ECLI:CZ:NSS:2012:9.AS.131.2011:50
sp. zn. 9 As 131/2011 - 50
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka
a soudkyň JUDr. Barbary Pořízkové a Mgr. Daniely Zemanové v právní věci
žalobkyně: O. O., zastoupená Mgr. Radimem Strnadem, advokátem se sídlem Příkop 8,
Brno, proti žalovanému: Policie České republiky, Ředitelství služby cizinecké
policie, se sídlem Olšanská 2, Praha 3, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 7. 4. 2011,
č. j. CPR-15567-3/ČJ-2010-9CPR-V238, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti
rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 24. 6. 2011, č. j. 36 A 16/2011 - 17,
takto:
Věc se p o s t u p u je rozšířenému senátu.
Odůvodnění:
I. Podstata věci
Podanou kasační stížností se žalobkyně (dále též „stěžovatelka“) domáhá zrušení
shora označeného pravomocného rozsudku Krajského soudu v Brně (dále jen „krajský
soud“), kterým byla zamítnuta její žaloba proti rozhodnutí žalovaného ze dne 7. 4. 2011,
č. j. CPR-15567-3/ČJ-2010-9CPR-V238.
Tímto rozhodnutím bylo zamítnuto odvolání stěžovatelky a potvrzeno rozhodnutí
Policie České republiky, Oblastního ředitelství služby cizinecké policie Brno, odboru
specializovaných činností, oddělení pátrání (dále jen „správní orgán I. stupně“), ze dne
7. 9. 2010, č. j. CPBR-10784/ČJ-2010-064003-SV, kterým jí podle §119 odst. 1 písm. b)
bod 3. zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně
některých zákonů, ve znění rozhodném pro posuzovanou věc (dále jen „zákon o pobytu
cizinců“), bylo vydáno správní vyhoštění, neboť byla zaměstnána bez povolení
k zaměstnání, ačkoli je toto povolení podmínkou výkonu zaměstnání. Doba, po kterou
stěžovatelce nelze umožnit vstup na území České republiky, byla podle §118 odst. 1
zákona o pobytu cizinců stanovena na 6 měsíců s tím, že je shodná s dobou
vykonatelnosti rozhodnutí o správním vyhoštění; doba k vycestování z území České
republiky byla stěžovatelce stanovena do 3 dnů ode dne nabytí právní moci tohoto
rozhodnutí.
II. Posouzení věci krajským soudem
Napadeným rozsudkem shledal krajský soud žalobu jako nedůvodnou, a proto
ji podle §78 odst. 7 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), zamítl.
V návaznosti na obsah žaloby se přitom krajský soud zabýval mj. i námitkou
nezákonně stanovené doby, po kterou nelze žalobkyni umožnit vstup na území, jež byla
stanovena shodně s dobou vykonatelnosti rozhodnutí o jejím správním vyhoštění. V této
souvislosti odkázal na §118 odst. 1 zákona o pobytu cizinců, kde je výslovně dána
pravomoc policie stanovit dobu, po kterou nelze umožnit vstup na území České
republiky. Stanovil-li tedy správní orgán I. stupně tuto dobu shodně s dobou
vykonatelnosti rozhodnutí, určil tím počátek běhu a ukončení lhůty této doby s tím,
že takto stanovená doba trvání odpovídá účelu rozhodnutí o správním vyhoštění,
tj., že v době trvání zákonných podmínek nemůže cizinec po stanovenou dobu i proti
vlastní vůli na území České republiky pobývat. Z uvedeného krajský soud dovodil,
že zákonodárce dal policii pravomoc určit počátek a konec této doby, což není v rozporu
s uvedeným ustanovením.
III. Kasační stížnost
V kasační stížnosti stěžovatelka uplatnila důvody uvedené v ustanovení §103
odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s., přičemž ve vztahu k výše uvedenému závěru krajského soudu
namítla, že výrok rozhodnutí správního orgánu I. stupně je nezákonný, neboť obsahuje
určení, že doba, po kterou nelze stěžovatelce umožnit vstup na území, je shodná s dobou
vykonatelnosti tohoto rozhodnutí. Pro takový postup totiž neměl správní orgán I. stupně
v rozhodném období oporu v žádném zákonném ustanovení.
