ECLI:CZ:NSS:2013:1.AFS.81.2013:35
sp. zn. 1 Afs 81/2013 - 35
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Marie Žiškové
a soudců JUDr. Lenky Kaniové a JUDr. Zdeňka Kühna v právní věci žalobkyně: BIOFERM –
lihovar Kolín, a. s., se sídlem Havlíčkova 140, Kolín, zastoupené JUDr. Blankou Faltýnkovou,
advokátkou se sídlem náměstí Winstona Churchilla 1800/2, Praha 3, proti žalovanému:
Generální ředitelství cel, se sídlem Budějovická 7, Praha 4, ve věci žaloby proti rozhodnutí
Celního ředitelství Praha ze dne 1. 6. 2010, čj. 2856-3/2010-1701-21, v řízení o kasační stížnosti
žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 27. 6. 2013, čj. 7 Af 32/2010 - 50,
takto:
I. Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 27. 6. 2013, čj. 7 Af 32/2010 - 50,
se z r u š u j e.
II. Žaloba proti rozhodnutí Celního ředitelství Praha ze dne 1. 6. 2010,
čj. 2856-3/2010-1701-21, se odmítá.
III. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I.
Vymezení věci
[1] Stěžovatelka je držitelem platného povolení k provozování daňového skladu na vybrané
výrobky „líh“ a „minerální oleje“. Ke dni 1. 1. 2004 byl na její daňový sklad zaveden stálý daňový
dozor ve smyslu ustanovení §78 odst. 1 zákona č. 353/2003 Sb., o spotřebních daních. Celní
úřad Kolín (dále jen „celní úřad“) dne 8. 9. 2009 stěžovatelce sdělil, že zahajuje řízení o zrušení
stálého daňového dozoru nad daňovým skladem stěžovatelky, neboť jsou v současné době
přehodnocována původní rozhodnutí. Posléze však celní úřad rozhodnutím ze dne 23. 12. 2009,
čj. 28942/2009-177500-024, zastavil řízení o odejmutí stálého daňového dozoru a ukončení
činnosti podle §78 odst. 2 zákona o spotřebních daních a §27 odst. 1 písm. g) zákona
č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků. Odvolání žalobkyně proti tomuto rozhodnutí zamítlo
Celní ředitelství Praha rozhodnutím označeným v záhlaví.
[2] Proti rozhodnutí o odvolání podala žalobkyně žalobu k městskému soudu. Městský soud
žalobu rozsudkem označeným v záhlaví zamítl. S ohledem na zákon č. 17/2012 Sb., o Celní
správě České republiky, kterým byla všechna celní ředitelství zrušena a jejich působnost přešla
na Generální ředitelství cel jako na jediný orgán příslušný k rozhodování o řádných opravných
prostředcích, jednal soud jako s žalovaným s Generálním ředitelstvím cel.
II.
Stručné shrnutí argumentů v kasační stížnosti a vyjádření žalovaného
[3] Žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) s rozsudkem nesouhlasila a napadla jej včasnou
kasační stížností podanou z důvodu podle §103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s.
[4] V kasační stížnosti stěžovatelka polemizuje s několika závěry městského soudu. Obecně
namítá, že městský soud se řádně nezabýval její argumentací ohledně zákonnosti zahájení řízení
před správním orgánem I. stupně, jakož i jeho zastavení. Městský soud se zde dle jejího názoru
nedostatečně vypořádal s argumentací stěžovatelky, pouze kopíruje rozhodnutí NSS a znění
příslušných zákonů, aniž by z toho bylo možno dovodit závěr, ke kterému dospěl. V důsledku
toho prý věc nesprávně právně posoudil. Dále stěžovatelka upozorňuje na obdobné vady
rozsudku městského soudu ve vztahu k námitce chybějících náležitostí rozhodnutí správního
orgánu. Městský soud se v této otázce opět údajně nedostatečně zabýval její argumentací.
[5] Stěžovatelka nesouhlasí ani se závěrem městského soudu o tom, že žádná ze žalobních
námitek nesměřuje ke zkrácení práv stěžovatelky ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. Zkrácení práv
prý stěžovatelka tvrdila v posledním odstavci části I žaloby a v části IV Ad. 1), poslední odstavec
žaloby. V této souvislosti dále městskému soudu vytýká vady řízení obecným tvrzením, že došlo
k porušení §103 odst. 1 písm. b) a d) s. ř. s. Městský soud uvedl v rozsudku, že byť se v řízení
mohly vyskytnout nějaké vady, s ohledem na zastavení řízení případné vady, o kterých soud
nespekuluje, odpadly. Stěžovatelka setrvává na názoru, že v žalobě namítala zásadní vady řízení,
v důsledku kterých došlo k výraznému a závažnému zkrácení jejích procesních práv a městský
soud se jimi nezabýval a nezkoumal zákonnost rozhodnutí ani řízení, které předcházelo jeho
vydání. Založení, změnu či zrušení práv a povinností je dle stěžovatelky nutno posuzovat tak,
že jde i o úkony, které by založení, změnu, zrušení, či závazné určení práv a povinností mohly
přivodit, pokud by je správce daně vydal v souladu s tím, čeho se stěžovatelka domáhala,
a to je zrušení rozhodnutí.
