ECLI:CZ:NSS:2012:2.AOS.1.2012:28
sp. zn. 2 Aos 1/2012 - 28
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové
a soudců JUDr. Vojtěcha Šimíčka a Mgr. Radovana Havelce v právní věci navrhovatelů: a) Bc. I.
K., b) P. K., oba zast. JUDr. Radkem Ondrušem, advokátem se sídlem Těsnohlí dkova 643/9,
Brno, proti odpůrci: Hlavní město Praha, se sídlem Mariánské náměstí 2/2, Praha 1, zast.
JUDr. Petrem Vališem, advokátem se sídlem Pplk. Sochora 4, Praha 7 , ve věci návrhu na zrušení
opatření obecné povahy – závazné části územního plánu sídelního útvaru hl. m. Prahy,
vyhlášeného vyhláškou hl. m. Prahy č. 32/1999 Sb. hl. m. Prahy, v řízení o kasační stížnosti
navrhovatelů proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 27. 4. 2012, č. j. 5 A 44/2012 - 43,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Odpůrci se nepřiznává právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
Kasační stížností se navrhovatelé jako stěžovatelé domáhají zrušení shora uvedeného
usnesení Městského soudu v Praze, kterým byl odmítnut jejich návrh na zrušení výše
vymezeného opatření obecné povahy. Městský soud v odůvodnění uvedl, že návrh nebyl podán
ve lhůtě podle §101b odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., sou dní řád správní (dále jen „s. ř. s.“),
a proto musel být postupem podle §46 odst. 1 písm. b) s. ř. s. odmítnut jako opožděný.
Stěžovatelé v kasační stížnosti výslovně uvádějí, že uplatňují důvody podle §103 odst. 1
písm. a), d), e) s. ř. s. Jak však uvedl Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku ze dne 21. 4. 2005,
č. j. 3 Azs 33/2004 - 98, publ. pod č. 625/2005 Sb. NSS, je-li kasační stížností napadeno usnesení
o odmítnutí návrhu, přicházejí pro stěžovatele v úvahu z povahy věci pouze kasační důvody dle
§103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., spočívající v tvrzené nezákonnosti rozhodnutí o odmítnutí návrhu.
Stěžovatelé uvádějí, že jsou vlastníky pozemků parc. č. 45 55/1, parc. č. 4555/343
a parc. č. 4619 v k. ú. Modřany, obec Praha. Z územního plánu hlavního měst a Prahy (jehož
závazná část byla vyhlášena vyhláškou č. 32/1999 Sb. hl. m. Prahy) vyplývají pro stěžovatele
značná omezení co do využití předmětných pozemků. Při kaž dé novelizaci územního plánu
se nabízel prostor pro to, aby byla tato omezení zrušena či aspoň posouzena, zda jsou ještě
potřebná. Přesto nikdy stran předmětného území nedošlo k žádné změně územního plánu,
jakkoliv o ni stěžovatelé usilovali. Přitom se stěžovatelé domnívají, že tato regulace již nemá
opodstatnění a měla by být zrušena. Stávající stav zásadním způsobem omezuje jejich vlastnická
práva.
Stěžovatelé si jsou vědomi omezující lhůty, která byla vložena do ustanovení §101b
s. ř. s. s účinností od 1. 1. 2012. Domnívají se však, že tato lhůta nebránila soudu, aby přezkoumal
napadené opatření obecné povahy, neboť v návrhu bylo výslovně uvedeno, že napadají vyhlášku
č. 32/1999 Sb. hl. m. Prahy ve znění novel a doplnění. Novely provedené po 1. 1. 2009 tedy bylo
možno přezkoumat.
Stěžovatelé si jsou vědomi rovněž toho, že je soud vyzval k upřesnění návrhu a upozornil
je na znění §101b s. ř. s., ale z výzvy nikterak neplyne, že by návrh mohl být pro opožděnost
odmítnut. Soud měl návrh projednat a ne účelově vyjít z toho, že byla napadena jen vyhláška
č. 32/1999 Sb. hl. m. Prahy, nikoliv její novely. Návrh měl být projednán také z toho důvodu,
že případné zrušení opatření obecné povahy, které se vzt ahuje k předmětným pozemkům,
by nikterak nemohlo zasáhnout do právní jistoty třetích osob. Stěžovatelé považují za absurdní
situaci, kdy nemohou dosáhnout zrušení nepotřebné a nezákonné regulace, neboť městský soud
argumentuje zásadou právní jistoty třetích osob a nebere v potaz právní jistotu stěžovatelů.
