ECLI:CZ:NSS:2011:1.AS.92.2011:182
sp. zn. 1 As 92/2011 - 182
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Marie Žiškové
a soudců JUDr. Lenky Kaniové a JUDr. Zdeňka Kühna v právní věci žalobce Mgr. P. M.,
zastoupeného Mgr. Hynkem Peroutkou, advokátem se sídlem Na Příkopě 15, 110 00 Praha 1,
proti žalovanému Ing. arch. M. T., zastoupenému JUDr. Milanem Kohoutem, advokátem se
sídlem Břevnovská 433/12, 169 00 Praha 6, proti certifikátu žalovaného ze dne 9. 12. 2009, čj.
710923, za účasti osoby zúčastněné na řízení: MARKING spol. s r. o., se sídlem Na Pankráci
1685/19, 140 00 Praha 4 – Nusle, zastoupené JUDr. Kamilou Holubovou, advokátkou se sídlem
Břevnovská 433/12, 169 00 Praha 6, v řízení o kasačních stížnostech žalobce , žalovaného
a osoby zúčastněné na řízení proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 31. 3. 2011,
čj. 9 A 30/2010 - 130,
takto:
Usnesení Městského soudu v Praze ze dne 31. 3. 2011, čj. 9 A 30/2010 -
130, se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Dne 9. 12. 2009 vydal žalovaný jako autorizovaný inspektor pod č. j. 710923 certifikát
podle §117 odst. 3 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební
zákon) a §10 vyhlášky č. 526/2006 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení stavebního
zákona, jímž stvrdil, že stavba „Bytový dům rezidence SW ISSHOUSE“ na pozemcích
parc. č. 1677 a 1678 v k. ú. Podolí při ulici Jeremenkova, Praha 4, s dalším pozemkem dotčeným
stavbou pro realizaci vjezdu, přeložky sloupu veřejného osvětlení provizorního chodníku v době
realizace stavby a umístěním zařízení staveniště na pozemku parc. č. 2046/1 v k. ú. Podolí, může
být podle ověřené dokumentace a připojených dokladů po právu provedena.
[2] Žalobce napadl předmětný certifikát žalobou u Městského soudu v Praze, který ji
usnesením ze dne 29. 4. 2010, čj. 9 A 30/2010 - 60, postupem podle §46 odst. 1 písm. a) zákona
č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (s. ř. s.), odmítl. Dospěl totiž k závěru, že autorizovaný
inspektor není správním orgánem ve smyslu §4 odst. 1 písm. a) s. ř. s. a jím vydaný certifikát není
rozhodnutím správního orgánu vydaným v oblasti veřejné správy. Nejvyšší správní soud
na základě kasační stížnosti žalobce předmětné usnesení městského soudu zr ušil rozsudkem
ze dne 11. 11. 2010, čj. 1 As 72/2010 - 110, a věc mu vrátil k da lšímu řízení, neboť shledal,
že autorizovaný inspektor vykonává při vydávání certifikátu činnost v oblasti veřejné správy
a že okamžikem oznámení certifikátu stavebnímu úřadu se certifikát stává správním aktem
zakládajícím veřejná subjektivní práva.
[3] Městský soud v Praze tedy pokračoval v řízení a usnesením ze dne 31. 3. 2011, čj.
9 A 30/2010 - 130, žalobu opět odmítl a současně věc postoupil Ministerstvu pro místní rozvoj.
V odůvodnění především uvedl, že na autorizovaného inspektora je nutno v souladu s §1 odst. 1
zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, nahlížet jako na správní orgán a na certifikát jím vydaný jako
na rozhodnutí správního orgánu v I. stupni ve smyslu §67 správního řádu. Podle §81 odst. 1
správního řádu může účastník proti rozhodnutí podat odvolání, pokud zákon nestanoví jinak.
V případě certifikátu autorizovaného inspektora stavební zákon, správní řád ani jiný právní
předpis nestanoví jinak, tj. jedná se o rozhodnutí, proti němuž je přípustné odvolání. Možnost
podat proti certifikátu přímo žalobu ve správním soudnictví měs tský soud vyloučil s odkazem
na zásadu dvojinstančnosti správního řízení a zásadu subsidiarity soudní ochrany. Dále
se městský soud zabýval tím, který orgán je oprávněn rozhodovat o odvolání proti certifikátu
vydaném autorizovaným inspektorem a v souladu s §89 odst. 1 správního řádu ve spojení s §178
odst. 1 téhož zákona a §12 odst. 1 písm. f) stavebního zákona dospěl k závěru, že tímto orgánem
je Ministerstvo pro místní rozvoj jako orgán vykonávající dozor nad činností autorizovaných
inspektorů. Na základě těchto úvah městský soud žalobu odmítl podle §46 odst. 1 písm. d)
ve spojení s §68 písm. a) s. ř. s. jako nepřípustnou, jelikož žalobce nevyčerpal řádný opravný
prostředek v řízení před správním orgánem. Jelikož se žalobce řídil nesprávným poučením
správního orgánu, že proti jeho rozhodnutí není přípustný opravný prostředek, soud postoupil
věc Ministerstvu pro místní rozvoj v souladu s §46 odst. 5 s. ř. s. s tam uvedenými důsledky
pro včasnost opravného prostředku.
