ECLI:CZ:NSS:2012:2.AS.104.2012:35
sp. zn. 2 As 104/2012 - 35
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové
a soudců JUDr. Vojtěcha Šimíčka a Mgr. Radovana Havelce v právní věci žalobce: Sdružení
Stop Genocidě, se sídlem Hlubočepská 85/64, Praha 5, zast. Mgr. Stanislavem Hykyšem,
advokátem se sídlem Zelená 267, Pardubice, proti žalovanému: Městský úřad Neratovice,
se sídlem Kojetická 1028, Neratovice, zast. JUDr. Jaroslavem Ježkem, advokátem se sídlem
Sportovní 3204, Mělník, o námitkách proti rozpuštění shromáždění, v řízení o kasační stížnosti
žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 30. 4. 2012, č. j. 44 A 117/2010 - 86,
takto:
I. Kasační stížnost proti výroku I. rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 30. 4. 2012,
č. j. 44 A 117/2010 - 86, se zam í t á.
II. Výrok II. rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 30. 4. 2012, č. j. 44 A 117/2010 - 86,
se zr u š u j e.
III. Žalovanému se ne př i z ná v á právo na náhradu nákladů řízení o žalobě.
IV. Žalovanému se ne př i z ná v á právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
Žalobce jako stěžovatel brojí včas podanou kasační stížností proti v záhlaví uvedenému
rozsudku Krajského soudu v Praze, kterým bylo vysloveno, že shromáždění pořádané
stěžovatelem (sdružením Stop genocidě) dne 30. 11. 2010 před Gymnáziem Františka Palackého,
Masarykova 450, Neratovice, bylo rozpuštěno v souladu se zákonem (výrok I.). Zároveň bylo
vysloveno, že žalobce je povinen zaplatit žalovanému na náhradě nákladů řízení částku 8640 Kč
(výrok II. napadeného rozsudku).
Krajský soud své rozhodnutí odůvodnil tím, že na shromáždění pořádaném stěžovatelem,
které mělo upozornit na problematiku potratů, byly prezentovány informační panely zobrazující
lidské zárodky a plody, které byly při potratu vyňaty z těla ženy, dále pak byly vystavovány panely
ukazující těla mrtvých lidí zabitých ve válkách či v rámci pogromů nebo genocidy. Takovéto
shromáždění dle krajského soudu důvodně mohlo vzbuzovat odpor a pohoršení, navíc se konalo
cíleně před budovou školního zařízení a bylo necitlivě cíleno na menší děti. Proto žalovaný
postupoval správně, pokud shromáždění rozpustil.
Stěžovatel v kasační stížnosti směřující proti tomuto rozsudku uplatňuje důvody obsažené
v ustanovení §103 odst. 1 písm. a), d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen
„s. ř. s.“), namítá tedy nesprávné posouzení právní otázky krajským soudem
a nepřezkoumatelnost jeho rozhodnutí pro nedostatek důvodů, jakož i jinou vadu řízení před
soudem, která mohla mít vliv na zákonnost jeho rozhodnutí.
Stěžovatel tvrdí, že shromáždění řádně ohlásil, a to včetně údaje, že budou použity
informační panely. Následné použití panelů během shromáždění tedy nemohlo oprávnit
žalovaného k tomu, aby shromáždění rozpustil.
Stěžovatel poukazuje na to, že byl omezen v realizaci práva shromažďovacího a ve své
svobodě projevu, což jsou práva, která plynou z Listiny základních práv a svobod i z řady
mezinárodních lidskoprávních dokumentů. Během shromáždění přitom nebyla porušována práva
třetích osob a stěžovatel ani nenabádal k porušování zákonů. Chtěl pouze vyvolat diskuzi
o celospolečensky ožehavé otázce a apeloval na změnu aktuálně platné potratové legislativy.
Provokativní forma shromáždění sama o sobě nemůže být důvodem pro jeho rozpuštění, jak
plyne z judikatury Evropského soudu pro lidská práva. Je přitom zřejmé, že otázka potratů
je tématem kontroverzním, a proto se přímo nabízí i použití nekonvenčních metod při veřejné
prezentaci názoru na toto téma. Při rozpuštění shromáždění pak byla porušena i zásada
proporcionality, neboť nebyla využita méně závažná opatření k nápravě namítaného závadného
stavu ze strany žalovaného a ihned bylo přistoupeno k rozpuštění shromáždění.
Stěžovatel také odkazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 5. 2012,
č. j. 7 As 48/2012-14, v němž byla řešena otázka, zda použité informační panely byly pohoršlivé.
Skutkově šlo o obdobnou záležitost, přičemž soud dospěl k závěru, že stěžovatelem používané
panely nejsou nemravné, a přestože jsou šokující, bylo jejich vystavení legitimní a není
přestupkem.
Stěžovatel je také toho názoru, že napadený rozsudek je nepřezkoumatelný pro
nedostatek důvodů. V jeho odůvodnění absentuje, na základě jakých konkrétních zjištění dospěl
soud I. stupně k závěru, že se stěžovatel dopustil hrubé neslušnosti a zásahu do práv třetích osob
a v čem došlo k naplnění znaků veřejného pohoršení. Odůvodnění rozsudku bylo spíše
„pocitové“ a intuitivní než založené na racionální argumentační bázi. Do práv dětí nacházejících
se v okolí shromáždění ani stěžovatel zasáhnout pojmově nemohl, neboť jejich práva hájil tím,
když upozorňoval na nebezpečí potratů. Stěžovatel navíc neobdržel od soudu repliky, které
žalovaný zaslal, a tedy na ně nemohl procesně reagovat. Stěžovatel se rovněž až z rozsudku
dozvěděl o rozhodnutí žalovaného, jež žalovaný vydal ihned po doručení usnesení krajského
soudu, tj. před jeho zrušením rozsudkem Nejvyššího správního soudu. Takové rozhodnutí však
žalovaný stěžovateli nikdy neoznámil.