Stav, který je nyní nastolen, znamená , dle stěžovatelů, naprosté zakonzervování věci,
neboť neexistuje proces, jímž by se bylo možno domoci nápravy vadného územního plánu, který
byl ve vztahu k předmětnému území koncipován již v období nesvobody (a posléze do nyní
napadeného územního plánu toliko převzat). Stěžovatelé mají z a to, že pokaždé, když do jde
ke změně územního plánu, musí být zároveň přezkoumáváno, zda stávající územní plán obstojí
a zda vyhovuje. Pokud se tak nestane, jsou nezákonností zatíženy i novelizace.
Výklad, který zvolil městský soud, neobstojí také z toho důvodu, že umožňuje, aby orgány
činné v procesu územního plánování zcela zablokovaly možnost, aby proti opatření obecné
povahy byl podán návrh k soudu. Pokud totiž při jednání s tím, kdo žádá změnu přijatého
územního plánu, slíbí, že dojde k nápravě, ale pak proces přijímání změny oddalují, může se lehce
stát, že navrhovateli uplyne lhůta k podání návrhu a územní plán již nepůjde nikterak změnit.
Ze všech uvedených důvodů stěžovatelé navrhují, aby zdejší soud usnesení městského
soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Odpůrce ve svém stručném vyjádření poukázal na to, že stěžovatelé předmětné pozemky
koupili v době účinnosti stávajícího funkčního využití, tedy od počátku věděli, jakým způsobem
budou moci pozemky využívat. S ohledem na to, že žalovaný souhlasí s napadeným usnesením,
navrhuje kasační stížnost zamítnout.
Nejvyšší správní soud nejprve zkoumal formální náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost je podána včas, navrhovatelé jsou zastoupeni advokátem a jde
o rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost přípustná. Důvodnost kasační stížnosti pak zdejší
soud posoudil v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.).
Kasační soud mohl napadený rozsudek zkoumat pouze z toho hlediska, zda byl návrh
na zrušení opatření obecné povahy podán v zákonné lhůtě, neboť právě tato skutečnost vedla
k odmítnutí návrhu. Proto bylo možno posoudit pouze námitky týkající se včasnosti návrhu,
nikoliv námitky ve věci samé.
V této souvislosti je nutno připomenout skutečnost, že do novely s. ř. s., která byla
s účinností ode dne 1. 1. 2012 provedena zákonem č. 303/2011 Sb., se návrh na zrušení opatření
obecné části podával přímo u Nejvyššího správního soudu, který o něm rozhodoval jako soud
prvního stupně, přičemž proti jeho rozhodnutí v dané věci nebyl přípustný opravný prostředek.
Po účinnosti novely platí, že věcně příslušným k projednání návrhu na zrušení opatření obecné
povahy nebo jeho části je krajský (městský) soud. Nově je stanovena možnost podat proti
rozhodnutí krajského soudu kasační stížnost. Zatímco v době, kdy o předmětném návrhu
rozhodoval Nejvyšší správní soud jako soud prvního stupně, nebyla stanovena žádná lhůta, nyní
dle §101b odst. 1 s. ř. s. platí, že návrh lze podat do 3 let ode dne, kdy návrhem napadené
opatření obecné povahy nabylo účinnosti. Zmeškání lhůty pro podání návrhu nelze prominout.
Podle přechodného ustanovení čl. II bod 8. zákona č. 303/2011 Sb. platí, že proti opatření
obecné povahy, které nabylo účinnosti přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona, lze podat
návrh na jeho zrušení nebo zrušení jeho části nejpozději do 3 let ode dne, kdy návrhem napadené
opatření obecné povahy nabylo účinnosti. Zmeškání lhůty pro podání návrhu nelze prominout.
