ECLI:CZ:NSS:2011:4.AS.41.2010:49
sp. zn. 4 As 41/2010 - 49
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Dagmar
Nygrínové a soudců JUDr. Jiřího Pally a JUDr. Marie Turkové v právní věci žalobce: J. G., zast.
JUDr. Josefem Čejkou, advokátem, se sídlem Nám. 3. května 1606, Otrokovice, proti
žalovanému: Krajský úřad Zlínského kraje, se sídlem Tř. T. Bati 21, Zlín, v řízení o kasační
stížnosti žalobce proti usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 27. 8. 2010, č. j. 29 A 71/2010 -
18,
takto:
Usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 27. 8. 2010, č. j. 29 A 71/2010 - 18, s e
zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Městský úřad Otrokovice rozhodnutím ze dne 16. 1. 2009, č. 179/2008,
č. j. SÚ/1222/2006/63220/2008/KRN (dále jen „rozhodnutí stavebního úřadu“), podle §88
odst. 1 písm. b) stavebního zákona č. 50/1976 Sb. nařídil žalobci odstranění stavby „Půdní
vestavba“ - stavební úpravy rodinného domu č. p. X na pozemku st. 276/1 a st. 276/2
v katastrálním území Tlumačov na Moravě postavené bez stavebního povolení. Krajský úřad
Zlínského kraje rozhodnutím ze dne 27. 4. 2009, sp. zn. KUSP 13817/2009 ÚP-Ka
(dále jen „rozhodnutí žalovaného“), podle §90 odst. 5 správního řádu odvolání žalobce a dalších
účastníků zamítl a rozhodnutí stavebního úřadu potvrdil. Rozhodnutí žalovaného bylo žalobci
doručeno dne 4. 5. 2009.
Proti rozhodnutí stavebního úřadu podal žalobce osobně dne 12. 5. 2009 žalobu
k Okresnímu soudu ve Zlíně. Ten usnesením ze dne 16. 6. 2010, č. j. 39 Nc 402/2009 - 10, řízení
podle §104b odst. 1 občanského soudního řádu zastavil. Rozhodnutí odůvodnil okresní soud
tím, že se žalobce nedomáhal zrušení rozhodnutí správního orgánu o sporu, který vyplývá
ze soukromoprávního vztahu, a tudíž věc náleží do pravomoci soudu rozhodujícího ve správním
soudnictví. Zároveň žalobce poučil o možnosti podat žalobu proti napadenému rozhodnutí
u Krajského soudu v Brně do jednoho měsíce od právní moci usnesení. Toto usnesení okresního
soudu nabylo právní moci dne 10. 7. 2010.
Krajský soud v Brně obdržel žalobu podanou žalobcem ve správním soudnictví dne
4. 8. 2010 a následně ji usnesením ze dne 27. 8. 2010, č. j. 29 A 71/2010 - 18, podle §46 odst. 1
písm. b) soudního řádu správního (dále též „s. ř. s.“) jako opožděně podanou odmítl.
Toto rozhodnutí odůvodnil krajský soud tím, že žalobce žalobou podanou ve správním
soudnictví brojí proti rozhodnutí žalovaného, zatímco jeho žaloba podan á u Okresního soudu
ve Zlíně směřovala proti rozhodnutí stavebního úřadu, jak vyplývá z obsahu spisu vedeného
pod sp. zn. 39 Nc 402/2009. Proto v daném případě nelze k podání žaloby u okresního soudu
přihlížet a tak ani není možné ve smyslu §72 odst. 3 s. ř. s. ko nstatovat, že by žaloba
byla ve správním soudnictví podána dnem, kdy došla soudu rozhodujícímu v občanském
soudním řízení. Za této situace je nutné podle krajského soudu vycházet z toho, že žalobce svojí
správní žalobou předanou k poštovní přepravě dne 3. 8. 2010 brojí proti rozhodnutí žalovaného,
které mu bylo doručeno dne 4. 5. 2009, v důsledku čehož nebyla dodržena zákonná dvouměsíční
lhůta k podání této žaloby.
