ECLI:CZ:NSS:2011:1.AS.29.2011:79
sp. zn. 1 As 29/2011 - 79
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Marie Žiškové a soudců
JUDr. Lenky Kaniové a JUDr. Zdeňka Kühna v právní věci žalobce M. R., zastoupeného JUDr.
Ivanem Werlem, advokátem se sídlem Vrchovecká 74/2, 594 01 Velké Meziříčí, proti žalovanému
Krajskému úřadu kraje Vysočina, se sídlem Žižkova 1882/57, 587 33 Jihlava, proti rozhodnutí
žalovaného ze dne 22. 5. 2009, č. j. KUJI 38501/2009, ODSH 559/2009-Šed/RODV, za účasti osob
zúčastněných na řízení: 1) Agro Záblatí, a. s., se sídlem Záblatí 63, 594 53 Osová Bítýška, a 2) M . C., v
řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 14. 12. 2010, č. j.
29 Ca 140/2009 - 39,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovaný nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovaný je povinen zaplatit žalobci na náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti
částku 2400 Kč k rukám JUDr. Ivana Werla, advokáta, do třiceti dnů od právní moci tohoto
rozsudku.
IV. Osoby zúčastněné na řízení n e m a j í právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Na základě žádostí osob zúčastněných na řízení ze dne 10. 12. 2008 (žádost pana C .) a 12. 12.
2008 (žádost společnosti Agro Záblatí, a. s.) o určení charakteru komunikace na pozemcích p. č. 5270,
6027 a 6028 v k. ú. Holubí Zhoř vydal Městský úřad Velká Bíteš, odbor výstavby a životního prostředí,
dne 26. 2. 2009, č. j. MÚVB/358/09/VÝST/U676/2008, deklaratorní rozhodnutí podle §142 odst. 1
zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů, že na c itovaných pozemcích
existuje veřejně přístupná účelová komunikace. K odvolání žalobce Krajský úřad kraje Vysočina
rozhodnutím ze dne 22. 5. 2009, č. j. KUJI 38501/2009, ODSH 559/2009- Šed/RODV, rozhodnutí
městského úřadu potvrdil a odvolání zamítl.
[2] Proti citovanému rozhodnutí žalovaného brojil žalobce žalobou podanou u Krajského soudu
v Brně; ten rozsudkem ze dne 14. 12. 2010, č. j. 29 Ca 140/2009 - 39, napadené rozhodnutí pro vady
řízení zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Krajský soud shrnul judikaturu vztahující
se k veřejně přístupným účelovým komunikacím podle §7 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních
komunikacích, ve zněních pozdějších předpisů, a u vedl, že v konkurenci přístupu k nemovitosti přes
cizí pozemek a ochrany vlastnického práva tohoto pozemku je třeba upřednostnit ochranu vlastnického
práva. Tu lze narušit jen za kumulativního splnění následujících podmínek: tj. existence nutné a ničím
nenahraditelné komunikační potřeby a souhlas vlastníka pozemku, resp. zříz ení komunikace
za náhradu.
[3] Krajský soud shledal důvodnou námitku nepřezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí
žalovaného pro nedostatek důvodů. Konstatoval, že žalovaný se opomněl explicitně vyjádřit k otázce
alternativních přístupových cest. Tato otázka byla přitom klíčovou pro posouzení splnění definičních
znaků veřejně přístupné účelové komunikace. Pro podporu svých závěrů krajský soud odkázal
na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 3. 2010, č. j. 5 As 3/2009 - 76. Proto krajský soud
napadené rozhodnutí pro procesní vady zrušil podle §76 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb.,
soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále též „s. ř. s.“).
II. Kasační stížnost
[4] Žalovaný (dále též „stěžovatel“) napadl rozsudek krajského soudu včas podanou kasační
stížností namítaje, že je dán důvod podle ustanovení §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., tj. nezákonnost
spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení.