II. Kasační stížnost žalobce
[4] Proti usnesení městského soudu podal žalobce další kasační stížnost, v níž nejprve
rekapituloval průběh dosavadního řízení, včetně územního řízení, a o značil další osoby, které
by dle jeho mínění měly být osobami zúčastněnými na řízení, jelikož se jedná o vlastníky
a spoluvlastníky pozemků a staveb, které sousedí s pozemky, na nichž má být sporná stavba
realizována.
[5] Žalobce považuje usnesení městského soudu za nezákonné, neboť dle jeho názoru není
certifikát autorizovaného inspektora správním rozhodnutím vydaným ve správním řízení a není
způsobilým předmětem odvolacího řízení podle správního řádu. Žalobce zdůraznil, že stavební
zákon mu nepřiznává postavení účastníka řízení, ale postavení „osoby, která by byla účastníkem“,
jednalo-li by se o správní řízení o povolení stavby. Tímto rozlišen ím stavební zákon vyčleňuje
certifikát autorizovaného inspektora a postup pro jeho vydání z úpravy správního řízení dle
správního řádu, neboť jinak by nebyl důvod rozlišení činit. Právo podat odvolání proti
rozhodnutí ve správním řízení přitom náleží pouze účastníkovi tohoto správního řízení.
[6] Certifikát autorizovaného inspektora se navíc nestává správním aktem samotným
vydáním, ale až doručením stavebnímu úřadu spolu s oznámením o zahájení stavby. Toto
oznámení ovšem nečiní autorizovaný inspektor, ale stav ebník. Skutečnost, zda certifikát nabude
kvality správního aktu či ne tedy nezávisí na vůli orgánu, který jej vydal, ale pouze na vůli
stavebníka, což podle názoru žalobce vylučuje, aby byl auto rizovaný inspektor považován
za správní orgán dle správního řádu. Konečně žalobce jako osoba, „která by byla účastníkem
stavebního řízení“ není adresátem certifikátu a certifikát jí není nijak oznamován (doručován).
Přitom právo podat odvolání a běh odvolací lhůty správní řád spojuje primárně s oznámením
(doručením) správního rozhodnutí.
[7] Z těchto důvodů je podle názoru žalobce jediným procesním prostředkem k přezkumu
certifikátu autorizovaného inspektora správní žaloba. Žalobce proto navrhl, aby Nejvyšší správní
soud napadené usnesení Městského soudu v Praze zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
III. Kasační stížnost žalovaného
[8] Kasační stížnost podal též žalovaný. Podle něj se městský soud neřídil závazným právním
názorem Nejvyššího správního soudu a jeho usnesení je nezákonné pro nesprávné posouzení
právní otázky soudem, pro nesrozumitelnost, rozporuplnost a pro nedostatek důvodů.
Napadeným usnesením založil městský soud „dvojí přezkum“ certifikátu, který nezákonně
zvýhodňuje postavení domnělých „účastníků řízení“ a je v rozporu s cíli zkráceného stavebního
řízení, neboť tento proces nekrátí, ale prodlužuje.
[9] Žalovaný tvrdí, že městský soud nezákonně opomněl kontrolní mechanismus přezkumu
certifikátu autorizovaného inspektora, kterým je žádost o určení právního vztahu podle §142
správního řádu, nikoliv institut odvolání, jak nezákonně tvrdí městský soud. Podle žalovaného
je tento mechanismus jediným kontrolním mechanismem v rámci zkrácených postupů dle
stavebního zákona (ohlášení stavby podle §106 stavebního zákona a certifikát autorizovaného
inspektora). Stavební úřad nemá žádnou pravomoc odstranit účinky vydaného a jemu
oznámeného certifikátu; přezkum pravomocného certifikátu je však možno učinit již v rámci
správního řádu podle citovaného §142.