Pro podporu uvedeného závěru pak poukázala na usnesení Nejvyššího soudu
ze dne 27. 11. 2008, sp. zn. 6 Tdo 1443/2008, a ze dne 4. 6. 2008, sp. zn. 8 Tdo
643/2008, dostupná z www.nsoud.cz, podle nichž by doba, na kterou bylo správní
vyhoštěním uloženo, měla být ukončena bez ohledu na to, kdy nastala právní moc tohoto
rozhodnutí, a nebo na to, kdy byla stanovena doba vycestování, resp. kdy se stalo
rozhodnutí o správním vyhoštění vykonatelným. Obě citovaná rozhodnutí přitom
odkazují i na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 4. 2008, sp. zn.
4 As 24/2008, dostupný z www.nssoud.cz, přičemž podle posléze uvedeného usnesení
Nejvyššího soudu: „…by lhůta tří roků (v případě stěžovatelky se jedná o šest měsíců,
pozn. Nejvyššího správního soudu), na kterou bylo správní vyhoštění obviněné uložené na základě
rozhodnutí ze dne 28. 6. 2004 vydáno, měla být ukončena dnem 28. 6. 2007“.
Vedle toho stěžovatelka připomněla i rozsudek Městského soudu v Praze
ze dne 27. 7. 2010, č. j. 10 Ca 371/2008 - 32, proti kterému byla podána kasační stížnost,
kterou Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 1. 3. 2011, č. j. 2 As 6/2011 - 62, zamítl,
a s odkazem na další judikaturu, zejm. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
3. 1. 2011, č. j. 8 As 69/2010 - 163, konstatoval, že z odložení vykonatelnosti rozhodnutí
o správním vyhoštění nevyplývá: „…že by po tuto dobu byl sistován i běh doby, po níž je cizinci
zakázán vstup na území ČR a je veden v evidenci nežádoucích osob“.
Podle stěžovatelky tak byla předmětná věc již jednoznačně judikaturou vyřešena,
a to ve prospěch jí zastávaného právního názoru, podle kterého výrok rozhodnutí
o správním vyhoštění spočívající v určení, že doba, po kterou nelze cizinci umožnit vstup
na území, je shodná s dobou vykonatelnosti rozhodnutí, nemá oporu v žádném
z ustanovení zákona o pobytu cizinců.
IV. Vyjádření žalovaného
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti konstatoval, že nedošlo k nezákonnému
stanovení doby, po kterou cizinci nelze umožnit vstup na území; tato doba byla stanovena
dle §118 odst. 1 zákona o pobytu cizinců a žalovaný v tomto směru připomněl,
že rozhodnutí o správním vyhoštění je nevykonatelné např. z toho důvodu, že cizinec
požádal Českou republiky o mezinárodní ochranu a z toho titulu je na našem území
oprávněn pobývat do doby ukončení řízení v uvedené věci. Pokud cizinec nemůže
z určitého důvodu vykonávat rozhodnutí o správním vyhoštění, je výkon takového
rozhodnutí odložen, cizinec nemusí opustit naše území a „trest“ vyhoštění nepůsobí,
a proto neběží ani doba tohoto „trestu“. Toto stavění běhu doby nebylo možné před
novelou zákona o pobytu cizinců provedenou zákonem č. 428/2005 Sb., a proto
zákonodárce tuto situaci napravil a namísto doby platnosti rozhodnutí o správním
vyhoštění zavedl dobu, po kterou nelze cizinci umožnit vstup na území. Tímto chtěl
zamezit tomu, aby byl popřen účel správního řízení v případě nevykonatelnosti
rozhodnutí o správním vyhoštění a cizinci dobu platnosti rozhodnutí přečkali na našem
území bez toho, aby v souladu s tímto rozhodnutím vycestovali. Vzhledem k výkladu
§118 zákona o pobytu cizinců však byl zákonodárce nucen svůj původní úmysl
konkretizovat a novelou provedenou zákonem č. 303/2011 Sb. doplnil do citovaného
ustanovení odst. 4 s tím, že: „do doby, po kterou nelze umožnit cizinci vstup na území členských
států Evropské unie nebo občanovi Evropské unie anebo jeho rodinnému příslušníkovi umožnit vstup
na území, se nezapočítává doba, po kterou není rozhodnutí o správním vyhoštění vykonatelné“.
V. Sporná právní otázka stanovení doby zákazu vstupu na území
v rozhodnutí o správním vyhoštění
V dané věci, vzhledem k obsahu kasační stížnosti a napadenému rozsudku,
jde mj. o posouzení právní otázky spočívající v tom, zda správní orgán I. stupně mohl
určit výrokem rozhodnutí o správním vyhoštění počátek doby, po kterou nelze umožnit
cizinci vstup na území tak, že ji navázal na dobu vykonatelnosti tohoto rozhodnutí.