Stěžovatel konečně brojí i proti výroku o nákladech řízení. Žalovaný je správním úřadem,
který má sám dostatek personálních možností, aby se sám hájil před soudy, a tedy není účelně
vynaložený náklad řízení, pokud se žalovaný nechá zastoupit advokátem.
Proto stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud rozsudek krajského soudu zrušil a věc
mu vrátil k dalšímu řízení.
Žalovaný nevyužil své možnosti podat ke kasační stížnosti vyjádření.
Nejvyšší správní soud nejprve zkoumal formální náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost je podána včas, stěžovatel je zastoupen advokátem a jde
o rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost přípustná. Důvodnost kasační stížnosti pak zdejší
soud posoudil v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.).
V logice přezkumu se zdejší soud musí zabývat nejprve námitkou mířící proti
nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku. Z konstantní judikatury Ústavního soudu
(např. nález ze dne 20. 6. 1996, sp. zn. III. ÚS 84/94, publ. ve Sb. n. u. ÚS, svazek 3, nález 34,
str. 257, a nález ze dne 26. 6. 1997, sp. zn. III. ÚS 94/97, publ. ve Sb. n. u. ÚS, svazek 8, nález 85,
str. 287) vyplývá, že jedním z požadavků plynoucích z práva na spravedlivý proces a z principů
právního státu je povinnost soudů svá rozhodnutí odůvodnit. Ve správním soudnictví nachází
tato zásada vyjádření v ustanovení §54 odst. 2 s. ř. s. Z odůvodnění rozsudku musí vyplývat
vztah mezi skutkovými zjištěními a úvahami při hodnocení důkazů na straně jedné a právními
závěry na straně druhé.
Také Nejvyšší správní soud ve svých rozsudcích vyslovil, že není-li z odůvodnění
napadeného rozsudku krajského soudu zřejmé, proč soud nepovažoval za důvodnou právní
argumentaci účastníka řízení v žalobě a proč žalobní námitky účastníka považuje za liché, mylné
nebo vyvrácené, nutno pokládat takové rozhodnutí za nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů
ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. zejména tehdy, jde-li o právní argumentaci, na níž
je postaven základ žaloby. Soud, který se vypořádává s takovou argumentací, ji nemůže jen pro
nesprávnost odmítnout, ale musí také uvést, v čem konkrétně její nesprávnost spočívá
(rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 7. 2005, č. j. 2 Afs 24/2005 - 44, publ.
pod č. 689/2005 Sb. NSS, a také rozsudek ze dne 29. 7. 2004, č. j. 4 As 5/2003 - 52,
www.nssoud.cz).
V daném případě je však z napadeného rozhodnutí úvaha, která soud vedla
k předmětnému výroku, zřejmá. Soud uvedl ustanovení právních předpisů, z nichž vyšel a citoval
také relevantní judikaturu. Krajský soud dospěl k závěru, že v předmětném případě je nutno
poměřit shromažďovací právo jedněch s právy dětí na zvláštní ochranu. V tomto ohledu soud
vyšel zejm. z toho, že stěžovatel cíleně shromáždění pořádal před budovami školských zařízení
a panely zobrazující šokující fotografie byly cíleně ukazovány dětem, tedy nejslabší části
společnosti. Krajský soud se tedy vypořádal se všemi žalobními námitkami a z odůvodnění soudu
je zřejmé, jaký je směr úvah soudu (viz zejm. str. 5-7 napadeného rozsudku), což dokládá i to,
že stěžovatel se závěry soudu věcně polemizuje v kasační stížnosti.
Dále se soud zabýval námitkou, že stěžovateli nebyla doručena replika žalovaného.
Doručováním vyjádření účastníka řízení ostatním účastníkům se Nejvyšší správní soud velmi
podrobně zabýval v rozsudku ze dne 6. 12. 2007, č. j. 2 Afs 91/2007 - 90, www.nssoud.cz. Podle
tohoto rozsudku komunikace mezi soudem a účastníky je upravena v §74 s. ř. s., tímto
ustanovením se však nevyčerpává. Je především nezbytné vycházet ze zásady rovnosti zbraní
v soudním řízení jakožto jedním z aspektů práva na spravedlivý proces. V citovaném rozsudku
jsou uvedeny jednotlivé okolnosti, ke kterým je nutno přihlížet při hodnocení zákonnosti
počínání soudu, který nedoručil vyjádření účastníka řízení ostatním účastníkům. Rozhodující je,
zda vyjádření má za cíl ovlivnit rozhodnutí soudu, zda soud z něho při svém rozhodování vyšel,
do jaké míry opřel výrok a odůvodnění rozhodnutí o obsah vyjádření, a zda bylo ve věci nařízeno
jednání. Obdobně se Nejvyšší správní soud vyjádřil i v rozsudku ze dne 19. 12. 2007,
č. j. 7 Afs 205/2006 - 60, www.nssoud.cz. S ohledem na výše uvedenou judikaturu je tedy zjevné,
že je třeba posuzovat případ od případu, zda nedoručení písemnosti druhé straně představuje
vadu řízení a zda se jedná o vadu, která mohla mít vliv na zákonnost rozhodnutí.
V daném případě je postaveno najisto, že se stěžovatel před vydáním nyní napadeného
rozsudku mohl seznámit s vyjádřením žalovaného k podaným námitkám ze dne 22. 12. 2010.
