ECLI:CZ:NSS:2011:4.ADS.47.2011:116
sp. zn. 4 Ads 47/2011 - 116
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Dagmar
Nygrínové a soudců JUDr. Jiřího Pally a JUDr. Marie Turkové v právní věci žalobkyně: M. V.,
zast. Mgr. Robertem Cholenským, advokátem, se sídlem Bolzanova 5, Brno, proti žalovanému:
Ministerstvo zdravotnictví, se sídlem Palackého nám. 4, Praha 2, v řízení o kasační stížnosti
žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 23. 11. 2010, č. j. 10 Ca 83/2009 - 87,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 23. 11. 2010, č. j. 10 Ca 83/2009 - 87,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Krajský úřad Středočeského kraje (dále též „správní orgán prvního stupně“) rozhodnutím
ze dne 14. 11. 2008, č. j. 169211/2008/KUSK, podle §8 odst. 1 a §10 zákona č. 160/1992 Sb.,
o zdravotní péči v nestátních zdravotnických zařízeních, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „zákon č. 160/1992 Sb.“), rozhodl o registraci v omezeném rozsahu nestátního
zdravotnického zařízení, jehož provozovatelem je žalobkyně.
Poskytování zdravotní péče v nestátním zdravotnickém zařízení správní orgán prvního
stupně žalobkyni povolil v tomto rozsahu: porodní asistentka: poskytování zdravotní péče
v porodní asistenci tj. zajištění nezbytného dohledu, poskytování péče a rady ženám během
těhotenství (psychoprofylaxe, edukace, laktační poradenství), ve spolupráci s lékařem se podílí
na preventivní, léčebné, diagnostické, rehabilitační, neodkladné nebo dispenzární péči.
Naopak poskytování zdravotní péče v nestátním zdravotnickém zařízení žalobkyni zamítl
v tomto rozsahu: porodní asistentka:
- sleduje stav plodu v děloze všemi vhodnými klinickými i technickými
prostředky, rozpoznává u matky, plodu nebo novorozence příznaky patologií,
které vyžadují zásah lékaře, a pomáhá mu v případě zásahu; při nepřítomnosti
lékaře provádí neodkladná opatření
- připravuje rodičky k porodu, pečuje o ně ve všech dobách porodních a vede
fyziologické porody, včetně případného nástřihu hráze; v neodkladných
případech vede i porody v poloze koncem pánevním; neodkladným případem
se rozumí vyšetřovací nebo léčebný výkon k záchraně zdraví
- ošetřuje porodní a poporodní poranění a pečuje o šestinedělky
- zajišťuje přejímání, kontrolu a uložení léčivých přípravků, manipulaci s nimi
a jejich dostatečnou zásobu
- zajišťuje přejímání, kontrolu a uložení zdravotnických prostředků a prádla,
manipulaci s nimi, jejich dezinfekci a sterilizaci a jejich dostate čnou zásobu
- porodní asistentka poskytuje bez odborného dohledu a bez indikace
ošetřovatelskou péči fyziologickým novorozencům prostřednictvím
ošetřovatelského procesu a provádí jejich první ošetření, včetně případného
zahájení okamžité resuscitace
- porodní asistentka pod přímým vedením lékaře se specializovanou způsobilostí
v oboru gynekologie a porodnictví
a) asistuje při komplikovaném porodu
b) asistuje při gynekologických výkonech
c) instrumentuje na operačním sále při porodu císařským řezem.
Žalovaný rozhodnutím ze dne 12. 1. 2009, č . j. 318/2009, podle §90 odst. 5 správního
řádu odvolání žalobkyně proti výše uvedenému rozhodnutí správního orgánu prvního stupně
zamítl a napadené rozhodnutí potvrdil. V odůvodnění rozhodnutí o odvolání žalovaný uvedl,
že správní orgán prvního stupně při kontrolách zjistil, že žalobkyně nesplňuje žádné vybavení
odpovídající druhu a rozsahu zdravotní péče porodní asistentky, ačkoliv se jedná o jednu
ze základních podmínek provozu zdravotnického zařízení. Ani skutečnost, že právní předpisy
explicitně neupravují konkrétní personální a věcné vybavení porodního zdravotnického zařízení,
neznamená rezignaci správního orgánu na plnění svých úkolů, tj. na ochranu veřejného zájmu,
jenž lze spatřovat v ochraně života a zdraví rodičky a novorozence, což by v případě
nedostatečně vybaveného zdravotnického zařízení mohlo vést k fatálním následkům. Navíc
ani u zdravé ženy s normálním průběhem těhotenství nelze nikdy vyloučit možnost zvratu
fyziologicky probíhajícího porodu na porod patologický, který vyžaduje bezprostřední zásah.
Žalovaný se dále ztotožnil s argumentací správního orgánu prvního stupně,
který v odůvodnění rozhodnutí vysvětlil požadavky lege artis poskytované zdravotní péče,
připomněl názory odborných společností, metodiky Ministerstva zdravotnictví a zdůraznil
význam připravenosti na včasnou diagnostiku rizikových a akutních stavů v těhotenství,
v průběhu porodu a v šestinedělí. Podle žalovaného jsou navíc známy případy, kdy ani screening
rizika neodhalil v těhotenství předpoklady komplikací při porodu, které se však v průběhu
porodu vyskytly u rodičky či novorozence. Poukázal na to, že c elosvětově vynikající výsledky
v míře novorozenecké úmrtnosti má Česká republika především proto, že je zdejším rodičkám
garantována péče v kvalitně, věcně a technicky vybavených pracovištích vyškoleným personálem.
