy byla uložena v základní sazbě a skutečnost, že žalobce byl již za
obdobné jednání v minulosti sankcí postižen, byla užita správním orgánem toliko jako pomocné
kritérium při uložení výše pokuty.
Městský soud tudíž dospěl k závěru, že pokuta ve výši 300 000 Kč nebyla zjevně
nepřiměřená. Neztotožnil se ani s námitkou, že takto uložená pokuta postrádá prevenční
charakter a je svým charakterem výlučně sankcí a zdůraznil, že každá uložená pokuta za jednání, v
němž správní úřad shledal naplnění zákonných znaků skutkové podstaty správního deliktu, má
povahu jak sankční, tak výchovnou, neboť adresát rozhodnutí o uložení pokuty je nejen
postihován za jednání, jehož se dopustil, ale je zároveň vyrozuměn i o to m, že následkem
případného opakování jednání v budoucnu může znovu být vyvození sankční odpovědnosti a
uložení dalšího postihu. Městský soud připomenul, že pokud byl žalobce v předchozích dvou
letech za obdobné jednání opakovaně sankcionován, nesplnily tyto sankce zjevně výchovný účel.
Obdobného jednání, které nebylo ve správním řízení žádným objektivním důkazem
zpochybněno, se totiž dopustil znovu, a to hned ve dvou provozovnách během několika dnů.
Také námitku spočívající v nedostatečném časovém vymezení protiprávního jednání, za
něž byla žalobci uložena pokuta, shledal městský soud nedůvodnou. Z textu oznámení o zahájení
správního řízení a rozhodnutí správních orgánů obou stupňů je podle názoru městského soudu
zřejmé, že časové vymezení deliktního jednání je dáno provedenými kontrolami dne 28. 12. 2007
v provozovně v Litoměřicích a dne 31. 12. 2007 v provozovně v Ústí nad Labem. To, kdy
žalobce zjištěný protiprávní stav odstranil, již na správné vymezení časového okamžiku
nezbytného pro popis skutkové podstaty správního deliktu a jednání žalobce nemá žádný vliv.
Námitku žalobce o porušení zásady dvouinstančnosti správního řízení a výtku
nesprávného právního posouzení věci žalovaným, vyhodnotil městský soud jako svou povahou
zcela obecnou a neodůvodněnou. Proto ji městský soud přezkoumal rovněž ve zcela obecné
rovině a dospěl k závěru, že správní řízení proběhlo v souladu se zákonem a princip
dvouinstančnosti správního řízení byl dodržen. K námitce nesprávného posouzení věci
žalovaným městský soud uvedl, že vztahuje-li se tato námitka k aplikaci vyhlášky č. 174/1992 Sb.,
pak se k ní vyjádřil již výše. Jiné konkrétní skutečnosti, vztahující se k nesprávnosti právního
posouzení, nebyly v podané žalobě uvedeny, a městskému soudu proto není zřejmé, v jakých
konkrétních skutkových či právních okolnostech spatřuje žalobce důvody pro svůj závěr o tom,
že žalovaný řádně nepřezkoumal odvolání žalobce podle §89 odst. 2 správního řádu.
Na závěr městský soud uvedl, že žaloba tak, jak byla formulována, je v některých pasážích
na samé hranici, která ještě umožňuje soudu konkrétní, věcný a srozumitelný přezkum
napadeného rozhodnutí. Značně obsáhlý a souvislý text, v němž lze jen obtížně jednoznačně
určit, zda se namítané vady vztahují k rozhodnutí správního orgánu prvního stupně
nebo i k rozhodnutí žalovaného, zda a jaké konkrétní vady rozhodnutí správního orgánu prvního
stupně byly žalobcem vytknuty v odvolání a jak s nimi žalovaný naložil, umožnilo městskému
soudu provést přezkum žalobou napadeného rozhodnutí žalovaného do jisté míry jen obecným
způsobem, vyjma těch námitek, které svojí určitostí a srozumitelností byly způsobilé k tomu, aby
se jimi soud zabýval podrobně a individuálně.
Proti tomuto rozsudku podal žalobce (dále též „stěžovatel”) kasační stížnost z důvodů
uvedených v §103 odst. 1 písm. a), b) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen
„s. ř s.”). Stěžovatel nerozporuje, že vyhláška č. 174/1992 Sb. stanoví limity pro vystavování a
skladování pyrotechnických předmětů. Vyhláškou stanovené limity stěžovatel respektuje a
zajišťuje jejich dodržování ve svých provozovnách. Pro stanovení těchto limitů citovanou
vyhláškou zde ale není zákonný podklad. Povinnosti lze ukládat pouze na základě zákona či na
základě jiného právního předpisu vydaného na základě zákonného zmocnění. Předmětná
vyhláška č. 174/1992 Sb. byla vydána na základě zákonného zmocnění uvedeného v §21 odst. 6
zákona č. 61/1988 Sb., v tehdy platném znění. Předmětné ustanovení však bylo zrušeno a v
žádném zákoně není uvedeno jakékoli zmocnění k vydání podzákonného právního předpisu,
kterým by byly stanoveny povinnosti pro vystavování a uskladňování pyrotechnických předmětů.