[10] Kromě toho z §81 odst. 1 správního řádu vyplývá, že proti rozhodnutí lze podat
odvolání, pokud zákon nestanoví jinak. V případě certifikátu zvláštní právní předpis (§117
stavebního zákona) vylučuje možnost podat odvolání podle správního řádu. Odvolání
je opravným prostředkem pouze proti nepravomocnému správnímu rozhodnutí. Vzhledem
k tomu, že certifikát je již jeho oznámením v „právní moci“, tedy zakládá právo stavebníka
provést stavbu, nelze proti němu odvolání vůbec podat. Úvaha soudu o možnosti odvolání
je zmatečná, neboť stavebník by byl na základě oznámeného, a tedy „pravomocného“ certifikátu
oprávněn provádět stavbu, ale v důsledku odvolání by ji provádět oprávněn nebyl, neboť
odvolání by odložilo „právní moc“ certifikátu. Stavebník tedy je podle názoru žalovaného
oprávněn provádět podle certifikátu stavbu až do doby, než by a) správní orgán rozhodl podle
§142 správního řádu, že tu právo provést stavbu není, nebo b) než by certifikát na základě
podané žaloby zrušil soud.
[11] Z těchto důvodů žalovaný navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadené usnesení
Městského soudu v Praze zrušil a přiznal žalovanému náhradu nákladů řízení k rukám jeho
právního zástupce. Současně žalovaný navrhl, aby Nejvyšší správní soud přiznal kasační stížnosti
odkladný účinek. Žalovaný totiž jako autorizovaný inspektor uzavřel se stavebníkem smlo uvu,
z které mohou vzniknout nároky na náhradu škody, což může být pro žalovaného zcela
likvidační. Soudy se již více než rok nedostaly k věcnému přezkumu certifikátu a řeší spíše jen
formální otázky kontrolních mechanismů. Městský soud již podruhé žalobu odmítl, tedy
neprovedl věcný přezkum, a staví žalovaného do situace, kdy by následky takového rozhodování
znamenaly pro žalovaného nenahraditelnou újmu. Je veřejným zájmem, aby měl žalovaný právní
jistotu ohledně jím vydaného certifikátu a svým způsobem ná rok na jeho věcný přezkum
v přiměřené době. Postup soudu v daném řízení je v rozporu s veřejným zájmem.
IV. Kasační stížnost osoby zúčastněné na řízení
[12] Právo podat kasační stížnost proti usnesení městského soudu využila i osoba zúčastněná
na řízení (stavebník). Podle ní se městský soud neřídil závazným právním názorem Nejvyššího
správního soudu, neboť extenzivním výkladem zákona popřel úmysl zákonodárce na prosazení
nových právních institutů.
[13] Osoba zúčastněná na řízení nejprve poukázala na nejednotnou judikaturu správních
soudů ve věci právní povahy certifikátu autorizovaného inspektora. Dále uvedla, že certifikát
vydaný autorizovaným inspektorem není typickým správním rozhodnutím, nýbrž představuje
„kvazi“ rozhodnutí, které není v režimu správního řádu. Nejsou-li splněny všechny zákonné
požadavky obsažené zejména v §117 odst. 3 a 4 stavebního zákona, oprávnění provést stavbu
stavebníkovi nevznikne. Obdobně jako žalovaný poukázala osoba zúčastněná na řízení
na možnost rozhodnout podle §142 správního řádu a na možnost vydat usnesení
o nezpůsobilosti stavby pro zkrácené řízení podle §117 odst. 4 stavebního zákona , které podle
jejího názoru vytváří předpoklady pro sjednání nápravy případných nedostatků certifikátu,
resp. oznámení stavebníka, ke kterému se c ertifikát připojuje.
[14] Pokud by ve věci mělo jako odvolací orgán rozhodovat Ministerstvo pro místní rozvoj,
musel by podle mínění osoby zúčastněné na řízení dopadat na certifikát plný režim správního
řádu. Zahájení řízení o vydání certifikátu by tak muselo být oznámeno domnělým účastníkům
řízení, oznámení i samotný certifikát by musely mít výrokovou část, odůvodnění a poučení
o odvolání. Režimu správního řádu by muselo podléhat i doručování certifikátu včetně
doručování veřejnou vyhláškou v případě řízení s velkým počtem účastníků. Autorizovaný
inspektor by tak musel mít svoji úřední desku, která by byla vzhledem k celostátní působnosti
inspektora v českém právním řádu zcela unikátní.
[15] Osoba zúčastněná na řízení dále uvedla, že činno st autorizovaného inspektora
je postavena na dohodě mezi stavebníkem a autorizovaným inspektorem, která kromě zákonných
náležitostí zakládá též další dohodnutá práva a povinnosti, např. odpovědnost za škodu. Ve své
komplexnosti může taková dohoda odlehčovat stavebníkovi a tím zkracovat řízení, což bylo
úmyslem zákonodárce. Aplikace plného správního řízení však zakládá zcela zmatečné
a neřešitelné právní vztahy a nejistotu, např. s ohledem na otázku odpovědnosti autorizovaného
inspektora za škody způsobené stavebníkovi při výkonu veřejné moci. Navíc by každý ze stovek
dosud v České republice vydaných certifikátů byl nezákonný, neboť u procesu jeho vydání nebyl
dodržen správní řád.
[16] Jelikož se jedná o komplikovanou otázku, k níž existuje rozporuplná judikatura krajských
soudů a ani názor Nejvyššího správního soudu v rozsudku ze dne 4. 8. 2010, č. 9 As 63/2010 -
111, nelze považovat za plně vyargumentovaný a z důvodů, že se městský soud neřídil závazným
právním názorem Nejvyššího správního soudu a nezákonně aplikoval právní předpisy, osoba
zúčastněná na řízení navrhla, aby věc byla předložena k posouzení rozšířenému senátu
Nejvyššího správního soudu.
[17] Dále osoba zúčastněná na řízení navrhla, aby Nejvyšší správní soud napadené usnesení
Městského soudu v Praze zrušil a přiznal osobě zúčastněné na řízení náhradu nákladů řízení
k rukám jejího právního zástupce. Současně osoba zúčastněná na řízení navrhla, aby Nejvyšší
správní soud přiznal kasační stížnosti odkladný účinek. Jak o stavebník a investor totiž
do v současné době dokončené stavby vložila více než 60 000 000 Kč. Nenahraditelnou újmu
spatřuje v tom, že byla-li by věc v odvolacím řízení (a certifikát by nebyl „pravomocný“), hrozí
osobě zúčastněné na řízení, že v důsledku po právu a v dobré víře obdrženého certifikátu
se odsune užívání dokončené stavby o nepřiměřenou dobu, a tím vzniknou této osobě
vícenáklady a sankce ze strany budoucích vlastníků jednotek v bytovém domě. Je veřejným
zájmem, aby měl stavebník právní jistotu ohledně práv provést a užívat stavbu. Rozhodování
městského soudu se pohybuje v tomtéž soudním řízení zcela extrémně protichůdně
a nepřiměřeným způsobem se tak dotýká práv nabytých osobou zúčastněnou na řízení. Přiznání
odkladného účinku kasační stížnosti se nemůže dotknout nepřiměřeným způsobem práv třetích
osob, neboť ty mají v rámci právního názoru vysloveného ve věci Nejvyšším správním soudem
přiznán nárok na kontrolní mechanismus přezkoumání certifikátu.
V. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[18] Nejvyšší správní soud při posuzování kasační stížnosti hodnotil, zda jsou splněny
podmínky řízení, přičemž dospěl k závěru, že kasační stížnost i má požadované náležitosti, byly
podány včas a osobou oprávněnou, a není důvodné kasační stížnost odmítnout
pro nepřípustnost.
[19] Důvodnost kasační stížnosti posoudil Nejvyšší správ ní soud v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž
je povinen přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 2, 3 s. ř. s.). V této souvislosti konstatuje,
že napadené usnesení městského soudu je srozumitelné a není vnitřně rozporné. Z bodu [3]
shora také vyplývají jasné a uceleně vyargumentované důvody, pro které městský soud žalobu
odmítl. Už vůbec pak z odůvodnění usnesení městského soudu neplyne, že by jeho cílem bylo
„popírat úmysl zákonodárce na prosazení nových právních institutů“. Městský soud pouze
v dobré víře a vázán předchozím právním závěrem Nejvyššího správního soudu, od nějž
se nikterak neodchýlil, vyložil značně problematický a zákonodárcem nedomyšlený institut
zkráceného stavebního řízení. Skutečnost, že se stěžovatelé s argumentací městského soudu
neztotožňují, neznamená, že jeho rozhodnutí je nepřezkoumatelné a v rozporu s dřívějším
právním názorem Nejvyššího správního soudu. Námitky žalovaného a osoby zúčastněné
na řízení v tomto směru vedené proto zdejší soud neshledal důvodnými.
[20] Jelikož kasační stížnosti napadají usnesení městského soudu o odmítnutí žaloby, přichází
z povahy věci v úvahu pouze důvod kasační stížnosti podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.,
tj. nezákonnost rozhodnutí o odmítnutí návrhu. Nejvyšší správní soud proto v projednávané věci
posuzoval, zda byly splněny zákonné podmínky pro odmítnutí žaloby podle §46 odst. 1 písm. d)
ve spojení s §68 písm. a) s. ř. s., tj. že žalobce nevyčerpal řádné opravné prostředky před
správním orgánem a žaloba je z tohoto důvodu nepřípustná. Zdejší soud se touto problematikou
již zabýval v rozsudku ze dne 25. 5. 2011, čj. 2 As 37/2011 - 81 (dostupný na www.nssoud.cz).
Jelikož rozhodující senát Nejvyššího správního soudu se s argumentací uvedenou v citovaném
rozsudku plně ztotožňuje, vycházel z něj i při posuzování této věci a dospěl k závěru, že kasační
stížnost je důvodná.
