ECLI:CZ:NSS:2010:9.AS.5.2010:74
sp. zn. 9 As 5/2010 - 74
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka
a soudkyň JUDr. Barbary Pořízkové a Mgr. Daniely Zemanové v právní věci žalobce: A.
D., zastoupený Mgr. Bohdanou Novákovou, advokátkou se sídlem Pod Terebkou 12,
Praha 4 - Nusle, proti žalovanému: Policie České republiky, Oblastní ředitelství
služby cizinecké policie Praha, Inspektorát cizinecké policie Praha, se sídlem
Koněvova 188/32, Praha 3, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 13. 7. 2009,
č. j. CPPH-14562/ČJ-2009-60-KP, ve věci zajištění žalobce za účelem jeho předání podle
mezinárodní smlouvy, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského
soudu v Praze ze dne 29. 10. 2009, č. j. 11 Ca 207/2009 - 25,
takto:
I. Kasační stížnost proti výroku II. rozsudku Městského soudu v Praze ze dne
29. 10. 2009, č. j. 11 Ca 207/2009 - 25, se odmítá .
II. Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 29. 10. 2009, č. j. 11 Ca 207/2009 - 25,
se ve výroku III. a IV. zrušuje a věc se vrací v daném rozsahu
tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Žalobce (dále jen „stěžovatel“) kasační stížností napadl v záhlaví označený
pravomocný rozsudek Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“), kterým byla
zamítnuta jeho žaloba proti rozhodnutí žalovaného ze dne 13. 7. 2009,
č. j. CPPH-14562/ČJ-2009-60-KP; tímto rozhodnutím byl stěžovatel zajištěn za účelem
předání do Ruské federace podle §129 odst. 1 ve spojení s odst. 3 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „zákon o pobytu cizinců“).
Napadeným rozsudkem městský soud shledal žalobu podanou proti citovanému
rozhodnutí o zajištění stěžovatele jako nedůvodnou a podle §78 odst. 7 zákona
č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen
„s. ř. s.“), ji zamítl výrokem III.; současně výrokem II. zamítl i návrh na vydání
předběžného opatření, jímž měl uložit: „1) České republice a jejím orgánům jako třetí osobě
zdržet se jakékoliv činnosti směřující k předání, vyhoštění či navrácení (refoulement) žalobce do doby,
než bude rozhodnuto o jeho žalobě“ nebo „2) Policii ČR jako dalšímu účastníku zdržet se jakékoliv
činnosti směřující k předání, vyhoštění či navrácení (refoulement) žalobce do doby, než bude rozhodnuto
o jeho žalobě.“ Ve výroku I. bylo městským soudem přiznáno stěžovateli osvobození
od placení soudních poplatků a záloh pro řízení o jeho žalobě a ve výroku IV. bylo
rozhodnuto, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Stěžovatel byl v nyní projednávané věci zajištěn podle §129 zákona o pobytu
cizinců s tím, že jako účel jeho zajištění bylo ve výroku napadeného rozhodnutí uvedeno:
„předání podle dohody mezi vládou České republiky a vládou Ruské federace o předávání a přebírání
občanů obou států, která vstoupila v platnost dne 01.06.2007.“ V žalobě stěžovatel namítal, že
taková dohoda neexistuje a v jeho případě mohlo dojít k zajištění za účelem předání
pouze podle Dohody mezi Evropským společenstvím a Ruskou federací o předávání
a zpětném přebírání osob, schválené rozhodnutím Rady ES ze dne 19. 4. 2007,
č. 2007/341/ES (publikované v Úředním věstníku pod č. L 129 dne 17. 5. 2007). Městský
soud však namítané nesprávné označení mezinárodní smlouvy, na základě které bylo
přistoupeno k vydání rozhodnutí o zajištění stěžovatele, neshledal vadou natolik
závažnou, aby způsobovala nezákonnost, nesrozumitelnost či věcnou nesprávnost
napadeného rozhodnutí. Dle jeho názoru je totiž z výroku napadeného usnesení mimo
jakoukoli pochybnost zřejmé, že žalovaný správní orgán rozhodl o zajištění stěžovatele
podle §129 zákona o pobytu cizinců a nikoli výslovně podle konkrétního ustanovení
mezinárodní smlouvy. Současně městský soud připomněl, že obsah napadeného
rozhodnutí je zcela v souladu s čl. 2 odst. 1 citované dohody, v níž jsou upraveny
readmisní závazky Ruské federace při přebírání osob, které jsou ruskými státními
příslušníky a nesplňují podmínky vstupu a pobytu na území členského státu.
Nedůvodnou shledal městský soud i druhou žalobní námitku, v níž stěžovatel
napadal, že mu bylo upřeno právo na vstup do řízení o udělení mezinárodní ochrany,
neboť se obává návratu do země původu, kde byl obětí machinací organizované skupiny
osob a hrozí mu tam nebezpečí. Podle městského soudu ze žádné indicie nevyplývá,
že předmětné právo chtěl stěžovatel realizovat kdykoli od března 2008, kdy přicestoval
na území České republiky, zejména pak od dubna téhož roku, kdy jeho pobyt přestalo
být možné považovat za legální. Z tohoto důvodu městský soud vyhodnotil tuto námitku
jako ryze účelovou a nedůvodnou.
Nedůvodnou shledal městský soud taktéž třetí žalobní námitku, dle které se měl
žalovaný správní orgán dopustit diskriminace z důvodu státní příslušnosti a národnosti,
neboť mu pouze z toho důvodu, že je občanem Ruské federace, nebylo umožněno
požádat v zařízení pro zajištění cizinců o mezinárodní ochranu, přičemž v letech
1990 - 2008 byla občanům Ruské federace v celkem 419 případech udělena některá
z forem mezinárodní ochrany. Podle městského soudu není zřejmé, v jakém konkrétním
jednání stěžovatel diskriminaci své osoby spatřuje a pokud má za to, že je jím právě
rozhodnutí o jeho zajištění, není zřejmé z jakých skutkových či právních okolností
tak usuzuje. Argumentace statistickými zjištěními není dle jeho názoru relevantní, jelikož
stěžovatel o udělení některé z forem mezinárodní ochrany nepožádal a každou ze žádostí
je třeba posuzovat z hlediska konkrétních skutkových a právních zjištění.
Proto městský soud podanou žalobu zamítl, stejně jako stěžovatelův návrh
na vydání předběžného opatření, k němuž uvedl, že nesplňoval požadavky určitosti
a vykonatelnosti, neboť stěžovatel v něm neoznačil dostatečně určitě konkrétní úkony
správních úřadů, kterých se podaný návrh týkal. Neoznačil je tak, aby nevznikly pochyby
o tom, zda návrh na nařízení předběžného opatření v té podobě, v jaké byl stěžovatelem
učiněn, napadá veškerou činnost správních úřadů, jak jim byla zákonem svěřena,
a je natolik neurčitý, že by soudní rozhodnutí – v podobě vydané podle tohoto návrhu
- nemohlo být v praxi vykonáno a smysl předběžného opatření by nebyl naplněn. Navíc
by takto pojaté předběžné opatření de facto nahrazovalo rozhodnutí ve věci samé,
tj. rozhodnutí o důvodnosti podané žaloby, což není u právního institutu předběžného
opatření přípustné.