V kasační stížnosti sice stěžovatelé uvedli, že si jsou této novely (a lhůty, kterou zavedla)
vědomi, tedy že lhůtu nezmeškali omylem, ale domnívali se, že je tř eba lhůtu interpretovat tak,
že se počítá až od poslední novelizace územního plánu; zdejší soud však takovou interpretaci
považuje za účelovou. Z postupu stěžovatelů totiž plyne spíše to, že si nebyli vědomi novely
provedené zákonem č. 303/2011 Sb., tedy domnívali se, že návrh na zrušení opatření obecné
povahy nebo jeho části není svázán žádnou lhůtou. K tomuto závěru dospěl soud zejm. proto,
že návrh stěžovatelů ze dne 14. 2. 2012 byl podán u Nejvyššího správního soudu, který byl věcně
příslušný rozhodovat o předmětném návrhu do účinnosti řečené novely. Věc byla usnesením
Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 2. 2012, č. j. Na 42/2012 - 12, postoupena věcně a místně
příslušnému Městskému soudu v Praze, který rozhodl napadeným usnesením. Proti tomuto
usnesení podal stěžovatel kasační stížnost dne 21. 5. 2012 u Městského soudu, přičemž po novele
provedené zákonem č. 303/2011 Sb. se kasační stížnost nově podává přímo u Nejvyššího
správního soudu (§106 odst. 4 s. ř. s.).
Nově zavedená tříletá lhůta dle zdejšího soudu není rozhodně příliš krátká, jak namítají
stěžovatelé; naopak patří k těm delším lhůtám, které právní řád zná. Nelze se stěžovateli souhlasit
ani tam, kde namítají, že orgány činné v procesu územního plánování mohou zdržováním
a neustálým slibováním změny způsobit stav, kdy navrhovateli marně uplyne lhůta. Lhůta je totiž
nepochybně dostatečně dlouhá na to, aby potencionálnímu navrhovateli došla s neustálými sliby
trpělivost a návrh byl přes sliby k nápravě podán.
Zavedení lhůty k podání návrhu je zcela jistě v souladu s požadavkem právní jistoty,
nikoliv proti němu. Existence lhůt je totiž v právním řádu bytostně spjata právě s právní jistotou.
Ostatně, jak Ústavní soud dlouhodobě judikuje, „[s]myslem právního institutu lhůt je snížení entropie
(neurčitosti) při uplatňování práv, resp. pravomocí, časové omezení stavu nejistoty v právních vztazích, urychlení
procesu rozhodování s cílem reálného dosažení zamýšlených cílů“ (nález ze dne 17. 12. 1997.
sp. zn. Pl. ÚS 33/97, z nedávné minulosti nález ze dne 17. 3. 2010, sp. zn. I. ÚS 948/09, bod 18).
Za standardní projev principu právní jistoty lze proto považovat stanovení zákonných lhůt
k podání návrhů na zahájení nejrůznějších řízení před soudy i správními orgány. Evropský soud
pro lidská práva v této souvislosti konstatoval, že požadavek na podání žaloby v zákonné lhůtě sleduje
legitimní cíl řádného výkonu spravedlnosti, jakož i soulad s principem právní jistoty (rozsudek
ze dne 28. 10. 1998 ve věci Pérez de Rada Cavanilles proti Španělsku , stížnost č. 28090/95). Obdobně
judikatura Soudního dvora Evropské unie zastává stanovisko, že lhůty k podání žaloby byly zavedeny
v zájmu zajištění jednoznačnosti a jistoty právního postavení a zamezení veškeré diskriminaci či svévolnému
zacházení při výkonu spravedlnosti (viz např. rozsudek Soudního dvora ve věci 42/85
Cockerill-Sambre). Právě proto Nejvyšší správní soud považoval stav, kdy nebyla k podání
předmětného návrhu stanovena žádná lhůta, za protiústavní – viz návrh předložený Ústavnímu
soudu ve věci sp. zn. 1 Ao 1/2010 (u Ústavního soudu veden pod sp. zn. Pl. ÚS 34/10).
Nejvyšší správní soud netvrdí, že jednou přijatý územní plán obce je navždy
nezměnitelný: jakkoliv se jedná o dlouhodobý koncepční nástroj, vývoj společnosti, jejích potřeb
a zájmů je legitimním důvodem pro pravidelné i mimořádné revize územního plánu,
s čímž ostatně počítají i stavební předpisy. Územní plán se tedy jistě může změnit; je ale veliký
rozdíl, děje-li se tak ve standardním řízení upraveném zákonem za účasti všech zainteresovaných
stran, které vede a v němž činí rozhodnutí odpovědný politický aktér (obec), a zruší- li územní
plán po mnoha letech soud vrchnostenským rozhodnutím. Takový nepřiměřený zásah soudu,
byť stanovený zákonem, se může dostat do rozporu s ústavně zaručeným právem na samosprávu
(čl. 100 odst. 1 Ústavy České republiky).