[21] Klíčovým pro posouzení naznačené otázky je §117 odst. 1 stavebního zákona: „Uzavře-li
stavebník s autorizovaným inspektorem smlouvu o provedení kontroly projektové dokumentace pro stavbu, kterou
hodlá provést, může takovou stavbu pouze oznámit stavebnímu úřadu, jestliže byla opatřena souhlasná závazná
stanoviska dotčených orgánů a vyjádření osob, které by byly účastníky stavebního řízení (§109), a nejde o stavbu,
která je zvláštním právním předpisem, územně plánovací dokumentací nebo rozhodnutím orgánu územního
plánování přímo označena jako nezpůsobilá pro zkrácené stavební řízení .“
[22] Z důvodové zprávy k návrhu zákona k citovanému ustanovení (poznámka NSS:
ve vládním návrhu se sice jednalo o §125, nicméně identického znění jako platné ustanovení
§117 odst. 1) plyne, že „ ustanovení o zkráceném stavebním řízení zakotvuje zcela zásadní novinku, když
upravuje posouzení dokumentace a dalších podkladů potřebných pro vydání stavebního povolení soukromou osobou
(autorizovaným inspektorem). Při jeho koncipování bylo využito praxe některých členských států EU ze západní
Evropy. Návrh zjednodušuje řízení o stavbě do té míry, že na základě ověření vě cné správnosti, nerozpornosti
a úplnosti shromážděných podkladů a projektové dokumentace stavby autorizovaným insp ektorem, který musí
navrhnout i plán kontrolních prohlídek stavby, lze stavbu zahájit na základě certifikátu vydaného tímto
inspektorem. Nebude tedy vedeno standardní stavební řízení ani v ydáváno stavební povolení. Uplatnění tohoto
postupu předpokládá, že musí být opatřena souhlasná stanoviska dotčených orgánů a všechny osoby, které by byly
účastníky řízení, se stavbou souhlasí. Autorizovaný inspektor posuzuje stavbu ze stejných hledisek ja ko stavební
úřad a za výsledek své činnosti odpovídá občanskoprávně, veřejnoprávně, popř. i trestněprávně. Pokud
by autorizovaný inspektor zjistil, že nejsou naplněny zákonem stanovené před poklady pro provedení stavby
na základě zkráceného stavebního řízení, certifikát nevydá“ (sněmovní tisk č. 998, 4. volební období,
http://www.psp.cz/sqw/text/text2.sqw?idd=55107).
[23] Otázkou povahy certifikátu autorizovaného inspektora se zabýval Nejvyšší správní soud
v rozsudku ze dne 4. 8. 2010, čj. 9 As 63/2010 - 111, publikovaném pod č. 2142/2010. V tomto
rozsudku je především zdůrazněno, že oproti „klasickému“ stavebnímu řízení, v němž stavebník
žádá stavební úřad o vydání stavebního povolení, na základě této žádosti stavební úřad zahájí
a vede řízení a po ověření splnění zákonem stanovených podmínek vydá stavební povolení,
je proces zkráceného stavebního řízení rychlejší a efektivnější, a to jak pro účastníky, tak
pro stavební úřad. Jeho podstata spočívá v přenesení zásadních činností v řízení o vydání
stavebního povolení (posouzení projektové dokumentace stavby, opatření souhlasných
stanovisek dotčených orgánů a vyjádření osob, které by byly účastníky stavebního řízení),
ze stavebního úřadu na osobu autorizovaného inspektora. Výsledkem činnosti autorizovaného
inspektora ve stavebním řízení je vydání certifikátu, kterým stvrzuje, že ověřil projektovou
dokumentaci a připojené podklady ze zákonem uvedených hledisek a stavba může být provedena.
Obecně tak lze konstatovat, že autorizovaný inspektor je soukromá osoba, která, pokud splní
podmínky pro jeho činnost stanovené veřejnoprávním předpisem, je po určitou dobu oprávněna
činit úkony vymezené stavebním zákonem, přičemž v důsledku některých z nich vznikají
dotčeným osobám práva a povinnosti bez další intervence stavebního úřadu. Vydání certifikátu
autorizovaným inspektorem a jeho oznámení stavebnímu úřadu má stejné účinky jako vydání
stavebního povolení stavebním úřadem dle §115 stavebního zákona, tj. zakládá oprávnění
provést stavbu. Proto také soud dovodil, že tento certifikát představuje veřejnoprávní akt
přezkoumatelný soudem žalobou ve správním soudnictví.
[24] Kasační soud dodává, že právě předestřený názor devátého senátu respektují všechny
ostatní senáty Nejvyššího správního soudu a ani ve věci rozhodující první senát nevidí důvod
se od něj odchýlit. Nejednotná judikatura krajských soudů ohledně povahy tohoto certifikátu
zmiňovaná osobou zúčastněnou na řízení potom nemůže být důvodem předložení věci
rozšířenému senátu Nejvyššího správního soudu (srov. §17 s. ř. s.). Kasační soud proto přání
osoby zúčastněné na řízení nevyhověl a věc posoudil v tříčlenném senátu.