[6] Z těchto důvodů stěžovatelka navrhuje, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek
zrušil a věc vrátil městskému soudu k dalšímu řízení.
[7] Žalovaný se ve svém vyjádření ke kasační stížnosti ze dne 4. 10. 2013 s námitkami
stěžovatelky neztotožnil. V případě námitky existence zásahu do subjektivních práv stěžovatelky
se žalovaný zcela ztotožnil s městským soudem, neboť uvedenými rozhodnutími nebylo
a ani nemohlo být do jejích práv zasaženo. Rozhodnutí vydaná ve správním řízení byla totiž zcela
ve prospěch stěžovatelky a stav ve věci zůstal naprosto stejný. Za této situace žalovaný podotkl,
že mu není zřejmé, jakého stavu by stěžovatelka tímto svým postupem chtěla ve skutečnosti
docílit. Jakkoliv mohl městský soud tyto své úvahy rozvést podrobněji, žalovaný nepovažuje
napadený rozsudek za nepřezkoumatelný. Žalovaný navrhuje, aby zdejší soud kasační stížnost
zamítl.
III.
Právní názor Nejvyššího správního soudu
[8] Důvodnost kasační stížnosti posoudil Nejvyšší správní soud v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.); vady, jimiž se musí zabývat i bez návrhu,
stěžovatelka v kasační stížnosti uplatnila.
[9] Kasační stížnost je důvodná.
[10] Stěžovatelka v kasační stížnosti především opakovaně namítla, že rozsudek městského
soudu je v několika ohledech nepřezkoumatelný. Zdejší soud tuto námitku přezkoumal jako
první [§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.].
[11] Nejvyšší správní soud konstantně judikuje, že nepřezkoumatelnost soudního rozhodnutí
může nastat z důvodu jeho nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí. To prakticky
znamená např. situaci, kdy by se městský soud nevypořádal vůbec či alespoň dostatečně
s uplatněnými žalobními body, z rozhodnutí by nebyly seznatelné jeho nosné důvody anebo
by tyto důvody neměly oporu ve výsledcích provedeného řízení (srov. např. rozsudek NSS ze dne
30. 1. 2013, čj. 9 As 117/2012 - 35). Právě tímto směrem, zdá se, stěžovatelka argumentuje.
Ke kasaci rozhodnutí krajského soudu by však měl Nejvyšší správní soud přistoupit „teprve tehdy,
nelze-li jeho nesrozumitelnost jinak než kasací odstranit, tzn., nelze-li nesrozumitelnost rozsudku odstranit
výkladem, s přihlédnutím k obsahu spisu, k úkonům soudu a účastníků řízení.“ (viz rozsudek NSS ze dne
25. 4. 2013, čj. 6 Ads 17/2013 – 25). Jak uvedl Ústavní soud, „[n]ení porušením práva na spravedlivý
proces, jestliže obecné soudy nebudují vlastní závěry na podrobné oponentuře (a vyvracení) jednotlivě vznesených
námitek, pakliže proti nim staví vlastní ucelený argumentační systém, který logicky a v právu rozumně vyloží tak,
že podpora správnosti jejich závěrů je sama o sobě dostatečná“ [nález ze dne 12. 2. 2009
sp. zn. III. ÚS 989/08 (N 26/52 SbNU 247), M. CAMBELL & SONS LIMITED, bod 68; srov.
obdobně též rozsudky NSS ze dne 28. 2. 2013, čj. 8 As 47/2012 – 58, ze dne 29. 3. 2013,
čj. 8 Afs 41/2012 – 50, SAFINA, a. s., bod 21 nebo ze dne 6. 6. 2013, čj. 1 Afs 36/2013 - 30,
SOLARPARK gama a. s., bod 41].