V předmětné věci stěžovatelé u městského soudu brojili proti závazné části územního
plánu, vydané ve formě vyhlášky č. 32/1999 Sb. hl. m. Prahy. Tato vyhláška nabyla účinnosti
dnem 1. 1. 2000. V souladu se shora citovaným přechodným ustanovením uplynula lhůta
k podání návrhu marně dnem 1. 2. 2003. Návrh ze dne 14. 2. 2012 , postoupený městskému
soudu dne 28. 2. 2012, tak byl podán opožděně. Osobní motivace, proč nedošlo k podání návrhu
dříve, je lhostejná; lhůtu dle shora uvedených ustanovení nelze prominout.
Úprava, proti které stěžovatelé brojí, byla v územním plánu od počátku (a dokonce byla
převzata z územního plánu předchozího, jak stěžovatelé uvádějí v kasační stížnosti), proto
je třeba lhůtu počítat právě ode dne účinnosti územního plánu jako celku, nikoliv jeho novel.
Tuto skutečnost chtěl městský soud ještě ověřit, proto stěžovatele vyzval k vyjádření, zda nebrojí
proti některé z novel územního plánu; stěžovatelé však na tuto výzvu nikterak nereagovali.
Nelze jistě přisvědčit stěžovatelům v tom, že lhůtu k napadení územního plánu jako celku
(jakékoliv jeho části) je nutno počítat až od účinnosti poslední novely. Pak by totiž jakoukoliv
drobnou změnu územního plánu mohl napadnout prakticky kdokoliv s argumentací, že se sice
změnila jedna část územního plánu, ale nezměnila se jiná. Tím by se zcela rozpadla koncepce
aktivní legitimace k podání návrhu, která je obsáhle rozebrána v řadě judikátů zdejšího soudu
(např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 1. 2010, č. j. 1 Ao 3/2009 - 82,
www.nssoud.cz, či rozsudek ze dne 27. 9. 2005, č. j. 4 As 50/2004 - 59, publ. pod
č. 1043/2007 Sb. NSS).
Závěrem lze – ve vztahu k argumentaci stěžovatelů, že došlo k naprostému
zakonzervování poměrů v daném území – poukázat přinejmenším na §188 odst. 1 zákona
č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), dle něhož územně
plánovací dokumentaci sídelního útvaru nebo zóny, územní plán obce a regulační plán schválené
před 1. lednem 2007 lze do 31. prosince 2015 podle tohoto zákona upravit, v rozsahu provedené
úpravy projednat a vydat, jinak pozbývají platnosti. Smyslem tohoto ustanovení je právě úprava
těch územních plánů, které byly vydány podle předchozích stavebních předpisů, a tedy proces
jejich přijímání neprobíhal dle stávajícího zákona. Přinejmenším v rámci tohoto procesu budou
stěžovatelé moci uplatnit tu svou argumentaci, kterou se městský soud pro opožděnost návrhu
nemohl zabývat.
V daném případě tedy nebyly naplněny namítané kasační důvody a zdejší soud neshledal
ani důvody, pro které by měl rozhodnutí zrušit pro pochybení, k nimž by měl přihlížet mimo
uplatněné námitky podle §109 odst. 4 s. ř. s. Proto Nejvyšší správní soud kasační stížnost jako
nedůvodnou zamítl (§110 odst. 1 s. ř. s.).
Stěžovatelé, kteří neměli v tomto soudním řízení úspěch, nemají právo na náhradu
nákladů řízení. Žalovaný v řízení o kasační st ížnosti úspěch měl a náklady mu vznikly v důsledku
zastoupení advokátem. Soud tedy zkoumal, zda takové náklady byly vynaloženy důvodně (§60
odst. 1, §120 s. ř. s.). V této úvaze vyšel soud z nálezů Ústavníh o soudu ze dne 14. 9. 2010,
sp. zn. III. ÚS 1180/10, a ze dne 23. 11. 2010, sp. zn. III. ÚS 2984/09, které vycházejí z toho,
že orgány veřejné moci s dostatečným materiálním a personálním vybavením a zabezpečením,
jsou schopny kvalifikovaně hájit svá rozhodnutí, práva a zájmy, aniž by musely využívat pr ávní
pomoci advokátů. Je nepochybné, že hlavní město jistě právníky schopnými vyhotovit vyjádření
ke kasační stížnosti disponuje. Ostatně Ústavní soud v uvedených rozhodnutích uvádí, že jen
velmi výjimečně budou důvodné náklady orgánu veřejné moci vynalože né na zastoupení
advokátem. Náhrada nákladů řízení tedy žalovanému přiznána nebyla.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 24. července 2012
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu