ECLI:CZ:NSS:2011:9.AS.47.2010:57
sp. zn. 9 As 47/2010 - 57
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka
a soudců JUDr. Barbary Pořízkové a Mgr. Davida Hipšra v právní věci žalobce:
KOMTERM, a.s., se sídlem Bělehradská 55/15, Praha 4, zast. Mgr. Lukášem Nývltem,
advokátem se sídlem Václavské nám. 19, Praha 1, proti žalovanému: Státní energetická
inspekce, se sídlem Provozní 1, Ostrava Třebovice, proti závaznému stanovisku
žalovaného ze dne 18. 11. 2009, zn. 2346/09/S-446/80.103/Dr, ve věci dokumentace
pro stavební povolení, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Krajského soudu
v Ostravě ze dne 11. 3. 2010, č. j. 22 A 6/2010 - 16,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá.
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Včas podanou kasační stížností se žalobce (dále jen „stěžovatel“) domáhá zrušení
shora uvedeného usnesení Krajského soudu v Ostravě (dále jen „krajský soud“), kterým
byla odmítnuta jeho žaloba proti závaznému stanovisku žalovaného ze dne 18. 11. 2009,
zn. 2346/09/S-446/80.103/Dr, vydanému podle §94 odst. 2 zákona č. 458/2000 Sb.,
o podmínkách podnikání a o výkonu státní správy v energetických odvětvích a o změně
některých zákonů (energetický zákon), ve znění pozdějších předpisů, a podle §13 odst. 2
zákona č. 406/2000 Sb., o hospodaření energií, ve znění pozdějších předpisů (dále jen
„zákon o hospodaření energií“), a to k dokumentaci „Tepelný zdroj Města Kopřivnice – plynová
výtopna 39 MW“.
Krajský soud se v napadeném usnesení nejprve vyjádřil ke stěžovatelem
dovozované možnosti soudního přezkoumání daného stanoviska; ta vycházela ze závěrů
obsažených v usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne
21. 10. 2008, č. j. 8 As 47/2005 - 86, publikovaného pod č. 1764/2009 Sb. NSS (všechna
zde citovaná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz),
dle nichž je závazné stanovisko samostatným rozhodnutím podle §65 odst. 1 zákona
č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen
„s. ř. s.“). V tomto směru krajský soud konstatoval, že uvedené závěry se vyjadřují
ke stanovisku vydanému podle zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád),
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „starý správní řád“). V nyní projednávané věci
se však jedná o závazné stanovisko vydané dne 18. 11. 2009, tj. po účinnosti zákona
č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „nový správní
řád“). Je tedy na místě postupovat podle §149 nového správního řádu, dle jehož odstavce
1 je závazné stanovisko úkon učiněný správním orgánem na základě zákona, který není
samostatným rozhodnutím ve správním řízení a jehož obsah je závazný pro výrokovou
část rozhodnutí správního orgánu. S odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 28. 7. 2009, č. j. 2 As 34/2009 - 65, pak krajský soud dále doplnil, že závazné
stanovisko může mít povahu samostatného a proto i samostatně soudně
přezkoumatelného rozhodnutí pouze v případě, kdy tak stanoví zákon jako lex specialis
k novému správnímu řádu. Zákon o hospodaření energií však ve svém §13 odst. 2
tomuto závaznému stanovisku nepřiznává povahu samostatného rozhodnutí a tuto
povahu mu nepřiznává ani energetický zákon či jiný právní předpis. Dané stanovisko
je proto podle krajského soudu svou povahou tzv. subsumovaným správním aktem,
který nepodléhá samostatnému soudnímu přezkumu; jeho přezkum soud provede
až k případné žalobě proti rozhodnutí, jehož je takový akt podkladem.
Z uvedených důvodů krajský soud žalobu podle §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. odmítl.
V kasační stížnosti podřadil stěžovatel důvody pod ustanovení §103 odst. 1
písm. e) s. ř. s. Závěry krajského soudu jsou v rozporu jak se zákonnou úpravou v s. ř. s.,
tak i s judikaturou Nejvyššího správního soudu. Napadené rozhodnutí žalovaného
je správním rozhodnutím ve smyslu ustanovení §65 s. ř. s. a podléhá přezkumu
ve správním soudnictví.