Takovéto povinnosti nestanoví ani žádný zákon. S ohledem na výše uvedené neexistuje žádné
platné zákonné zmocnění, podle kterého by bylo možno ukládat podzákonným právním
předpisem povinnosti týkající se vystavování a skladování pyrotechnických předmětů a
sankcionovat jejich nedodržení. Nelze tedy mít za to, že by citovaná vyhláška č. 174/1992 Sb.,
tyto povinnosti stanovovala na základě zákona, tedy platně a účinně. Stěžovatel je tedy
přesvědčen, že pro vydání správního rozhodnutí neexistuje zákonný podklad. Nesouhlasí dále se
závěrem městského soudu, že nebyla porušena zásada dvouinstančnosti správního řízení a pokuta
nebyla uložena v nepřiměřené výši. Výši uložené pokuty považuje za zjevně nepřiměřenou už jen
z toho důvodu, že nedošlo k žádném škodlivému následku a doba trvání byla velmi krátká.
Správní orgán prvního stupně se řádně nezabýval kritérii podle §12 odst. 1 zákona o ČOI a jeho
rozhodnutí je pro tento nedostatek nepřekoumatelné pro nedostatek důvodů. Podle stěžovatele
tak nebyly splněny podmínky, aby žalovaný mohl odvolání zamítnout a potvrdit rozhodnutí
správního orgánu prvního stupně; soud neměl podmínky k zamítnutí žaloby.
Stěžovatel dále namítá, že správní orgán prvního stupně byl povinen se zabývat všemi
hledisky rozhodnými pro uložení výše pokuty a uvést, jaké skutečnosti jim podřadil a jak je
hodnotil. Ke způsobu protiprávního jednání správní orgán prvního stupně pouze uvedl
skutečnost naplňující znaky skutkové podstaty předmětného správního deliktu (překročení
nejvyššího povoleného množství skladování pyrotechnických předmětů třídy II a podtřídy T1 v
prodejní místnosti), což je podle názoru stěžovatele skutečnost rozhodná pro zjištění, zda a jaký
delikt byl spáchán a v jaké sazbě lze pokutu uložit. K téže skutečnosti již pak nelze přihlížet při
rozhodování o konkrétní výši pokuty, neboť by se jednalo o porušení zásady zákazu dvojího
přičítání. Hledisku - následku protiprávního jednání - správní orgán prvního stupně podřadil
ohrožení zájmu spotřebitele na bezpečné nakupování. To je podle stěžovatele zcela obecné
konstatování, jímž správní orgán prvního stupně vyjádřil pouze jinými slovy co je chráněným
zájmem a tedy objektem skutkové podstaty správního deliktu. I toto je tedy skutečnost obsažená
již ve znaku skutkové podstaty správního deliktu, rozhodná pro posouzení, zda ke správnímu
deliktu došlo či nikoliv a pro určení sazby, ve které má být konkrétní pokuta uložena. Ani k této
skutečnosti nelze podle stěžovatele přihlížet při rozhodování o konkrétní výši pokuty, neboť by
se jednalo o porušení zásady zákazu dvojího přičítání. Stěžovatel dále vytýká, že správní orgán
prvního stupně při úvaze o výši pokuty přihlédl k tomu, že stěžovatel byl v minulosti dvakrát
sankcionován za překročení limitu skladování, resp. vystavování pyrotechnických předmětů.
Vyslovil přesvědčení, že k jeho tíži nelze přičítat skutečnost, že se obdobného jednání dopustil již
v minulosti. Za toto jednání byl již pravomocně potrestán, a nelze ho tudíž za totéž jednání
sankcionovat znovu, protože správní trestání pojem recidivy nezná. Správní orgán přitom
neprokázal, že by se jednalo o trvající delikt, aby zjištění z dřívějších kontrol mohl zahrnout do
hodnocení v rámci projednávané věci. Stěžovatel se dále domnívá, že jestliže jej chtěl správní
orgán v projednávané věci postihnout i s ohledem na minulé správní delikty, měl pravomocná
rozhodnutí, jimiž bylo o těchto deliktech rozhodnuto, zrušit a uložit za všechny delikty jeden
souhrnný trest. S ohledem na uvedené stěžovatel navrhuje, aby Nejvyšší správní soud napadený
rozsudek městského soudu zrušil, věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti k otázce platnosti a účinnosti vyhlášky č.
174/1992 Sb. odkazuje zejména na odůvodnění svého rozhodnutí ze dne 25. 6. 2008, vyjádření k
žalobě ze dne 15. 12. 2008 a odůvodnění rozsudku městského soudu. I nadále se domnívá, že
předmětná vyhláška je platným a účinným prvním předpisem a nedodržení povinností
stanovených v této vyhlášce je možné sankcionovat pokutou za spáchání správního deliktu.