Ve věci totiž krajský soud rozhodoval již podruhé. Nejprve usnesením ze dne 21. 4. 2011,
č. j. 44 A 117/2010 - 40, námitky žalobce odmítnul jako předčasně podané. Toto usnesení však
zrušil na základě podané kasační stížnosti Nejvyšší správní soud svým rozsudkem ze dne
13. 12. 2011, č. j. 2 As 86/2011 - 62, publ. pod č. 2553/2012 Sb. NSS, a věc vrátil krajskému
soudu k dalšímu řízení. Nejvyšší správní soud ve zrušujícím rozsudku uvedl, že rozpuštění
shromáždění je rozhodnutím na místě, ve smyslu §143 odst. 1 písm. d) správního řádu z roku
2004. Rozhodnutí se vyhlašuje ústně, o ústním vyhlášení se vydá účastníkovi písemné potvrzení
a následně se bez zbytečného odkladu doručí písemné vyhotovení rozhodnutí. Podání námitek
podle §13 zákona č. 84/1990 Sb., o právu shromažďovacím, (dále jen „shromažďovací zákon“),
není vázáno na vydání písemného rozhodnutí; nejde tu totiž o celkový přezkum postupu
a rozhodnutí správního orgánu, ale pouze o zjištění, zda shromáždění bylo či nebylo rozpuštěno
v souladu se zákonem.
Právě v odůvodnění usnesení krajského soudu ze dne 21. 4. 2011, jímž byly námitky
odmítnuty jako předčasně podané, byla argumentace žalovaného obsažená v jeho vyjádření
výstižně shrnuta, přičemž napadené usnesení bylo stěžovateli doručeno. Pokud pak jde o repliku
žalovaného ze dne 6. 2. 2012, ta již představovala jen jakýsi morální apel na stěžovatele
a neobsahovala podrobnou právní argumentaci, z níž by soud v odůvodnění svého rozsudku
blíže vyšel. Za takové situace nedošlo k vadě řízení před soudem, která by mohla mít za následek
nezákonné rozhodnutí o věci samé. Důvody kasační stížnosti podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
tak nebyly naplněny.
Při posuzování důvodnosti námitek kasační stížnosti ve smyslu §103 odst. 1 písm. a)
s. ř. s. vyšel soud z toho, že skutkový stav byl krajským soudem zjištěn spolehlivě, přičemž ani
jeden z účastníků v tomto směru ničeho nenamítá.
Krajský soud po stránce skutkové správně zjistil, že stěžovatel dne 24. 11. 2010 ohlásil
shromáždění před gymnáziem, které se mělo (za užití vysvětlujících panelů) konat v čase od 9.00
do 16.00 hod dne 30. 11. 2010. V ohlášení byly označeny osoby zmocněné k jednání
se žalovaným (D. V. a I. L.). Žalovaný vzal přípisem starostky ze dne 24. 11. 2010, sp. zn.
MěÚN/54411/Še, žádost na vědomí. Z potvrzení starostky města vyplývá, že k ústnímu
rozpuštění shromáždění dne 30. 11. 2010 přistoupila poté, kdy zjistila žalobcovo možné porušení
ustanovení §10 písm. c) shromažďovacího zákona, konkrétně ve spojení s §47 odst. 1 písm. c)
zákona č. 200/1990, o přestupcích.
Z úředního záznamu Policie ČR, obvodního oddělení Neratovice ze dne 30. 11. 2010,
vyplývá, že Policie ČR byla vyslána na místo shromáždění v 12.00 hodin; v té době byli na místě
přítomni také strážníci Městské policie Neratovice a místostarosta města. Místostarosta prováděl
kontrolu povolené akce a zjistil, že motivy na informačních panelech jsou minimálně nevkusné
a neetické, navíc byly umístěny přímo před gymnáziem, kam dochází žáci ve věku od 11 let.
Důvodem přítomnosti strážníků byly stížnosti občanů na informační panely, na nichž byly
prezentovány písemné a grafické projevy, způsobilé vzbudit veřejné pohoršení občanů (i žáků
blízkého gymnázia). Následně se na místo konání shromáždění dostavila i starostka města. Jména
těch, kteří označili informační panely jako nechutné, policie s jejich souhlasem zaznamenala
(jednalo se celkem o 12 osob). V průběhu shromáždění nastal problém, neboť osoby, které byly
žalobcem v ohlášení k jednání se žalovaným zmocněny, nebyly shromáždění vůbec přítomny.
Policie ČR identifikovala pouze dvě osoby, které se k pořádání akce hlásily, a to J. Vr. a R. Vl.
Policie ČR nejprve šetřila, zda se nejedná o trestný čin, následně dospěla k závěru, že by se mohlo
jednat o přestupek proti veřejnému pořádku podle §47 odst. 1 písm. c) zákona o přestupcích.
Svůj závěr sdělila Policie ČR ústy vedoucího obvodního oddělení přítomně starostce města
v 13.10 hod. Starostka města pak v 13.25 hod shromáždění ústně ukončila a vyzvala přítomné (p.
Vr. a p. Vl.) k odklizení informačních panelů. P. V. požádal starostku města o písemné ukončení
akce, jeho žádosti bylo tentýž den vyhověno, bylo mu předáno písemné potvrzení starostky
města. Následně byl p. Vr. Policií ČR vyslechnut a celý spis byl předán k projednání přestupkové
komisi.
Krajský soud po skutkové stránce rovněž zjistil, že před gymnáziem byly na informačních
panelech umístěny velkoplošné plakáty, které barevně, v nadživotní velikosti a až příliš
naturalisticky zobrazovaly lidské plody (nebo části lidských embryí) s tím, že umělé přerušení
těhotenství bylo srovnáváno s genocidou ve Rwandě, v bývalé Jugoslávii, s praktikami národního
socialismu či s domácím násilím.
Podle §12 odst. 5 zákona o právu shromažďovacím platí, že shromáždění, které bylo
oznámeno a nebylo zakázáno, může být rozpuštěno, jestliže se podstatně odchýlilo
od oznámeného účelu takovým způsobem, že v průběhu shromáždění nastaly okolnosti, které
by odůvodnily jeho zákaz podle §10 odst. 1 nebo nebyly splněny povinnosti účastníků
shromáždění podle §7 odst. 3 a 4.