V kasační stížnosti stěžovatel uvedl, že ji podává z důvodů uvedených v ustanovení
§103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s. s tím, že na prvním místě vyjadřuje pochybnosti,
zda městský soud zcela porozuměl obsahu žaloby, neboť ta byla v koncentrované podobě
protkána námitkami, z jakých konkrétních skutkových a právních důvodů stěžovatel
považoval žalobou napadené rozhodnutí za nicotné, resp. nezákonné, a to ve vztahu
ke své osobě a ke svým právům.
Předně stěžovatel poukázal na skutečnost, že byl zajištěn na základě napadeného
rozhodnutí za účelem předání podle „dohody mezi vládou České republiky a vládou Ruské
federace o předávání a přebírání občanů obou států, která vstoupila v platnost dne 01.06.2007.“ Žádná
taková dohoda však neexistuje. S Ruskou federací uzavřelo dohodu o zpětném přebírání
osob Evropské společenství, nikoli Česká republika. Uvedená skutečnost pak podle
stěžovatele zakládá nicotnost žalobou napadeného rozhodnutí, neboť toto trpí vadami,
kvůli kterým jej lze posuzovat za právně neuskutečnitelné, resp. trpící jinými vadami,
pro něž je nelze vůbec považovat za rozhodnutí správního orgánu. S odkazem
na odbornou literaturu (Hendrych, D. a kol. Správní právo. Obecná část. 7. vydání. Praha :
C. H. Beck, 2009) pak poukázal na případy nedostatečného právního podkladu
s tím, že takto je třeba posuzovat i situaci, kdy je cizinec zajištěn za účelem předání podle
neexistující mezinárodní smlouvy. Dle jeho názoru zde totiž chyběl jakýkoliv právní
podklad pro vydání rozhodnutí o zajištění za účelem předání podle „dohody mezi vládou
České republiky a vládou Ruské federace o předávání a přebírání občanů obou států, která vstoupila
v platnost dne 01.06.2007.“ Ten sice poskytuje §129 zákona o pobytu cizinců, ale pouze
ve spojení s konkrétní mezinárodní smlouvou.
Současně stěžovatel uvedl, že pokud by vytýkané vady městský soud neposoudil
za tak závažné, že by pro ně prohlásil nicotnost napadeného rozhodnutí, měl kvůli nim
žalobou napadené rozhodnutí zrušit pro jeho nezákonnost spočívající
v nepřezkoumatelnosti či pro vady řízení, které mu předcházelo. V tomto směru
také vyjádřil nesouhlas s názorem městského soudu, že se jednalo pouze o chybu
v nepřesnosti formulace výroku a že toto pochybení bylo možné napravit vydáním
opravného usnesení. Daný postup by byl v rozporu s §70 zákona č. 500/2004 Sb.,
správního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), neboť oprava
zřejmých nesprávností nesmí sloužit k nápravě věcných či právních vad rozhodnutí
(Vedral, J. Správní řád. Komentář. Praha : Bova Polygon, 2006). Podle jeho názoru
se nejednalo o pouhé „přepsání“ či „administrativní chybu“ při vyhotovení rozhodnutí,
k jejíž nápravě by mohlo posloužit opravné usnesení. Poukázal přitom na skutečnost,
že odkaz na neexistující smlouvu se opakuje v napadeném rozhodnutí vícekrát
a naznačuje, že žalovaný správní orgán vlastně vůbec neměl představu, na základě jakého
předpisu je stěžovatel zajišťován.
V tomto kontextu stěžovatel dále upozornil, že žalobou napadeným rozhodnutím
je zbaven své osobní svobody a zároveň je předáván do státu své státní příslušnosti a tím
spíše je třeba trvat jak na formální správnosti takového rozhodnutí, tak na řádném
obsahu. K neexistující dohodě ve výroku napadeného rozhodnutí stěžovatel navíc uvedl,
že těžko mohl správní orgán takovouto vadu napravit, když §129 zákona o pobytu
cizinců mu tuto pravomoc nesvěřuje, nestanoví k tomu procesní postup a §168 zákona
o pobytu cizinců vyjímá použití správního řádu z řízení podle §129 zákona o pobytu
cizinců.
Dále stěžovatel s odkazem na platnou právní úpravu poukázal na to, že správní
orgán měl v jeho případě několik možností, jak postupovat poté, co přestal splňovat
podmínky zákonného pobytu na území České republiky. Jednak s ním mohlo být
zahájeno řízení o přestupku podle ustanovení §157 zákona o pobytu cizinců. Vedle toho
mohlo být se stěžovatelem zahájeno řízení o správním vyhoštění podle §118
a násl. zákona o pobytu cizinců a správní orgán měl pravomoc zajistit ho za účelem
správního vyhoštění podle §124 a násl. zákona o pobytu cizinců. Současně – aniž by byla
splněna podmínka zahájení řízení o správním vyhoštění – měl správní orgán možnost
zajistit stěžovatele za účelem předání podle mezinárodní smlouvy podle §129 zákona
o pobytu cizinců. Správní orgán přitom využil posledně jmenované možnosti, ačkoliv
si byl vědom, že v tomto případě stěžovatel nebude moci požádat o udělení mezinárodní
ochrany, i když – jak vyplývá ze správního spisu – uváděl, že mu v případě návratu
do země původu hrozí nebezpečí, které by mohlo představovat „pronásledování“
nebo „vážnou újmu“ ve smyslu §12, resp. 14a zákona č. 325/1999 Sb., o azylu a o změně
zákona č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky, ve znění pozdějších předpisů (zákon
o azylu), ve znění pozdějších předpisů.
Výkladem a contrario §3a písm. a) bod 4. zákona o azylu lze totiž bezpečně dospět
k závěru, že stěžovatel nemohl učinit prohlášení o úmyslu požádat o mezinárodní
ochranu, neboť byl zajištěn za účelem předání podle mezinárodní smlouvy podle §129
zákona o pobytu cizinců. Dle stěžovatele přitom jedině v řízení o udělení mezinárodní
ochrany lze řádně prozkoumat, zda existují nebo neexistují překážky pro vycestování
cizince do země původu, aby nedošlo k porušení mezinárodních závazků České republiky
vyplývajících zejména z čl. 33 Úmluvy o právním postavení uprchlíků a čl. 2 a 3 Úmluvy
o ochraně lidských práv a základních svobod – pravidlo non-refoulement.
V této souvislosti stěžovatel poukázal rovněž na to, že správní orgán musel vědět (jedná
se o lehce dohledatelnou informaci), že v České republice jsou udělovány občanům Ruské
federace různé formy mezinárodní ochrany; z tohoto důvodu také stěžovatel v žalobě
odkazoval na statistiky Ministerstva vnitra. Současně stěžovatel uvedl, že ne všichni cizinci
ze států, se kterými má České republika nebo Evropská unie uzavřenou readmisní
smlouvu (dohodu), jsou zajišťováni podle §129 zákona o pobytu cizinců. V jeho případě
však takto správní orgán postupoval, ačkoli dané řízení (o zajištění za účelem předání
podle mezinárodní smlouvy) nestanoví žádné záruky, že cizinec nebude navrácen do země
původu v rozporu s pravidlem non-refoulement a správní orgán mohl situaci řešit v rámci
řízení o přestupku nebo řízení o správním vyhoštění, včetně případného zajištění
stěžovatele za účelem správního vyhoštění, čímž by umožnil jeho vstup do řízení
o udělení mezinárodní ochrany.