Vzhledem k závažnosti skutkových zjištění a opakovanému porušení vyhlášky č. 174/1992 Sb.
považuje žalovaný uloženou pokutu ve výši 300 000 Kč za přiměřenou. Žalovaný nesouhlasí s
názorem žalobce, že „správní trestání pojem recidivy nezná” a domnívá se, že vzhledem k tomu,
že principy správního trestání jsou obdobné jako principy trestního práva (např. podle rozsudku
Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 10. 2004, č. j. 6 A 126/2002 - 27), lze při ukládání sankce
přihlédnout ke skutečnosti, že se pachatel dopustil stejného správního deliktu opakovaně. Nejde
zde o dvojí trestání téhož. Ze stejného důvodu je podle žalovaného třeba odmítnout úvahy o
trvajícím správním deliktu nebo argument, že správní orgán měl rušit svá předchozí pravomocná
rozhodnutí a ukládat souhrnný trest. Pokud se i přesto stěžovateli jevila pokuta jako nepřiměřeně
vysoká, mohl v souladu s §78 odst. 2 s. ř. s. městskému soudu navrhnout, aby přistoupil k jejímu
snížení, což však neučinil. Žalovaný dále vyjádřil přesvědčení, že námitky týkající se hodnocení
zákonných hledisek pro určení výše pokuty (způsob spáchání správního deliktu, následky a doba
trvání protiprávního jednání) jsou nedůvodné. Zdůraznil, že stěžovatel tímto způsobem v
odvolání ani žalobě neargumentoval. Stěžovatel před podáním kasační stížnosti pouze uváděl, že
pokutu považuje za příliš vysokou, nerozporoval však hodnocení jednotlivých kritérií při
stanovení výše pokuty takovým způsobem, jakým to činí v kasační stížnosti. Žalovaný se proto
domnívá, že stěžovatel uplatňuje ve smyslu §104 odst. 4 s. ř. s. důvod, který mohl uplatnit již v
řízení před Městským soudem v Praze, a kasační stížnost je tak v této části nepřípustná. Skutková
zjištění nebyla v posuzované věci nijak zpochybněna, výše pokuty je přiměřená zjištěným
skutečnostem a v průběhu řízení nedošlo k žádnému procesnímu pochybení. Žalovaný proto
navrhuje, aby kasační stížnost byla zamítnuta.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu s §109 odst. 2 a 3 s. ř. s.
vázán rozsahem a důvody, které stěžovatel uplatnil ve své kasační stížnosti, a dospěl k závěru, že
kasační stížnost je důvodná.
Stěžovatel v kasační stížnosti výslovně uvádí, že ji podává z důvodu uvedených v §103
odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s.
Podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. lze kasační stížnost podat z důvodu tvrzené
nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení.
Podle §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s. lze kasační stížnost podat z důvodu tvrzené vady řízení
spočívající v tom, že skutková podstata, z níž správní orgán v napadeném rozhodnutí vycházel,
nemá oporu ve spisech nebo je s nimi v rozporu, nebo že při jejím zjišťování byl porušen zákon
v ustanoveních o řízení před správním orgánem takovým způsobem, že to mohlo ovlivnit
zákonnost, a pro tuto důvodně vytýkanou vadu soud, který ve věci rozhodoval, napadené
rozhodnutí správního orgánu měl zrušit; za takovou vadu řízení se považuje
i nepřezkoumatelnost rozhodnutí správního orgánu pro nesrozumitelnost.
Podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. lze kasační stížnost podat z důvodu tvrzené
nepřezkoumatelnosti spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí,
popřípadě v jiné vadě řízení před soudem, mohla-li mít taková vada za následek nezákonné
rozhodnutí o věci samé.
V posuzovaném případě se primárně jedná o posouzení otázky, zda vyhláška č. 174/1992 Sb., na jejímž základě byla pokuta stěžovateli uložena, stanoví povinnosti na základě zákonného
zmocnění, tedy na základě zákona.
Vyhláška Českého báňského úřadu ze dne 16. března 1992 o pyrotechnických výrobcích a
zacházení s nimi, byla dne 16. 4. 1992 publikována pod č. 174/1992 ve Sbírce zákonů. S ohledem
na její §9, podle něhož tato vyhláška nabývá účinnosti dnem vyhlášení, nabyla účinnosti dne 16.
4. 1992. Úvodní věta vyhlášky zní: „Český báňský úřad stanoví podle §21 odst. 6 zákona České národní
rady č. 61/1988 Sb., o hornické činnosti, výbušninách a o státní báňské správě, ve znění zákona České národní
rady č. 542/1991 Sb.:“. Odkazované ust. §21 odst. 6 zákona o hornické činnosti v době, kdy byla
vydána předmětná vyhláška, stanovilo, že podrobnosti o pyrotechnických výrobcích a zacházení s nimi
stanoví Český báňský úřad obecně závazným právním předpisem.
Vyhláška č. 174/1992 Sb., v ustanovení §7 stanoví mimo jiné podmínky skladování a
vystavování pyrotechnických předmětů. Podle §7 odst. 1 cit. vyhlášky musí být pyrotechnické
předměty skladovány a vystavovány tak, aby případným výbuchem nebo požárem nebyly ohroženy životy a zdraví
osob. Podle odst. 2 pyrotechnické předměty se smí skladovat a vystavovat jen a) v původních obalech výrobce, b) v
suchu a takovým způsobem, aby jejich teplota nepřesáhla 40 stupňů Celsia, c) odděleně od hořlavých a lehce
zápalných látek. Podle odst. 3 se pyrotechnické předměty třídy II a III a podtřídy T1 mohou za podmínek
uvedených v odstavce 2 skladovat a) v prodejní místnosti, a to v nejvyšším množství 100 kg, které však nesmí
obsahovat více než 20 kg pyrotechnických složí, b) v příručním skladě s vyloučením stálé přítomnosti osob v
nejvyšším množství 300 kg, které však nesmí obsahovat více než 69 kg pyrotechnických složí. V posuzované
věci žalovaná uložila stěžovateli pokutu ve výši 300 000 Kč za porušení podmínek stanovených v
citovaném ustanovení §7 odst. 3 písm. a) vyhlášky č. 174/1992 Sb.