Ustanovení §10 odst. 1 zákona o právu shromažďovacím, na něž odkazuje shora
uvedený §12 odst. 5, vypočítává tři důvody, pro které lze zakázat (resp. rozpustit) shromáždění.
K rozpuštění shromáždění tak má být přistoupeno tehdy, pakliže během jeho průběhu dojde k:
a) popírání nebo omezování osobních, politických nebo jiných práv občanů pro jejich
národnost, pohlaví, rasu, původ, politické nebo jiné smýšlení, náboženské vyznání a sociální
postavení nebo k rozněcování nenávisti a nesnášenlivosti z těchto důvodů,
b) násilí nebo hrubé neslušnosti,
c) jinému porušování ústavy a zákonů.
Pro případ, že dojde k rozpuštění shromáždění, zná zákon ve svém §13 zvláštní
prostředek – tzv. námitky. Ty může u soudu proti rozpuštění shromáždění podat svolavatel nebo
účastník do 15 dnů. Soud rozhodne, zda shromáždění bylo nebo nebylo rozpuštěno v souladu
se zákonem. Pro řízení se jinak přiměřeně použijí ustanovení soudního řádu správního (§65
a násl. s. ř. s.).
V daném případě krajský soud o námitkách rozhodl tak, jak bylo shora uvedeno,
a úkolem zdejšího soudu je posoudit, zda byl právní závěr krajského soudu správný, tj. zda při
popsaném shromáždění došlo k některému z důvodů rozpuštění podle §10 odst. 1 ve spojení
s §12 odst. 5 zákona o právu shromažďovacím.
Předně je třeba říci, že se zdejší soud mohl zabývat pouze argumentací stěžovatele, která
míří proti napadenému rozsudku, jímž bylo na základě podaných námitek vysloveno, že zmíněné
shromáždění bylo rozpuštěno v souladu se zákonem. Předmětem přezkumu před krajským
soudem nebylo, jak soud výslovně v napadeném rozsudku uvedl, rozhodnutí žalovaného,
jež žalovaný vydal ihned po doručení usnesení krajského soudu ze dne 21. 4. 2011,
č. j. 44 A 117/2010 - 40, tj. před jeho zrušením výše citovaným rozsudkem NSS. Stěžovatel
v kasační stížnosti namítnul, že o existenci takového rozhodnutí se dozvěděl až právě z rozsudku
krajského soudu. Vzhledem k tomu, že dané rozhodnutí ale nebylo předmětem podaných
námitek, o nichž jedině rozhodoval krajský soud, nemohl tento argument kasační stížnosti
nikterak posuzovat ani soud zdejší.
Právo pokojně se shromažďovat je zaručeno v čl. 19 odst. 1 Listiny základních práv
a svobod. Toto právo lze podle odst. 2 citovaného ustanovení omezit zákonem v případech
shromáždění na veřejných místech, jde-li o opatření v demokratické společnosti nezbytná pro
ochranu práv a svobod druhých, ochranu veřejného pořádku, zdraví, mravnosti, majetku nebo
pro bezpečnost státu. Shromáždění však nesmí být podmíněno povolením orgánu veřejné správy.
Obdobnou úpravu obsahuje čl. 11 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních
svobod. Limity shromažďovacího práva pak jsou dány čl. 11 odst. 2, dle něhož na výkon práv dle
odst. 1 nemohou být uvalena žádná omezení kromě těch, která stanoví zákon, a která jsou
nezbytná v demokratické společnosti v zájmu národní bezpečnosti, veřejné bezpečnosti, ochrany
pořádku a předcházení zločinnosti, ochrany zdraví nebo morálky nebo ochrany práv a svobod
jiných. Tento článek nebrání uvalení zákonných omezení na výkon těchto práv příslušníky
ozbrojených sil, policie a státní správy.
Právo na svobodu shromažďování není právem absolutním. Určité zásahy do něj jsou
přípustné, pakliže splňují podmínky stanovené ve druhých odstavcích citovaných článků.
V souvislosti s citovanými ustanoveními je nutné zdůraznit, že na právo shromažďovací
se vztahuje výrazně více limitačních klauzulí než u jiných článků (k tomu viz blíže Kosař, D.
in Evropská úmluva o lidských právech. C. H. Beck. Praha: 2012, s. 1102).
Se stěžovatelem lze souhlasit potud, že otázka potratů je ožehavá a jako taková má být
podrobena celospolečenské diskuzi. Podobně není jistě na závadu ani to, pokud shromáždění
bylo svoláno za účelem změny platné legislativy. Apel na změnu zákona bezesporu sám o sobě
není protizákonný a není tedy důvodem pro rozpuštění shromáždění. Konečně lze ještě – alespoň
v obecné rovině – se stěžovatelem souhlasit tam, kde namítá, že otázka potratů je otázkou, která
je sama o sobě kontroverzní, a proto do jisté míry i samotná diskuze nabízí použití nekonvečních
metod. Pozornost poutající forma shromáždění sama o sobě nemůže být důvodem k rozpuštění
shromáždění. Během shromáždění je rovněž třeba dbát svobody slova, přičemž, jak správně
uvádí stěžovatel, judikatura Evropského soudu pro lidská práva dovodila, že právo svobodně
se vyjadřovat se vztahuje nejen na informace a myšlenky, které jsou příznivě přijímané
či považované za neškodné či bezvýznamné, ale i na ty, které zraňují, šokují nebo znepokojují,
neboť takové jsou požadavky pluralismu, tolerance a otevřenosti, bez nichž nemůže žádná
demokratická společnost existovat (rozsudek Handyside proti Spojenému království, č. 5493/72).