Právě v tomto jednání lze dle stěžovatele spatřovat překročení mezí správního
uvážení, resp. zneužití (§78 odst. 1 s. ř. s.) a diskriminaci z důvodu státní příslušnosti
a národního původu (čl. 3 odst. 1 Listiny základních práv a svobod). Neobstojí přitom
ani výtka ze strany městského soudu, že stěžovatel mohl požádat o udělení mezinárodní
ochrany kdykoliv od března 2008, neboť státní orgány jsou v souladu se zásadou
non-refoulement povinny vycházet ze skutkového stavu, který je zde v době,
kdy se ve věci rozhoduje, pokud by jiný postup vedl k porušení této zásady
(srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 7. 2008, č. j. 2 Azs 46/2008 - 58).
Z toho pak vyplývá, že bez ohledu na počínání (nebo nepočínání) stěžovatele v minulosti
správní orgán musí posoudit, zda nyní nehrozí stěžovateli v případě návratu do země
původu nebezpečí. Zvláště pak za situace, kdy meritorně jeho žádost o udělení
mezinárodní ochrany nebyla přezkoumána v České republice, ani v jiném členském státě
ES/EU.
Žalobou napadené rozhodnutí proto stěžovatel označil za rozporné s čl. 1 odst. 2
a čl. 10 Ústavy ve spojení s Úmluvou o právním postavení uprchlíků a s čl. 3 a čl. 8
Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, a dále s čl. 3 odst. 1 a čl. 43 Listiny
základních práv a svobod, neboť z něho žádným způsobem nevyplývá, že by správní
orgán došel k závěru, že uvedená ustanovení ústavního pořádku a mezinárodní závazky
České republiky nebudou předáním stěžovatele porušena.
Stěžovatel dále vyjádřil svůj nesouhlas s postupem městského soudu, který zamítl
jeho návrh na předběžné opatření, s tím, že ho tento postup zbavil efektivního prostředku
ochrany. Předběžné opatření představovalo jediný prostředek prozatímní ochrany
stěžovatele, přičemž jeho zájem na vydání předběžného opatření zvyšuje okolnost,
že na základě rozhodnutí o zajištění podle §129 zákona o pobytu cizinců není zajištěný
cizinec pouze omezen na svobodě, nýbrž je zároveň předáván podle mezinárodní
smlouvy, neboť o samotném předání správní orgán již nevydává samostatné rozhodnutí.
K samotnému zamítnutí návrhu na vydání předběžného opatření pak stěžovatel
uvedl, že byl dostatečně určitý a pokud byl městský soud opačného názoru, měl v souladu
s ustanovením §37 odst. 5 s. ř. s. vyzvat stěžovatele k opravě nebo odstranění vad návrhu
a stanovit k tomu lhůtu. Další (avšak poněkud krajní) možností bylo, že by městský soud
rozhodl o návrhu na předběžné opatření samostatným usnesením před rozhodnutím
ve věci samé, což by umožnilo stěžovateli podat nový, případně konkrétnější návrh
na předběžné opatření. Ani jednu z těchto možností však městský soud nevyužil
a o návrhu na předběžné opatření rozhodl v rámci rozhodnutí ve věci samé, což považuje
za protiprávní. Z toho důvodu také stěžovatel brojí proti rozhodnutí městského soudu
o jeho návrhu na vydání předběžného opatření a nepovažuje to za nepřípustné ve smyslu
§104 odst. 3 písm. c) s. ř. s. Nepřípustná by dle jeho názoru byla pouze kasační stížnost
proti usnesení, kterým by městský soud rozhodl o předběžném opatření samostatně.
To však městský soud neučinil a vedle závěru o neurčitosti (potažmo nevykonatelnosti)
předběžného opatření rovněž konstatoval, že tak, jak bylo navrženo, de facto nahrazovalo
rozhodnutí ve věci samé, tj. rozhodnutí o důvodnosti podané žaloby, což není u právního
institutu předběžného opatření přípustné. Ani s tímto názorem se však stěžovatel
neztotožnil a uzavřel, že podle jeho názoru by mu předběžné opatření pouze umožnilo
reálně a efektivně využít jediného opravného prostředku proti napadenému rozhodnutí
správního orgánu, a to za situace, kdy je skutečností všeobecně známou, že ačkoliv
by správní soudy měly návrhy ve věcech rozhodnutí o zajištění cizince vyřizovat
přednostně v souladu s ustanovením §56 odst. 2 s. ř. s. a s největším urychlením
(subsidiárně per analogiam §200u odst. 1 o. s. ř.), konkrétně městský soud mnohdy
rozhoduje v těchto věcech v rozporu s účelem citovaného ustanovení, ba i po uplynutí
maximální doby zajištění.
Závěrem stěžovatel v tomto ohledu konstatoval, že je na pováženou, že městský
soud meritorně rozhodl až tehdy, kdy stěžovatel svým podáním ze dne 9. 10. 2009 navrhl
Nejvyššímu správnímu soudu prostřednictvím městského soudu, aby podle 174a zákona
č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých
dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích), ve znění pozdějších předpisů, určil lhůtu,
do které má městský soud vydat rozhodnutí ve věci. Dle jeho názoru je třeba §56 odst. 1
s. ř. s. (ve spojení s §200u odst. 1 o. s. ř.) vykládat ve světle judikatury Evropského soudu
pro lidská práva (rozsudek ze dne 27. 11. 2003, Shamsa proti Polsku) a o jeho návrzích
měl městský soud rozhodnout v řádu dní; to ostatně vyplývá ve vztahu k návrhu
na předběžné opatření i z usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 5. 2006,
č. j. Na 112/2006 - 37.
Ze všech těchto výše uvedených důvodů stěžovatel Nejvyššímu správnímu soudu
navrhl, aby rozhodl, že napadený rozsudek městského soudu se zrušuje a věc se mu vrací
zpět k dalšímu řízení.
Žalovaný ve svém vyjádření k předložené kasační stížnosti stručně zrekapituloval
skutkové okolnosti souzené věci s tím, že stěžovatel přicestoval do České republiky dne
30. 3. 2008 s platným cestovním dokladem a vízem k pobytu do 90 dnů s platností
od 29. 3. 2008 do 19. 4. 2008. Po skončení platnosti víza stěžovatel z území České
republiky nevycestoval a zdržoval se zde neoprávněně bez platného víza a bez platného
cestovního dokladu, který dle svého vyjádření ztratil. Ztrátu nikde nenahlásil
a ani se nepokusil zajistit si vydání náhradního cestovního dokladu prostřednictvím
zastupitelského úřadu. Na základě těchto skutečností mu bylo vydáno rozhodnutí
o správním vyhoštění na 3 roky podle §119 odst. 1 písm. c) bodu 1., 2. zákona o pobytu
cizinců. V rámci toho byl také seznámen se závazným stanoviskem Ministerstva vnitra,
odboru azylové a migrační politiky (ev. č. ZS11447), které bylo vyžádáno za účelem
posouzení případných důvodů znemožňujících vycestování cizince do domovského státu.