Základní pravidla pro vydávání právních předpisů a ukládání povinností jsou stanovena
ústavním pořádkem. V prvé řadě se jedná o čl. 79 odst. 3 Ústavy ČR, podle kterého ministerstva,
jiné správní úřady a orgány územní samosprávy mohou na základě a v mezích zákona vydávat právní předpisy,
jsou-li k tomu zákonem zmocněny. Český báňský úřad je podle §2 zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení
ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, ve znění pozdějších
předpisů, ústředním orgánem státní správy. Český báňský úřad tak je správním úřadem, který je
ve smyslu čl. 79 odst. 3 Ústavy ČR oprávněn na základě zákona a v jeho mezích vydávat právní
předpisy. Dále je třeba zmínit čl. 2 odst. 3 Ústavy, podle něhož státní moc slouží všem občanům a lze ji
uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon (obdobný požadavek stanoví i čl. 2
odst. 2 Listiny základních práv a svobod: Státní moc lze uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených
zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví.). Opomenout nelze ani čl. 4 odst. 1 Listiny základních
práv a svobod, jenž stanoví, že povinnosti mohou být ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích a
jen při zachování základních práv a svobod.
Jak již bylo řečeno, v posuzované věci bylo zmocňovací ustanovení pro vydání předmětné
vyhlášky formulováno v §21 odst. 6 zákona o hornické činnosti. Toto zákonné zmocnění bylo
do zákona o hornické činnosti vloženo novelou zákona o hornické činnosti provedenou zákonem
č. 542/1991 Sb., kterým se mění a doplňuje zákon České národní rady č. 61/1988, o hornické
činnosti, výbušninách a o státní báňské správě, ve znění zákona České národní rady č. 425/1990 Sb. Tato novela nabyla účinnosti dne 20. 12. 1991. Od tohoto data se tedy v §21 odst. 6 zákona o
hornické činnosti nacházelo potřebné zákonné zmocnění. Novelou zákona o hornické činnosti
provedenou zákonem č. 315/2001 Sb., kterým se mění zákon č. 61/1988 Sb., o hornické
činnosti, výbušninách a o státní báňské správě, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 44/1988 Sb., o ochraně a využití nerostného bohatství (horní zákon), ve znění pozdějších předpisů, která
nabyla účinnosti dnem 1. 1. 2002, bylo uvedené zákonné zmocnění v zákoně o hornické činnosti
přesunuto z §21 odstavce 6 do odstavce 9 (za §21 odst. 2 horního zákona byly vloženy nové
odstavce 3 až 5 a dosavadní odstavce 3 až 6 proto nadále byly označovány jako odstavce 6 až 9).
Důležitá je však především novela zákona o hornické činnosti provedená s účinností od
30. 1. 2008 zákonem č. 376/2007 Sb., kterým se mění zákon č. 61/1988 Sb., o hornické činnosti,
výbušninách a o státní báňské správě, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 200/1990 Sb.,
o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů. Touto novelou bylo totiž výše uvedené zákonné
zmocnění ze zákona o hornické činnosti bez jakékoliv náhrady vypuštěno.
Vládní návrh novely zákona č. 376/2007 Sb., který byl projednáván jako sněmovní tisk
225/0 ve volebním období 2006-2010, text zákonného zmocnění obsaženého v §21 odst. 9
zákona o hornické činnosti z tohoto zákona bez náhrady nevyjímal, ale pouze jej pozměňoval,
upřesňoval a přesouval do nově vkládaného §25k odst. 2 zákona o hornické činnosti s
navrhovaným zněním: Český báňský úřad stanoví vyhláškou druhy pyrotechnických výrobků, jejich rozdělení
do tříd, způsob skladování a požadavky na bezpečný způsob nakládání s pyrotechnickými výrobky. K tomuto
návrhu přednesl dne 19. 10. 2007 v průběhu II. čtení pozměňovací návrh poslanec Miloš Melčák,
(http://www.psp.cz/sqw/text/tiskt.sqw?O=5&CT=225&CT1=2), ve kterém mimo jiné navrhl
vložení slova „pyrotechnické výrobky“ za slovo „střelivo“ v §1 odst. 3 písm. c) uvedeného
zákona a navrhl rovněž zrušení §25k odst. 2 téhož zákona. Dne 31. 10. 2007 na své 22. schůzi v
5. volebním období vyslovila Poslanecká sněmovna souhlas s vládním návrhem zákona, kterým
se mění zákon č. 61/1988 Sb., o hornické činnosti, výbušninách a o státní báňské správě,
ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších
předpisů, podle sněmovního tisku 225, ve znění schválených pozměňovacích návrhů. Senát tento
návrh zákona schválil usnesením č. 269 na své 10. schůzi konané dne 6. 12. 2007. Poté byl dne 7.
12. 2007 zákon doručen prezidentovi, který jej dne 19. 12. 2007 podepsal. Schválený zákon byl
dne 20. 12. 2007 doručen k podpisu premiérovi a dne 31. 12. 2007 byl vyhlášen ve Sbírce zákonů
v částce 114 pod číslem 376/2007 Sb. (výše uvedené informace týkající se procesu schvalování
předmětného zákona čerpal Nejvyšší správní soud z internetových stránek poslanecké sněmovny
České republiky, viz http://www.psp.cz/sqw/historie.sqw?T=225&O=5). S ohledem na svůj čl.