Žalovaný se též neztotožnil s výkladem žalobkyně, že vyhláška č. 424/2004 Sb.,
kterou se stanoví činnosti zdravotnických pracovníků a jiných odborných pracovníků, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „vyhláška č. 424/2004 Sb.“) nestanoví žádné podmínky
na personální a věcnou vybavenost nestátního zdravotnického zařízení pro druh zdravotní péče
- porodní asistentka, z čehož žalobkyně dovozuje, že po ní nelze požadovat splnění dalších
podmínek personálního a věcného vybavení. Tento požadavek totiž podle žalovaného explicitně
stanoví §4 zákona č. 160/1992 Sb. Ani trváním na splnění podmínek zákona č. 160/1992 Sb.
přitom není dotčeno oprávnění porodních asistentek k výkonu povolání, resp. k činnostem
upraveným v §5 vyhlášky č. 424/2004 Sb. , včetně vedení fyziologického porodu. Orgány veřejné
správy jsou však především povinny chránit život rodičky i novorozence a také garantovat
poskytování lege artis zdravotní péče v náležitě vybaveném zdravotnickém zařízení.
Taková povinnost má nadzákonný charakter a plyne i z mezinárodních smluv; lidské zdraví
je nepochybně i jednou ze základních hodnot Evropských společenství.
Podle žalovaného skutečnost, že vyhláška č. 49/1993 Sb., o technických a věcných
požadavcích na vybavení zdravotnických zařízení, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „vyhláška č. 49/1993 Sb.“) neobsahuje požadavky na vybavení pracovišť porodních
asistentek, není důvodem k tomu, aby správní orgán nemohl přistoupit k aplikaci správního
uvážení za účelem ochrany veřejného zájmu, když požadavek na věcně a personálně vybavené
zdravotnické zařízení plyne ze zákona č. 160/1992 Sb. Žalovaný netvrdí, ž e jeho metodika
je pramenem práva, nicméně ve správní praxi se správní orgán mohl o tuto metodiku opřít,
navíc v situaci, kdy tato doporučení odpovídají stanoviskům odborných společností a potřebám
praxe lege artis prováděných porodů. Žalovaný se neztotožnil ani s názorem žalobkyně,
že jsou kladeny výkonu jejího povolání svévolné překážky. Podle jeho závěru správní orgán
prvního stupně zjistil skutkový stav v dostatečném rozsahu a správně aplikoval příslušné právní
předpisy a správní uvážení. Žalovaný neshledal ani žádné vady řízení, jež předcházelo vydání
napadeného rozhodnutí.
Městský soud v Praze (dále jen „městský soud“) rozsudkem ze dne 23. 11. 2010,
č. j. 10 Ca 83/2009 - 87, žalobu proti tomuto rozhodnutí žalovaného jako nedůvodnou zamítl.
V odůvodnění rozsudku soud uvedl, že v souzené věci je předmětem přezkumu rozhodnutí
o žádosti žalobkyně o registraci nestátního zdravotnického zařízení. Podle §10 odst. 3 písm. b)
zákona č. 160/1992 Sb. je provozovatel nestátního zdravotnického zařízení povinen k žádosti
o registraci připojit mj. souhlas orgánu příslušného k registraci s personálním a věcným
vybavením, s druhem a rozsahem zdravotní péče poskytované nestátním zdravotnickým
zařízením (dále též „souhlas s vybavením“). Toto rozhodnutí je pak třeba podle rozsudku
Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 3. 2010, č. j. 3 Ads 144/2009 - 103, nutno považovat
za subsumovaný správní akt, tj. za podkladové rozhodnutí, jehož obsah je závazný pro navazující
finální správní akt, jímž je rozhodnutí o registraci.
Rozhodnutím Krajského úřadu Středočeského kraje ze dne 23. 5. 2008 ,
č. j. 77513/2008/KUSK, byl podle soudu žalobkyni udělen částečný souhlas s vybavením
a žalobkyni byla následně vydána registrace ve stejném rozsahu, jako byl vymezen tímto
rozhodnutím. Tím se plně projevila vzájemná „závislost“ obou typů rozhodnutí, neboť zákon
neumožňuje vydat žadateli registraci v širším rozsahu, než pro který byl udělen souhlas
s vybavením. Tomu odpovídá i odůvodnění rozhodnutí správního orgánu prvního stupně
potvrzené žalobou napadeným rozhodnutím. Nelze se proto podle soudu ztotožnit s tím,
že by správní orgány neodůvodnily, podle jakého kritéria její žádosti o registraci částečně
vyhověly a částečně nikoliv, neboť maximální rozsah registrace byl předurčen již rozhodnutím
o souhlasu s vybavením.