[5] Krajský soud podle stěžovatele nesprávně posoudil otázku postupu silničního správního
orgánu. Městský úřad ve svém rozhodnutí k alternativám přístupu do hospodářského areálu uvedl,
že využití cesty na druhé straně areálu osoby zúčastněné na řízení odmít á pro nevyhovující technické
parametry. Z toho vyplývá, že existence alternativní cesty nebyla v řízení prokázána. Za alternativu totiž
nelze považovat dopravní cestu, kterou v praxi nelze užívat shodnými dopravními prostředky. V řízení
o určení existence veřejné komunikace nelze jako alternativu zpevn ěné komunikace chápat jakoukoliv
dopravní cestu v terénu znatelnou (vyšlapanou nebo vyjetou), je -li tato komunikace využívána
speciálními dopravními prostředky k nezbytnému zásobování zemědělských provozů a rovněž
k odvozu produktů. Správní orgán by se tímto dostával do pozice pozorovatele, zda existující vyjetá
cesta je alternativou pro stávající zpevněnou komunikaci.
[6] Předmětná komunikace na pozemcích p. č. 5270, 6027 a 6028 v k. ú. Holubí Zhoř vznikla podle
tehdejší právní úpravy, tj. podle zákona č. 122 /1975 Sb., o zemědělském družstevnictví, kdy právo
uživatele pozemku bylo fakticky postaveno nad právo vlastníka. V řízení bylo prokázáno, že tehdejší
vlastníci pozemků nevznesli žádný nesouhlas s existencí této komunikace. V řízení o určení charakteru
komunikace pak správní orgány nemohly posuzovat skutečnost, že v dané době existovaly omezené
možnosti projevu nesouhlasu.
[7] Z ustanovení §82 odst. 4 správního řádu vyplývá, že k novým skutečnostem a návrhům
na provedení důkazů přihlédne správní orgán v průběhu odvolacího řízení jen tehdy, jde -li o takové
skutečnosti a důkazy, jež nemohly být uplatněny dříve. Žalobce se v řízení před správním orgánem
prvního stupně nijak nevyjádřil, žádné důkazy nenavrhoval. O dů kazech navržených v průběhu
odvolacího řízení žalobce nepochybně věděl již v průběhu řízení na prvním stupni. Mohl je tak bez
potíží v řízení před městským úřadem uplatnit, k čemuž byl správním orgánem vyzván dne 23. 1. 2009,
č. j. MÚVB/396/VÝST/U676/2008. Stěžovatel tak uzavřel, že rozsudek krajského soudu
je nezákonný, jelikož krajský soud nesprávně posoudil otázku rozhodování o existenci účelové
komunikace.
[8] Ze všech shora uvedených důvodů stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud rozsudek
Krajského soudu v Brně zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
III. Vyjádření žalobce ke kasační stížnosti
[9] Žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že Krajský soud v Brně rozhodl zcela správně,
v souladu s právními předpisy i judikaturou, proto je podaná kasační stížnost nedůvodná. Žalobce
nesouhlasí s názorem stěžovatele, že by dopravní cestu, na niž se žalobce odvolával jako na alternativu,
nebylo možné chápat jako alternativní dopravní cestu způsobilou ke zmiňovaným účelům.
[10] Vlastníci pozemků pod předmětnou komunikací se zřízením komunikace nesouhlasili, přičemž
tuto otázku krajský soud posoudil naprosto správně. Žalobce se od zahájení správního řízení brání
stejným způsobem, o čemž svědčí jeho vyjádření do protokolu či písemná podání. Nelze se tedy
ztotožnit s tvrzením stěžovatele, že se žalobce v řízení vůbec nevyjádřil a neuplatnil žádné návrhy ani
důkazy.
[11] S ohledem na uvedené skutečnosti žalobce navrhl, aby Nejvyšší správní soud podanou kasační
stížnost zamítl jako nedůvodnou a přiznal žalobci náhradu nákladů řízení.
[12] Osoby zúčastněné na řízení se k podané kasační stížnosti nevyjádřily.
IV. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[13] Nejvyšší správní soud při posuzování kasační stížnosti hodnotil, zda jsou splněny podmínky
řízení, přičemž dospěl k závěru, že kasační stížnost má požadované náležitosti, byla podána včas
a osobou oprávněnou, a není důvodné kasační stížnost odmítnout pro nepřípustnost. Důvodnost
kasační stížnosti posoudil Nejvyšší správní soud v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů
a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž je povinen přihlédnout z úřední
povinnosti (§109 odst. 2, 3 s. ř. s.).
[14] Kasační stížnost není důvodná.