IV, ve kterém je uvedeno, že tento zákon nabývá účinnosti třicátým dnem ode dne jeho vyhlášení, nabyl
zákon č. 376/2007 Sb., účinnosti dne 30. 1. 2008. Po novele provedené zákonem č. 376/2007 Sb., tak zákon o hornické činnosti s účinností od 30. 1. 2008 v §1 odst. 3 písm. c) stanoví, že tento
zákon se nevztahuje na střelivo, pyrotechnické výrobky a vojenskou munici. Z toho vyplývá zásadní
skutečnost, že ode dne 30. 1. 2008, kdy nabyl účinnosti zákon č. 376/2007 Sb., se zákon o
hornické činnosti s ohledem na §1 odst. 3 písm. c) na pyrotechnické výrobky výslovně
nevztahuje a není v něm obsaženo žádné zákonné zmocnění pro vydání podzákonného právního
předpisu týkajícího se pyrotechnických výrobků.
V posuzované věci tak nastala situace, kdy došlo ke zrušení zmocňovacího ustanovení
obsaženého v zákoně, avšak prováděcí právní předpis (vyhláška č. 174/1992 Sb.), který byl na
základě toho zmocnění vydán, explicitně zrušen nebyl. K situaci, kdy je zrušeno zákonné
zmocnění pro vydání prováděcího právního předpisu, aniž by byl zrušen samotný prováděcí
právní předpis vydaný na základě tohoto zrušeného zákonného zmocnění, se ve své judikatuře
opakovaně vyjádřil Ústavní soud. Ten v nálezu ze dne 20. 10. 2004, sp. zn. Pl.ÚS 52/03,
publikovaném ve Sbírce zákonů pod č. 568/2004, vyslovil: „Pokud zákonodárce zruší příslušné
zmocňovací ustanovení zákona, nelze totiž sice hovořit o tom, že taková derogace rovněž bez dalšího vyvolává
formální derogaci prováděcích právních předpisů, je však třeba v takové situaci vždy zkoumat materiální
předpoklady existence a působení (účinnosti) takového odvozeného právního předpisu. Takový právní předpis -
dokud nebude formálněprávně zrušen jiným normativním právním aktem - sice zůstává platným právním
předpisem, při jeho aplikaci je však třeba přihlížet ke skutečnosti, že zde chybí materiální předpoklad působení
takového předpisu, tedy konkrétní zákonné zmocnění… pokud je pak v takové situaci soudní moc konfrontována
s otázkou, zda příslušný právní předpis aplikovat, musí se nutně vypořádat právě s absencí materiálních
předpokladů působení takového právního předpisu, tj. jeho účinnosti, a takovému předpisu odepřít aplikaci (čl. 95
odst. 1 Ústavy).“. Totéž pak Ústavní soud konstatoval např. i v usnesení sp. zn. Pl. ÚS 53/03 či
v usnesení sp. zn. Pl. ÚS 23/06.
Z uvedených závěrů Ústavního soudu plyne, že zrušení příslušného zmocňovacího
ustanovení obsaženého v §21 odst. 6, resp. v 21 odst. 9 zákona o hornické činnosti nemělo za
následek automatickou derogaci vyhlášky č. 174/1992 Sb., která tak je i po 29. 1. 2008 nadále
platným právním předpisem. Není však vzhledem k absenci materiálních podmínek dalšího
normativního působení (absence zákonného zmocnění) již předpisem účinným a aplikovatelným,
tj. takovým, který by byl po odpadnutí zákonného zmocnění způsobilý vyvolávat v realitě právní
účinky. Za situace, kdy uvedená vyhláška postrádá zákonné zmocnění, by její aplikace rovněž byla
v rozporu s principem, že povinnosti lze stanovit pouze na základě zákona, v jeho mezích a v
případě podzákonných právních předpisů pouze na základě výslovného zákonného zmocnění.
Obdobné důsledky dovozuje z judikatury Ústavního soudu i odborná literatura, přičemž není
podstatné, že tak činí ve vztahu k zákonným zmocněním pro vydávání právních předpisů obce
(ostatně i právní předpisy obce vydávané v přenesené působnosti nalézají svůj ústavní základ
rovněž v čl. 79 odst. 3 Ústavy) – blíže viz Furek, A., Důsledky zrušení nebo změny zákonného zmocnění
na další platnost, aplikovatelnost a zákonnost právního předpisu obce ve světle soudní judikatury, in: Právní
rozhledy 20/2006, s. 735 a násl.