Žalobkyně podle soudu dále uvedla, že hodlá poskytovat zdravotnickou péči
spočívající ve vedení fyziologických porodů přímo v domácnostech. Proto tvrdí,
že pokud by disponovala potřebným věcným zázemím, nemohla by je stejně při vedení poro dů
použít, takže jí měla být i přes nedostatek věcného a personálního vybavení udělena registrace
v celém rozsahu. Tím ale žalobkyně polemizuje nikoliv s aplikací právních předpisů,
nýbrž s právní úpravou jako takovou, neboť ta vychází z toho, že registrace může být udělena
podle §4 zákona č. 160/1992 Sb. pouze tomu, kdo disponuje potřebným věcným a personálním
vybavením. Tomu odpovídá i znění §10 odst. 3 písm. b) zákona č. 160/1992 S b. Správní orgány
jsou vázány zákonem a přezkum vhodnosti právní úpravy jim nepřísluší.
Část žalobní argumentace v sobě podle soudu obsahovala požadavek na přezkum
rozhodnutí o souhlasu s vybavením jako podkladového rozhodnutí. Soud se proto zabýval tím,
zda může toto rozhodnutí jako rozhodnutí podkladové přezkoumat i za situace, kdy žalobkyně
proti němu nepodala odvolání a nevyužila tak opravné prostředky, které jí poskytuje správní řád.
Přitom dospěl k závěru, že tak učinit nemůže. Soud zmínil zásadu subsidiarity soudní ochrany
vyjádřenou v §5 soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“). Konkrétním odrazem této zásady
je §68 písm. a) s. ř. s., podl e něhož je žaloba nepřípustná, pokud žalobce nevyčerpal řádné
opravné prostředky ve správním řízení, nebo §79 odst. 1 s. ř. s., podle něhož žalobu
proti nečinnosti správního orgánu může podat jen ten, kdo bezvýsledně vyčerpal prostředky,
které procesní předpis platný pro řízení u správního orgánu stanoví k jeho ochraně
proti nečinnosti správního orgánu.
V souzené věci však nemohl soud odmítnout celou žalobu pro nepřípustnost podle §68
písm. a) s. ř. s., neboť ve vztahu k rozhodnutí o registraci žalobkyně řádné opravné prostředky
vyčerpala tím, že proti rozhodnutí správního orgánu prvního stupně ze dne 14. 11. 2008,
č. j. 169211/2008/KUSK, podala odvolání. Soud tedy dospěl k závěru, že podle §68 písm. a)
s. ř. s. jsou nepřípustné ty žalobní námitky, které se týkají souhlasu s vybavením.
Pokud má podkladové rozhodnutí ve smyslu §75 odst. 2 s. ř. s. současně formu
správního rozhodnutí, proti němuž je přípustné odvolání, případně jiný řádný opravný
prostředek, je zapotřebí podle soudu vyčerpat řádné opravné prostředky i proti tomuto
rozhodnutí dříve, než se účastník obrátí se žalobou na soud. Soud vyslovil názor, že účastník,
který proti takovému rozhodnutí nepodá odvolání, s ním nepřímo vyslovuje souhlas. Případným
vyhověním odvolání podanému proti podkladovému rozhodnutí by navíc odpadl důvod
pro pozdější podání správní žaloby. Pokud by takové podkladové rozhodnutí přezkoumával
až správní soud, v podstatě by tím nahrazoval činnost správního orgánu oprávněného
toto podkladové rozhodnutí v odvolacím řízení přezkoumat. Soud proto nemohl postupovat
podle §75 odst. 2 s. ř. s. a toto podkladové rozhodnutí nebylo možné přezkoumat.
Soud shrnul, že žalovaný nemohl o odvolání žalobkyně směřujícímu jen proti zamítavému
rozhodnutí o registraci rozhodnout jinak, než toto odvolání zamítnout, jelikož byl vázán
rozsahem vymezeným v rozhodnutí o souhlasu s vybavením. Rozhodnutí o souhlasu
s vybavením pak soud sám přezkoumat nemohl, neboť žalobkyně proti němu nebrojila
odvoláním.
K námitce žalobkyně, že rozhodovací praxe ohledně udělování registrace nestátním
zdravotnickým zařízením je v různých krajích různá, soud uvedl, že předmětem jeho přezkumu
je výlučně žalobou napadené rozhodnutí a jemu předcházející řízení, a proto se nemůže vyjádřit
k výsledkům jiných správních řízení. Ze všech uvedených důvodů soud žalobu jako nedůvodnou
zamítl.
Ve včasné kasační stížnosti žalobkyně (dále též „stěžovatelka“) prostřednictvím svého
zástupce namítla, že městský soud nesprávně posoudil právní otázku, zda může přezkoumávat
rozhodnutí o souhlasu s vybavením jako podkladové rozhodnutí, ačkoliv proti němu
nebylo podáno odvolání. Podle stěžovatelky je předpokladem soudního přezkumu podkladového
rozhodnutí to, že se žalobce dovolává přezkumu a fakt, že po dkladové rozhodnutí
není samostatně soudně přezkoumatelné. Sám městský soud dovodil, že stěžovatelka
se implicitně domáhala soudního přezkumu podkladového rozhodnutí a vzal tuto podmínku
za splněnou. K tomu stěžovatelka dodává, že s ohledem na nepřezkoumatelnost podkladového
rozhodnutí i na jeho nicotnost měl soud povinnost nezákonnost konstatovat i v případě,
že by se jeho přezkumu nedomáhala. Žalobkyně odkázala na rozhodnutí Městského soudu
v Praze ze dne 19. 3. 2009, č. j. 10 Ca 145/2007 - 59, podle něhož je podobné podkladové
rozhodnutí nepřezkoumatelné a vydané na základě požadavků překračujících požadavky zákona.