Stěžovatel odkazuje na rozhodnutí rozšířeného senátu Nejvyššího správního
soudu ze dne 21. 10. 2008, č. j. 8 As 47/2005 - 86, a rozhodnutí z téhož dne
č. j. 6 As 7/2005 - 97. V těchto rozhodnutích rozšířený senát Nejvyššího správního soudu
dospěl k názoru, že závazná stanoviska jsou rozhodnutími ve smyslu ustanovení §65
s. ř. s., a proto nejsou vyloučena ze soudního přezkumu na základě ustanovení §70
písm. a) s. ř. s. Vzhledem k tomu, že institut závazného stanoviska byl do českého
právního řádu zaveden až novým správním řádem, je zřejmé, že uvedené závěry jsou
aplikovatelné i na přezkum závazných stanovisek vydávaných na základě nového
správního řádu.
Stěžovatel dále v kasační stížnosti poukazuje na rozsudek zdejšího soudu ze dne
13. 8. 2009, č. j. 7 As 43/2009 - 52, dle kterého závěry rozšířeného senátu, jimiž bylo
stěžovatelem argumentováno již v řízení před krajským soudem, lze použít i na závazná
stanoviska vydaná podle nového správního řádu. Závazná stanoviska jsou způsobilým
předmětem samostatného soudního přezkumu zcela nezávisle na navazujícím
správním rozhodnutí a dokonce i před jeho vydáním. Závěrem odkazuje stěžovatel
na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 5. 2009, č. j. 1 As 20/2009 - 70,
kde je konstatováno, že souhlasné či nesouhlasné stanovisko vydané ve formě závazného
stanoviska ve smyslu ustanovení §90 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny,
ve spojení s §149 nového správního řádu splňuje po materiální stránce znaky
samostatného správního rozhodnutí a je tudíž přezkoumatelné ve správním soudnictví.
Žalované rozhodnutí rovněž zasahuje do subjektivních práv stěžovatele, materiálně
tedy nesporně jde o rozhodnutí ve smyslu s. ř. s.
Stěžovatel uzavírá, že postup krajského soudu, který se snažil za každou cenu
vyloučit soudní přezkum napadeného stanoviska, je v rozporu jak s čl. 36 odst. 2 Listiny
základních práv a svobod, tak i citovanou judikaturou. Proto navrhuje, aby Nejvyšší
správní soud napadené usnesení krajského soudu pro nezákonnost zrušil a věc mu vrátil
k dalšímu jednání.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti polemizuje s výkladem shora uvedených
judikátů provedeným stěžovatelem. Je přesvědčen, že napadené usnesení krajského soudu
bylo vydáno v mezích a způsobem stanoveným právními předpisy, a proto ani nemohlo
být porušeno ústavně garantované právo stěžovatele na soudní ochranu.
Kasační stížnost není dle žalovaného důvodná, proto Nejvyššímu správnímu
soudu navrhuje její zamítnutí.
Nejvyšší správní soud posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a konstatoval,
že kasační stížnost byla podána včas, jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost
přípustná, a stěžovatel je řádně zastoupen (§105 odst. 2 s. ř. s.). Kasační soud přezkoumal
napadené usnesení krajského soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci zde uplatněných
důvodů (§109 odst. 2 a 3 s. ř. s.), zkoumal při tom, zda napadené rozhodnutí netrpí
vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 2, 3 s. ř. s.),
a dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
Předmětem projednávané věci je posouzení charakteru závazného stanoviska
vydávaného žalovaným dle ustanovení §94 odst. 2 energetického zákona a ustanovení
§13 odst. 2 zákona o hospodaření energií, a to za účinnosti nového správního řádu.