Nutno dodat, že pokud by došlo k pouhému přesunu zákonného zmocnění pro vydání
vyhlášky č. 174/1992 Sb., jakožto prováděcího právního předpisu do jiného zákona (případně na
jiné místo téhož zákona), neznamenalo by to pro tuto vyhlášku nemožnost její aplikace se všemi s
tím souvisejícími důsledky. K přenesení zákonného zmocnění z jednoho zákona do jiného se
vyjádřil Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 30. 10. 2003, č. j. 5 A 75/2002 - 53, publikován
pod č. 116/2004 ve Sb. NSS, ve kterém konstatoval, že přenesení zákonného zmocnění k vydání
prováděcího právního předpisu z jednoho zákona do zákona jiného nezpůsobuje, že prováděcí právní předpis se
stane samotným zrušením původní delegační klauzule neplatným. Vyhláška federálního ministerstva financí,
ministerstva financí České republiky a ministerstva financí Slovenské republiky č. 580/1990 Sb., kterou se
provádí zákon č. 526/1990 Sb., o cenách, se proto nestala neplatnou tím, že zákon č. 135/1994 Sb. zrušil §
20 zákona o cenách a obsahově totožnou normu vložil do §2 zákona ČNR č. 265/1991 Sb., o působnosti
orgánů České republiky v oblasti cen. V posuzované věci však, jak již bylo uvedeno výše, bylo zákonné
zmocnění pro vydání vyhlášky č. 174/1992 Sb., obsažené v zákoně o hornické činnosti zrušeno
bez náhrady. Úpravu obsaženou v této vyhlášce přitom nepřevzal ani v nejmenším přímo zákon.
Zrušení příslušného zmocňovacího ustanovení obsaženého v §21 odst. 6, resp. v 21 odst.
9 zákona o hornické činnosti, v důsledku kterého vyhláška č. 174/1992 Sb., není aplikovatelný
právní předpis je patrně následkem chaotického a vadného způsobu přijímání zákonů
v Parlamentu České republiky, na které poukázal Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 25. 2.
2010, č. j. 4 Ads 120/2009 - 88. Na rozdíl od naposledy uvedeného případu však v posuzované
věci nelze legislativní nedostatek způsobující neaplikovatelnost vyhlášky č. 174/1992 Sb.,
jakýmkoliv výkladem zákona o hornické činnosti překlenout, neboť zákonodárce zcela jasně z
režimu uvedeného zákona vyjmul úpravu (zákonné zmocnění) týkající se pyrotechnických
výrobků, čímž znemožnil aplikaci vyhlášky č. 174/1992 Sb.
Nejvyšší správní soud se dále musel zabývat tím, jaké dopady má zrušení zákonného
zmocnění pro vydání vyhlášky č. 174/1992 Sb. na napadená správní rozhodnutí, pro která tato
vyhláška tvořila právní podklad (těmito rozhodnutími bylo sankcionováno porušení uvedené
vyhlášky). Shledal, že námitce stěžovatele, že pro vydání rozhodnutí správních orgánů neexistuje
právní podklad, je třeba přisvědčit. Rozhodnutí správního orgánu prvního stupně bylo vydáno
dne 16. 4. 2008, rozhodnutí žalovaného bylo vydáno dne 25. 6. 2008. Jak rozhodnutí správního
orgánu prvního stupně, tak i rozhodnutí žalovaného tedy bylo vydáno až po 30. 1. 2008, kdy
nabyl účinnosti zákon č. 376/2007 Sb., novelizující zákon o hornické činnosti, který z působnosti
tohoto zákona vyňal pyrotechnické výrobky a zrušil zákonné zmocnění pro vydání prováděcího
právního předpisu týkajícího se pyrotechnických výrobků. Již výše bylo zdůvodněno, že vyhlášku
č. 174/1992 Sb., nebylo možné od 30. 1. 2008 s ohledem na chybějící zákonné zmocnění v praxi
aplikovat. Správní orgán prvního stupně však podle vyhlášky č. 174/1992 Sb. postupoval, shledal,
že v případě stěžovatele došlo k porušení §7 odst. 3 písm. a) této vyhlášky a dospěl k závěru, že
stěžovatel porušením uvedeného ustanovení vyhlášky naplnil skutkovou podstatu stanovenou v
§9 odst. 1 písm. d) zákona o České obchodní inspekci, podle kterého ředitel inspektorátu uloží
kontrolované osobě, která poruší ostatní podmínky stanovené zvláštními právními předpisy pro činnosti uvedené v
§2 odst. 1 a 2, pokud právo uložit sankční postih nemá jiný správní úřad, pokutu až do výše 1 000 000 Kč.
Za opakované porušení povinností v průběhu jednoho roku ode dne poslední kontroly lze uložit pokutu až do výše
2 000 000 Kč. Žalovaný ve svém rozhodnutí uvedený závěr správního orgánu prvního stupně
potvrdil a zároveň vyjádřil přesvědčení, že předmětná vyhláška je stále platný a účinný právní
předpis, na jehož platnost a účinnost nemá vliv skutečnost, že zmocnění obsažené v §21 odst. 6
zákona o hornické činnosti bylo novelizací ze zákona o hornické činnosti vypouštěno a v
současném znění tohoto zákona se již nevyskytuje. Tyto závěry správních orgánů však jsou
vyvráceny shora podanou argumentací. Stěžovatel tudíž nemohl a neměl být za porušení výše
uvedeného ustanovení předmětné vyhlášky sankcionován. Na tom nic nemění ani to, že
k jednání, jež bylo sankcionováno, došlo ještě za platnosti a účinnosti příslušného zákonného
zmocnění (v prosinci 2007), a tudíž i za účinnosti vyhlášky, jejíž porušení bylo stěžovateli
vytýkáno.
Je totiž potřeba vyjít z toho, že princip možného retroaktivního působení zákona ve
prospěch pachatele je pro účely trestního řízení zakotven na ústavní úrovni v čl. 40 odst. 6 Listiny
základních práv a svobod a na úrovni mezinárodního práva v čl. 15 odst. 1 Mezinárodního paktu
o občanských a politických právech. Jakkoliv Listina výslovně hovoří pouze o trestných činech,
stejně jako český překlad Mezinárodního paktu o občanských a politických právech, podle
ustálené judikatury českých soudů a mezinárodních soudních orgánů, stejně jako podle
převažujících doktrinálních názorů, lze aplikovat zásady trestního práva i pro účely správního
práva trestního. V současné doktríně sice existují i názory odmítající použití analogie v případě
norem správního práva trestního v otázce posuzování viny a trestu (srovnej Průcha Petr, Správní
právo. Obecná část. Brno: Doplněk, 2007, s. 115), nicméně většina autorů se na přípustnosti
takového použití analogie (za předpokladu, že jde o analogii ve prospěch pachatele) shodne (viz
Eliáš, Karel, „Obdoba poznámky k analogii v právu“, Právník č. 2/2003; Hendrych, Dušan a kol.
2006. Správní právo. Obecná část. Praha: C. H. BECK, s. 411-414; Sládeček, Vladimír, Obecné správní
právo, 2004, Praha: ASPI, s. 129-131, 149-153). Toto stanovisko potvrzuje i judikatura Ústavního
soudu a Nejvyššího správního soudu (viz např. nálezy Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 611/01 a
II. ÚS 192/05, in: http://nalus.usoud.cz; obdobně viz rozsudky zdejšího soudu
sp. zn. 6 A 126/2002, 2 A 1018/2002-OL-29 a 2 As 69/2003).
Například v rozsudku ze dne 27. 10. 2004, sp. zn. 6 A 126/2002, Nejvyšší správní soud
konstatoval, že „také trestání za správní delikty musí podléhat stejnému režimu jako trestání za trestné činy
a v tomto smyslu je třeba vykládat všechny záruky, které se podle vnitrostátního práva poskytují obviněnému z
trestného činu … Z těchto důvodů – a přinejmenším od okamžiku, kdy byla ratifikována Úmluva o ochraně
lidských práv a základních svobod – není rozhodné, zda pozitivní právo označuje určité deliktní jednání
za trestný čin nebo za správní delikt.“ Ve stejném duchu se nesou rozhodnutí Evropského soudu pro
lidská práva, který soustavně vykládá ustanovení čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských práv
a základních svobod jako dopadající i na správní právo trestní. Jak uvedl Evropský soud pro
lidská práva například ve svém rozsudku ve věci Öztürk proti Německu ze dne 21. 2. 1984
(in: http://echr.coe.int/echr/en/hudoc), bylo by proti smyslu a účelu uvedeného čl. 6,
který zaručuje „každému, kdo je obviněný z trestného činu,“ určitá základní práva související s právem
na spravedlivý proces, kdyby stát mohl z jeho působnosti vyjmout přestupky. Za zmínku jistě
stojí, že zatímco anglické znění Úmluvy hovoří o „everyone charged with a criminal offence”,
český překlad tento pojem převádí poněkud zavádějícím způsobem jako „každý, kdo je obviněný
z trestného činu“. Nicméně původní anglický pojem má širší význam, jak uvádí v citovaném
rozsudku Evropský soud pro lidská práva, a může být chápán jako termín zahrnující crimes, délits,
i contraventions, tedy slovy české právní terminologie trestné činy i správní delikty.
Z právě uvedeného plyne, že s ohledem na úpravu obsaženou na úrovni ústavního
i mezinárodního práva je nezbytné zohlednit vůdčí princip retroaktivity ve prospěch pachatele a
hledat takové řešení případu, které by bylo ústavně konformní, tj. řešení, které by nezasáhlo do
ústavně zaručeného práva stěžovatele (k tomu viz též rozsudek Nejvyššího správního soudu ze
dne 13. 6. 2008, č. j. 2 As 9/2008 – 77, publ. pod č. 1684/2008 Sb. NSS).
Lze tedy uzavřít, že správní orgány obou stupňů v dané věci pochybily, když v
posuzované věci postupovaly podle vyhlášky č. 174/1992 Sb., kterou však s ohledem na chybějící
zákonné zmocnění nebylo možné aplikovat. Toto pochybení způsobuje nezákonnost správních
rozhodnutí obou stupňů a z tohoto důvodu je měl městský soud zrušit.
Nejvyšší správní soud k výše uvedenému dodává, že v souvislosti s hodnocením důsledků
chybějícího zákonného zmocnění pro vydání vyhlášky č. 174/1992 Sb., musel rovněž vážit
možnost vyslovení nicotnosti rozhodnutí správních orgánů, a to právě s ohledem na
neaplikovatelnost vyhlášky č. 174/1992 Sb., za jejíž porušení byl stěžovatel pokutován.
Teorie považuje za nicotný ten správní akt, který trpí vadami takové intenzity, že již vůbec
nelze o správním aktu hovořit. Typicky jsou takovými vadami neexistence zákonného podkladu
pro rozhodnutí, nedostatek pravomoci, nejtěžší vady příslušnosti, absolutní nedostatek formy,
absolutní omyl v osobě adresáta, neexistence skutkového základu způsobující bezobsažnost,
požadavek trestného plnění, požadavek plnění fakticky nemožného, neurčitost, nesmyslnost či
neexistence vůle. Nicotnost nelze zhojit ani uplynutím času. Nicotný akt nikoho nezavazuje a
nikdo jej není povinen respektovat, neboť mu nesvědčí presumpce správnosti (srov. Hendrych,
D. a kol.: Správní právo. Obecná část. 5. vydání. C. H. Beck, Praha, 2003, str. 136-141).
K pojmu nicotnosti se již dříve vyjádřil Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne
12. 1. 2006, č. j. 1 Afs 6/2005 - 65 (dostupný na www.nssoud.cz), kde uvedl, že „k nicotnosti je soud
povinen hledět z úřední povinnosti. Vady, které způsobují nicotnost, jsou např. absolutní nedostatek pravomoci,
absolutní nepříslušnost rozhodujícího správního orgánu (nikoliv však pouhý nedostatek funkční příslušnosti),
zásadní nedostatky projevu vůle vykonavatele veřejné správy (absolutní nedostatek formy, neurčitost, nesmyslnost),
požadavek plnění, které je trestné nebo absolutně nemožné, uložení povinnosti nebo založení práva něčemu,
co v právním smyslu vůbec neexistuje (co není osobou v právním slova smyslu), nedostatek právního podkladu
k vydání rozhodnutí (např. uložení povinnosti podle již zrušeného předpisu).“
V posuzované věci Nejvyšší správní soud zvažoval, zda není dán důvod nicotnosti
spočívající ve vadě právního podkladu, z nějž napadené rozhodnutí vycházelo (byla aplikována
vyhláška, která sice nepozbyla platnosti, nicméně s ohledem na chybějící zákonné zmocnění
pozbyla účinnosti, a nebylo ji proto možné aplikovat). Chybějící zákonné zmocnění pro vydání
prováděcího právního předpisu bezesporu představuje vadu právního podkladu správního
rozhodnutí. Nejvyšší správní soud však dospěl k tomu, že takováto vada právního podkladu
nezpůsobuje nicotnost správních rozhodnutí vydaných na jeho základě. V posuzovaném případě
totiž byl právní podklad správních rozhodnutí platný, avšak trpěl vadou (chybějící zákonné
zmocnění), v důsledku které byl neaplikovatelný. Jiná situace by nastala, pokud by správní
rozhodnutí byla vydána na základě neexistujícího (např. nikdy nevydaného či zrušeného)
právního předpisu. Pak by byl nepochybně dán důvod nicotnosti správních rozhodnutí z důvodu
zcela chybějícího zákonného podkladu. V dané věci však rozhodnutí správních orgánů byla
vydána na základě vadného právního podkladu, nikoli podkladu absolutně neexistujícího.
Nejvyšší správní soud má tedy za to, že je třeba rozlišovat absolutní neexistenci právního
předpisu, tj. zcela chybějící (žádný) právní podklad, od situace, která nastala v posuzované věci,
kdy zákonný podklad trpí závažnými vadami, avšak existuje, je platný a až při jeho bližším
zkoumání se ukáže, že není aplikovatelný (účinný). Rovněž v této souvislosti lze odkázat na
judikaturu Ústavního soudu, konkrétně na usnesení ze dne 5. 5. 2004, sp. zn. II. ÚS 770/02, ve
kterém Ústavní soud vyslovil, že nicotnost správního aktu by pak mohla nastat v důsledku nedostatku
právního podkladu. I zde je však třeba přihlédnout k tomu, o jaký nedostatek právního podkladu jde. Vzhledem
k tomu, že se musí jednat o vadu naprosto zásadní a zřejmou, půjde o situaci, kdy právní podklad pro vydání
správního aktu neexistuje vůbec (např. byl-li správní akt vydán na základě zrušeného právního předpis, apod.),
nikoliv pak tehdy, jsou-li spatřovány v právním podkladu vady. Nejvyšší správní tak uzavírá, že v
posuzované věci nejsou správní rozhodnutí nicotná, neboť právní podklad vydaných správních
rozhodnutí je „pouze“ vadný, nikoli neexistující, přičemž je rovněž třeba zohlednit skutečnost, že
tato vada právní podkladu není zjevná na první pohled.
Za této procesní situace, kdy rozhodnutí správních orgánů obou stupňů jsou nezákonná
pro vadu jejich právního podkladu, již bylo nadbytečné, aby se Nejvyšší správní soud zabýval
dalšími kasačními námitkami stěžovatele, neboť důvodnost či nedůvodnost těchto námitek by
nemohla nic změnit na tom, že rozhodnutí správních orgánů obou stupňů je třeba pro výše
popsanou vadu znamenající jejich nezákonnost zrušit.
Nejvyšší správní soud rozhodnutí Městského soudu v Praze podle §110 odst. 1 za použití
§109 odst. 3 s. ř. s. zrušil a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení. V něm Městský soud v
Praze rozhodne vázán právním názorem vysloveným Nejvyšším správním soudem v tomto
rozsudku (§110 odst. 3 s. ř. s.), tedy zejména bude vycházet z toho, že vyhláška č. 174/1992 Sb.,
o pyrotechnických výrobcích a zacházení s nimi, je neaplikovatelným (neúčinným) právním
předpisem.
V novém rozhodnutí Městský soud v Praze rozhodne rovněž o náhradě nákladů řízení
o kasační stížnosti (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 23. března 2010
JUDr. Dagmar Nygrínová
předsedkyně senátu