ECLI:CZ:NSS:2011:8.AO.4.2011:22
sp. zn. 8 Ao 4/2011 - 22
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Michala Mazance
a soudců JUDr. Jana Passera a Mgr. Davida Hipšra v právní věci navrhovatele: P. Č., proti
odpůrci: Ústavní soud, se sídlem Joštova 8, Brno, v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné
povahy - Opatření ředitele soudní správy: Sazebník úhrad za poskytování informací podle zákona
č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů.
takto:
I. Návrh se odmítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I. Návrh na zrušení opatření obecné povahy
[1] Návrhem doručeným Nejvyššímu správnímu soudu 21. 7. 2011 poté, co jej navrhovatel
nejprve vadně zaslal Krajskému soudu v Brně, se navrhovatel domáhal zrušení Opatření ředitele
soudní správy: Sazebník úhrad za poskytování informací podle zákona č. 106/1999 Sb.,
o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů ze dne 1. 12. 2009 (dále
jen „sazebník“).
[2] Navrhovatel uvedl, že se domáhá přezkumu opatření obecné povahy „Opatření ředitele soudní
správy ÚS ČR, ve znění účinném v den rozhodování soudu“, protože byl opakovaně zkrácen na svém
právu svobodného přístupu k informacím. Dle jeho tvrzení Ústavní soud u každé žádosti
o informace odkazuje na sazebník, na vyčíslení úhrady a na způsob úhrady v něm stanovené
a odkazuje na soulad sazebníku s právním řádem republiky – tuto skutečnost však navrhovatel
zpochybnil.
[3] Navrhovatel konkrétně namítal, že podle sazebníku považuje Ústavní soud za mimořádně
rozsáhlé vyhledávání práci zaměstnance přesahující hodinu času. Podle navrhovatele nelze mít
za to, že práce v řádu hodin je rozsáhlým vyhledáváním.
[4] Navrhovatel dále brojí proti tomu, že „sazba za kopie je výší částky obchodní cenou včetně
nevyčísleného DPH, nikoli jednotkou úhrady nepřesahující náklady na pořízení kopií“ a dále proti tomu,
že odpůrce zvyšuje náklady za poskytnutí informace na úkor žadatelů, protože si vynucuje dodání
informací „poštovní dodejnou“, ač správní řád vyjadřuje, že má poskytovatel informací doručit
do vlastních rukou toliko rozhodnutí, nikoli informace, a zejména ne s dodejkou.
Podle navrhovatele Ústavní soud sankcionuje přímý přístup k informacím, resp. negativně
odměňuje ty, kdo se práva na informace vzdají, a dále kategorizuje žadatele, ač dle jeho názoru
zákon jasně vyjadřuje, že jiný přístup k informacím mají toliko žadatelé s licenční smlouvou.
Navrhovatel taktéž nesouhlasil s tím, že Ústavní soud požaduje bezhotovostní úhradu či úhradu
v hotovosti na pokladně, přestože příjmy Ústavního soudu jsou příjmem státu; poštovné lze tedy
účelně hradit poštovními známkami, ostatní také kolkovými známkami.
[5] Navrhovatel dále namítá, že tvrzené opatření není v materiálním souladu se zákony,
ale bylo vydáno v rozporu se správním řádem. Proto se domáhá přezkumu materiálně a formálně
vadného rozhodnutí odpůrce o stížnosti na neposkytnutí informací a „přes jeho očekávanou kasaci
a vrácení stížnosti k dalšímu řízení s velkou pravděpodobností nedojde k nápravě protiprávního a nezákonného
stavu způsobeného platným sazebníkem úhrad bez zásahu adresovaného státního orgánu – bude nadále
poškozován a důsledkem aplikace sazebníku bude další žalobní řízení“.
[6] Podle navrhovatele pokud zákon o svobodném přístupu k informacím vyjadřuje,
že povinný subjekt postupuje podle správního řádu, pak také předpokládá, že vydá opatření
obecné povahy, nikoli zveřejní jen metodický předpis s výší a způsobem úhrad.
Podle navrhovatele „zákon nemlčí o povinnosti povinných subjektů informací, toliko zákonodárce ukládá
pověření k vydávání nezbytného opatření obecné povahy implicitně a obecně“.
[7] Z výše uvedených důvodů navrhovatel žádal, aby Nejvyšší správní soud napadené opatření
obecné povahy zrušil.
II. Vyjádření odpůrce
[8] Odpůrce ve vyjádření, doručeném Nejvyššímu správnímu soudu 15. 8. 2011, nejprve
upozornil na skutečnost, že napadené rozhodnutí ředitele soudní správy Sazebník úhrad
za poskytování informací podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím
(dále jen „zákon 106/1999 Sb.“), ve znění pozdějších předpisů ze dne 1. 12. 2009, bylo
s účinností od 15. 7. 2011 zrušeno rozhodnutím předsedy Ústavního soudu ze dne 12. 7. 2011,
č. Org. 34/11.
[9] V doplnění vyjádření ze dne 16. 8. 2011 Ústavní soud uvedl, že napadený sazebník úhrad
nelze považovat za opatření obecné povahy, a to ani formálně či materiálně. Zákon
č. 106/1999 Sb. ve svém §17 nepředpokládá vydávání nějakého aktu, natož opatření obecné
povahy ve formálním smyslu; pouze povinnému subjektu umožňuje, aby v individuálním případě
podmínil poskytnutí informace úhradou částky, která odpovídá nákladům spojeným
s poskytnutím informace. Podle odpůrce tak lze sazebník úhrad kvalifikovat jako interní směrnici,
jíž se ústavní soud v rámci zákonem poskytnutého správního uvážení sebeomezuje,
a to způsobem seznatelným třetím osobám, u nichž tak vzniká pouze a jedině legitimní
očekávání, že postup popsaný v interní směrnici bude Ústavní soud zachovávat.
[10] Podle odpůrce nelze považovat napadený sazebník úhrad ani za opatření obecné povahy
v materiálním smyslu, neboť z něj z něj neplynou žádná práva ani povinnosti třetím osobám;
sazebník jako interní směrnice je závazný pouze pro zaměstnance povinného subjektu,
kteří se jím musí řídit, předepisují-li úhradu žadateli o informace dle §17 zákona č. 106/1999 Sb.
[11] Ústavní soud dále namítal, že teprve oznámení o výši úhrady, jež je ve smyslu §17 zákona
č. 106/1999 Sb. individuálním správním aktem, vyvolává v právní sféře adresáta zákonem
předvídané účinky.
[12] Odpůrce uzavřel, že i kdyby připustil, že sazebník je opatřením obecné povahy, bylo
by podle §101a odst. 1 věty druhé s. ř. s. možno sazebník napadat jen společně s žalobou
proti nezákonnému rozhodnutí v individuální věci – bez něj sazebník žádné účinky nevyvolává.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[13] Nejvyšší správní soud se předně zabýval otázkou, zda jsou v daném případě splněny
podmínky řízení. Zjišťoval, zda lze napadený sazebník – který navrhovatel označuje jako opatření
obecné povahy – skutečně za takové opatření považovat, a zda byl navrhovatel aktivně
legitimován k podání návrhu.
[14] Otázkou, co je třeba rozumět opatřením obecné povahy, se Nejvyšší správní soud zabýval
v rozsudku ze dne 27. 9. 2005, čj. 1 Ao 1/2005 - 98, publ. pod č. 740/2006 Sb. NSS. Vycházel
přitom z nedostatku definičních znaků opatření obecné povahy, s výjimkou negativního
vymezení v §171 správního řádu. Tam je uvedeno, že závazné opatření obecné povahy
není právním předpisem ani rozhodnutím. Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že opatření
obecné povahy je akt s konkrétně vymezeným předmětem a obecně určenými adresáty,
tedy úkonem správního orgánu v určité věci, který se přímo dotýká práv, povinností nebo zájmů
blíže neurčeného okruhu osob. Přitom musí být vydáno v zákonných mezích a může
konkretizovat zákonné povinnosti, nikoliv ukládat nové, nad rámec zákona.
[15] Od roku 2005, od kterého je výslovně v soudním řádu správním upraveno rozhodování
Nejvyššího správního soudu o návrhu na zrušení opatření obecné povahy, došlo k významnému
posunu od formálního k materiálnímu pojetí opatření obecné povahy. Z rozhodnutí Ústavního
soudu (např. nález Ústavního soudu ze dne 19. 11. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 14/07, či usnesení
Ústavního soudu ze dne 2. 4. 2009, sp. zn. Pl. ÚS 22/08, všechna dostupná
na http://nalus.usoud.cz) a Nejvyššího správního soudu (např. usnesení ze dne 6. 8. 2010,
čj. 2 Ao 3/2010 - 55, nebo rozsudek ze dne 9. 8. 2010, čj. 4 Ao 4/2010 - 195) proto vyplývá,
že opatřením obecné povahy je každý - byť takto výslovně neoznačený - akt, který naplní
výše uvedené znaky.
[16] Vedle rozlišování opatření obecné povahy a právních předpisů a individuálních správních
aktů se Nejvyšší správní soud v usnesení ze dne 30. 3. 2011, čj. 1 Ao 1/2011 - 49, vyslovil
taktéž k otázce rozlišení mezi opatřením obecné povahy a tzv. vnitřními předpisy. Konkrétně
uvedl, že v souvislosti s vymezením vnitřních předpisů lze odkázat na závěry doktríny,
která je sice označuje různými způsoby (interní normativní akty, instrukce, vnitřní instrukce,
interní normativní instrukce atd.), avšak na definici jejich podstatných znaků se v zásadě shoduje.
Např. podle D. Hendrycha se jedná o „akty abstraktní povahy, které regulují poměry uvnitř jedné
nebo více organizačních jednotek, mezi nimiž právně existuje vztah nadřízenosti a podřízenosti (…) obsahem
vnitřních předpisů jsou hlavně závazné pracovní postupy, informační toky, konkrétní instrukce podřízeným
pracovníkům nebo úřadům a zařízením, spisový řád, jednací řád, jakož i vnitřní kontrolní mechanismy.“
(Hendrych, D. Správní věda. Teorie veřejné správy. Praha: ASPI, a. s., 2007, 2. vydání, str. 75).
Podle dalších autorů jsou interní normativní instrukce „platné a závazné v takových systémech,
kde jsou dány vztahy nadřízenosti a podřízenosti. Určujícím znakem interních instrukce je tedy to, že se jimi
jen konkretizují úkoly a povinnosti podřízených složek a pracovníků.“ (Kubů, L. - Hungr, P. - Osina, P.
Teorie práva. Praha: Linde, 2007, str. 60-61). V podobném duchu definovala vnitřní předpisy
i prvorepubliková doktrína. Podle F. Weyra „[I]nstrukcí rozumí se obecně závazný návod či poučení,
kterého se dostává jedním úředním orgánem druhému o tom, jak dlužno určitou věc nebo skupinu věcí vyříditi.“
Weyr dále zdůrazňuje, že s ohledem na jejich interní povahu nemohou z instrukcí vznikat žádná
„bezprostřední“ či „přímá“ subjektivní práva a povinnosti jednotlivcům, instrukce zavazují pouze
„úřední orgány“ (Weyr, F. „Instrukce“ In: Slovník veřejného práva československého. Svazek II. Praha:
EUROLEX BOHEMIA, 2000 [1932], str. 11-14).
[17] Podle prvního senátu to ovšem neznamená, že by vnitřní předpisy nemohly
nijak ovlivňovat činnosti, při kterých správní orgány působí navenek, vůči adresátům veřejné
správy. Naopak, typickým příkladem takových vnitřních předpisů jsou podle prvního senátu
pokyny vydávané ústředními orgány státní správy ke sjednocení správní praxe - např. pokyny
řady D („daně“) vydávané Ministerstvem financí. Přitom platí, že pokud orgány finanční správy
vystupují vůči daňovému subjektu v rozporu s těmito pokyny, může se jich tento ve správním
řízení, nebo ve správním soudnictví, dovolávat. První senát odkázal na rozhodnutí Nejvyššího
správního soudu týkající se stability správní praxe a s ní související otázce významu interních
normativních aktů, např. na rozsudek ze dne 28. 4. 2005, čj. 2 Ans 1/2005 - 57
(Sb. NSS č. 605/2005), rozsudek ze dne 25. 4. 2006, čj. 2 As 7/2005 - 86, rozsudek ze dne
23. 8. 2007, čj. 7 Afs 45/2007 - 251, (Sb. NSS č. 1383/2007), či usnesení rozšířeného senátu
ze dne 21. 7. 2009, čj. 6 Ads 88/2006 - 132 (Sb. NSS č. 1915/2009). Dále však uvedl, že soudy
nejsou oprávněny k tomu, aby v obecné rovině přezkoumávaly a hodnotily tyto vnitřní předpisy
samotné. Jsou-li některé v nich obsažené pokyny v rozporu s normativními právními akty,
pak je povinností správního orgánu je neaplikovat, případně je vyložit a aplikovat způsobem,
který je konformní se zákonem či s mezinárodními závazky České republiky. Zhodnocení,
zda k takové situaci došlo, však může soud provést pouze na podkladě konkrétního sporu,
nikoliv in abstracto, přezkumem vnitřního předpisu jako takového. Jinak řečeno, nelze soudně
napadat přímo vnitřní předpis, zpochybňovat lze pouze jeho aplikaci v konkrétním případě.
[18] První senát také odkázal na usnesení Ústavního soudu ze dne 19. 8. 2004,
sp. zn. Pl. ÚS 2/04, ve kterém se zabýval právní povahou příkazu ministra kultury (týkajícího
se evidence církevních právnických osob), přičemž konstatoval, že tento příkaz představuje
„interní normativní směrnici, směřující k úpravě povinností strukturálních částí, případně zaměstnanců
Ministerstva kultury“. Ústavní soud návrh na zrušení tohoto příkazu odmítl s tím, že procesní
garanci ochrany subjektivních práv dotčených subjektů představovala možnost soudního
přezkumu správních rozhodnutí (individuálních právních aktů) Ministerstva kultury souvisejících
s registrací církevních právnických osob.
[19] Nejvyšší správní soud se v nyní řešené věcí nejprve zabýval povahou sazebníku. Ústavní
soud - jako povinný subjekt podle zákona č. 106/1999 Sb. - vydal sazebník pro úhradu nákladů
za poskytnutí informací podle tohoto zákona. Ten v §17 stanoví, že „povinné subjekty
jsou v souvislosti s poskytováním informací oprávněny žádat úhradu ve výši, která nesmí přesáhnout náklady
spojené s pořízením kopií, opatřením technických nosičů dat a s odesláním informací žadateli. Povinný subjekt
může vyžádat i úhradu za mimořádně rozsáhlé vyhledání informací. V případě, že bude povinný subjekt
za poskytnutí informace požadovat úhradu, písemně oznámí tuto skutečnost spolu s výší úhrady žadateli
před poskytnutím informace. Z oznámení musí být zřejmé, na základě jakých skutečností a jakým způsobem byla
výše úhrady povinným subjektem vyčíslena“. Z výše uvedeného vyplývá, že povinný subjekt může,
ale nemusí žádat úhradu nákladů za poskytnutou informaci; zákon o svobodném přístupu
k informacím úhradu nákladů obligatorně nestanovuje. Zde Nejvyšší správní soud zdůrazňuje,
že se nejedná o platbu za poskytnutí informace, ale o úhradu nákladů vynaložených na poskytnutí
informace – zejména za užitý materiál, tisk, atd. Účelem této úpravy byla ochrana veřejných
financí v případě, že by náklady na poskytování informací povinný subjekt finančně zatěžovaly,
nikoli zamezení či zpoplatnění přístupu k informacím.
[20] Ústavní soud z důvodu sjednocení postupu svých zaměstnanců vydal sazebník,
jehož působnost v bodě 2 sazebníku výslovně omezil „na zaměstnance Ústavního soudu, kteří poskytují
informace vyžádané podle zákona o svobodném přístupu k informacím“. V projednávané věci je proto
okruh adresátů sazebníku omezen pouze na podřízené subjekty. Účelem nyní posuzovaného
sazebníku bylo informovat zaměstnance o tom, jakým způsobem mají účtovat za pořízení kopií,
co lze považovat za mimořádně rozsáhlé vyhledávání, atd. Sazebník odpůrce lze tedy považovat
za vnitřní přepis či interní normativní akt a lze na něj aplikovat výše uvedené závěry prvního
senátu. Ze sazebníku neplynou bezprostřední práva a povinnosti pro žadatele o informace,
ale pro zaměstnance Ústavního soudu. Sazebníku proto chybí jeden z definičních znaků opatření
obecné povahy, a to obecnost určení jeho adresátů.
[21] Nejvyšší správní soud si je však vědom, že se žadatelé o informaci nemusí ztotožnit s výší
úhrady za poskytnutí informace. Touto otázkou se již zabýval jak zvláštní senát podle zákona
č. 131/2002 sb., o řešení některých kompetenčních sporů, tak rozšířený senát Nejvyššího
správního soudu. Zvláštní senát v usnesení ze dne 15. 9. 2010, čj. Konf 115/2009 - 34, vyslovil
právní názor: „Jestliže žadatel o informaci podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu
k informacím, nezaplatí částku, kterou správní orgán podmínil poskytnutí informace (§17 odst. 5 tohoto
zákona), a správní orgán žádost odloží, je možno toto usnesení o odložení věci napadnout žalobou ve správním
soudnictví. Jestliže však žadatel požadovanou částku zaplatil a u nadřízeného orgánu neuspěl se svou stížnosti
proti výši úhrady [§16a odst. 1 písm. d) citovaného zákona], není pro něj dalším možným prostředkem obrany
správní žaloba, nýbrž žaloba z titulu bezdůvodného obohacení podle části třetí občanského soudního řádu. Soud
v občanském soudním řízení pak přezkoumá, zda byla úhrada vyčíslena v souladu s §17 odst. 1 citovaného
zákona, tedy zda nepřesahuje náklady spojené s pořízením kopií atd., a zda ceny uvedené v sazebníku zásadním
způsobem nepřesahují ceny nezbytné“.
[22] Podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 9. 2010,
čj. 2 As 34/2008 - 90, „sdělení požadavku na úhradu za poskytnutí informace a o výši této úhrady
(§17 odst. 3 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím), ani rozhodnutí o stížnosti
žadatele, který nesouhlasí s výší úhrady jemu sdělené (§16a odst. 7 téhož zákona), nejsou rozhodnutími
ve smyslu §65 s. ř. s., ani rozhodnutími správního orgánu ve věci soukromoprávní [§68 písm. b) s. ř. s.].
Rozhodnutím podle §65 s. ř. s. je však rozhodnutí, jímž povinný subjekt žádost o poskytnutí informace
pro nezaplacení úhrady odložil (§17 odst. 5 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím).
Uhradil-li žadatel i přes zamítnutí své stížnosti do výše úhrady požadovanou částku, aby informaci získal,
může se domáhat vydání bezdůvodného obohacení žalobou podle třetí části občanského soudního řádu proti státu
nebo jinému povinnému subjektu“.
[23] Brojí-li navrhovatel proti výši úhrady za poskytnuté informace, pak český právní
řád - jak vyplývá z výše uvedené judikatury – upravuje způsob, jak se domoci nápravy.
Tím však není návrh na zrušení opatření obecné povahy, ale žaloba v souvislosti s konkrétní
žádostí o poskytnutí informace.
[24] Namítá-li však navrhovatel obecně materiální nesoulad sazebníku se zákony, či obecně
brojí proti způsobu doručování poskytnutých informací, kategorizaci žadatelů, atd., nelze
tyto připomínky řešit v rámci řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy, protože není
splněna podmínka podle §101a odst. 1 s. ř. s., tedy konkrétní zkrácení na právech navrhovatele.
[25] Nejvyšší správní soud dále zdůrazňuje, že Opatření ředitele soudní správy: Sazebník úhrad
za poskytování informací podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím,
ve znění pozdějších předpisů, bylo zrušeno rozhodnutím předsedy Ústavního soudu ze dne
12. 7. 2011, č. Org. 34/11. Pokud by navrhovatel v současné době žádal o poskytnutí informace,
již by se na něj napadený sazebník úhrad nevztahoval, protože byl účinný pouze do 14. 7. 2011.
Navrhovatel neuvedl, že by probíhalo jakékoli řízení, na které by se – v současné době
již neúčinný – sazebník dosud vztahoval. Směřoval – li návrh do budoucna na případné další
žádosti o informaci, lze uzavřít, že napadený sazebník již nemůže jakkoli zasáhnout
do jeho hmotných práv a nemá na něj dopad.
IV. Závěr a náklady řízení
[26] S ohledem na shora uvedené dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že návrh je třeba
v celém rozsahu odmítnout z důvodu neodstranitelného nedostatku podmínek řízení [§46 odst. 1
písm. a) s. ř. s.].
[27] O nákladech řízení rozhodl Nejvyšší správní soud v souladu s §101d odst. 5 s. ř. s. tak, že
žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 31. srpna 2011
JUDr. Michal Mazanec
předseda senátu