[15] Podstatou kasační stížnosti je námitka stěžovatele, že krajský soud nesprávně posoudil, zda jeho
rozhodnutí bylo odůvodněno přezkoumatelným způsobem. K tomu Nejvyšší správní soud předesílá,
že bylo-li rozsudkem krajského soudu zrušeno žalobou napadené rozhodnutí pro nepřezkoumatelnost,
lze se v řízení o kasační stížnosti zabývat pouze tím, zda byl závěr krajského soudu
o nepřezkoumatelnosti správný či nikoli (obdobně srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
28. 3. 2007, č. j. 2 As 36/2006 - 102, www.nssoud.cz).
[16] K otázce nepřezkoumatelnosti správního rozhodnutí lze odkázat především na usnesení
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 2. 2008, č. j. 7 Afs 212/2006 - 74,
publikované pod č. 1566/2008 Sb. NSS, www.nssoud.cz. Podle citovaného usnesení „[s]oučástí pojmu
právního státu v jeho soudobém chápání je vyloučení libovůle při výkonu veřejné moci. K tomu slouží při rozhodování
o právech a povinnostech, děje-li se tak vydáváním formalizovaných individuálních aktů aplikace práva zákonem
stanoveným procesním postupem, (…) zpravidla odůvodnění takových aktů. Smyslem a účelem odůvodnění je především
ozřejmit, proč správní orgán rozhodl, jak rozhodl, neboť jen tak lze ověřit, že důvody rozhodnutí jsou v souladu s právem
a nejsou založeny na libovůli (srov. v tomto ohledu judikaturu Ústavního soudu, např. je ho nález ze dne 6. 3. 1997,
sp. zn. III. ÚS 271/96, publikovaný pod č. 24/1997 Sb. ÚS, viz též www.usoud.cz). Obsah odůvodnění proto musí
být takový, aby uvedený účel, tedy zajištění přezkoumatelnosti rozhodnutí, byl naplněn. Tak tomu je, jsou -li z odůvodnění
patrné důvody rozhodnutí v kontextu všeho podstatného, co předcházelo jeho vydání a mělo vliv na jeho obsah.“
[17] Podle §68 odst. 3 správního řádu se v odůvodnění rozhodnutí uvedou důvody výroku nebo výroků
rozhodnutí, podklady pro jeho vydání, úvahy, kterými se správní orgán řídil při jejich hodnocení a při výkladu právních
předpisů, a informace o tom, jak se správní orgán vypořádal s návrhy a námitkami účastníků a s jejich vyjádřením
k podkladům rozhodnutí. Z citované právní úpravy zřetelně vyplývá povinnost správního orgánu
vypořádat se se všemi návrhy a námitkami účastníků řízení. Pokud tak správní orgán neučiní, je krajský
soud oprávněn zrušit žalobou napadené rozhodnutí pro nepřezkoumatelnost podle §79 odst. 1 písm. a)
s. ř. s. Učiní tak k výslovné námitce žalobce, jakož i tehdy, nebyla-li nepřezkoumatelnost žalobcem
výslovně namítána, pokud tato vada brání přezkoumání rozhodnutí v rozsahu žalobních bodů (k tomu
srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 3. 2011, č. j. 7 Azs 79/2009 -
84, dosud nepublikováno, www.nssoud.cz).
[18] Ze správního spisu vyplynuly následující skutečnosti. Dne 19. 3. 2009 podal žalobce
prostřednictvím svého zástupce odvolání proti rozhodnutí Městského úřadu Velká Bíteš, odboru
výstavby a životního prostřední, ze dne 17. 4. 2009, č. j. MÚVB/2163/09/VÝST/U676/2008.
V podaném odvolání polemizoval se závěrem městského úřadu, že předmětná komunikace je veřejně
přístupnou účelovou komunikací. Konstatoval, že nikdy platně nedošlo ke zřízení veřejně přístupné
účelové komunikace a že z předložené fotodokumentace rovněž vyplývá, že daná komunikace nikdy
nebyla veřejně přístupná. Dále uvedl: „Do objektu areálu bývalého družstva Hol ubí Zhoř (nyní Agro Záblatí,
a. s.) vedou další dvě přístupové cesty. Jedna je cestou vlastníků pozemků a druhá na p. č. 6022, je v majetku Města
Velká Bíteš. Obě cesty mohou Agro Záblatí, p. C. i p. M. užívat. Cesty nejsou těžko přístupné, ale i kdyby byly, nic
nebrání MěÚ, aby je na své náklady opravil.“
[19] Žalovaný v napadeném rozhodnutí shrnul obsah odvolání do tří okruhů: 1) námitka
nesprávného právního názoru správního orgánu prvního stupně, že předmětná komunikace je veřejně
přístupnou účelovou komunikací, 2) námitky upozorňující na chybějící projektovou dokumentaci
ke stavebnímu povolení a kolaudačnímu rozhodnutí týkající se předmětné komunikace, 3) námitky
spočívající v nemožnosti vlastníků odvolat se proti stavebnímu povolení na předmětnou cestu.