Dle názoru žalovaného tudíž byla v souladu se zákony řádně posuzována otázka návratu
stěžovatele do domovského státu. Dále správní orgán uvedl, že dne 13. 7. 2009 bylo
rozhodnuto o zajištění stěžovatele dle §129 zákona o pobytu cizinců za účelem jeho
předání do Ruské federace s tím, že nesprávně uvedené údaje v tomto rozhodnutí byly
napraveny dne 9. 12. 2009, kdy bylo stěžovateli vydáno nové rozhodnutí o jeho zajištění
dle citovaného ustanovení, které osobně podepsal a převzal dne 18. 12. 2009. V současné
době se dle správního orgánu čeká na stanovení konkrétního termínu předání v rámci
readmisní dohody mezi Evropským společenstvím a Ruskou federací o předávání a
zpětném přebírání osob ze dne 19. 4. 2007.
K dotazu zdejšího soudu učiněnému v souvislosti s žádostí stěžovatele o vydání
předběžného opatření a bezprostředně poté, co mu byla předmětná kasační stížnost
předložena, žalovaný ve své odpovědi ze dne 8. 2. 2010, č. j. CPPH-14562/ČJ-2009-60-
KP, uvedl, že zajištění stěžovatele již bylo ukončeno, neboť dne 31. 12. 2009 byla
provedena realizace jeho předání z území České republiky do jeho domovského státu.
Na základě této skutečnosti se Nejvyšší správní soud nezabýval tím, zda stěžovateli hrozí
vážná újma a zda je pro ni třeba prozatímně upravit poměry účastníků,
neboť by rozhodoval v čistě hypotetické rovině o zcela nerealizovatelné možnosti.
Do poměrů účastníků řízení totiž již bylo zásadním způsobem zasaženo, a to předáním
stěžovatele do Ruské federace, ke kterému došlo ještě předtím, než vůbec mohl zdejší
soud o návrhu na vydání předběžného opatření rozhodnout.
Za této situace Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že potřeba upravit poměry
účastníků pro hrozící vážnou újmu není dána a návrh stěžovatele na vydání předběžného
opatření svým usnesením ze dne 11. 2. 2010, č. j. 9 As 5/2010 - 68, zamítl.
Nejvyšší správní soud dále posoudil formální náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost je podána včas a stěžovatel je zastoupen advokátem
(§105 odst. 2 s. ř. s.). Při řešení otázky, zda se v případě napadeného rozsudku jedná
o rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost přípustná, však dospěl k závěru, že tomu
tak z části není. Z obsahu kasační stížnosti je totiž zřejmé, že stěžovatel brojí nejen proti
výroku III., kterým byla zamítnuta jeho žaloba, ale také proti výroku II., kterým byl
zamítnut jeho návrh na uložení předběžného opatření, a v tomto směru tedy uplatňuje
nepřípustný důvod, který lze podřadit pod ustanovení §104 odst. 3 písm. c) s. ř. s.
Podle shora uvedeného ustanovení je nepřípustná kasační stížnost proti
rozhodnutí, které je podle své povahy dočasné, přičemž rozhodnutí o návrhu na vydání
předběžného opatření takovým rozhodnutím bezpochyby je; srov. usnesení Nejvyššího
správního soudu ze dne 28. 1. 2004, č. j. 1 Ans 2/2003 - 35, www.nssoud.cz, publikované
pod č. 762/2006 Sb. NSS, dle kterého: „Rozhodnutí o předběžném opatření je rozhodnutím,
které slouží k zatímní (tj. přechodné) úpravě poměrů účastníků (§38 odst. 1 s. ř. s.), a to do doby, než
se změní poměry nebo než bude pravomocně rozhodnuto o věci samé. Předběžné opatření zaniká
nejpozději dnem, kdy se rozhodnutí soudu, jímž se řízení končí, stalo vykonatelným (§38 odst. 4
s. ř. s.). Rozhodnutí o předběžném opatření je tedy rozhodnutím dočasným, neboť předběžné opatření
má pouze omezené trvání: není-li zrušeno soudem, zaniká z moci zákona. Dočasnou povahu
má i rozhodnutí, jímž byl – jako v případě stěžovatele – návrh na vydání předběžného opatření
zamítnut“.
Skutečnost, že v daném případě k zamítnutí návrhu stěžovatele na vydání
předběžného opatření nedošlo samostatně, ale až v rámci konečného rozhodnutí
městského soudu, na výše vysloveném závěru nic nemění, jak mylně dovozuje stěžovatel.
Rozhodnutí ve věci návrhu na předběžné opatření je svým charakterem vždy
rozhodnutím dočasným, bez ohledu na to, zda je vydáváno až v rámci konečného
rozhodnutí ve věci nebo samostatně ještě předtím, než je rozhodnuto ve věci samé tak,
jako to v nyní projednávané věci učinil zdejší soud (viz výše).
Nejvyšší správní soud proto kasační stížnost proti výroku II. napadeného rozsudku
městského soudu odmítl podle §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s.
V souvislosti s dalšími výtkami, které ve vztahu k výroku II. napadeného rozsudku
stěžovatel uplatnil, pak zdejší soud nad rámec výše uvedeného připomíná, že z povahy
věci je zřejmé, že soudem by měl být zpravidla volen postup samostatného a rychlého
rozhodnutí o návrhu na předběžné opatření, s čímž koneckonců počítá i §56 odst. 1
s. ř. s., který v případě návrhu na předběžné opatření stanoví přednostní vyřizování;
to platí tím spíše, pokud se jedná o návrh uplatněný v tak zásadní otázce, jakou je zbavení
osobní svobody cizince prostřednictvím rozhodnutí o jeho zajištění, které je navíc
také podrobeno režimu přednostního vyřizování dle §56 odst. 2 s. ř. s. Ostatně i Nejvyšší
správní soud již judikoval, že v řízení o žalobě proti rozhodnutí o zajištění cizince je třeba
konat veškeré procesní úkony bez jakýchkoliv odkladů (tyto úkony na sebe zároveň musí
bezprostředně navazovat) tak, aby bylo možno o žalobě rozhodnout přednostně
a urychleně; viz usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 1. 12. 2009,
č. j. Aprk 12/2009 - 28, www.nssoud.cz, publikované pod č. 1998/2010 Sb. NSS.
Nazíráno z tohoto pohledu lze tedy obecně vyjádřit souhlas se stěžovatelem v tom,
že soud musí veškeré své procesní postupy přizpůsobit tak, aby byl naplněn požadavek
co nejrychlejšího a efektivního přezkumu zajištění cizinců, požadovaný nejen judikaturou
Evropského soudu pro lidská práva navazující na článek 5 odst. 4 Úmluvy o ochraně
lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb.), ale též dalšími mezinárodními
lidsko-právními dokumenty či směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2008/115/ES
ze dne 16. prosince 2008 o společných normách a postupech v členských státech
při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí (tzv. návratová
směrnice), u níž právě probíhá transpozice do českého právního řádu (transpoziční lhůta
uplyne dnem 24. prosince 2010).
Poté, co Nejvyšší správní soud kasační stížnost ve shora uvedeném rozsahu odmítl
jako nepřípustnou, přezkoumal napadený rozsudek městského soudu ve zbývajícím
rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů (§109 odst. 2 a 3 s. ř. s.), ověřil
při tom, zda napadený rozsudek netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední
povinnosti (§109 odst. 2, 3 s. ř. s.), a dospěl k závěru, že kasační stížnost je částečně
důvodná.
Podstatou předložené kasační stížnosti je – vedle zmíněného nepřípustného
napadení rozhodnutí o návrhu na vydání předběžného opatření (výrok II.) – několik
na sebe navazujících otázek, které lze shrnout do dvou základních námitek směřujících
vůči meritornímu zamítnutí žaloby (výrok III.); 1) zda je či není žalobou napadené
rozhodnutí správního orgánu o zajištění stěžovatele za účelem jeho předání do Ruské
federace nicotné, příp. nezákonné, a 2) zda stěžovatel během svého zajištění mohl
či nemohl učinit prohlášení o úmyslu požádat o mezinárodní ochranu.
Pokud jde o první z uvedených námitek, považuje Nejvyšší správní soud za nutné
předeslat, že institut zajištění cizince a jeho následné umístění do zařízení pro zajištění
cizinců (až na 180 dní, resp. 90 dní v případě cizince mladšího 18 let) představuje
mimořádný institut, který umožňuje policii zasáhnout do ústavně chráněného práva
na osobní svobodu, které je jednou ze základních součástí nedotknutelnosti člověka
zakotvené obecně v čl. 7 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. Právo na osobní
svobodu je zaručeno v čl. 8 odst. 1 Listiny, přičemž podle odst. 2 téhož článku nikdo
nesmí být zbaven svobody jinak, než z důvodů a způsobem, který stanoví zákon.
V souzené věci je jím zákon o pobytu cizinců, který danou problematiku upravuje v hlavě
XI. nazvané zajištění cizince a rozlišuje zde 3 možné varianty zajištění cizince, a sice:
za účelem správního vyhoštění (§124 - §124a), za účelem vycestování (§124b)
a za účelem předání nebo průvozu (§129).
Vůči stěžovateli byla aplikována varianta posledně zmíněná a k zajištění jeho osoby
tak došlo podle §129 zákona o pobytu cizinců, dle kterého: „Policie zajistí na dobu nezbytně
nutnou cizince, který neoprávněně vstoupil nebo pobýval na území, za účelem jeho předání podle
mezinárodní smlouvy nebo přímo použitelného právního předpisu Evropských společenství; policie na dobu
nezbytně nutnou zajistí i prováženého cizince v případě, že jeho průvoz nelze z objektivních důvodů
dokončit bez nutné přestávky (odst. 1). O zajištění policie neprodleně sepíše záznam obsahující údaje
o totožnosti zajištěného cizince, datu, čase a místu zajištění a důvod předání nebo průvozu (odst. 2).
V případech, kdy předání cizince nebo dokončení jeho průvozu nelze uskutečnit ve lhůtě do 48 hodin,
a jde-li o průvoz leteckou cestou podle §152 ve lhůtě do 72 hodin, policie vydá rozhodnutí o jeho zajištění
a cizince umístí do zařízení. Rozhodnutí nabývá právní moci doručením nebo odmítnutím cizince
rozhodnutí převzít. Doba zajištění nesmí překročit 180 dnů a počítá se od okamžiku omezení osobní
svobody (odst. 3). Policie je povinna jednat tak, aby byl cizinec předán nebo byl průvoz cizince územím
dokončen v nejbližším možném termínu ode dne zajištění (odst. 4).“
Z uvedeného plyne, že rozhodnutí o zajištění cizince musí být vyhotoveno
písemně. Žádné konkrétní formální a obsahové náležitosti tohoto rozhodnutí zákon
o pobytu cizinců nestanoví, a proto je na místě obdobné použití relevantních ustanovení
správního řádu (zákona č. 500/2004 Sb.), jakkoli zákon o pobytu cizinců stanoví,
že se na předmětné řízení ustanovení správního řádu o správním řízení nevztahují (§168
odst. 1). Platí zde totiž zásada subsidiarity správního řádu jakožto obecného procesního
předpisu pro veřejnou správu vůči jiným zvláštním zákonům, pokud tyto nestanoví jiný
postup a zákon o pobytu cizinců v tomto směru nejen, že nestanoví postup jiný,
ale nestanoví postup žádný; omezuje se pouze na vyloučení příslušných ustanovení
správního řádu.
To však nelze akceptovat, neboť pravidla pro výkon veřejné moci musí být
upravena zákonem, což především znamená, že zvláštní zákon vylučující aplikaci
správního řádu nebo některých jeho ustanovení musí (v návaznosti na zásadu obsaženou
v čl. 2 odst. 3 Ústavy) obsahovat vlastní pozitivní úpravu procesního postupu orgánu
veřejné správy vykonávající veřejnou moc, nikoli postup podle správního řádu pouze
bez náhrady vyloučit; viz Vedral, J. Správní řád. Komentář. Praha: BOVA POLYGON,
2006, s. 34.
K uvedenému navíc přistupuje i výše zmíněný požadavek, dle kterého nikdo nesmí
být stíhán nebo zbaven svobody jinak než z důvodů a způsobem, který stanoví zákon
(čl. 8 odst. 2 Listiny základních práv a svobod). Je zde tedy evidentní a nezpochybnitelná
nutnost vazby na některá konkrétní ustanovení správního řádu, zejména ta, která upravují
obsahovou a formální strukturu rozhodnutí a jeho náležitosti, tj. §67 až §70 správního
řádu. Tento závěr odpovídá i obecnému vztahu správního řádu k zvláštním zákonům,
který je dán jednak §1 odst. 2 správního řádu, jednak – a to především – §180 správního
řádu, který stanoví, že: „tam, kde se podle dosavadního právních předpisů postupuje ve správním
řízení tak, že správní orgány vydávají rozhodnutí, aniž tyto předpisy řízení v celém rozsahu upravují,
postupují v otázkách, jejichž řešení je nezbytné, podle tohoto zákona včetně části druhé“.
Podle názoru Nejvyššího správního soudu je proto plně na místě dovodit
(minimálně subsidiární) použitelnost správního řádu při vydávání rozhodnutí o zajištění
cizince podle §129 odst. 1 a 3 zákona o pobytu cizinců, které je správním rozhodnutím
vydávaným v písemné formě, jež musí splňovat předepsané náležitosti, a to jak formální,
tak obsahové. Obsahové náležitosti tohoto rozhodnutí přitom vychází z §68 správního
řádu a představují je: výroková část, odůvodnění a poučení účastníků; těžiště lze přitom
spatřovat především ve výrokové části, ve které se uvede řešení otázky,
která je předmětem řízení, právní ustanovení, podle nichž bylo rozhodováno, a označení
účastníků podle §27 odst. 1 správního řádu.
Převedeno do souzené věci tak bylo ve výrokové části rozhodnutí o zajištění
stěžovatele nezbytné, aby byl stěžovatel řádně označen s tím, že se zajišťuje za účelem
předání podle mezinárodní smlouvy, a to s odkazem na ustanovení §129 odst. 1 a 3
a konkrétní mezinárodní smlouvu. Právě odkaz na právní ustanovení, podle kterého
k zajištění stěžovatele došlo, je předmětem sporu, neboť správní orgán ve výroku svého
rozhodnutí sice správně uvedl výše citované ustanovení zákona o pobytu cizinců, avšak
jako relevantní mezinárodní smlouvu v daném případě označil „dohodu mezi vládou České
republiky a vládou Ruské federace o předávání a přebírání občanů obou států, která vstoupila v platnost
dne 01.06.2007“.
Žádná taková mezinárodní smlouva však neexistuje, a proto také sám rozhodující
správní orgán vydal dne 24. 8. 2009 opravné rozhodnutí ve smyslu §70 správního řádu,
čímž ostatně potvrdil i shora přijatý závěr o tom, že se na řízení v předmětné věci
příslušná ustanovení správního řádu vztahují. Předmětem opravy byla výše citovaná
dohoda obsažená ve výrokové části rozhodnutí i v jeho odůvodnění, přičemž obsahově
došlo k jejímu nahrazení, a to tak, že dle výroku tohoto rozhodnutí se stěžovatel zajišťuje
na základě „rozhodnutí rady ze dne 19. dubna 2007 o uzavření Dohody mezi Evropským
společenstvím a Ruskou federací o zpětném přebírání osob, která vstoupila v platnost dne 1. 6. 2007“.
Jak ovšem vyplývá z přiloženého spisového materiálu, tak na základě odvolání stěžovatele
bylo vydáno rozhodnutí Policie České republiky, ředitelství služby cizinecké policie,
ze dne 5. 11. 2009, č. j. CPR-13794/ČJ-2009-9CPR-T254, kterým bylo opravné
rozhodnutí zrušeno a řízení zastaveno s tím, že chybně uvedený účel zajištění,
resp. chybně uvedený právní předpis či mezinárodní smlouvu nelze považovat
za zřejmou nesprávnost a použít postup podle §70 správního řádu. Zřejmě proto
se také správní orgán rozhodl nesprávně uvedené údaje napravit a dne 9. 12. 2009
pod č. j. CPPH-14562/ČJ-2009-60-KP vydal stěžovateli nové rozhodnutí o jeho zajištění,
jak vyplývá z předloženého spisu i z vyjádření žalovaného správního orgánu k předložené
kasační stížnosti.
Předmětem přezkumu v projednávané věci je však stále existující původní
rozhodnutí správního orgánu ze dne 13. 7. 2009, č. j. CPPH-14562/ČJ-2009-60-KP,
na základě kterého byl stěžovatel několik měsíců zajištěn a které ve svém výroku uvádí
příslušnou mezinárodní smlouvu zcela chybně, což městský soud v napadeném rozsudku
neshledal vadou natolik závažnou, aby způsobovala nicotnost či nezákonnost
předmětného rozhodnutí.
S tímto závěrem se Nejvyšší správní soud neztotožňuje a s odkazem nutné
náležitosti výrokové části rozhodnutí podle §68 odst. 2, věty první, správního řádu
konstatuje, že v citovaném rozhodnutí správního orgánu měla být vedle příslušného
ustanovení §129 odst. 1 a 3 zákona o pobytu cizinců uvedena taktéž předmětná
mezinárodní smlouva, resp. její přesná identifikace prokazující, že taková smlouva
skutečně byla uzavřena. Její existence je totiž – vedle toho, že cizinec neoprávněně
vstoupil nebo pobýval na území České republiky – základním předpokladem pro jeho
zajištění ve smyslu výše citovaného ustanovení zákona o pobytu cizinců, a pokud bylo
ve výroku rozhodnutí o zajištění stěžovatele chybně odkázáno na neexistující mezinárodní
smlouvu, jedná se o vadu, která má vliv na zákonnost tohoto rozhodnutí.
Pokud jde o stěžovatelem namítanou nicotnost rozhodnutí žalovaného,
tuto Nejvyšší správní soud neshledal a považuje za nutné zdůraznit, že pojmy nicotnosti
a nezákonnosti správního aktu je zapotřebí důsledně rozlišovat. Kategorii nicotnosti
správního aktu český právní řád až do přijetí soudního řádu správního výslovně
neupravoval. I přes tento zjevný nedostatek s tímto pojmem pracovala doktrína
i judikatura.
Teorie považuje za nicotný správní akt, který trpí vadami takové intenzity,
že již vůbec nelze o správním aktu hovořit. Typicky jsou takovými vadami neexistence
zákonného podkladu pro rozhodnutí, nedostatek pravomoci, nejtěžší vady příslušnosti,
absolutní nedostatek formy, absolutní omyl v osobě adresáta, neexistence skutkového
základu způsobující bezobsažnost, požadavek trestného plnění, požadavek plnění fakticky
nemožného, neurčitost, nesmyslnost či neexistence vůle. Nicotnost nelze zhojit ani
uplynutím času. Nicotný akt nikoho nezavazuje a nikdo jej není povinen respektovat,
neboť mu nesvědčí presumpce správnosti (srov. Staša, J. in Hendrych, D. a kol.: Správní
právo. Obecná část. 5. vydání. C. H. Beck, Praha, 2003, s. 136 - 141).
Rozsáhlejší úpravu nicotnosti správních aktů přináší správní řád č. 500/2004 Sb.
Podle jeho §77 odst. 1 je nicotné rozhodnutí, k jehož vydání nebyl správní orgán vůbec
věcně příslušný; to neplatí, pokud je vydal správní orgán nadřízený věcně příslušnému
správnímu orgánu. Nicotnost z tohoto důvodu zjišťuje a rozhodnutím prohlašuje správní
orgán nadřízený správnímu orgánu, který nicotné rozhodnutí vydal. Podle odst. 2
je nicotné dále rozhodnutí, které trpí vadami, jež je činí zjevně vnitřně rozporným nebo
právně či fakticky neuskutečnitelným, anebo jinými vadami, pro něž je nelze vůbec
považovat za rozhodnutí správního orgánu. Nicotnost z těchto důvodů vyslovuje soud
podle soudního řádu správního.
Z uvedeného vyplývá, že nicotností (nulitou) je stiženo takové správní rozhodnutí,
které v důsledku závažné vady (vad) vůbec není správním aktem, ale je paaktem,
který není způsobilý vyvolat žádné právní následky.
Srovná-li se pak uvedené vymezení nicotnosti s tím, co nastalo v nyní
projednávané věci týkající se jedné z obligatorních náležitostí výrokové části rozhodnutí
žalovaného, Nejvyšší správní soud má za to, že pochybení žalovaného sice představuje
vadu rozhodnutí, avšak nikoliv natolik intenzivní, aby bylo možné usuzovat na neexistenci
takového rozhodnutí. Žalovaný správní orgán jednak kompetenci k vydání předmětného
rozhodnutí měl a součástí českého právního řádu je i readmisní mezinárodní smlouva,
podle které měl být stěžovatel předán do země původu. Nejvyšší správní soud má tedy
za to, že se nejedná o případ absolutní neexistence právního předpisu, tj. zcela chybějícího
(žádného) právního podkladu, nýbrž o situaci, kdy zákonný podklad v podobě §129
zákona o pobytu cizinců existuje, včetně jím předpokládané mezinárodní smlouvy,
která však nebyla v rozhodnutí identifikována tak, aby bylo možné považovat rozhodnutí
žalovaného za jasné, srozumitelné a přezkoumatelné.
Výroková část správního rozhodnutí tvoří pomyslný centrální bod, na němž
je rozhodnutí jako celek postaveno a účastníkům právních vztahů, které toto rozhodnutí
upravuje, musí být zřejmé, o které konkrétní právní předpisy, na jejichž základě bylo dané
rozhodnutí vydáno, se jedná.
Lze tedy uzavřít, že zákon o pobytu cizinců (§129 odst. 1 a 3) ve spojení
se správním řádem (§68 odst. 2) předpokládá, že údaj o tom, podle které mezinárodní
smlouvy má být cizinec předán, má být obsahem výrokové části příslušného rozhodnutí
o jeho zajištění a i vzhledem k povaze tohoto rozhodnutí, kterým dochází ke zbavení
osobní svobody, je nutno považovat tento údaj za základní náležitost takového
rozhodnutí; vada spočívající v nesprávné identifikaci příslušné mezinárodní smlouvy
pak způsobuje nezákonnost předmětného rozhodnutí, a to z důvodu jeho
nepřezkoumatelnosti pro nesrozumitelnost.
Městský soud proto v napadeném rozsudku pochybil, pokud pro tuto důvodně
vytýkanou vadu rozhodnutí žalovaného nezrušil a věc mu nevrátil zpět k dalšímu řízení.
Pokud jde o druhou ze stěžovatelových námitek směřující vůči tomu, že během
svého zajištění nemohl učinit prohlášení o úmyslu požádat o mezinárodní ochranu, tuto
Nejvyšší správní soud jako důvodnou neshledal.
Z předložené spisové dokumentace zdejší soud ověřil, že dne 12. 7. 2009 byl
stěžovatel v nočních hodinách zajištěn policisty Místního oddělení Žižkov podle §27
odst. 1 písm. d) zákona č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky, ve znění pozdějších
předpisů, a následně dne 13. 7. 2009 s ním bylo ze strany žalovaného správního orgánu
zahájeno řízení o správním vyhoštění, neboť bylo zjištěno, že od 20. 4. 2008 se na území
České republiky zdržuje neoprávněně bez víza a také bez platného cestovního dokladu.
V rámci daného správního řízení stěžovatel mimo jiné uvedl, že zpět do vlasti
nevycestoval proto, že tam má velké problémy, které pramení z toho, že si v roce 2007
půjčil od Čečenců 25 000 Euro na podnikání, které mu nevyšlo, a nyní nemá peníze
na to, aby jim tyto peníze vrátil zpět. Když byl ještě v Rusku, vyhrožovali mu, že pokud
jim půjčené peníze nevrátí, tak ho zabijí. V rámci rozhodování o správním vyhoštění
stěžovatele si správní orgán vyžádal závazné stanovisko ministerstva vnitra v souladu
s §120a zákona o pobytu cizinců, dle kterého nebyl shledán důvod znemožňující
vycestování stěžovatele do Ruské federace, a ještě téhož dne správní orgán vydal
rozhodnutí o správním vyhoštění stěžovatele na 3 roky podle §119 odst. 1 písm. c)
bodu 1., 2. zákona o pobytu cizinců. Současně správní orgán vydal rozhodnutí o zajištění
stěžovatele, nikoli však za účelem správního vyhoštění stěžovatele (§124 zákona o pobytu
cizinců), ale za účelem jeho předání podle mezinárodní smlouvy (§129 zákona o pobytu
cizinců), které je předmětem přezkumu v projednávané věci.
Z uvedeného tedy není zřejmé, že by se stěžovatel domáhal toho, aby mohl učinit
prohlášení o mezinárodní ochraně a že by mu to v důsledku jím napadané výluky
v §3a písm. a) bod 4. zákona o azylu nebylo umožněno; podle citovaného ustanovení
totiž platí, že: „cizinec je oprávněn učinit prohlášení o mezinárodní ochraně v zařízení pro zajištění
cizinců, s výjimkou cizince zajištěného za účelem jeho předání nebo průvozu podle mezinárodní smlouvy
nebo právního předpisu Evropských společenství.“
Za této situace tedy Nejvyšší správní soud konstatuje, že ke stěžovatelem
dovozovanému porušení práv nedošlo, neboť uplatnění citovaného ustanovení zákona
o azylu neovlivnilo obsah a účinky napadeného rozhodnutí o jeho zajištění, ani se nijak
negativně neprojevilo v právní sféře stěžovatele, jakožto adresáta této normy. Nelze
vycházet z hypotetického předpokladu, co by se stalo, kdyby se stěžovatel skutečně, reálně
domáhal toho, aby mohl prohlášení o mezinárodní ochraně učinit. Proto Nejvyšší správní
soud shodně s městským soudem vyhodnotil předmětnou námitku jako nedůvodnou
a ryze účelovou, neboť pokud chtěl stěžovatel požádat o udělení mezinárodní ochrany
na území České republiky, mohl tak učinit, a to i kdykoli předtím, než mu bylo vydáno
rozhodnutí o správním vyhoštění a rozhodnutí o zajištění za účelem předání podle
mezinárodní smlouvy.
Navíc nelze zcela pominout také to, že žalovaný správní orgán se zabýval důvody
znemožňujícími vycestování stěžovatele, a to při vydávání rozhodnutí o správním
vyhoštění v souladu s §120a zákona o pobytu cizinců, kdy si vyžádal stanovisko
ministerstva vnitra, podle něhož žádný takový důvod shledán nebyl a nemůže jím být
ani stěžovatelem sdělená obava z výhrůžek čečenských věřitelů v případě jeho návratu
do země původu. K tomu je možné pro úplnost doplnit, že se prima facie jedná
o problémy se soukromými osobami, které nebyly zapříčiněny důvody pro azylové řízení
významnými, tedy pronásledováním z důvodu rasy, národnosti, náboženství, příslušnosti
k určité sociální skupině či pro zastávané politické názory, ale snahou o vrácení dlužné
částky; srov. zejm. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 12. 2003,
č. j. 6 Azs 45/2003 - 49, jakož i další, např. rozsudek ze dne 27. 8. 2003,
č. j. 4 Azs 5/2003 - 51, ze dne 18. 12. 2003, č. j. 4 Azs 38/2003 - 36, či ze dne 10. 3. 2004,
č. j. 3 Azs 22/2004 - 48 (www.nssoud.cz).
Jako podstatné však Nejvyšší správní soud považuje to, co již bylo naznačeno výše,
tedy že se ve správním spise nenachází listina, z níž by byl zřejmý úmysl stěžovatele
požádat v České republice o poskytnutí mezinárodní ochrany.
Co se týče stěžovatelem namítané diskriminace a zneužití správního uvážení, které
spatřuje v tom, že byl správním orgánem zajištěn podle §129 zákona o pobytu cizinců
a nikoli podle §124 zákona o pobytu cizinců, čímž by mu bylo umožněno vstoupit
do řízení o udělení mezinárodní ochrany, považuje Nejvyšší správní soud za nutné
poznamenat následující.
Skutečnost, že správní orgán se stěžovatelem zahájil řízení o správním vyhoštění,
byla s ohledem na zjištěné okolnosti jeho případu zcela v pořádku a v souladu
se zákonem, který v tomto směru nerozlišuje, zda někteří cizinci podléhají některé
z tzv. readmisních smluv, tj. mezinárodních smluv o předávání a zpětném přebírání
nelegálně pobývajících osob, které je možné rozdělit na bilaterální readmisní smlouvy
a na komunitární readmisní smlouvy; blíže viz jejich přehled, který je dostupný
na www.mvcr.cz/soubor/readmisni-smlouvy-prehled-pdf.aspx. Naopak zákon o pobytu
cizinců stanoví, že policie cizinci vydá rozhodnutí o správním vyhoštění až na 10, 5 či 3
roky vždy, nastane-li některá ze skutkových situací předvídaných v ustanovení §119
odst. 1, a to za předpokladu splnění případných dalších požadavků zakotvených
v navazujících ustanoveních citovaného zákona, mezi které patří např. to, že důsledkem
rozhodnutí o správním vyhoštění nesmí být nepřiměřený zásah do soukromého
nebo rodinného života cizince (§119a odst. 2) nebo to, že nejsou dány důvody
znemožňující vycestování cizince (§120a v návaznosti na §179). Žádná z těchto
skutečností však v projednávaném případě zjištěna nebyla a v důsledku toho pak bylo
vydáno rozhodnutí o správním vyhoštění na tři roky, přičemž stěžovatelem podané
odvolání proti tomuto rozhodnutí bylo rozhodnutím Policie České republiky, ředitelství
služby cizinecké policie, ze dne 20. 11. 2009, č. j. CPR-11210/ČJ-2009-9CPR-V237,
zamítnuto a původní rozhodnutí potvrzeno.
Stejně tak považuje Nejvyšší správní soud jako zcela v pořádku následný postup
žalovaného správního orgánu spočívající v tom, že nebyl pro zajištění stěžovatele zvolen
postup podle §124 zákona o pobytu cizinců, nýbrž postup podle §129 zákona o pobytu
cizinců, který je třeba brát jako postup speciální, vztahující se na cizince,
na které se vztahuje některá z tzv. readmisních smluv, případně přímo použitelný právní
předpis ES, jež mají v tomto ohledu přednost. Rozhodující správní orgán si tedy nemůže
vybírat, který z uvedených postupů zvolí, a tudíž z jeho strany nemůže jít ani o žádné
zneužití správního uvážení či diskriminaci těch cizinců, kteří podléhají některé
z tzv. readmisních smluv, jak dovozuje stěžovatel v kasační stížnosti.
Obecně platí, že odlišnost v zacházení je diskriminační a v rozporu s ústavou
(principem rovnosti), jestliže jí schází objektivní a rozumné ospravedlnění. V daném
případě je však toto ospravedlnění dáno právě tím, že se jedná o specifickou skupinu
cizinců podléhající jinému režimu, danému buď některou z příslušných readmisních
smluv nebo přímo použitelným právním předpisem ES; tím je, jak vyplývá ze zákona
o pobytu cizinců, resp. z poznámky pod čarou 17a), Nařízení Rady (ES) č. 343/2003
ze dne 18. února 2003, kterým se stanoví kritéria a postupy pro určení členského státu
příslušného k posuzování žádosti o azyl podané státním příslušníkem třetí země
v některém z členských států (tzv. Dublinské nařízení, označované někdy také
jako Dublin II.).
V projednávaném případě se tedy jedná pouze o jakousi logickou konsekvenci
toho, že Česká republika aplikovala příslušnou komunitární readmisní smlouvu,
a proto zajištění stěžovatele podléhalo režimu podle §129 zákona o pobytu cizinců.
V tomto směru by přitom měla být praxe rozhodujících správních orgánů jednotná
a zároveň souladná se zákonem tak, aby byla naplněna nejen zásada předvídatelnosti,
ale též zásada materiální rovnosti a při rozhodování skutkově shodných nebo podobných
případů nevznikaly nedůvodné rozdíly (§2 odst. 4 správního řádu), na což v obecné
rovině poukázal stěžovatel, který v kasační stížnosti uvedl, že ne všichni cizinci ze států,
se kterými má Česká republika nebo Evropská unie uzavřenou neadmisní smlouvu
(dohodu), jsou zajišťováni podle §129 zákona o pobytu cizinců.
V souvislosti s tímto závěrem však považuje Nejvyšší správní soud za nutné
alespoň jako obiter dictum upozornit na to, že dotčení cizinci a jejich zákonné vyloučení
z možnosti učinit prohlášení o mezinárodní ochraně [§3a písm. a) bod 4. zákona o azylu]
může být v některých případech velmi problematické. Zákon totiž vylučuje z uvedené
možnosti všechny dotčené cizince bez rozdílu, a to i přesto, že se v praxi může jednat
o cizince z azylově relevantní země s azylově relevantními důvody (viz shora uvedený
odkaz na přehled uzavřených readmisních smluv). Z analýzy, kterou si zdejší soud
při posuzování věci provedl, přitom vyplývá, že taková výjimka, jaká je nyní v české
právní úpravě, není v žádné jiné z vybraných zemí, u nichž zkoumal právní úpravu
možného vstupu cizinců zajištěných za účelem readmise do řízení o udělení mezinárodní
ochrany. Jedná se o Rakousko, Německo, Francii, Nizozemí a Rumunsko, které mají
uzavřeno množství readmisních dohod a které cizince nevylučují en bloc z možnosti
podat žádost o mezinárodní ochranu pouze proto, že by byli zajištěni za účelem předání
podle některé z uzavřených readmisních dohod. V uvedených zemích mají jiné výluky
z možnosti podat žádost o mezinárodní ochranu, většinou se však jedná o cizince
(žadatele) spadající pod výše zmíněné Dublinské nařízení, tzn. o ty, kteří budou navráceni
do jiné země EU.
Je tedy otázkou, nakolik je předmětná právní úprava v České republice v souladu
se stěžovatelem namítanými mezinárodními závazky, zejména principem
non-refoulement. Touto otázkou se však zdejší soud nemohl blíže zabývat a obrátit
se případně na Ústavní soud s návrhem na zrušení daného ustanovení zákona o azylu
v rámci tzv. konkrétní kontroly norem. Tato forma přezkumu norem totiž na rozdíl
od tzv. abstraktní kontroly norem předpokládá existenci úzké vazby mezi napadeným
rozhodnutím a ustanovením právního předpisu navrženého ke zrušení; ta však v daném
případě nebyla shledána, neboť uplatnění citovaného ustanovení zákona o azylu
neovlivnilo obsah a účinky napadeného rozsudku, ani se nijak negativně neprojevilo
v právní sféře stěžovatele, jakožto adresáta této normy (viz výše).
S ohledem na vše výše uvedené tedy Nejvyšší správní soud uzavírá, že podanou
kasační stížnost shledal částečně důvodnou a podle ustanovení §110 odst. 1 s. ř. s.
napadený rozsudek městského soudu ve výroku III. a IV. zrušil a věc mu vrátil v daném
rozsahu k dalšímu řízení, v němž je tento soud podle odst. 3 citovaného ustanovení vázán
právním názorem vysloveným v tomto rozsudku.
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne městský soud v novém
rozhodnutí (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 22. července 2010
JUDr. Radan Malík
předseda senátu