V čem se však již zdejší soud nemohl se stěžovatelem ztotožnit, je to, že během
shromáždění nebylo žádným způsobem zasahováno do práv jiných osob. Zásah do práv
jiných osob je přitom důvodem, který ospravedlňuje zásah veřejné moci do shromažďovacího
práva – a to jak dle shora citovaného ustanovení Listiny základních práv a svobod, tak i dle
Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod. Shromáždění se totiž zcela programově
a cíleně konalo před víceletým gymnáziem, které navštěvují žáci od 11 let věku. Tyto děti byly
konfrontovány se šokujícími a drastickými (takové přívlastky přiznává sám stěžovatel v kasační
stížnosti) fotografiemi, jimž se prakticky neměly možnost vyhnout. To, aby malé děti byly
konfrontovány s uvedenými fotografickými panely, bylo přitom zřejmým cílem shromáždění,
nikoliv jen jeho nechtěným vedlejším produktem (stěžovatel své akce velmi často zcela vědomě
a záměrně situuje do blízkosti škol). Takto malé děti jsou přitom o poznání zranitelnější
a ovlivnitelnější nežli jiné složky populace. A právě do práv těchto dětí, jakož i do práv jejich
rodičů, bylo formou shromáždění, kterou stěžovatel zvolil, zasaženo.
Tato práva jsou přitom rovněž garantována v předpisech nejvyšší právní síly
a v mezinárodních smlouvách o lidských právech. Úmluva o právech dítěte, publikovaná
ve Sbírce zákonů jako sdělení Federálního Ministerstva zahraničních věcí pod č. 104/1991 Sb.,
ve svém čl. 3 odst. 1 stanoví, že [z]ájem dítěte musí být předním hlediskem při jakékoli činnosti týkající
se dětí, ať už uskutečňované veřejnými nebo soukromými zařízeními sociální péče, soudy, správními nebo
zákonodárnými orgány. V následujícím odstavci téhož článku je uvedeno, že [s]táty, které jsou smluvní
stranou úmluvy, se zavazují zajistit dítěti takovou ochranu a péči, jaká je nezbytná pro jeho blaho, přičemž berou
ohled na práva a povinnosti jeho rodičů, zákonných zástupců nebo jiných jednotlivců právně za něho odpovědných,
a činí pro to všechna potřebná zákonodárná a správní opatření. Všeobecný komentář z roku 2003
s názvem Obecná opatření pro provádění Úmluvy o právech dítěte (General measures
of implementation of the Convention on the Rights of the Child) uvádí, že čl. 3 odkazuje na každý
legislativní, administrativní a soudní orgán nebo instituci, které jsou prostřednictvím tohoto
ustanovení povinny aplikovat hledisko (princip) nejlepšího zájmu dítěte prostřednictvím
systematického zkoumání a zvažování možných dopadů svých rozhodnutí a postupů na práva
a zájmy dítěte. Zejména budou zkoumány navrhované či existující právní předpisy, správní
opatření nebo soudní rozhodnutí, včetně těch, které, ač s dětmi přímo nesouvisí, mohou
je ovlivnit nepřímo.
Podle čl. 10 odst. 2 Listiny základních práv a svobod má každý právo na ochranu před
neoprávněným zasahováním do soukromého a rodinného života. Ustanovení čl. 2 dodatkového
protokolu č. 1 k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod pak zakotvuje právo
rodičů, aby jejich děti byly vychovávány a vzdělávány ve shodě s jejich vlastním náboženským
a filozofickým přesvědčením.
Shromáždění, které je nyní předmětem tohoto přezkumu do shora vypočtených práv
zasáhlo tak, že drastickou formou procházející děti konfrontovalo s otázkou potratů, přičemž
informace dětem poskytlo způsobem nepřiměřeným jejich věku a schopnostem (např. schopnosti
kritického myšlení). Panely byly přitom rozmístěny tak, že děti jdoucí do školy nebo z ní neměly
reálnou možnost se takové konfrontaci vyhnout a musely být vystaveny zvýšenému psychickému
tlaku. Skutečnost, že některé děti byly uvedenými panely silně rozrušeny či znepokojeny,
je uvedena ve spise, výpovědi dětí jsou shrnuty v úředním záznamu.
Stěžovatel sice namítá, že násilí je běžně zobrazováno i v televizních pořadech, zde
je ovšem třeba upozornit na to, že je regulována doba, kdy pořady závadné pro mravní vývoj dětí
nesmějí být vysílány vůbec (§32 zákona č. 231/2001 Sb., o provozování rozhlasového
a televizního vysílání a o změně dalších zákonů), jednak i sami rodiče mají jistou možnost
regulovat to, nač se jejich děti v televizi dívají. Proto stěžovatelem uvedená paralela není
přiléhavá.
Vedle toho shromáždění zasáhlo také do práv rodičů těchto dětí, které mají právo
seznámit své děti s předmětnou problematikou vlastní formou a ve shodě s jejich vlastním
náboženským či filozofickým přesvědčením. Při předmětném shromáždění neměli rodiče reálnou
možnost děti ochránit před nepříznivými dopady vystavovaných panelů na psychiku dětí.
Zřetelná je v tomto ohledu i judikaturní linie Evropského soudu pro lidská práva.
Odlišnost ovlivňování dětí od dospělých vyplývá zejm. z rozsudku Lautsi proti Itálii
(č. 30814/06), kde soud konstatoval, že děti ve školách jsou obzvláště citlivé a ovlivnitelné:
„Vzdělávání dětí je obzvláště citlivým odvětvím, protože děti zatím nemají (v závislosti od stupně vyspělosti dítěte)
schopnost kritického myšlení, jež by jim umožnilo udržet si odstup od předkládaných sdělení…“. Z rozsudku
velkého senátu v téže věci se dále podává: „Evropská úmluva zakazuje jakýkoliv způsob indoktrinace,
agresivní dobývání dětských duší nebo invazivní konvertování.“ Ačkoliv ve výše zmíněném rozhodnutí šlo
o působení státu jakožto poskytovatele vzdělání a zřizovatele školských institucí, v nyní
posuzovaném případě stát vystupuje jako garant tohoto práva, když využívá své pozitivní
pravomoci zabezpečit, aby nedocházelo k nezákonným zásahům do práva na vzdělání ze strany
třetích osob, a to v bezprostřední blízkosti školské instituce s ohledem na nemožnost vyhnout
se shromáždění, které se tak může z pohledu dotčených studentů jevit dokonce jako školou
aprobované vzdělávací působení.