Podle stěžovatelky takto správní orgán I. stupně postupovat nemohl, protože
pro takový postup neměl zákonnou oporu, což dokládá i stěžovatelkou zmíněná
judikatura reprezentovaná zejm. rozsudkem osmého senátu Nejvyššího správního soudu
ze dne 3. 1. 2011, č. j. 8 As 69/2010 - 163, podle kterého doba, po kterou nelze umožnit
cizinci vstup na území, plyne i přesto, že rozhodnutí o správním vyhoštění prozatím nelze
vykonat. Tento závěr byl ovšem zpochybněn prvním senátem Nejvyššího správního
soudu, který usnesením ze dne 2. 2. 2011, č. j. 1 As 106/2010 - 74, rozhodl o postoupení
věci rozšířenému senátu s tím, že dle jeho názoru doba, po kterou nelze umožnit cizinci
vstup na území, neplyne v období, kdy rozhodnutí o správním vyhoštění není
vykonatelné.
Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 24. 1. 2012,
č. j. 1 As 106/2010 - 83, při posuzování předmětné právní otázky dospěl k těmto
závěrům:
„I. Ustanovení §118 odst. 1 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České
republiky, ve znění účinném od 24. 11. 2005, svěřuje správnímu orgánu pravomoc stanovit v rozhodnutí
o správním vyhoštění nejen délku, ale i počátek doby, po kterou nelze umožnit cizinci vstup na území,
a to například tak, že se tato doba počítá ode dne uplynutí lhůty pro vycestování z území.
II. Nevyužil-li správní orgán této své pravomoci a v rozhodnutí o správním vyhoštění stanovil
pouze celkovou dobu, po kterou nelze umožnit cizinci vstup na území, aniž by jakkoli vymezil její
počátek, počítá se tato doba ode dne právní moci rozhodnutí o správním vyhoštění. V takovém případě
neměla podle právní úpravy účinné od 24. 11. 2005 do 31. 12. 2011 na počítání této doby žádný vliv
ani skutečnost, že došlo, ať již z jakéhokoli důvodu, k odkladu vykonatelnosti rozhodnutí o správním
vyhoštění.
III. Doba, po kterou není rozhodnutí o správním vyhoštění vykonatelné, se do doby, po kterou
nelze umožnit cizinci vstup na území členských států Evropské unie nebo občanovi Evropské unie anebo
jeho rodinnému příslušníkovi umožnit vstup na území ČR, nezapočítává až podle §118 odst. 4 zákona
o pobytu cizinců, ve znění účinném od 1. 1. 2012.“
S odkazem na citované usnesení rozšířeného senátu první senát Nejvyššího
správního soudu v rozsudku ze dne 15. 2. 2012, č. j. 1 As 68/2011 - 72, dospěl k závěru,
dle kterého bez výslovné právní úpravy nebylo možné k tíži vyhošťovaného cizince
dovozovat, že by počátek doby zákazu vstupu vyhošťovaného cizince na území měl být
ve všech případech odvozován až od okamžiku, kdy se rozhodnutí o vyhoštění cizince
stalo vykonatelným, a že by se do této doby nezapočítávalo období, kdy byla odložena
vykonatelnost rozhodnutí o správním vyhoštění. Dle prvního senátu NSS nebylo
ve vztahu ke znění zákona o pobytu cizinců účinnému v době od 24. 11. 2005
do 31. 12. 2011 možné bez dalšího stanovit zákaz vstupu cizinci na území ČR až ode dne
vykonatelnosti rozhodnutí o správním vyhoštění. Docházelo by tak k nezákonnému
stavení, tj. prodlužování, doby zákazu vstupu cizince na území, aniž by k tomu byl
v předmětné době zákonný podklad; shodně se vyslovil první senát též ve svém rozsudku
ze dne 15. 2. 2012, č. j. 1 As 54/2011 - 78.
Obdobně i čtvrtý senát Nejvyššího správního soudu v rozsudku ze dne 29. 2. 2012,
č. j. 4 As 24/2011 – 71, konstatoval, že správní orgán I. stupně pochybil, pokud ve výroku
rozhodnutí o správním vyhoštění stanovil, že doba zákazu vstupu žalobce na území České
republiky se shoduje s dobou vykonatelnosti rozhodnutí. V důsledku tohoto výroku
by se totiž doba, po kterou by nebylo rozhodnutí o správním vyhoštění vykonatelné,
nezapočítávala do doby, po kterou nelze žalobci umožnit vstup na území České republiky.
Takto však podle citovaného usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu
lze postupovat až podle §118 odst. 4 zákona o pobytu cizinců, ve znění účinném
od 1. 1. 2012, a nikoliv též podle právní úpravy účinné od 24. 11. 2005 do 31. 12. 2011.
Naproti tomu osmý senát Nejvyššího správního soudu v rozsudku ze dne
7. 3. 2012, č. j. 8 As 59/2011 - 82, konstatoval, že ze samotného znění §118 odst. 1
zákona o pobytu cizinců nevyplývá, že by doba, po kterou nelze cizinci umožnit vstup
na území České republiky, byla vázána na vykonatelnost rozhodnutí o správním
vyhoštění. Pokud však správní orgán I. stupně ve výroku rozhodnutí o správním
vyhoštění určil, že doba, po kterou stěžovatelce nelze umožnit vstup na území, je shodná
s dobou vykonatelnosti tohoto rozhodnutí, využil tímto své pravomoci stanovit
v rozhodnutí i počátek této doby. Přestože rozšířený senát ve výše citovaném usnesení
přisvědčil názoru, že správní orgán je oprávněn navázat počátek doby, po níž nelze cizinci
umožnit vstup na území, na uplynutí lhůty pro vycestování z území, nevyloučil tím jiné
způsoby určení počátku předmětné doby. Ostatně tento závěr podle názoru osmého
senátu vyplývá i z formulace právní věty vyslovené ve výroku I. shora uvedeného
rozhodnutí rozšířeného senátu, ve které byla pouze příkladem uvedena situace,
kdy je počátek dané doby určen uplynutím lhůty pro vycestování z území.
Podle právního názoru osmého senátu vysloveného ve shora citovaném rozsudku
tedy správní orgán I. stupně mohl na základě §118 odst. 1 zákona o pobytu cizinců
stanovit počátek doby, po kterou není možné stěžovatelce umožnit vstup na území,
také tím způsobem, že ji navázal na dobu vykonatelnosti rozhodnutí o správním
vyhoštění; obdobně se vyslovil též třetí senát Nejvyššího správního soudu v rozsudku
ze dne 21. 3. 2012, č. j. 3 As 26/2011 – 80, podle něhož byl způsob stanovení dané doby
plně v kompetenci správního orgánu a zákon o pobytu cizinců v tomto směru žádné
upřesnění, omezení či zákaz neobsahoval.
VI. Rozporná judikatura
Z uvedeného je zjevné, že zde existuje rozporná judikatura mezi více senáty
Nejvyššího správního soudu, jež sice shodně odkazují na usnesení rozšířeného senátu
Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 1. 2012, č. j. 1 As 106/2010 – 83, avšak se zcela
opačnými závěry:
1. na jedné straně první senát (v rozsudcích ze dne 15. 2. 2012, č. j. 1 As 68/2011 - 72
a č. j. 1 As 54/2011 - 78), stejně jako čtvrtý senát (v rozsudku ze dne 29. 2. 2012,
č. j. 4 As 24/2011 - 71), dospěl k právnímu závěru, podle kterého správní orgán
rozhodující v I. stupni pochybil, pokud dobu, po kterou nelze umožnit cizinci vstup
na území, spojil s dobou vykonatelnosti rozhodnutí o správním vyhoštění;
2. na druhé straně osmý senát (v rozsudku ze dne 7. 3. 2012, č. j. 8 As 59/2011 - 82),
jakož i třetí senát (v rozsudku ze dne 21. 3. 2012, č. j. 3 As 26/2011 - 80), zaujal
právní názor, podle kterého správní orgán rozhodující v I. stupni mohl stanovit
počátek doby, po kterou nelze umožnit cizinci vstup na území, také tím způsobem,
že ji navázal na dobu vykonatelnosti rozhodnutí o správním vyhoštění.
Dlužno dodat, že z obsahu všech shora citovaných rozsudků vyplývá, že správní
orgán I. stupně stanovil dobu, po kterou nelze cizinci umožnit vstup na území,
tak, že ji vymezil konkrétní dobou (1, 2 či 3 roky) s tím, že tato je shodná s dobou
vykonatelnosti rozhodnutí.
VII. Předložení věci rozšířenému senátu
Na základě výše uvedené rozporné judikatury devátý senát Nejvyššího správního
soudu rozhodl v souladu s ustanovením §17 odst. 1 s. ř. s. o postoupení věci rozšířenému
senátu Nejvyššího správního soudu s tím, aby v návaznosti na své usnesení ze dne
24. 1. 2012, č. j. 1 As 106/2010 – 83, rozhodl, zda se v daném případě – kdy je doba,
po kterou nelze umožnit cizinci vstup na území, spojena s dobou vykonatelnosti
rozhodnutí o správním vyhoštění – jedná o:
- využití pravomoci správního orgánu I. stupně ve smyslu výše citovaného usnesení
rozšířeného senátu (viz právní názor reprezentovaný rozsudky osmého a třetího
senátu) nebo
- pochybení ze strany správního orgánu I. stupně, v důsledku kterého se doba,
po kterou nebylo rozhodnutí o správním vyhoštění vykonatelné, nezapočítávala
do doby, po kterou nelze umožnit cizinci vstup na území, aniž pro to byl zákonný
podklad (viz právní názor vyjádřený v rozsudcích prvního a čtvrtého senátu).
Jinými slovy – byl správní orgán na základě §118 odst. 1 zákona o pobytu cizinců,
ve znění účinném od 24. 11. 2005 do 31. 12. 2011, oprávněn určit ve výroku rozhodnutí
o správním vyhoštění počátek doby, po kterou nelze umožnit cizinci vstup na území,
tak, že počátek doby nevymezil konkrétním datem, ale spojil s dobou vykonatelnosti
daného rozhodnutí?
VIII. Právní názor devátého senátu
Devátý senát při předběžné poradě dospěl k právnímu názoru, podle kterého
správní orgán nebyl oprávněn postupovat shora naznačeným způsobem a v tomto směru
se tedy přiklání k závěrům zaujatým v rozsudcích prvního a čtvrtého senátu zdejšího
soudu.
V opačném případě by se totiž doba, po kterou nebylo rozhodnutí o správním
vyhoštění vykonatelné, nezapočítávala do doby, po kterou nelze umožnit cizinci vstup
na území; tím by tedy docházelo k stavění doby zákazu vstupu cizince na území
a v důsledku toho i k obcházení zákona, který v rozhodné době nic takového
neumožňoval. K tomu došlo až novelou zákona o pobytu cizinců provedenou zákonem
č. 303/2011 Sb., který s účinností od 1. 1. 2012 vložil do ustanovení §118 nový odst. 4,
který zní
takto:„do doby, po kterou nelze umožnit cizinci vstup na území členských států Evropské
unie nebo občanovi Evropské unie anebo jeho rodinnému příslušníkovi umožnit vstup na území,
se nezapočítává doba, po kterou není rozhodnutí o správním vyhoštění vykonatelné“.
Bez uvedeného zákonného podkladu nebylo podle devátého senátu možné,
aby správní orgán v rozhodnutí o správním vyhoštění počátek doby, po kterou cizinci
nelze umožnit vstup na území, stanovil tak, že ji spojil s dobou vykonatelnosti rozhodnutí
o správním vyhoštění. I v takových případech, jako je projednávaná věc, nepochybně platí
princip uplatňování státní moci jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon
(čl. 2 odst. 3 Ústavy České republiky a čl. 2 odst. 2 Listiny základních práva a svobod).
To znamená, že všechny orgány, které státní moc jako moc vrchnostenskou (výsostnou)
vykonávají, se při jejím výkonu musí řídit zákonem. Mohou tedy jednat toliko tak, jak jim
to zákon umožňuje, a nesmí činit nic, co jim zákon nedovoluje.
Podle závěrů rozšířeného senátu v usnesení ze dne 24. 1. 2012,
č. j. 1 As 106/2010 - 83, zákon o pobytu cizinců v §118 odst. 1 dovoloval správnímu
orgánu stanovit v rozhodnutí o správním vyhoštění nejen délku, ale i počátek doby,
po kterou nelze umožnit cizinci vstup na území. V daném případě se však nejedná
o určení počátku této doby, nýbrž o stavění doby, po kterou nelze cizinci umožnit vstup
na území, což nelze akceptovat právě z důvodu absence předmětné právní úpravy
do 31. 12. 2011. Ostatně takto vyznívá i formulace právní věty vyslovené ve výroku
III. rozhodnutí rozšířeného senátu, ve které je jasně stanoveno, že: „doba, po kterou není
rozhodnutí o správním vyhoštění vykonatelné, se do doby, po kterou nelze umožnit cizinci vstup na území
členských států Evropské unie nebo občanovi Evropské unie anebo jeho rodinnému příslušníkovi umožnit
vstup na území ČR, nezapočítává až podle §118 odst. 4 zákona o pobytu cizinců, ve znění účinném
od 1. 1. 2012.“
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 30. května 2012
JUDr. Radan Malík
předseda senátu