Proti rozsudku krajského soudu podal žalobce (dále jen „stěžovatel“) v zákonem
stanovené lhůtě kasační stížnost. V ní také namítl, že nebyl pouče n o nutnosti podat žalobu
proti rozhodnutí žalovaného ke správnímu soudu. Jelikož však obecně věřil v možnost právní
ochrany, podal proti stavebnímu úřadu žalobu k Okresnímu soudu ve Zlíně. Ten jej odkázal
na příslušný správní soud a na základě jeho poučení podal žalobu proti rozhodnutí žalovaného
ke Krajskému soudu v Brně. Správní soud však jeho žalobu odmítl.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti mimo jiné uvedl, že podle §68 odst. 5
správního řádu je správní orgán povinen poučit účastníky řízení jen o možnosti podat odvolání
a nikoliv také o možnosti dalšího opravného prostředku. Podání žaloby k Okresnímu soudu
ve Zlíně namísto ke Krajskému soudu v Brně nemohl žalovaný podle svého vyjádření
nijak ovlivnit.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené usnesení v souladu s §109 odst. 2 a 3 s. ř. s.,
podle nichž byl vázán rozsahem a důvody, jež byly stěžovatelem v kasační stížnosti uplatněny.
Přitom neshledal vady uvedené v §109 odst. 3 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední
povinnosti.
Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 4. 2005, č. j. 3 Azs 33/2004 - 98,
publikovaného pod č. 625/2005 Sb. NSS „je-li kasační stížností napadeno usnesení o odmítnutí žaloby,
přicházejí pro stěžovatele v úvahu z povah y věci pouze kasační důvody dle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.,
spočívající v tvrzené nezákonnosti rozhodnutí o odmítnutí návrhu “. V dalším rozsudku ze dne 5. 1. 2006,
č. j. 2 As 45/2005 - 65, který je taktéž dostupný na www.nssoud.cz, Nejvyšší správní soud
dovodil, že „odmítl-li krajský soud žalobu … a nezabýval-li se jí věcně, přezkoumává Nejvyšší správní soud
v kasačním řízení jen to, zda krajský soud správně posoudil nesplnění procesních podmínek; věcný obsah žalob y
přezkoumávat nemůže.“ Podle této judikatury se tedy v dané věci nebylo možné zabývat námitkami
o nezákonnosti rozhodnutí správních orgánů, které byly v kasační stížnosti taktéž uplatněny,
a Nejvyšší správní soud tak mohl posoudit pouze splnění zákonných podmínek pro odmítnutí
žaloby krajským soudem.
Z obsahu spisu vedeného u Krajského soudu v Brně pod sp. zn. 29 A 71/2010 je zcela
zřejmé, že žaloba podaná ve správním soudnictví směřova la proti žalovanému
a bylo v ní napadeno rozhodnutí žalovaného. Ze spisu Okresního soudu ve Zlíně,
který byl vedený pod sp. zn. 39 Nc 402/2009, však vyplývá , že žaloba podaná soudu
rozhodujícímu v občanském soudním řízení dne 12. 5. 2009 směřovala vůči stavebnímu úřadu.
V odpovědi na výzvu k doplnění podání, kterou okresní soud obdržel dne 24. 8. 2009,
navíc stěžovatel uvedl, že tato žaloba je namířena proti prvoinstančnímu orgánu, přičemž v petitu
výslovně navrhl zrušení rozhodnutí stavebního úřadu.
Obdobnou situací, kdy žalobce označil jako žalovaného správní orgán prvního stupně
a v petitu žaloby se domáhal zrušení prvoinstančního rozhodnutí, se již v minulosti zabývala řada
rozhodnutí Nejvyššího správního soudu. Vývoj této judikatury a současný názor na uvedenou
problematiku jsou shrnuty v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 11. 2009,
č. j. 1 Afs 88/2009 - 48, který je dostupný na www.nssoud.cz. V něm se uvádějí následující
skutečnosti:
Nejvyšší správní soud do doby vydání usnesení rozšířeného senátu ze dne 12. 10. 2004,
čj. 5 Afs 16/2003 - 56 (publ. pod č. 534/2005 Sb. NSS … ), rozhodoval v souladu s právním názorem
vycházejícím z premisy, že pokud stěžovatel v rozporu s výslovným zněním zákona podal žalobu proti jinému
správnímu orgánu, než proti tomu, kdo rozhodl v posle dním stupni, jednalo se o neodstranitelný nedostatek
podmínek řízení, který byl důvodem pro odmítnutí žaloby krajským soudem. Tento právní n ázor
je však již dávnou minulostí. Byl překonán právě zmíněným usnesením rozšířeného senátu, opírajícího
se o judikaturu ÚS a ESLP. Současná judikatura důsledně vychází z názoru, že základní rolí správního soudu
je zajistit jednotlivci právo na spravedlivý proces a dbát na to, aby nedošlo k odmítn utí spravedlnosti
(srov. k tomu nedávno např. rozsudek NSS ze dne 29. 7. 2009, čj. 6 Ads 62/2009 - 27).
Podle cit. usnesení rozšířeného senátu čj. 5 Afs 16/2003 - 56 přepjatý formalismus při posuzování
náležitostí žaloby ve správním soudnictví naprosto neodpovídá principu materiálního právního státu,
ale ani samotnému poslání soudnictví. Soudy usilují o nalezení spravedlnosti rozhodováním v konkrétních věcech,
proto „nemohou odmítnout zabývat se určitou věcí ze zcela formálních či spíše form alistických důvodů, ale pouze
z takových příčin, které poskytování soudní ochrany skutečn ě vylučují.“ Při výkladu mezí práva na spravedlivý
proces, stanovených soudním řádem správním (např. náležitosti žaloby, lhůta pro její podání, procesní podmínky),
je v souladu s čl. 4 odst. 4 Listiny základních práv a svobod nezbytné šetřit jejich podstat y a smyslu a nezneužívat
je k jiným účelům, než pro které byly stanoveny. Nabízejí- li se přitom dvě interpretace, z nichž jedna hovoří
ve prospěch výkonu práva na spravedlivý proces a druhá proti němu, musí soud vždy zvolit výklad první.
Jestliže žalobce označí v žalobě jako žalovaného správní orgán I. stupně, ale z obsahu žaloby je zřejmé, že brojí
i proti rozhodnutí správního orgánu II. stupně, nejedná se o neodstranitelnou vadu, jež by měla vést k odmítnutí
návrhu (§37 odst. 5 s. ř. s.). Rozšíř ený senát v tomto vychází z premisy, že v řízení o žalobě proti rozhodnutí
správního orgánu podle §65 a násl. s. ř. s. není osoba žalovaného určena tvrzením žalobce, ale naopak
ji kogentně určuje zákon. Je tedy věcí soudu, aby v řízení jako s žalovaným je dnal s tím, kdo skutečně žalovaným
má být, a ne s tím, koho chybně označil v žalobě žalobce; zvláštní usnesení o tom soud nevydává (§53 odst. 2
s. ř. s. a contrario; srov. k tomu např. rozsudek NSS ze dne 21. 5. 2008, čj. 1 As 33/2008 - 78, část IV/b).
Právní názor rozšířeného senátu vyjádřený usnesením čj. 5 Afs 16/2003 - 56 je v současné rozhodovací
praxi důsledně respektován. Podle judikatury NSS jsou soudy povinny při výkladu ustanovení umožňujících
omezení práva na přístup k soudu postupovat restrikt ivně a „použít oprávnění odmítnout návrh pouze za situace,
kdy není možno postupovat jinak“ (rozsudek NSS ze dne 10. 10. 2008, čj. 4 Ads 45/2008 - 38). Pokud
žaloba vyvolává pochybnosti, kdo je vlastně žalovaným, resp. zda bylo o rozhodnutí správního orgán u I. stupně
rozhodováno v odvolacím řízení, je možné tyto pochybnosti odstranit též po uplynutí lhůty pro podání žaloby.