V tomto ohledu nemůže obstát ani námitka stěžovatele, že do práv dětí nemohl
zasáhnout, jelikož právě jejich práva hájil. Zde stěžovatel dostatečně neodlišuje práva žijících (již
narozených) dětí od ochrany dětí v období ještě před narozením. Stěžovatel brojí proti potratům,
a proto nemohl pojmově hájit práva dětí procházejících v rozhodný den na cestě do školy nebo
z ní kolem shromáždění s vystavenými panely. Práva těchto dětí tak stěžovatel nejen, že nehájil,
ale právě do práv těchto dětí zasáhl, jak bylo vyloženo shora.
Pakliže stěžovatel poukazuje na to, že kdyby panely byly závadné, mělo to být důvodem
již pro zákaz shromáždění před jeho konáním, nelze mu dát za pravdu. Soud vyšel z toho,
že v oznámení o konání shromáždění ze dne 17. 10. 2010 stěžovatel uvedl, že během
shromáždění budou jeho nedílnou součástí „vysvětlující panely“. Na základě tohoto oznámení
žalovaný správně nepřikročil k apriornímu zákazu shromáždění, neboť nemohl vědět, jaký
konkrétní obsah budou panely mít. Pouhá skutečnost, že shromáždění není dopředu zakázáno
postupem podle §10 shromažďovacího zákona, neznamená, že nemůže být následně rozpuštěno
ve smyslu §12 odst. 5. O skutečném obsahu „vysvětlujících panelů“ se žalovaný dozvěděl
až během stěžovatelem konané akce, a proto o nich nemohl nijak uvážit před jejím konáním.
Nejvyšší správní soud proto uzavírá, že shromáždění bylo rozpuštěno v souladu
se zákonem, neboť shromažďovací zákon umožňuje v §10 odst. 1 písm. c) ve spojení s §12
odst. 5 rozpustit shromáždění, na němž dochází k porušování zákonných či ústavních práv jiných
osob. Podobně citovaný zákon umožňuje rozpustit shromáždění tehdy, dochází-li na něm
k hrubé neslušnosti – §10 odst. 1 písm. b) ve spojení s §12 odst. 5. Hrubá neslušnost je pojem,
který odkazuje na mimoprávní normativní systém (tj. na pravidla slušného chování). Obecně
platí, že dopustí-li se někdo hrubé neslušnosti, nezpůsobuje to samo o sobě porušení práva.
V tomto případě je ovšem situace jiná, neboť je to právní norma, která (právně) sankcionuje
hrubé porušení pravidel slušnosti během shromáždění. Hrubá neslušnost během shromáždění
je tedy i porušením práva. Touto hrubou neslušností bylo zacílení shromáždění s popsanými
šokujícími panely proti dětem ve věku od 11 let; pravidla slušnosti přitom vycházejí právě
z nutnosti zvýšené ochrany dětí, zákazu jejich indoktrinace a také z toho, že děti bývají
společností všeobecně vnímány jako její nejzranitelnější část.
Na právě učiněném dílčím závěru nic nemění ani skutečnost, že písemné rozhodnutí
o rozpuštění shromáždění (vydané až dne 17. 5. 2011) uvádí, že shromáždění bylo rozpuštěno
na základě §10 odst. 1 písm. b) ve spojení s §12 odst. 5 shromažďovacího zákona, zatímco
při ústním rozpuštění shromáždění bylo oznámeno, že se tak děje podle §10 odst. 1 písm. c)
ve spojení s §12 odst. 5 shromažďovacího zákona. Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu
ze dne 13. 12. 2011, č. j. 2 As 86/2011 - 62, tu totiž nejde o celkový přezkum postupu
a rozhodnutí správního orgánu, ale pouze o zjištění, zda shromáždění bylo či nebylo rozpuštěno
v souladu se zákonem. Soud navíc výše dospěl k závěru, že oba důvody pro rozpuštění
shromáždění (porušování právních předpisů i hrubá neslušnost) byly v daném případě nastoleny.
Vedle toho, že shromáždění pořádané stěžovatelem bylo rozpuštěno na základě důvodu,
který stanoví zákon, je třeba rovněž uvést, že tento důvod sleduje legitimní cíl, jímž je ochrana
ústavně garantovaných práv třetích osob. Konečně soud dospěl i k závěru, že rozpuštění
shromáždění bylo v dané situaci přiměřeným opatřením. Stěžovatel v tomto ohledu namítal,
že před rozpuštěním shromáždění měla být ze strany žalovaného učiněna výzva k nápravě
mírnější cestou. Tato stěžovatelova námitka si odporuje s jinou stěžovatelovou námitkou, a sice
že shromáždění (včetně panelů) bylo v souladu se zákonem. K tomu soud uvádí, že v daném
případě bylo vystavování panelů se shromážděním samotným natolik propojeno, že jen těžko šlo
jedno od druhého oddělit. Stěžovatel sám nikterak netvrdí, že měl zájem na pokračování
shromáždění bez vystavovaných panelů a nic takového nezaznělo jako požadavek od osob
oprávněných jednat jménem stěžovatele během debaty s příslušníky policie a starostkou
žalovaného na akci samotné. I kdyby snad šlo po technické stránce informační tabule z místa
samotného odklidit a přitom pokračovat dále v akci, nebyl by takový postup správný z hlediska
ochrany dětí, které již dříve předmětné informační desky se šokujícími výjevy spatřily. Ty by další
pokračování akce logicky již nedokázaly oddělit od dříve spatřených (byť třeba odklizených
či zakrytých) výjevů. Soud tedy považuje rozpuštění akce za přiměřený prostředek nápravy
závadného stavu. Vyšší intenzitu zásahu (např. přestupkové či dokonce trestní postižení osob
vystavujících panely) by již jako přiměřené soud vnímat nemohl (viz následující úvahy).