Splnění druhé podmínky, tedy nemožnosti napadnout podkladové rozhodnutí samostatnou
žalobou, konstatoval městský soud s odkazem na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
ze dne 24. 3. 2010, č. j. 3 Ads 144/2009 - 103. Podle stěžovatelky však dikce §75 odst. 2 s. ř. s.
nepožaduje, aby bylo podáno odvolání proti podkladovému rozhodnutí. Soud
měl tedy podkladové rozhodnutí přezkoumat a zrušit jak je. Totéž měl učinit i ve vztahu
k rozhodnutí o registraci.
Dále stěžovatelka namítla nesprávné posouzení zákonnosti rozhodnutí o registraci.
Podle stěžovatelky soud opomenul skutečnost, že správní orgán je sice vázán podkladovým
rozhodnutím, není však povinen je slepě převzít, neboť je v ázán zákonem a jeho rozhodnutí
nesmí být vnitřně rozporné. Nezákonnost podkladového rozhodnutí spočívá v dané věci v tom,
že rozhodnutí o částečném odmítnutí žádosti stěžovatelky o registraci bylo odůvodněno
požadavky nad rámec tehdy účinné právní úpravy. Vnitřní rozpornost rozhodnutí spočívá v tom,
že na jednu stranu je po stěžovatelce požadováno, aby měla v rámci personálního vybavení
také lékaře, na druhou stranu j i ale rozhodnutí o registraci opravňuje i bez toho, aby lékaře
doložila, k tomu, aby se ve spolupráci s lékařem podílela na preventivních, léčebných
a jiných úkonech. To bylo namítáno i v žalobě, soud se však těmito námitkami nezabýval
a toliko konstatoval, že správní orgán vycházel z podkladového rozhodnutí. Žalovaný
měl i při existenci podkladového rozhodnutí zamítavé rozhodnutí o registraci zrušit pro rozpor
se zákonem, nepřezkoumatelnost a vnitřní rozpornost. Toto městský soud nezohlednil,
a proto je jeho rozhodnutí nezákonné. Ačkoliv stěžovatelka nepodala proti podkladovému
rozhodnutí odvolání, odvolací orgán se opakovaně v odvolacím řízení zabýval jejími námitkami
ve věci registrace, přičemž je neodmítl kvůli vázanosti podkladovým rozhodnutím a dokonce
rozhodnutí správního orgánu prvního stupně opakovaně zrušil. Mimo to i sám odvolací orgán
rozhodnutím ze dne 22. 2. 2008 zrušil z vlastního podnětu podkladové rozhodnutí správního
orgánu prvního stupně ze dne 2. 11. 2007, načež bylo vydáno rozhodnutí nové.
Stěžovatelka též namítla, že soud neprovedl jí navrhované důkazy. V žalobě i při jednání
před soudem navrhovala provedení výslechu porodní asistentky I. K., prezidentky Unie
porodních asistentek. Provedení tohoto důkazu, stejně jako důkazu komparativní analýzou
podmínek pro výkon porodních asistentek v zahraničí, zpracovanou Ligou lidských práv, soud
odmítl, čímž zatížil své rozhodnutí vadou, která má za následe k nezákonnost rozhodnutí soudu.
Závěrem stěžovatelka namítla nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku
pro nedostatečné odůvodnění, neboť soud se dostatečně nevypořádal s argumentací
o přiměřenosti požadavků dovozovaných správními orgány pro situaci žadatelky, která usiluje
o to vést porody v domácím prostředí.
Ze všech uvedených důvodů stěžovatelka navrhla, aby Nejvyšší správní soud rozsudek
Městského soudu v Praze ze dne 23. 11. 2010, č. j. 10 Ca 83/2009 - 87, zrušil a věc mu vrátil
k dalšímu řízení.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti označil za účelové úvahy týkající se §75 odst. 2
s. ř. s. Stěžovatelka proti podkladovému rozhodnutí, které je vydáváno v samostatném správním
řízení, nepodala opravný prostředek, ač tak učinit mohla. Tímto krokem akceptovala rozsah
uděleného souhlasu pro následné řízení o žádosti o registraci nestátního zdravotnického zařízení
a správním orgánům nezbylo než rozhodnout o registraci v témže rozsahu, pro jaký byl udělen
týmž správním orgánem souhlas s vybavením. Správní orgán sice nemusí podkladové rozhodnutí
slepě převzít, v daném případě je však možnost rozporu mezi souhlasem a rozhodnutím
o registraci velmi nepravděpodobná, neboť obě rozhodnutí vydal stejný orgán.
Stěžovatelka dále podle žalovaného směšuje činnosti, k nimž je na základě svého vzdělání
porodní asistentka způsobilá, a to preventivní úkony ve spolupráci s lékařem a vlastní patologický
porod. Spolupráce s lékařem na bázi preventivních úkonů však nemusí být na rozdíl od vedení
patologického porodu bezprostřední, což stěžovatelka záměrně opomíjí. Možnost zrušení
rozhodnutí o souhlasu s personálním a věcným vybavením, s druhem a rozsahem péče je dána
povahou souhlasu, který je plně přezkoumatelný v řízení podle §94 a násl. správního řádu.
Podle žalovaného dále neprovedení výslechu I. K. není vadou, která by měla vliv na
zákonnost rozhodnutí soudu. Dotyčná nebyla účastníkem správních řízení vedených v této věci
před správním orgánem prvního stupně ani před Ministerstvem zdravotnictví. Zastupuje toliko
výrazně menšinovou organizaci porodních asistentek a je ostře a konfrontačně vyhraněná vůči
Ministerstvu zdravotnictví. Kromě toho je paní K. mediálně činná a provedení výslechu by toliko
umožnilo její sebeprezentaci. Navíc sám žalovaný podal na paní K . trestní oznámení pro
nesprávně vedený domácí porod, v jehož důsledku zůstal novorozenec s těžkými následky.
Výslech by byl tedy veden s velmi zaujatou svědkyní a bez relevance pro věc samou. Žalovaný
uvedl, že rozhodnutí soudu nemůže vycházet z kritiky přiměřenosti požadavků na registraci,
nicméně předmětem sporu nebyla tato otázka, nýbrž otázka, zda jsou správní orgány oprávněny
požadavky stanovit na základě správního uvážení. Městský soud nakonec rozhodl na základě
jiné právní argumentace, s níž se žalovaný ztotožnil. Žalovaný proto navrhl, aby Nejvyšší správní
soud kasační stížnost jako nedůvodnou zamítl.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek městského soudu v souladu s §109
odst. 2 a 3 s. ř. s., podle něhož byl vázán důvody a rozsahem kasační stížnosti. Neshledal přitom
vady, k nimž by podle §109 odst. 3 s. ř. s. musel přihlédnout z úřední povinnosti.
Základním důvodem kasační stížnosti je stěžovatelkou tvrzená nezákonnost spočívající
v nesprávném posouzení právní otázky, tedy důvod uvedený v §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s .
Stěžovatelka je přesvědčena o tom, že městský soud nesprávně posoudil právní otázku,
zda je možné v rámci řízení o žalobě proti rozhodnutí o registraci přezkoumat rozhodnutí
o souhlasu s vybavením jako podkladové rozhodnutí v situaci, že proti němu nebylo podáno
odvolání ve správním řízení. Podle stěžovatelky takovou podmínku §75 odst. 2 s. ř. s. nestanoví.
Z obsahu správního spisu vyplývá, že rozhodnutím Krajského úřadu Středočeského kraje
ze dne 23. 5. 2008, č. j. 77513/2008/KUSK, byl stěžovatelce udělen souhlas s personálním
a věcným vybavením pro kontaktní místo, pro druh a rozsah zdravotní péče v oboru porodní
asistentka poskytované nestátním zdravotnickým zařízením přesně v tom rozsahu,
v němž jí bylo rozhodnutím téhož správního orgánu o registraci ze dne 14. 11. 2008,
č. j. 169211/2008/KUSK, povoleno poskytování zdravotní péče v nestátním zdravotnickém
zařízení. Také nesouhlas s personálním a věcným vybavením vyslovený v rozhodnutí Krajského
úřadu Středočeského kraje ze dne 23. 5. 2008, č. j. 77513/2008/KUSK, přesně odpovídal
rozsahu, ve kterém bylo stěžovatelce rozhodnutím o registraci zamítnuto poskytování zdravotní
péče v nestátním zdravotnickém zařízení. Rozhodnutí Krajského úřadu Středočeského kraje
ze dne 23. 5. 2008, č. j. 77513/2008/KUSK, obsahovalo všechny náležitosti rozhodnutí
podle §68 odst. 1 správního řádu, tedy výrokovou část, odůvodnění a poučení účastníků řízení.
Ve výroku tohoto rozhodnutí byl stěžovatelce udělen souhlas s vybavením v rozsahu konzultační
a poradenské činnosti a naopak jí nebyl udělen souhlas s vybavením v rozsahu, který byl zmíněn
v předchozí části tohoto rozsudku. V odůvodnění rozhodnutí byly objasněny důvody, které vedly
správní orgán k závěru o nutnosti udělení souhlasu s vybavením pouze v rozsahu, který odpovídá
zařízení kontaktního pracoviště všeobecné sestry. V poučení bylo stěžovatelce sděleno,
že proti rozhodnutí lze podle §81 správního řádu podat odvolání do 15 dnů ode dne
následujícího po dni jeho doručení k Ministerstvu zdravotnictví prostřednictvím Krajského úřadu
Středočeského kraje.
Souhlas orgánu příslušného k registraci s personálním a věcným vybavením, s druhem
a rozsahem zdravotní péče poskytované nestátním zdravotnickým zařízením, představuje
podle §10 odst. 3 písm. b) zákona č. 160/1992 Sb. doklad, který je provozovatel nestátního
zařízení povinen připojit k žádosti o registraci. Povahou nevyslovení takového souhlasu
se již v minulosti zabývala judikatura Nejvyššího správního soudu.
V rozsudku ze dne 24. 3. 2010, č. j. 3 Ads 144/2009 - 103, který lze stejně
jako dále zmíněná rozhodnutí vyhledat na www.nssoud.cz, Nejvyšší správní soud dovodil,
že „vyslovení nesouhlasu podle §10 odst. 3 písm. b) zákona č. 160/1992 Sb. je „rozhodnutím“
toliko formálně; nevyhovuje vymezení pojmu „rozhodnutí“ podle §65 s. ř. s. To proto, že samo udělení
(nebo neudělení) souhlasu orgánem příslušným k registraci nezasahuje s konečnou platností do hmotných práv
provozovatele nestátního zařízení. Takový akt provozovateli (žalobci) ještě nezakládá žádné konkrétní povinnosti
ani mu neuděluje či neodnímá práva. To, co je pro účastníka řízení právem a co povinností, může založit orgán
příslušný k registraci až při rozhodnutí o registraci, kdy je oprávněn ve správním řízení zakládat práva
a povinnosti tímto individuálním správním aktem. ... K šetření chráněného zájmu podle zákona č. 160/1992 Sb.
ve věci vyslovení nesouhlasu byl novelou ust. §10 odst. 3 písm. b) tohoto zákona zákonem č. 121/2004 Sb.
povolán tentýž správní orgán jako orgán provádějící registraci samotnou, přičemž řízení zakon čené napadeným
rozhodnutím - vyslovením nesouhlasu s personálním a věcným vybavením - není samostatným, objektivně
vymezeným předmětem v rámci řízení o registraci nestátního zdravotnického zařízení …, neboť typový okruh
chráněných zájmů tohoto řízení je obdobný s předmětem řízení registračního.“
V dalším rozsudku ze dne 31. 8. 2011, č. j. 4 Ads 24/2011 - 81, Nejvyšší správní soud
ve vztahu k vyslovení nesouhlasu podle §10 odst. 3 písm. b) zák ona č. 160/1992 Sb. dovodil,
že se sice jedná o „rozhodnutí (ve smyslu formálním), které je vydáváno na základě žádosti účastníka, v rámci
samostatného správního řízení, a které musí obsahovat veškeré zákonné náležitosti podle §68 odst. 1 zákona
č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, tedy výrokovou část, odůvodnění i poučení účastníků.
To však nic nemění na tom, že se nejedná o rozhodnutí materiální povahy ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s.,
tedy o úkon správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují práva nebo povinnosti
žalobkyně.“ Dále se v tomto judikátu uvádí, že „samotné udělení (či neudělení) souhlasu nezasa huje do práv
žalobkyně jako provozovatele nestátního zdravotnického zařízení, neboť samo rozhodnutí o souhlasu jí nezakládá
žádná konkrétní subjektivní práva či povinnosti. Účinky v podobě zásahu do subjektivních práv a povinností
žalobkyně totiž nastávají teprve v důsledku vydání finálního rozhodnutí o registraci jejího nestátního
zdravotnického zařízení. Na tomto závěru nic nemění a naopak jej potvrzuje skutečn ost, že rozhodnutí
o souhlasu významnou měrou podmiňuje obsah následně vydávaného rozhodnutí o r egistraci. Je třeba zohlednit,
že dílčí rozhodnutí o souhlasu a finální rozhodnutí o registraci vydává tentýž o rgán, konkrétně orgán
příslušný k registraci nestátního zdravotnického zařízení ve smyslu §10 odst. 1 zákona č . 160/1992 Sb.
Přestože se tedy v případě řízení k vydání rozhodnutí o souhlasu formálně jedná o samostatné řízení, podléhající
obecným předpisům o správním řízení (§18 zákona č. 160/1992 Sb.), toto nelze chápat jako řízení probíhající
nezávisle na hlavním řízení k vydání rozhodnutí o registraci, nýbrž toliko jako určité dílčí stádium řízení
hlavního. Mimoto je třeba zohlednit, že předmět obou řízení je totožný, když v dílčím řízení k vydání rozhodnutí
o souhlasu a hlavním řízení k vydání rozhodnutí o registraci jsou hájeny tytéž zájmy, ze jména veřejný (objektivní)
zájem na ochraně života a zdraví matky i plodu. Z důvodu ochrany těchto totožných zájmů pak vyplývá potřeba
posouzení, zda konkrétní provozovatel nestátního zdravotnického zařízení dispon uje odpovídajícím personálním
a technickým vybavením k výkonu příslušného druhu a rozsahu zdravotní péče, o jehož registraci usiluje. “
Z těchto judikátů vyplývá, že neudělení souhlasu orgánu příslušného k registraci
s personálním a věcným vybavením, s druhem a rozsahem zdravotní péče poskytované nestátním
zdravotnickým zařízením nepředstavuje rozhodnutí správního orgánu, kterým by se zakládala,
měnila, rušila nebo závazně určovala práva nebo povinnosti žadatele o registraci nestátního
zdravotnického zařízení. Nejedná se tedy o rozhodnutí materiáln í povahy ve smyslu §65 odst. 1
s. ř. s. Z tohoto důvodu vyslovení nesouhlasu podle §10 odst. 3 písm. b) zákona č. 160/1992 Sb.
nemůže naplňovat ani obecné obsahové charakteristiky rozhodnutí podle §9 a §67 odst. 1
správního řádu, neboť i definice pojmu rozhodnutí vydaného ve správním řízení je založena
na materiálním pojetí, a nikoliv na formálním označení určitého správního aktu. Shora uvedená
judikatura Nejvyššího správního soudu však na základě §18 zákona č. 160/1992 Sb. dovodila,
že se o žádosti o udělení souhlasu s personálním a věcným vybavením, s druhem a rozsahem
zdravotní péče poskytované v nestátním zdravotnickém zařízení vede samostatné správní řízení
a tento souhlas či nesouhlas se vyslovuje rozhodnutím, které musí obsahovat veškeré náležitosti
podle §68 odst. 1 správního řádu, tedy výrokovou část, odůvodnění i poučení účastníků.
Přestože tedy vyslovení nesouhlasu podle §10 odst. 3 písm. b) zákona č. 160/1992 Sb.
není rozhodnutím v materiálním slova smyslu, tak na základě odchylné úpravy
obsažené ve zvláštním zákoně musí být po provedeném správním řízení vydáno ve formě
rozhodnutí. Účastník řízení se přitom podle §81 odst. 1 správního řádu může od volat
proti jakémukoliv prvoinstančnímu rozhodnutí správního orgánu přijatému ve správním řízení,
a to bez ohledu na to, zda se jedná o rozhodnutí materiální povahy či toliko povahy formální.
Jestliže tedy dosavadní judikatura dovodila, že vyslovení nesouhlasu s personálním a věcným
vybavením, s druhem a rozsahem zdravotní péče poskytované nestátním zdravotnickým
zařízením musí být učiněno ve správním řízení formou rozhodnutí obsahujícího všechny
náležitosti správního rozhodnutí podle §68 odst. 1 správního řádu, tak takové rozhodnutí musí
být možné napadnout odvoláním, i když jím nebyla založena žád ná konkrétní subjektivní práva
či povinnosti.
V nyní projednávané věci stěžovatelka proti rozhodnutí Krajského úřadu Středočeského
kraje ze dne 23. 5. 2008, č. j. 77513/2008/KUSK, kterým byl z větší části vysloven nesouhlas
s personálním a věcným vybavením, s druhem a rozsahem zdravotní péče poskytované nestátním
zdravotnickým zařízením, odvolání nepodala, takže v tomto směru řádné opravné prostředky
v řízení před správním orgánem nevyčerpala.
Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 5. 2005, č. j. 2 Afs 98/2004 - 65,
publikovaném pod č. 672/2005 Sb. NSS, „podmíněnost vyčerpání opravných prostředků ve správním řízení
před podáním žaloby k soudu [§5, §68 písm. a) s. ř. s.] je nutno vnímat jako provedení zásady subsidiarity
soudního přezkumu a minimalizace zásahů soudů do správního řízení. To znamená, že účastník správního řízení
musí zásadně vyčerpat všechny prostředky k ochraně svých práv, které má ve své procesní dispozici,
a teprve po jejich marném vyčerpání se může domáhat soudní ochrany. Soudní přezkum správních rozhodnutí
je totiž koncipován až jako následný prostředek ochrany subjektivně veřejných práv, který nemůže nahrazovat
prostředky nacházející se uvnitř veřejné správy.“
Princip subsidiarity soudního přezkumu vyjádřený v §68 písm. a) s. ř. s. se však vztahuje
jen k úkonu správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují práva
a povinnosti, tedy k rozhodnutí materiální povahy podle §65 odst. 1 s. ř. s. Vyslovení nesouhlasu
podle §10 odst. 3 písm. b) zákona č. 160/ 1992 Sb. však představuje rozhodnutí toliko formální
povahy, kterým se žádná konkrétní subjektivní práva ani povin nosti nezakládají,
jak již bylo zmíněno. Proto se na toto rozhodnutí nemohou vztahovat ustanovení §5 a §68
písm. a) s. ř. s., jež vyžadují před podáním žaloby proti rozhodnutí správního orgánu k soudu
vyčerpání řádných opravných prostředků v řízení před správním orgánem. Nesouhlas
s personálním a věcným vybavením, s druhem a rozsahem zdravotní péče poskytované nestátním
zdravotnickým zařízením je podle obou zmíněných rozsudků Nejvyššího správního soudu ze dne
24. 3. 2010, č. j. 3 Ads 144/2009 - 103, a ze dne 31. 8. 2011, č. j. 4 Ads 24/2011 - 81,
zároveň subsumovaným správním aktem. Ten může být přezkoumán podle §75 odst. 2
věty druhé s. ř. s. až v řízení o žalobě proti konečnému rozhodnutí o registraci nebo neregistraci
nestátního zdravotnického zařízení, kterým teprve nastávají účinky v podobě zásahu
do subjektivních práv a povinností žadatele o registraci. Podle tohoto ustanovení byl-li závazným
podkladem přezkoumávaného rozhodnutí jiný úkon správního orgánu, přezkoumává soud
k žalobní námitce také jeho zákonnost, není-li jím sám vázán a neumožňuje -li zákon žalobci
napadnout takový úkon samostatnou žalobou ve správním soudnictví. Znění §75 odst. 2
věty druhé s. ř. s. však u subsumovaného správního aktu, který má současně formu rozhodnutí,
proti němuž je přípustné odvolání, nepodmiňuje jeho soudní přezkum vyčerpáním
tohoto řádného opravného prostředku. Rovněž v takovém případě nestanoví, že by se soud mohl
zabývat žalobními námitkami proti subsumovanému správnímu aktu jenom v případě podání
odvolání proti němu.
Navíc podle čl. 36 odst. 2 věty první Listiny základních práv a svobod se může ten,
kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, obrátit na soud,
aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak. Rozšířený senát
Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 21. 10. 2008, č. j . 8 As 47/2005 - 86,
které bylo publikováno pod č. 1764/2009 Sb. NSS, v tomto ustanovení shledal dvojí význam,
a to výčtový a výkladový. „Výčtový význam znamená, že pro vyloučení věci ze soudního přezkumu
je zapotřebí výslovného ustanovení zákona. Význam výše uvedené obecné klauzule ve prospěch soudního
přezkumu jde však nad rámec prostého výčtu; stanoví také výkladové vodítko pro stanovení šíře jednotlivých
výjimek ze soudního přezkumu. Výjimky mají být vykládány zužujícím způsobem.“ V dalším rozsudku
Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 12. 2005, č. j. 3 As 28/2 005 - 89, uveřejněném
pod čl. 809/2006 Sb. NSS, se uvádí, že „je-li sporné, zda se na rozhodnutí správního orgánu vztahuje
kompetenční výluka ve smyslu §70 s. ř. s., je zapotřebí zvolit výklad maxim álně dbající zachování práva
na přístup soudu.“ Ke stejným závěrům dospěl Nejvyšší správní soud i v usnesení ze dne
23. 3. 2005, č. j. 6 A 25/2002 - 42, č. 906/2006 Sb. NSS a v rozsudku ze dne 21. 5. 2008,
č. j. 4 Ans 9/2007 - 197, jakož i Ústavní soud v nálezu ze dne 3. 11. 1999, sp. zn. Pl. ÚS 8/99,
č. 291/1999 Sb. Tentýž závěr o nutnosti vycházet v pochybnostech ve prospěch soudního
přezkumu ohledně důvodů uvedených v §70 s. ř. s. je pak nutné učinit také ve vztahu
k nepřípustnosti žaloby podle §68 téhož zákona a k nemožnosti zabývat se určitými žalobními
námitkami, neboť i v těchto případech fakticky dochází k odepření přístupu k soudu
nebo alespoň k jeho omezení.
Jestliže se tedy subsumovaný správní akt podle §75 odst. 2 věty druhé s. ř. s.
přezkoumává až v rámci konečného rozhodnutí, které teprve zakládá konkrétní subjektivní práva
nebo povinnosti, toto ustanovení nepodmiňuje přezkum podkladového rozhodnutí vyčerpáním
řádného opravného prostředku proti němu a zásada subsidiarity soudního přezkumu je v §68
písm. a) téhož zákona výslovně zakotvena pouze ve vztahu k finálnímu rozhodnutí, pak nelze
tuto zásadu vztahovat také na subsumovaný správní akt. Podání odvolání proti subsumovanému
správnímu aktu, které má formu rozhodnutí vydaného ve správním řízení, skutečně může vést
k zrušení či změně prvoinstančního rozhodnutí, jak se uvádí v napadeném rozhodnutí.
Proto by se připuštění soudního přezkumu finálního rozhodnutí až po předchozím vyčerpání
řádných opravných prostředků proti němu a proti subsumovanému správnímu aktu mohlo jevit
jako účelné. Takovému postupu však brání platná právní úprava, jež u podkladového rozhodnutí
majícího formu správního rozhodnutí výslovně nezakotvila zásadu subsidiarity soudního
přezkumu. Za této situace je tedy nutné vycházet z principu nutnosti volby výkladu dbajícího
zachování práva na přístup k soudu a dovodit, že nepodání odvolání proti subsumovanému
správnímu aktu, který se vy dává ve správním řízení a který má formu rozhodnutí podle §67
a násl. správního řádu, nebrání soudnímu přezkumu takového podkladového rozhodnutí v rámci
rozhodnutí konečného a ani soudu neznemožňuje posouzení důvodnosti žalobních námitek
směřujících proti subsumovanému správnímu aktu.
Takto však městský soud v nyní projednávané věci nepostupoval a žalobními námitkami
uplatněnými vůči vyslovení nesouhlasu podle §10 odst. 3 písm. b) zákona č. 160/1992 Sb.
se odmítl zabývat. Příslušnou právní otázku tedy posoudil nesprávně, v důsledku
čehož byl naplněn důvod kasační stížnosti uvedený v §103 od st. 1 písm. a) s. ř. s.
Jelikož napadený rozsudek byl založen pouze na shora uvedené nesprávné právní argumentaci
a z tohoto důvodu se nezabýval dalšími otázkami spojenými s vedením porodu v domácím
prostředí, o jehož umožnění stěžovatelka ve správním řízení usilovala, tak se touto problematikou
k zbývajícím stížnostním námitkám nemůže prozatím zabývat ani Nejvyšší správní soud.
Bude totiž zapotřebí, aby ji nejprve v rozsahu žalobních námitek věcně posoudil městský soud
a až teprve jím učiněné závěry bude moci přezkoumat Nejvyšší správní soud k případné
opakované kasační stížnosti.
S ohledem na všechny shora uvedené skutečnosti dospěl Nejvyšší správní soud k závěru,
že kasační stížnost je důvodná, a proto podle §110 odst. 1 věty první s. ř. s. napadený rozsudek
zrušil a věc vrátil městskému soudu k dalšímu řízení. V něm bude městský soud podle odstavce
třetího téhož ustanovení vázán právním názorem, který byl vysloven v tomto zrušovacím
rozhodnutí. V novém rozhodnutí městský soud podle §110 odst. 2 věty první s. ř. s. rozhodne
i o náhradě nákladů řízení o této kasační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 22. září 2011
JUDr. Dagmar Nygrínová
předsedkyně senátu