[12] Městský soud ve svém rozsudku dospěl k závěru, že žádná z námitek stěžovatelky
se netýká zkrácení jejích práv ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. Uvedl, že v daném řízení stěžovatelce
nebyl odňat stálý daňový dozor nad příslušným skladem lihovin, neboť odpadly důvody takové
řízení vést. Z toho vyplývá, že o věci nebylo rozhodováno meritorně a tudíž nebylo ani zasaženo
do subjektivních práv stěžovatelky. Pokud by se i vyskytly určité procesní vady řízení před
správním orgánem, zastavením takového řízení, tj. odstoupením od věcného rozhodnutí ve věci,
byly tyto vady zhojeny.
[13] Z uvedených závěrů městského soudu zcela jasně vyplývá, z jakého skutkového stavu
při svých úvahách vycházel a jak o nich posoudil. Byť by bylo jistě logičtější zabývat se právě
touto pro věc klíčovou otázkou (dotčení subjektivních práv stěžovatelky) hned na začátku
odůvodnění rozsudku, nelze jiný postup považovat za vadu, která by způsobovala nezákonnost
napadeného rozsudku; formální úprava odůvodnění rozhodnutí soudů je v zásadě v jeho
dispozici a zákon v tomto směru klade důraz pouze na přezkoumatelnost závěrů soudů. Těmto
požadavkům, jak bylo již řečeno, napadený rozsudek vyhověl. Námitka nepřezkoumatelnosti
je proto nedůvodná.
[14] Nejvyšší správní soud nicméně dále zvážil, zda úkon žalovaného, který stěžovatelka
napadla žalobou, je vůbec rozhodnutím. Jen takový úkon správního orgánu, jímž se zakládají,
mění, ruší nebo závazně určují práva nebo povinnosti žalobce (§65 odst. 1 s. ř. s.), lze totiž
napadnout žalobou podle části třetí, hlavy druhé prvního dílu soudního řádu správního.
Rozšířený senát NSS ve svém usnesení uvedl k výkladu §65 odst. 1 s. ř. s., „že žalobní legitimace
ve správním soudnictví by […] neměla být svázána s existencí ex ante přesně specifikovaných veřejných
subjektivních hmotných práv žalobce, ale s tvrzeným zásahem do právní sféry žalobce. Tak tomu bude vždy
v situaci, kdy se jednostranný úkon orgánu moci výkonné, vztahující se ke konkrétní věci a konkrétním
adresátům, závazně a autoritativně dotýká právní sféry žalobce. Nejde tedy o to, zda úkon správního orgánu
založil, změnil či zrušil práva a povinnosti žalobce, nýbrž o to, zda se - podle tvrzení žalobce v žalobě – negativně
projevil v jeho právní sféře“ (usnesení ze dne 21. 10. 2008, čj. 8 As 47/2005 - 86, č. 1764/2009 Sb.
NSS, bod 41).
[15] Městský soud v napadeném rozsudku správně vyšel z usnesení rozšířeného senátu NSS
ze dne 26. 10. 2005, čj. 1 Afs 86/2004 – 54, č. 792/2006 Sb. NSS. V tomto usnesení rozšířený
senát vyslovil závěr, že kategorii rozhodnutí o zastavení řízení podle §27 zákona o správě daní
a poplatků nelze paušálně vyloučit ze soudního přezkumu proto, že nenaplňuje znaky rozhodnutí
ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. „Soud je povinen v každém jednotlivém případě zkoumat, zda se takové
rozhodnutí dotýká subjektivních práv či povinností žalobce, a to včetně těch, jež pramení v ústavním
či v mezinárodním právu; v pochybnostech je na místě přijmout závěr ve prospěch soudního přezkumu“, uvedl
v tomto rozhodnutí rozšířený senát.
[16] Bylo by nicméně zkreslením argumentace rozšířeného senátu, pokud ji snad městský soud
vykládá tak, že každé rozhodnutí o zastavení řízení je rozhodnutím ve smyslu §65. Jak totiž uvedl
rozšířený senát v již cit. usnesení, rozhodnutí o zastavení daňového řízení podle §27 zákona
o správě daní a poplatků „podléhá přezkumu ve správním soudnictví, pokud se týká subjektivních práv
a povinností žalobce vyplývajících z ústavního, mezinárodního či jednoduchého práva v tom smyslu,
že buď subjektivní práva a povinnosti z nich vyplývající zakládá, mění, ruší či závazně určuje, resp. mohlo
by je zakládat, měnit, rušit či závazně určovat, pokud by správní orgán rozhodl v souladu s žádostí žalobce.“
V nyní posuzovaném případě jednal celní úřad z moci úřední, nikoliv na žádost stěžovatelky.
Současně jeho rozhodnutí na právech stěžovatelky nic nezměnilo. Předmětem řízení před
správními orgány byla otázka, zda bude stěžovatelce ponechán režim daňového dozoru,
či nikoliv. Řízení, které celní úřad za účelem prošetření této otázky zahájil z úřední činnosti, bylo
však zastaveno, neboť správní orgán v průběhu řízení uvážil, že důvody pro odejmutí daňového
dozoru neexistují. Za této situace se tedy právní postavení stěžovatelky oproti stavu před
zahájením správního řízení nijak nezměnilo a ani změnit nemohlo. Z předloženého správního
spisu přitom nevyplývá, že by se stěžovatelka kdykoliv předtím snažila o zrušení stálého celního
dozoru a toto nikdy sama ani netvrdila. Z toho plyne, že teprve eventuální meritorní rozhodnutí
celního úřadu spočívající ve změně režimu daňového skladu stěžovatelky by mohlo vést k zásahu
do právní sféry stěžovatelky.
[17] V projednávaném případě stěžovatelka po celou dobu řízení trvala na tom, že došlo
k porušení jejích práv. Činila tak však obecným způsobem a tato práva nikdy, a to ani v kasační
stížnosti, blíže nespecifikovala. Především je však vůbec nevztahovala k napadenému rozhodnutí.
V žalobě poukazovala na procesní pochybení celního úřadu (nezákonné výzvy) v průběhu řízení,
dále na nezákonnosti zahájení později zastaveného řízení. Obdobně argumentuje též k údajným
procesním pochybením souvisejícím se zastavením řízení. V bodu IV. ad 3) žaloby upozorňuje,
že nelze zastavit řízení, které bylo zahájeno neplatně, a upozorňuje, že zákonnost zahájení řízení
napadla jinými svými podáními, přičemž řízení o těchto podáních nebylo doposud ukončeno.
[18] Úkolem soudů ve správním soudnictví je poskytování ochrany veřejným subjektivním
právům fyzických a právnických osob. V případě právě projednávaném však žalobou napadeným
rozhodnutím nedošlo a dojít pojmově ani nemohlo k zásahu do subjektivních práv stěžovatelky.
Na celé věci je evidentní, že stěžovatelka účelově a v podstatě uměle spojuje dotčení na právech
s rozhodnutím o zastavení řízení, byť ve skutečnosti brojí proti tomu, že řízení vůbec probíhalo
(což se v žalobě projevuje opakovaným kritizováním samotného zahájení řízení). Pokud však byla
stěžovatelka vskutku přímo zkrácena na svých právech faktickými úkony celního úřadu
v průběhu řízení, které bylo žalobou napadeným rozhodnutím později zastaveno, mohla využít
svého práva podat žalobu na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením
správního orgánu podle §82 násl. s. ř. s. I kdyby snad k takovémuto zkrácení faktickými úkony
v průběhu řízení došlo (což nicméně v řízení o žalobě proti rozhodnutí podané podle §65
násl. s. ř. s. nelze posuzovat), nemůže stěžovatelka nahradit zásahovou žalobu žalobou jinou.
IV.
Závěr a náklady řízení
[19] Krajský soud žalobu zamítl, ovšem za situace, v níž žaloba směřovala proti úkonu, který
rozhodnutím správního orgánu není. Krajský soud měl proto žalobu odmítnout podle §46
odst. 1 písm. d) s. ř. s. ve spojení s §70 písm. a) s. ř. s. jako nepřípustnou. Podle §110 odst. 1
s. ř. s. dospěje-li Nejvyšší správní soud k tomu, že kasační stížnost je důvodná, rozsudkem zruší
rozhodnutí krajského soudu a věc mu vrátí k dalšímu řízení, pokud ve věci sám nerozhodl
způsobem podle odstavce 2; jestliže již v řízení před krajským soudem byly důvody
mj. pro odmítnutí návrhu, rozhodne o tom současně se zrušením rozhodnutí krajského soudu
Nejvyšší správní soud. Zdejší soud proto podle §110 odst. 1 in fine s. ř. s. rozsudek krajského
soudu zrušil a žalobu sám odmítl.
[20] Výrok o náhradě nákladů řízení vychází z §60 odst. 3 s. ř. s., podle něhož žádný
z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení, byla-li žaloba odmítnuta. Protože soud
rozhodl současně se zrušením rozsudku krajského soudu i o odmítnutí žaloby, rozhodl rovněž
o nákladech řízení, které předcházelo zrušenému rozhodnutí krajského soudu (§110 odst. 2
s. ř. s.). Z tohoto důvodu nemá jak stěžovatelka, tak i žalovaný právo na náhradu nákladů řízení
ani před krajským soudem, ani před Nejvyšším správním soudem.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 12. prosince 2013
JUDr. Marie Žišková
předsedkyně senátu