[25] Je faktem, že se v citovaném rozsudku sp. zn. 9 As 63/2010 soud nevyslovil k otázce
možnosti přezkoumat tento certifikát ve správním řízení na základě odvolání, když toliko uvedl,
že „v případě nedostatečné právní úpravy, či značně eufemicky řečeno neujasněné koncepce zkráceného stavebního
řízení ... nelze dovozovat, že veřejné právo neposkytuje žádné obranné mechanism y těm osobám, jejichž práva
by mohla být postupem autorizovaného inspektora zkrácena. Použití zjednodušeného postupu ve veřejnoprávním
řízení nemůže být konstruováno na úkor ochrany práv dotčených osob, tj. osob, které by jinak byly účastn íky
stavebního řízení podle ust. §109 stavebního zákona. V situaci, kdy právní úprava příslušných procesních
postupů autorizovaného inspektora ve zkráceném stavebním řízení explicitně neupravuje účinné kontrolní
mechanismy a není tak dostatečným předpokladem pro zajištění ústavnosti tohoto institutu a vyloučení porušení
práv (potencionálních) účastníků tohoto řízení, musí zde existovat mechanismy , které tuto ochranu zaručí.
Je povinností soudu, aby tyto mechanismy uvnitř právního řádu nalezl a pojmenoval. ... Otázkou dalšího
posouzení bude, zda vzhledem ke stávající zákonné úpravě je stavební úřad, případně jiný správní orgán, sku tečně
v roli pouhého pasivního příjemce podaného oznámení, bez možnosti účinného zásahu proti případným
nedostatkům vydaného certifikátu a jediným obranným mechanismem je pouze žaloba ve správním soudnictví nebo
naopak, zda i přes skutečnost, že činnost autorizovaného inspektora není klasickým správním řízením, je výsledek
této činnosti možno označit za rozhodnutí ve smyslu §67 správního řádu.“
[26] Lze tak učinit dílčí závěr, že podle citovaného právního názoru představuje certifikát
autorizovaného inspektora oznámený stavebnímu úřadu dle ustanovení §117 odst. 1 stavebního
zákona výsledek činnosti správního orgánu, který má veřejnoprávní charakter a představuje
správní akt přezkoumatelný ve správním soudnictví.
[27] K tomuto názoru soud doplňuje, že jakkoliv se v citovaném rozsudku ze dne 4. 8. 2010,
čj. 9 As 63/2010 - 111 jednoznačně neuvádí, o jaký veřejnoprávní správní akt se v případě
certifikátu autorizovaného inspektora jedná, nelze dospět k jinému závěru, než že spadá
do definičního vymezení obsaženého v ustanovení §65 odst. 1 s. ř. s. T edy pod legislativní
zkratku „rozhodnutí“ zde zakotvenou, neboť se nepochybně jedná o úkon, jímž se – samozřejmě
po oznámení stavebnímu úřadu - zakládají, mění, ruší nebo závazně určují práva nebo povinnosti
žalobce. Nejvyšší správní soud totiž v označeném rozsudku uvedl, že tento certifikát
je přezkoumatelný ve správním soudnictví. Již z povahy věci se však na něj nemůže vztahovat
zákonná úprava řízení o tzv. nečinnostní žalobě (napadnuto je totiž vydání certifikátu, nikoliv
nečinnost autorizovaného inspektora) a ani o tzv. zásahové žalobě (§82 a násl. s. ř. s.), neboť
certifikát představuje formalizovaný písemný úkon, nikoliv faktický zásah. Logicky proto připadá
do úvahy toliko žaloba brojící proti rozhodnutí správního orgánu.
[28] Jakkoliv je autorizovaný inspektor nepochybně soukromou osobou, je po určitou dobu
oprávněn činit úkony podle stavebního zákona a v tomto rozsahu vystupuje jako správní úřad.
Tato jeho činnost totiž představuje případ zákonné delegace veřejné správy na soukromou osobu,
kterou však vykonává vlastním jménem a na vlastní odpovědn ost. Jinými slovy vyjádřeno,
za situace, kdy zákonná úprava předpokládá stejné právní a faktické účinky v případě stavebního
povolení, vydávaného stavebním úřadem, a certifikátu autorizovaného inspektora, oznámeného
stavebnímu úřadu, který jej toliko eviduje a není oprávněn n a něj aktivně reagovat jako
u ohlášených staveb (§105 a 106 stavebního zákona), není možno dospět k jinému
konsekventnímu názoru, než že autorizovaný inspektor vystupuje jako sp rávní úřad, byť
jen pouze v tomto omezeném rozsahu.