K prvnímu okruhu námitek žalovaný uzavřel, že žalobce v průběhu řízení před správním orgánem
prvního stupně nenavrhoval žádné důkazy, proto odkázal na §82 odst. 4 správního řádu. Dále
se vypořádal s druhým a třetím okruhem odvolacích námitek, přičemž otázkou alternativních
přístupových cest se výslovně nezabýval.
[20] Krajský soud na straně 10 napadeného rozsudku uzavřel, že se stěžovatel s otázkou
alternativních přístupových cest „explicitně nezabýval, když se pouze zabýval otázkou stavebního povolení stran
této komunikace, možností podat odvolání proti stavebnímu povolení, otázkou družstevního užívání, resp. nevyslovením
nesouhlasu původních vlastníků předmětných pozemků …“ Krajský soud uzavřel, že pro řádné posouzení
žádosti o určení charakteru pozemní komunikace podle §142 správního řádu je klíčové posouzení
splnění všech definičních znaků veřejně přístupné účelové komunikace, mezi něž spadá i otázka
alternativní přístupové cesty. Stěžovatel se touto otázkou v rozhodnutí o odvolání nezabýval, proto
krajský soud zrušil napadené rozhodnutí pro nepřezkoumatelnost spočívající v nedostatku důvodů.
[21] Krajský soud v napadeném rozsudku vycházel z nálezu Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 268/06
ze dne 9. 1. 2008 (N 2/48 SbNU 9), http://nalus.usoud.cz/, v němž bylo zdůrazněno, že podstatou
účelových komunikací podle §7 zákona o pozemních komunikacích je „zajištění přístupu vlastníků k jejich
nemovitostem tam, kde neexistuje jiná alternativa přístupu ("slouží pro spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby
vlastníků těchto nemovitostí nebo ke spojení těchto nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi") a kde tento
přístup zjevně není "upraven" soukromoprávním institu tem (např. věcným břemenem). Pouze v takto úzkém rozsahu
"potřeb vlastníků nemovitostí", kteří nemají jiný alternativní přístup ke svým nemovitostem, je totiž možné spatřovat
prosazení veřejného zájmu. Jinak řečeno, existuje-li jiná alternativa přístupu, a případná účelová komunikace by tudíž
neplnila roli nezbytné komunikační spojnice, je alternativní vstup do nemovitosti přes pozemek jiného vlastníka ryze
soukromým zájmem vlastníka nemovitosti, který je případně upravitelný soukromoprávními instituty, nik oliv však
institutem veřejného práva.“ Kromě judikátů zmiňovaných krajským soudem se k problematice účelových
komunikací vyjádřil Nejvyšší správní soud např. v rozsudku ze dne 16. 5. 2011, č. j. 2 As 44/2011 - 99,
www.nssoud.cz. V posuzovaném případě bylo ovšem podstatou kasační stížnosti posouzení, zda
žalobou napadené rozhodnutí trpí nepřezkoumatelností pro nedostatek důvodů, proto se zdejší soud
na tomto místě podrobněji nezabýval charakterem předmětné komunikace, resp. problematikou vzniku
veřejně přístupných účelových komunikací.
[22] Vzhledem k tomu, že v odůvodnění žalobou napadeného správního rozhodnutí absentuje
jakákoli právní úvaha ohledně alternativních přístupových cest, kasační soud uzavírá, že krajský soud
nepochybil, zrušil-li napadené rozhodnutí stěžovatele. Chybějící zákonné náležitosti správního
rozhodnutí vyžadované ustanovením §68 odst. 3 správního řádu totiž způsobují jeho
nepřezkoumatelnost. V podané kasační stížnosti stěžovatel de facto uvádí, z jakých důvodů se nemusel
otázkou alternativních přístupových cest zabývat. Tato vysvětlení však bylo na místě učinit právě
v rozhodnutí o odvolání, nikoliv až v kasační stížnosti. Kasační soud není oprávněn na tomto místě
hodnotit správnost závěrů žalovaného stran existence alternativních přístupových cest. Lze toliko
konstatovat, že předmětná úvaha měla být včleněna již do samotného rozhodnutí o odvolání. Žalobce
totiž v odvolání explicite namítal, že existují i jiné přístupové cesty do zemědělského areálu . Ostatně jak
již zdejší soud konstatoval v rozsudku ze dne 13. 10. 2004, č. j. 3 As 51/2003 - 58, www.nssoud.cz,
„[n]edostatek odůvodnění rozhodnutí vydaného ve správním řízení nemůže být dodatečně zhojen případným podrobnějším
rozborem právní problematiky učiněným až v kasační stížnosti podané proti rozhodnutí soudu, jímž bylo správní
rozhodnutí zrušeno jako nepřezkoumatelné pro nedostatky v odůvodnění.“
[23] Jako obiter dictum zdejší soud poukazuje na nestandardní postup žalovaného, který odvolací
námitky směřující do nedostatečně zjištěného skutkového stavu a do nesprávného právního posouzení
charakteru komunikace (první okruh námitek) vypořádal společně s odkazem na §82 odst. 4 správního
řádu, podle něhož k novým skutečnostem a k návrhům na provedení nových důkazů, uvedeným v odvolání nebo
v průběhu odvolacího řízení, se přihlédne jen tehdy, jde -li o takové skutečnosti nebo důkazy, které účastník nemohl
uplatnit dříve. Namítá-li účastník, že mu nebylo umožněno učinit v řízení v prvním stupni určitý úkon, musí být tento
úkon učiněn spolu s odvoláním. Je sice pravdou, že ze správního spisu nevyplývá, že by byl žalobce
v průběhu řízení před správním orgánem prvního stupně jakkoli aktivní a navrhoval nějaké důkazy
či tvrdil určité skutečnosti. V tomto směru lze ospravedlnit závěr stěžovatele ve vztahu k předkládání
nových důkazů, případně ve vztahu k návrhům na doplnění dokazování. Nutno však dodat, že obecnou
námitku nesprávného právního názoru („Správní orgán ve věci rozhodl jednak na základě nesprávného právního
názoru, který si ve věci vytvořil ohledně údajné skutečnosti, že pozemek M . R. je veřejně přístupnou účelovou
komunikací…“) bylo na místě vypořádat věcně alespoň v obecné rovině. Žalobce byl s právním závěrem
o charakteru komunikace seznámen poprvé v rozhodnutí městského úřadu. Námitky vznesené proti
tomuto právnímu posouzení proto nebylo možné podřadit pod „nové skutečnosti a návrhy na provedení
nových důkazů“ vyjmenované v §82 odst. 4 správního řádu.
V. Závěr a náklady řízení
[24] Nejvyšší správní soud proto ze všech výše uvedených důvodů kasační stížnost podle §110
odst. 1 s. ř. s., poslední věty, zamítl jako nedůvodnou.
[25] O náhradě nákladů řízení rozhodl Nejvyšší správní soud v souladu s ustanovením §60 odst. 1
s. ř. s. ve spojení s ustanovením §120 s. ř. s. Žalobce dosáhl v řízení o kasační stížnosti plného
úspěchu, a proto má podle §60 odst. 1 s. ř. s. právo na náhradu nákladů řízení vůči žalovanému.
Náklady řízení byly stanoveny podle vyhlášky č. 177/1996 Sb. , advokátního tarifu, v tomto případě
za jeden úkon právní služby spočívající ve vyjádření ke kasační stížnosti ze dne 28. 2. 2011, a náhrady
hotových výdajů, ve výši 1 x 2100 Kč a 1 x 300 Kč [§7, §9 odst. 3 písm. f), §11 odst. 1 písm. d), §13
odst. 3 citované vyhlášky], tedy celkem 2400 Kč. Žalovaný neměl ve věci úspěch, a nemá proto právo
na náhradu nákladů řízení.
[26] Podle §60 odst. 5 s. ř. s. mají osoby zúčastněné na řízení právo na náhradu jen těch nákladů
řízení, které jim vznikly v souvislosti s plněním povinností uložených soudem. Soud však osobám
zúčastněným na řízení žádné povinnosti neuložil, proto rozhodl tak, jak je uvedeno v e výroku IV.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 31. května 2011
JUDr. Marie Žišková
předsedkyně senátu