Otázkou přezkumu závazných stanovisek vydávaných za účinnosti nového správního
řádu se zabýval rozšířený senát Nejvyššího správního soudu. Z uvedeného důvodu došlo
v projednávané věci k přerušení řízení (usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne
14. 10. 2010, č. j. 9 As 47/2010 - 45) a vyčkání posouzení předmětné otázky rozšířeným
senátem NSS. S ohledem na skutečnost, že odpadla překážka, pro kterou bylo řízení
přerušeno, rozhodl Nejvyšší správní soud dle §48 odst. 4 s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s.
o pokračování v řízení (usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 9. 2011,
č. j. 9 As 47/2010 - 50).
V rozhodnutí ze dne 23. 8. 2011, č. j. 2 As 75/2009 - 113, rozšířený senát
kasačního soudu s ohledem na změny v právní úpravě starého a nového správního řádu
odmítl závaznost předchozího sjednocujícího stanoviska rozšířeného senátu ze dne
21. 10. 2008, č. j. 8 As 47/2005 - 86, i pro právní úpravu obsaženou v §149 nového
správního řádu a vyslovil nutnost zabývat se otázkou přezkumu závazných stanovisek
dle §149 nového správního řádu opětovně, a to i s ohledem na rozdílné právní názory
napříč jednotlivými senáty Nejvyššího správního soudu. Jednoznačně tak odmítl
závěry, ke kterým dospěl sedmý senát NSS v rozhodnutí ze dne 13. 8. 2009,
č. j. 7 As 43/2009 - 52, na které stěžovatel v kasační stížnosti odkazuje a ze kterého
také obsáhle cituje.
Institut závazného stanoviska je možné nalézt jak ve formě (standardního)
správního rozhodnutí ve smyslu §67 nového správního řádu, tak i (v jiné podobě)
dle §149 téhož zákona. Podstatným pro rozlišení, v jaké formě má být závazné
stanovisko vydáno, je, zda se v dané věci jedná o rozhodnutí konečné (jediné, finální,
apod.), nebo slouží teprve jako podklad pro vydání takového rozhodnutí. Objektivně
vymezený předmět řízení, v rámci kterého jsou vydávány, je v případě závazných
stanovisek dle §149 nového správního řádu podstatně širší, než u vydávaných dle §67
nového správního řádu. Závazné stanovisko vydané dle §149 nového správního řádu
není, na rozdíl od stanoviska vydávaného podle §67 nového správního řádu, s to založit
práva nebo povinnosti, ty jsou zakládány až konečným rozhodnutím příslušného orgánu
veřejné správy. Jejich závaznost se projevuje pouze vůči správnímu orgánu, který vede
řízení, pro jehož účely je takové závazné stanovisko vydáváno, a projeví se tedy ve výroku
jeho rozhodnutí. Typicky se tak děje v rámci územního či stavebního řízení.
Ve vztahu k soudnímu přezkumu závazných stanovisek vydávaných dle §149
nového správního řádu probíhajícímu dle §65 a násl. s. ř. s. rozšířený senát vyslovil,
že tato stanoviska jsou podkladem pro konečné rozhodnutí; z valné většiny přitom
pro vydání konečného kladného rozhodnutí není zapotřebí získat bez dalšího jen jedno
kladné závazné stanovisko, ale je třeba splnit i další zákonné podmínky dle příslušných
právních předpisů. S odkazem na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne
22. 10. 2009, č. j. 9 As 31/2009 - 150, rozšířený senát vyslovil, že závazná stanoviska dle
§149 nového správního řádu nejsou vydávána ve správním řízení a nejsou rozhodnutími,
jedná se proto o podkladové úkony, které se vždy vydávají v rámci jiného „hlavního“
řízení. Soudně je pak přezkoumáváno pouze konečné rozhodnutí v „hlavním“ řízení.
Při úvaze, o jaký typ závazného stanoviska se jedná v projednávaném případě,
vyšel Nejvyšší správní soud z následující úvahy. Zákon o hospodaření energií
v ustanovení §13 odst. 2 určuje jako dotčený orgán státní správy při ochraně zájmů
chráněných tímto zákonem v řízeních, která provádějí jiné stavební úřady, než stavební
úřady uvedené v odst. 1 tohoto ustanovení, Státní energetickou inspekci, tj. žalovaného.