[29] Právní názor městského soudu je však založen na tom, že tento certifikát sice představuje
rozhodnutí ve smyslu ustanovení §67 správního řádu, nicméně s ohledem na zásadu
dvojinstančnosti správního řízení, zásadu subsidiarity soudního přezkum a na absenci zákonné
výluky ve smyslu §81 odst. 1 správního řádu musí být v daném případě proti certifikátu
autorizovaného inspektora přípustné odvolání.
[30] K tomu Nejvyšší správní soud nejprve uvádí, že podle ustálené judikatury „ mezi základní
zásady rozhodování o právech a povinnostech fyzických či právnických osob sprá vními orgány nepatří rozhodování
ve dvou stupních“ (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 10. 2005,
č. j. 2 As 47/2004 – 61, č. 1409/2007 Sb. NSS). To v daném případě znamená,
že dvoustupňovost správního řízení nelze dovodit z obecných zásad správního řízení a nejedná
se ani o zásadu, která by plynula přímo z ústavního pořádku. Jakkoliv tedy platí, že podle
ustanovení §81 odst. 1 správního řádu je možno podat odvolání proti každému správnímu
rozhodnutí, pokud zákon nestanoví jinak, neplyne z citované možnosti zákonné výluky podat
odvolání její rozpornost s obecnými zásadami správního řízení, případně dokonce protiústavnost.
[31] Je nicméně pravdou, že s ohledem na znění ustanovení §81 odst. 1 správního řádu
by musela nemožnost podat odvolání plynout přímo ze zákona, případně by byla tato výluka
dána pouze implicitně povahou dané věci. Nejvyšší správní soud má za to, že u certifikátu
autorizovaného inspektora se jedná právě o tento druhý zmiňovaný případ.
[32] K tomuto závěru dospěl soud na základě dv ou souběžných argumentů, které v tomto
směru považuje za klíčové: (1.) smysl zkráceného stavebního řízení a (2.) chybějící jasná zákonná
úprava odvolání v tomto velmi atypickém postupu.
[33] První argument vychází ze smyslu zkráceného stavebního řízení, kterým je zcela evidentně
rychlost, nižší míra formálnosti a odlehčení činnosti stavebních úřadů. Takto nazíráno
by zavedení odvolacího řízení zcela jednoznačně odporovalo povaze zkráceného stavebního
řízení a neodpovídalo by ani postavení stavebního úřadu v něm. Pokud totiž platí, že právo
k provedení stavební činnosti vzniká již oznámením stavebnímu úřadu, přičemž součástí tohoto
oznámení musí být předmětný certifikát a stavební úřad všechny tyto obdržené dokumenty toliko
„eviduje“, nemá logiku, aby v této zákonné koncepci do již pravomocného rozhodnutí mohl
vstoupit odvolací orgán. Toto odvolací řízení by totiž vedlo k přesně protichůdnému výsledku,
než který je citovanou zákonnou úpravou sledován.
[34] Druhý argument spatřuje soud v tom, že kompetence každého orgánu veřejné moci musí
být stanovena jednoznačně a srozumitelně a nelze ji dovozovat pouze výkladem, byť třeba i velmi
extenzivním. Základním atributem právního státu je totiž požadavek, podle něhož veřejná moc
může činit pouze to, co zákon výslovně dovoluje . V této logice musí platit, že kompetence
odvolacího orgánu plyne přímo z konkrétního zákonného ustanovení, anebo přinejmenším
je dovoditelná z obecných zákonných ustanovení, zasazených do konceptu celkového fungování
veřejné správy.
[35] Tak tomu však v daném případě není. Předně, jak bylo již zmíněno výše, dvojinstančnost
správního řízení nepředstavuje imperativ, který by musel být ve všech typech správního řízení
splněn. Jak bylo již zmíněno výše, autorizovaný inspektor má velmi specifické postavení a svojí
podstatou se vzpírá začlenění do systému veřejné správy. Jak správně poznamenal žalobce,
do okamžiku předložení certifikátu stavebnímu úřadu existuje pouze soukromoprávní vztah mezi
inspektorem a stavebníkem a vrchnostenským aktem se stává teprve okamžik em předložení
stavebnímu úřadu, k čemuž však samozřejmě nemusí vůbec dojít. Jestliže však odvolací řízení
je založeno na instanční nadřízenosti a podřízenosti správních orgánů (§89 správního řádu), není
možno stanovit, který správní orgán by bylo možno v daném případě označit jako orgán
nadřízený autorizovanému inspektorovi. Za této situace proto nelze stanovit ani jasnou
kompetenci k rozhodování v odvolacím řízení.
[36] Souhrnně řečeno, v tomto případě je zcela jasné, že zákonná úprava přezkum certifikátu
autorizovaného inspektora v rámci odvolacího řízení implicitně nepředpokládá, a to s ohledem
na specifičnost jeho postavení (soukromá osoba, vykonávající veřejnou správu pouze ve velmi
omezeném rozsahu, a to vlastním jménem); jeho nezařaditelnost do hierarc hicky koncipovaného
systému veřejné správy; zvláštní charakter certifikátu (mající právní důsledky nezávisle na vůli
autorizovaného inspektora) a zejména s ohledem na smysl zkráceného stavebního řízení.
[37] Na základě této argumentace zdejší soud dospěl k závěru, že certifikát vystavený
autorizovaným inspektorem není přezkoumatelný v odvolacím řízení podle správního řádu.
Městský soud se proto dopustil nezákonnosti, když odmítl podanou žalobu jako nepřípustnou
právě z důvodu, že stěžovatel proti němu nepodal odvolání.
[38] Nejvyšší správní soud ovšem nepřisvědčil ani názoru , který by mohl vyplývat z kasačních
stížností žalovaného a osoby zúčastněné na řízení, totiž že by opravným prostředkem certifikátu
autorizovaného inspektora mohlo být tzv. řízení o určení právního vztahu podle §142 správního
řádu. Opravné prostředky v obecném správním řízení jsou soustředěny do části druhé, hlavy
VIII., IX. a X. správního řádu; řízení o určení právního vztahu je obsaženo v části třetí hlavě IV.
správního řádu nazvané zvláštní u stanovení o některých řízeních. Již z hlediska systematického
je zřejmé, že řízení o určení právního vztahu nemůže být považováno za opravný prostředek.
Takovému výkladu však nesvědčí ani smysl a účel této úpravy. Říz ení o určení právního vztahu
je zvláštním řízením (v I. stupni), které umožňuje správnímu orgánu vydat v pochybnostech
deklaratorní rozhodnutí, zda určitý právní vztah vznikl a kdy se tak stalo, zda trvá, nebo zda
zanikl a kdy se tak stalo. Správní orgán tedy v tomto řízení nemůže konstituovat žádná práva ani
povinnosti a nemůže jakkoliv napravovat vady či nezákonnosti v předcházejících řízeních.
Předmětná právní úprava tedy postrádá základní charakteristiky opravného prostředku.
[39] Obecně jistě platí, že tam, kde právní úprava svěřuje správním o rgánům působnost
vydávat správní rozhodnutí či jiné správní akty, jimiž se zakládají práva a povinnosti, mohou tyto
správní orgány rozhodovat i o tom, zda určitá práva a povinnosti vznikly nebo nevznikly
či zanikly nebo nezanikly (Vedral, J. Správní řád. Komentář. BOVA POLYGON : Praha, 2006,
s. 794). Lze si tudíž představit, že za splnění podmínek §142 správního řádu mohou být i právní
vztahy vyplývající z oznámení stavby doložené certifikátem autorizovaného inspektora
předmětem řízení o určení právního vztahu. To ovšem nic nemění na tom, že toto řízení nelze
považovat za opravný prostředek proti certifikátu autorizovaného inspektora a za opravný
prostředek ve smyslu §68 písm. a) s. ř. s.
[40] Obdobně takovým opravným prostředkem nemůže být ani usnesení stavebního úřadu
o nezpůsobilosti stavby pro zkrácené stavební řízení podle §117 odst. 4 stavebního zákona: zde
se jedná o nástroj, který stavebnímu úřadu náleží v průběhu zkráceného stavebního řízení, nikoliv
po oznámení stavby. Navíc je vázán na aktivitu sam otného autorizovaného inspektora, který věc
musí stavebnímu úřadu předložit, a není tak v dispozici jiných osob včetně žalobce.
VI. Závěr a náklady řízení
[41] Nejvyšší správní soud na základě shora předestřené argumentace dospěl k závěru,
že žaloba podaná žalobcem proti předmětnému certifikátu žalovaného byla přípustná, jelikož
před jejím podáním nebylo možno podat odvolání podle správního řádu. Proto mu nezbývá, než
napadené městského soudu podle ustanovení §110 odst. 1 s. ř. s. zrušit a vrátit mu věc k dalšímu
řízení. V něm je tento soud vázán shora uvedeným právním názorem, tzn. musí – při splnění
ostatních podmínek řízení – podrobit napadené rozhodnutí žalovaného soudnímu přezkumu.
Pokud jde o další osoby zúčastněné na řízení, které žalobce označil v kasační stížnosti,
je na městském soudu, aby postupem podle §34 s. ř. s. vyjasnil postavení těchto osob.
[42] Jelikož Nejvyšší správní soud rozhodl o kasačních stížnostech bezprostředně
po předložení věci městským soudem, nezabýval se pro bezpředmětnost návrhy ža lovaného
a osoby zúčastněné na řízení na přiznání odkladného účinku jejich kasačním stížnostem.
[43] V novém řízení rozhodne městský soud i o náhradě nákladů řízení o kasačních
stížnostech (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 24. srpna 2011
JUDr. Marie Žišková
předsedkyně senátu