Krajský soud v návaznosti na takovéto upřesnění žalobce musí ve smyslu zásady iura novit curia správně
identifikovat správní orgán, který rozhodoval o předmětné věci v posledním stupni. Skutečnost, že krajský soud
v řízení považoval za žalovaného jiný správní orgán, než s jakým měl ze zákona jednat, považuje Nejvyšší
správní soud za natolik závažné pochybení, že k němu přihlédne i bez návrhu ve smyslu §109 odst. 3 s. ř. s.
(viz rozsudek NSS ze dne 12. 3. 2009, čj. 3 Ads 67/2008 - 49).
Právní názor rozšířeného senátu nutno vykládat v souvislosti s judikaturou Ústavního soudu.
Podle ní podmínky přístupu občana k soudu ve správních věcech z ákonem stanovené jsou rigidní, přísné, vázány
lhůtou a stojí na principu koncentrace řízení, tomu však odpovídá povinnost obecných soudů při poskytování
ochrany právům, vyvarovat se o to více zřejmých formalismů, jimiž dochází k n edůvodnému odmítání práva“
(viz nález sp. zn. IV. ÚS 592/2000 ze dne 7. 1. 2002, N 1/25 SbNU 3). Nepřiměřeně přísný výklad
náležitostí správní žaloby porušuje čl. 4 odst. 4 Listiny a v důsledku toho i právo na soudní ochranu
proti rozhodnutí orgánů veřejné správy dle čl. 36 odst. 2 Listiny (nález sp. zn. IV. ÚS 406/99 ze dne
24. 1. 2000, N 11/17 SbNU 87). Obdobně ústavněprávní teorie upozorňuje na to, že poruš ení práva
na spravedlivý proces může způsobit soudům vytýkaný formalismus a cynismus p raktického práva (Holländer,
P. Ústavně právní argumentace, Praha: Linde 2003, s. 12, srov. k tomu též rozsudek NSS
čj. 6 Ads 62/2009 - 27 cit. v bodě 0).
S ohledem na všechny výše uvedené argumenty proto dle judikatury NSS platí, že pokud by žalobce podal
žalobu „až po té, co [mu] bylo doručeno rozhodnutí odvolacího orgánu, a pou ze by nesprávně označil
jakožto žalovaného správní orgán prvního stupně a jako žalobou napadené rozho dnutí právě rozhodnutí vydané
v prvním stupni, byl by krajský soud povinen o takovém návrhu rozhodnout merit orně s tím, že by v souladu
s §69 s. ř. s. jednal jako s žalovaným právě s odvolacím orgánem […] a přezkoumával by tudíž v prvé řadě
odvolací rozhodnutí, které tvoří s rozhodnutím vydaným v prvním stupni jeden celek“ (takto viz rozsudek ze dne
28. 7. 2008, čj. 5 As 4/2008 - 77, s odkazem na usnesení rozšířeného senátu čj. 5 Afs 16/2003 - 56,
cit. v bodě 0 shora). K opačnému závěru by byl důvod jen tehdy, pokud by žalobce v předmětné věci rozhodnutí
správního orgánu I. stupně vůbec nenapadl, resp. napadl, ale aniž by vyčkal konečného rozhodnutí odvolacího
orgánu, napadl by totéž prvostupňové rozhodnutí správní žalobou (blíže viz cit. rozsudek čj. 5 As 4/2008 - 77).
Tyto právní závěry obsažené v ustálené judikatuře Nejvyššího správního soudu,
jimiž se lze s ohledem na jejich přesvědčivost i nadále řídit, lze plně vztáhnout i na danou věc.
V ní totiž stěžovatel napadl rozhodnutí stavebního úřadu odvoláním a teprve až po obdržení
rozhodnutí žalovaného o odvolání, k čemuž došlo dne 4. 5. 2009, podal o osm dní později žalobu
proti rozhodnutí správního orgánu. Za této situace je nutné vycházet z toho, že účastníkem řízení
o této žalobě byl žalovaný jakožto správní orgán, který rozhodl v posledním stupni,
a že předmětem soudního přezkumu bylo rozhodnutí žalovaného. Na tomto závěru nemůže
nic změnit ani to, že stěžovatel podal dne 12. 5. 2009 žalobu soudu rozhodujícímu v občanském
soudním řízení. Ten totiž k rozhodování o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu vydaného
ve veřejnoprávní věci neměl pravomoc a tato žaloba mohla být projednána pouze v režimu
soudního řádu správního, který obsahuje shora uvedená pravidla o účastenství a o předmětu
řízení před správními soudy.
S ohledem na uvedené skutečnosti lze tedy učinit závěr, že s oud rozhodující v občanském
soudním řízení zastavil řízení o téže věci, o níž později rozhodoval správní soud. Proto žaloba
proti rozhodnutí žalovaného mohla být podle §72 odst. 3 věty první s. ř. s. podána ve správním
soudnictví do jednoho měsíce od právní moci rozhodnutí civilního soudu o zastavení řízení.
Tato lhůta byla dodržena, neboť usnesení Okresního soudu ve Zlíně ze dne 16. 6. 2010,
č. j. 39 Nc 402/2009 - 10, nabylo právní moci dne 10. 7. 2010, a ž aloba ve správním soudnictví
byla stěžovatelem předána k poštovní přepravě dne 3. 8. 2010. Rovněž tak byla zachována
dvouměsíční lhůta pro podání žaloby ve správním soudnictví zakotvená v §72 odst. 1 věty první
s. ř. s., která se podle třetího odsta vce věty druhé téhož ustanovení odvíjela ode dne podání
žaloby soudu rozhodujícímu v občanském soudním řízení, neboť rozhodnutí žalovaného
bylo stěžovateli doručeno dne 4. 5. 2009 a ten proti němu podal žalobu Okresnímu soudu
ve Zlíně dne 12. 5. 2009.
Stěžovatel tak žalobu proti rozhodnutí žalovaného nepodal opožděně, a proto v dané
věci nebyly dány zákonné podmínky pro její odmítnutí podle §46 odst. 1 písm. b) s. ř. s.
Rozhodnutí krajského soudu o odmítnutí žaloby je nezákonné, v důsledku čehož byl naplněn
důvod kasační stížnosti uvedený v §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.
Stěžovatel v kasační stížnosti sice výslovně nenamítl, že by také u soudu rozhodujícího
v občanském soudním řízení ve skutečnosti brojil proti rozhodnutí žalovaného. Nicméně
v ní poukázal na podání této žaloby a na to, že po poučení, kterého se mu dostalo ze strany
okresního soudu, již ve správním soudnictví náležitě označil napadené rozhodnutí správního
orgánu, avšak krajský soud ji přesto odmítl. Tím tedy stěžovatel vyjádřil, že také žaloba podaná
okresního soudu ve skutečnosti směřovala proti rozhodnutí žalovaného, a tudíž jeho následnou
žalobu podanou správnímu soudu nebylo možné považovat za opožděnou. Proto i k takto
formulované stížností námitce mohl Nejvyšší správní soud podle §110 od st. 1 věty první s. ř. s.
napadené usnesení zrušit a věc vrátit krajskému soudu k dalšímu řízení. V něm je krajský soud
podle §110 odst. 3 s. ř. s. vázán výše vysloveným právním názorem. Proto bude vycházet z toho,
že žaloba, kterou obdržel dne 4. 8. 2010, byla podána včas a meritorně ji projedná. V novém
rozhodnutí krajský soud podle §110 odst. 2 věty první s. ř. s. rozhodne i o náhradě nákladů řízení
o této kasační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 23. března 2011
JUDr. Dagmar Nygrínová
předsedkyně senátu