Zde je totiž třeba vyjít z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 5. 2012,
č. j. 7 As 48/2012 - 14, na který ostatně stěžovatel rovněž upozorňuje. V tomto rozhodnutí šlo
o skutkově srovnatelnou situaci do té míry, že se týkala obdobné akce, která byla situována
rovněž před víceleté gymnázium. Akce byla pořádána také stěžovatelem, tedy sdružením Stop
genocidě. Šlo ale o akci konanou v jiný čas a na jiném místě než v nyní projednávané věci,
a především s jiným procesním vyústěním. Zatímco v případě nynějším šlo o posouzení toho,
zda bylo shromáždění rozpuštěno v souladu se zákonem, v případě projednávaném pod
sp. zn. 7 As 48/2012 šlo o posouzení toho, zda se vystavením panelů konkrétní osoby dopustily
přestupku. Soud ve věci sp. zn. 7 As 48/2012 dospěl k závěru, že je vyloučen postih za vzbuzení
veřejného pohoršení podle §47 odst. 1 písm. c) zákona o přestupcích jen tím, že by se jiní lidé
dozvěděli, že určitá osoba si něco z pohledu těchto jiných lidí pohoršlivého (odporného,
odpudivého, nemístného, nehorázného, nepřijatelného, nemorálního, nelidského, zcela
vybočujícího z mezí obvyklých názorů apod.) myslí či že má na něco určitý názor, který může být
obecně vnímán jako takto pohoršlivý. Svoboda myšlení a svědomí je totiž absolutním a ničím
neomezitelným právem (viz dikce čl. 15 odst. 1 věty první Listiny základních práv a svobod).
Za vzbuzující veřejné pohoršení tak mohou být považovány jen projevy jednotlivce samotného
ve vnějším světě, které svým obsahem, formou nebo kontextem či kombinací uvedených
charakteristik intenzívně narušují mravnost. Ne každé intenzívní narušení mravnosti však lze
považovat za vzbuzující veřejné pohoršení. Sleduje-li projev cíl vzbudit svojí formou, intenzitou
či obsahem pozornost jiných lidí a upřít ji k určité, z ústavního hlediska legitimní, otázce
či záležitosti (zejména otázce obecného zájmu, ale ne nezbytně jen takové), lze provokaci
založenou na vyvolání určitého mravního rozhořčení ve veřejnosti považovat za přípustnou,
takže o vzbuzení veřejného pohoršení nepůjde. Vždy záleží na konkrétních okolnostech
a na pečlivém vážení zamýšleného cíle projevu, jeho obsahu, formy, toho, jakým lidem byl určen
(jakého věku, jaké rozumové a mravní vyspělosti), jak skutečně projev působil na tyto lidi,
a obecném kontextu, v jakém byl učiněn, např. byl-li učiněn v souvislosti s událostí, u níž
je spravedlivé požadovat zvýšenou mírou důstojnosti, piety či zdrženlivosti v projevech určitého
druhu, např. na pohřbu. Zdejší soud ve věci sp. zn. 7 As 48/2012 uzavřel, že vystavování výše
popsaných šokujících panelů před víceletým gymnáziem nemůže být ze strany veřejné moci
sankcionováno jako přestupek proti veřejnému pořádku.
Při posuzování nyní projednávané věci tak bylo třeba vážit, zda není třeba věc postoupit
k posouzení rozšířenému senátu postupem podle §17 odst. 1 s. ř. s. Soud po uvážení věci dospěl
k závěru, že tomu tak není, neboť oba případy se týkaly alespoň částečně odlišných situací
(k tomu blíže viz usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 7. 2011,
č. j 7 As 2/2010 - 113, www.nssoud.cz), navíc nynější rozhodnutí a rozsudek
sp. zn. 7 As 48/2012 vedle sebe obstojí. To proto, že rozhodnutí ve věci sp. zn. 7 As 48/2012
posuzovalo situaci z hlediska přestupkového práva, přičemž represe prostřednictvím správního
trestání má nastat až tehdy, není-li postačující právní sankce prostřednictvím jiného subsystému
správního práva. Platí tedy, že je-li samotný účel shromáždění postižitelný z hlediska
přestupkového práva, pak vždy je dán zároveň důvod k rozpuštění shromáždění. Neplatí
to ale naopak: ne každé shromáždění, které je rozpuštěno pro porušení zákona, musí nutně vést
k tomu, že budou jeho iniciátoři stíháni za přestupek. Jinými slovy: ne každé porušení normy
(správního) práva je přestupkem, ale každý přestupek je vždy porušením právní normy. Jak bylo
shora uvedeno, dospěl zdejší soud ve věci 7 As 48/2012 k závěru, že není přiměřené stíhat
vystavování uvedených panelů jako přestupek proti veřejnému pořádku, zatímco v nyní
projednávané věci dospěl k závěru, že rozpuštění shromáždění je přiměřeným (dostatečným)
opatřením v předmětném případě. Tím zároveň soud zřetelně stanovil linii, které sankce lze
v obdobných případech považovat za přípustné (rozpuštění shromáždění), zatímco jiné již nikoliv
(pokuta za přestupek).
V daném případě tedy nebyly naplněny namítané kasační důvody proti výroku
I. napadeného rozsudku a zdejší soud neshledal ani důvody, pro které by měl rozhodnutí zrušit
pro pochybení, k nimž by měl přihlížet mimo uplatněné námitky podle §109 odst. 4 s. ř. s. Proto
Nejvyšší správní soud kasační stížnost proti výroku I. napadeného rozsudku jako nedůvodnou
zamítl (§110 odst. 1 s. ř. s.) – viz výrok I. rozsudku zdejšího soudu.