Dále citované ustanovení uvádí, že v těchto řízeních vydává Státní energetická inspekce
k ochraně zvláštních zájmů závazná stanoviska, jejichž rozsah stanoví prováděcí právní
předpis. Dle ustanovení §94 odst. 2 energetického zákona uplatňuje Státní energetická
inspekce, jako dotčený správní orgán, mimo jiné i stanovisko v územním a stavebním
řízení, která jsou blíže upravena v příslušných ustanoveních stavebního zákona.
Závazné stanovisko v projednávané věci bylo v souladu s výše uvedeným vydáno
pro potřeby stavebního řízení k dokumentaci „Tepelný zdroj Města Kopřivnice – plynová
výtopna 39 MW“. Je tedy zřejmé, že se jedná o závazné stanovisko vydávané výhradně
pro účely jiného, zde stavebního řízení, dle ustanovení §149 nového správního řádu.
Nejde tak o samostatné rozhodnutí ve smyslu ustanovení §67 nového správního řádu,
neboť jde o úkon učiněný správním orgánem na základě zákona, který není samostatným
rozhodnutím ve správním řízení a jeho obsah je současně závazný pro výrokovou část
rozhodnutí správního orgánu – v daném případě pro příslušný stavební úřad a rozhodnutí
o povolení stavby dle stavebního zákona. Jedná se tak o postup „uvnitř“ jiného správního
řízení (obdobně srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 10. 2009,
č. j. 9 As 21/2009 - 150). Samotné závazné stanovisko ještě žádným způsobem nezasahuje
do práv, neexistuje zde samostatný předmět řízení v podobě práv a povinností,
které by byly daným stanoviskem zakládány, měněny nebo rušeny. Způsobilé k zásahu
do práv je tak pouze až případné konečné rozhodnutí vydané ve stavebním řízení.
Současně se nejedná o situaci, kdy by zvláštní zákon ke správnímu řádu (zde zákon
o hospodaření energií či energetický zákon) dával souzenému závaznému stanovisku
povahu v soudním řízení samostatně přezkoumatelného rozhodnutí.
Jak jednoznačně vyplývá ze shora uvedeného, závěry rozšířeného senátu
Nejvyššího správního soudu vyslovené v rozsudku ze dne 23. 8. 2011,
č. j. 2 As 75/2009 - 113, jsou plně aplikovatelné i na projednávanou věc a důvody kasační
stížnosti, v níž stěžovatel odkazuje na judikaturu předcházející rozhodnutí rozšířeného
senátu v této otázce, nemohou být opodstatněné. Usnesení Krajského soudu v Ostravě
proto netrpí vytýkanými vadami, bylo vydáno zcela v souladu s judikaturou Nejvyššího
správního soudu a nebylo jím zasaženo do práva stěžovatele na soudní ochranu,
zakotveného v čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod. Krajský soud správně
zhodnotil projednávanou věc, když vyslovil, že žalobou napadené závazné stanovisko
nepodléhá soudnímu přezkumu, jeho přezkum bude proveden až v případném řízení
o žalobě proti rozhodnutí, jehož by bylo podkladem, a proto je dle ustanovení §46
odst. 1 písm. d) s. ř. s. odmítl, neboť napadené stanovisko není rozhodnutím ve smyslu
ustanovení §65 s. ř. s. a tudíž je ze soudního přezkumu podle §70 písm. a) s. ř. s.
vyloučeno.
Z výše uvedených důvodů Nejvyšší správní soud v souladu s §110 odst. 1 s. ř. s.
podanou kasační stížnost zamítl. O věci přitom rozhodl bez jednání postupem podle
§109 odst. 1 s. ř. s., dle kterého o kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud
zpravidla bez jednání.
O nákladech řízení rozhodl Nejvyšší správní soud podle §60 odst. 1 s. ř. s.,
za použití §120 s. ř. s. Stěžovatel, který neměl v tomto soudním řízení úspěch, nemá
právo na náhradu nákladů řízení. Žalovanému náklady nad rámec jeho úřední činnosti
nevznikly. Z uvedených důvodů bylo rozhodnuto, že žádnému z účastníků se právo
na náhradu nákladů řízení nepřiznává.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 16. listopadu 2011
JUDr. Radan Malík
předseda senátu