Stěžovatel ovšem brojil kasační stížností také proti výroku II. napadeného rozsudku, jímž
bylo rozhodnuto o nákladech řízení, jak je shora uvedeno. Zdejší soud při hodnocení přípustnosti
takové kasační stížnosti vyšel z usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne
1. 6. 2010, č. j. 7 Afs 1/2007 - 64, publ. pod č. 2116/2010 Sb. NSS.
V tomto rozhodnutí soud vyslovil, že podle ustanovení §104 odst. 2 s. ř. s. není přípustná
kasační stížnost, která směřuje jen proti výroku o nákladech řízení. Jinými slovy, zákon nepřipouští
kasační stížnost, je-li jejím jediným důvodem napadení výroku o nákladech řízení. Pokud
by kasační stížnost byla podána v takto jednoznačné (čisté) podobě, musela by být pro
nepřípustnost odmítnuta, byť by Nejvyšší správní soud seznal, že rozhodnutí krajského soudu
o nákladech řízení není správné (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 9. 2004,
č. j. 4 Ans 1/2004 - 53). Pokud je ale kasační stížností napaden též jiný výrok, je kasační stížnost
zásadně přípustná. Nic pak nebrání tomu, aby k takto podané kasační stížnosti napravil Nejvyšší
správní soud nesprávný výrok krajského soudu o nákladech řízení, i když kasační stížnost
do výroku o věci samé nebude shledána důvodnou. Podle názoru rozšířeného senátu
zákonodárce nemínil absolutně a bezvýjimečně vyloučit přezkum výroku o nákladech řízení,
ale naopak umožnit jej tam, kdy Nejvyšší správní soud věcně přezkoumává výrok o věci samé.
Rozšířený senát v citovaném rozhodnutí zodpověděl i související otázku, týkající
se výroku rozhodnutí Nejvyššího správního soudu pro procesní situaci, kdy kasační stížnost
ve věci samé je nedůvodná, ale důvodná je do výroku o nákladech řízení. V takovém případě
je podle jeho názoru nutné zrušit pouze výrok krajského soudu o nákladech řízení a ve věci samé
kasační stížnost zamítnout. O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti v takovém případě
rozhoduje Nejvyšší správní soud, neboť řízení ve věci samé je jeho rozhodnutím ukončeno
a v tomto rozsahu tedy Nejvyšší správní soud věc krajskému soudu nevrací k dalšímu řízení (viz
ustanovení §110 odst. 3 věta první s. ř. s. a contrario).
Nejvyšší správní soud tedy zkoumal k námitce stěžovatele, zda náklady, které měl
žalovaný v žalobním řízení z toho důvodu, že byl zastoupen advokátem, byly vynaloženy
důvodně (§60 odst. 1 s. ř. s.). V této úvaze vyšel soud z nálezů Ústavního soudu ze dne
14. 9. 2010, sp. zn. III. ÚS 1180/10, a ze dne 23. 11. 2010, sp. zn. III. ÚS 2984/09, které
dospívají k závěru, že orgány veřejné moci s dostatečným materiálním a personálním vybavením
a zabezpečením jsou schopny kvalifikovaně hájit svá rozhodnutí, práva a zájmy, aniž by musely
využívat právní pomoci advokátů.
V nedávné době se pak Ústavní soud zabýval i situací, zda jsou náklady na zastoupení
v soudním řízení účelně vynaloženy, je-li advokátem zastoupena územní samosprávná jednotka.
V nálezu ze dne 13. 8. 2012, sp. zn. II. ÚS 2396/09, poukázal Ústavní soud na to, že v otázkách
náhrady nákladů řízení je nutné vůči subjektům veřejného práva postupovat v rámci řízení
vedených před soudy dle zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ale i v řízeních před
správními soudy (v něm obzvlášť kvůli výslovnému znění ustanovení §60 odst. 4 s. ř. s.),
nanejvýš obezřetně.
Obec má k plnění svých pravomocí, jakož i výkonu jiných (zejména majetkových) práv,
specializované orgány a odborný aparát. U města velikosti Neratovic (obec s rozšířenou
působností) lze očekávat, že jeho orgány budou schopny kvalifikovaně obhajovat svá rozhodnutí
či jiné úkony před soudem a argumentovat v jejich prospěch. Kdyby tomu tak snad být nemělo,
bylo by legitimní se ptát, zda orgány tohoto města mohou vůbec taková rozhodnutí vydávat.
V tomto směru je zarážející i skutečnost, že předmětný spis v dané věci byl zdejšímu soudu
předložen advokátem zastupujícím obec (vedení spisu je přitom činností, kterou na advokáta
převést nelze – viz §17 správního řádu). Náklady vynaložené na zastoupení advokátem tak
nebyly v žalobním řízení vynaloženy účelně, a proto krajský soud pochybil, pokud přiznal
žalovanému právo na náhradu nákladů řízení spočívajících právě v zastoupení advokátem.
Z tohoto důvodu zdejší soud zrušil výrok II. napadeného rozsudku (výrok II. rozsudku zdejšího
soudu), věc však krajskému soudu nevrátil, nýbrž rozhodnul o nákladech řízení sám (výrok III.
rozsudku zdejšího soudu).
O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud podle §60 odst. 1
s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatel neměl ve věci samé úspěch, nemá proto právo
na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti ze zákona. Žalovaný měl ve věci úspěch, nevznikly
mu však náklady řízení o kasační stížnosti přesahující rámec jeho běžné činnosti, resp. tyto
náklady nebyly účelně vynaloženy (podobně viz argumentace shora), proto mu soud právo
na náhradu nákladů řízení nepřiznal (výrok IV.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 30. října 2012
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu