ECLI:CZ:NSS:2013:6.AS.46.2013:28
sp. zn. 6 As 46/2013 - 28
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Bohuslava Hnízdila
a soudců JUDr. Tomáše Langáška a Mgr. Evy Šonkové v právní věci žalobců: a) Jm. G., b) J.
G., zastoupených Mgr. Vlastimilem Loučkem, advokátem, se sídlem Osvoboditelů 2649,
440 01 Louny, proti žalovanému správnímu orgánu: Magistrát hlavního města Prahy,
se sídlem Jungmannova 35/29, 111 21 Praha 1, týkající se žaloby proti rozhodnutí žalovaného
ze dne 16. srpna 2012, č. j. S-MHMP 946179/2012/OST/Ca, v řízení o kasační stížnosti
žalobců proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 27. února 2013, č. j. 6 A 165/2012 - 23,
takto:
I. Řízení o kasační stížnosti žalobkyně a) se zastavuje .
II. Kasační stížnost žalobce b) se zamítá .
III. Žalobkyně a) nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
IV. Žalovaný n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti žalobkyně ad a).
V. Žalobce b) nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
VI. Žalovanému se nepři znáv á náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti žalobce b).
Odůvodnění:
I.
Dosavadní průběh řízení
[1] Přípisem ze dne 22. února 2012 oznámil Úřad městské části Praha 4, odbor stavební
(dále jen „stavební úřad“), zahájení řízení z moci úřední o odstranění stavby - změna stavby
rodinného domu v sousedství žalobců v P., spočívající v přístavbě a nástavbě související se
zřízením obytných místností v podkroví, postavené v rozporu s dodatečným povolením
č. j. P4/69179/09/OST/VAS/300 ze dne 2. června 2009 (dále jen „stavba“) – podle §129
odst. 3 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon),
ve znění účinném do 31. prosince 2012. Usnesením č. j. P4/037296/12/OST/LAXA
ze dne 19. dubna 2012 bylo stavebním úřadem podle §64 odst. 1 písm. e) zákona
č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, přerušeno řízení o odstranění stavby
do pravomocného rozhodnutí ve věci dodatečného povolení této stavby v řízení dle §129 odst. 3
zákona č. 182/2006 Sb.
[2] Proti shora uvedenému usnesení podali žalobci odvolání ze dne 9. května 2012, které bylo
rozhodnutím žalovaného ze dne 16. srpna 2012, č. j. S-MHMP 946179/2012/OST/Ca,
zamítnuto a usnesení stavebního úřadu potvrzeno.
[3] Citované rozhodnutí žalovaného (dále jen „napadené rozhodnutí“) napadli žalobci
žalobou ze dne 26. října 2012 u Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“), který žalobu
usnesením č. j. 6 A 165/2012 - 23 ze dne 27. února 2013 odmítl s odůvodněním, že usnesení
o přerušení řízení je vyloučeno ze soudního přezkoumání ve správním soudnictví dle §70
písm. c) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále
jen „s. ř. s.“).
[4] Proti usnesení městského soudu podali žalobci (dále jen „stěžovatelé“) kasační stížnost
ze dne 27. března 2013 z důvodu uvedeného v §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., tj. z důvodu
nezákonnosti rozhodnutí o odmítnutí návrhu. Stěžovatelé vyjádřili nesouhlas s právním názorem
městského soudu; podle nich rozhodnutí o přerušení řízení nemá povahu rozhodnutí správního
orgánu, kterým se pouze upravuje vedení řízení, proto nesouhlasí se závěrem městského soudu
o vyloučení napadeného rozhodnutí ze správního přezkumu.
[5] V doplnění kasační stížnosti ze dne 5. dubna 2013 stěžovatelé rozvedli argumentaci
týkající se nesouhlasu s právním závěrem městského soudu. Odkázali na §129 odst. 3 stavebního
zákona, ve znění účinném do 31. prosince 2012, který stanoví, že zahájené řízení o odstranění
stavby je možné přerušit, jestliže stavebník nebo vlastník u staveb specifikovaných v §129 odst. 2
stavebního zákona požádá o dodatečné povolení stavby a předloží podklady ve stejném rozsahu
jako k žádosti o stavební povolení. Dle názoru stěžovatelů usnesení o přerušení řízení
o odstranění stavby tak ve svém důsledku zakládá konkrétní právo stavebníků „neodstranit“
předmětnou stavbu, čímž dochází k újmě stěžovatelů spočívající v omezení a ohrožení práv
jakožto vlastníků sousední nemovitosti, zejména práva vlastnického. Dle názoru stěžovatelů
napadené rozhodnutí bylo vydáno za situace, kdy nebyly splněny zákonné předpoklady
pro přerušení řízení o odstranění stavby, neboť uvedená žádost neobsahovala podklady
ve stejném rozsahu jako žádost o stavební povolení, jak vyžaduje §129 odst. 3 stavebního
zákona, ve znění účinném do 31. prosince 2012.
[6] Ke kasační stížnosti a jejímu doplnění se žalovaný vyjádřil přípisem
ze dne 17. června 2013 tak, že v celém rozsahu odkázal na napadené rozhodnutí městského
soudu.
II.
Zastavení řízení o kasační stížnosti stěžovatelky a).
[7] Kasační stížnost stěžovatelů ze dne 27. března 2013 nesplňovala podmínky řízení
podle zákona č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů. V souladu
s §4 odst. 1 písm. d) zákona o soudních poplatcích je s podáním kasační stížnosti spojen vznik
poplatkové povinnosti, není-li navrhovatel, či věc, které se návrh týká, od soudního poplatku
osvobozen podle §11 tohoto zákona. Podle položky č. 19 sazebníku soudních poplatků, který je
přílohou uvedeného zákona, je kasační stížnost zpoplatněna částkou 5 000 Kč.
[8] Kasační stížnost stěžovatelů je třeba považovat za samostatný úkon každého z nich.
Každý z účastníků, kteří podali společnou kasační stížnost, je proto povinen zaplatit soudní
poplatek zvlášť, neboť každý z nich vystupuje v řízení samostatně (srov. např. rozsudek
Nejvyššího správního soudu 1 As 74/2011-251 z 10. srpna 2011, publikovaný
pod č. 2410/2011 Sb. NSS a na www.nssoud.cz).
[9] Při podání kasační stížnosti žádný ze stěžovatelů soudní poplatek ve výši 5000 Kč
neuhradil. Nejvyšší správní soud proto usnesením č. j. 6 As 46/2013-6 ze dne 2. dubna 2013
vyzval výrokem I. stěžovatelku a) Jm. G., aby ve lhůtě dvou týdnů od doručení tohoto usnesení
zaplatila soudní poplatek podle zákona o soudních poplatcích za kasační stížnost ve výši 5 000
Kč. Výrokem II. vyzval Nejvyšší správní soud stěžovatele b) J. G., aby ve lhůtě dvou týdnů
od doručení tohoto usnesení zaplatil soudní poplatek podle zákona o soudních poplatcích
za kasační stížnost ve výši 5 000 Kč. Stěžovatelé byli v usnesení poučeni o způsobech platby. Byli
též poučeni o tom, že stěžovatelé mohou ve lhůtě stanovené pro zaplacení poplatku požádat
soud o osvobození od soudních poplatků a že podle §36 odst. 3 s. ř. s. může být účastník,
který doloží, že nemá dostatečné prostředky, na vlastní žádost usnesením předsedy senátu zčásti
osvobozen od soudních poplatků a že lze – jsou-li pro to zvlášť závažné důvody – účastníkovi
přiznat osvobození od soudních poplatků zcela. Stěžovatelé byli konečně poučeni o následcích
nesplnění své poplatkové povinnosti ve smyslu §9 odst. 1 zákona o soudních poplatcích.
[10] Podle §9 odst. 1 zákona o soudních poplatcích, nebyl-li poplatek za řízení splatný
podáním kasační stížnosti zaplacen, soud vyzve poplatníka k jeho zaplacení ve lhůtě,
kterou mu určí; po marném uplynutí této lhůty soud řízení zastaví. Podle §47 písm. c) s. ř. s.
soud řízení usnesením zastaví, stanoví-li tak tento nebo zvláštní zákon.
[11] Usnesení s výzvou k zaplacení soudního poplatku bylo právnímu zástupci stěžovatelů
doručeno v pátek 12. dubna 2013, lhůta dvou týdnů pro splnění poplatkové povinnosti
tedy uplynula v pátek 26. dubna 2013. Do dne uplynutí této lhůty však uhradil soudní poplatek
pouze stěžovatel b) J. G. z účtu vedeného na jméno stěžovatele b) a s poznámkou „soudni poplatek
G.“. Do dne vydání tohoto rozhodnutí však nebyl zaplacen soudní poplatek za kasační stížnost
stěžovatelky a) Jm. G.
[12] Dle §47 písm. c) ve spojení s §120 s. ř. s. lze řízení o kasační stížnosti zastavit, stanoví-li
tak soudní řád správní nebo zvláštní zákon. Tímto zvláštním zákonem je i zákon č. 549/1991 Sb.,
o soudních poplatcích, který v §9 odst. 1 in fine stanoví, že pokud stěžovatel neuhradí soudní
poplatek ve lhůtě stanovené ve výzvě soudu, soud řízení zastaví. V daném případě jsou ve vztahu
ke stěžovatelce a) splněny podmínky pro aplikaci §9 odst. 1 in fine zákona o soudních poplatcích,
a proto Nejvyšší správní soud výrokem I tohoto rozsudku zastavil řízení o kasační stížnosti
stěžovatelky a).
III.
Posouzení kasační stížnosti stěžovatele b) Nejvyšším správním soudem
[13] Nejvyšší správní soud hodnotí kasační stížnost stěžovatele b) (dále jen „kasační stížnost“)
jako přípustnou, neboť byla podána osobou oprávněnou podle §102 s. ř. s., a její důvod se opírá
o §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. Kasační stížnost není nepřípustná ani z jiných důvodů plynoucích
z §104 s. ř. s.
[14] Podstatu stížnostních námitek tvoří nesouhlas s názorem městského soudu,
neboť napadené rozhodnutí dle stěžovatele ve svém důsledku zakládá „právo neodstranit“
předmětnou stavbu, čímž dochází k přímému zásahu do jeho práv. Z tohoto důvodu by mělo být
přezkoumatelné ve správním soudnictví.
[15] S tímto východiskem se Nejvyšší správní soud neztotožňuje.
[16] Nejvyšší správní soud v prvé řadě připomíná, že usnesení krajského soudu o odmítnutí
žaloby lze napadnou kasační stížností pouze z důvodu dle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.,
tedy z důvodu nezákonnosti takového rozhodnutí (viz např. rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 21. dubna 2005 č. j. 3 Azs 33/2004-98, všechna zde cit. rozhodnutí jsou přístupná
na www.nssoud.cz). Nezákonnost rozhodnutí může spočívat též v chybném posouzení právní
otázky, zda je důvod pro odmítnutí žaloby dán (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 6. prosince 2005 č. j. 6 As 4/2004 - 53).
[17] Ve správním soudnictví jsou kontrole zákonnosti podrobena rozhodnutí orgánů veřejné
správy, jimiž bylo rozhodnuto o právech a povinnostech fyzických a právnických osob ve smyslu
generální klauzule obsažené v čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod. Současně
však uvedené ustanovení připouští možnost, aby na základě výjimek zákonem výslovně
stanovených byla některá rozhodnutí z přezkoumání vyloučena. Jedná se např. o kompetenční
výluku uvedenou v §70 písm. c) s. ř. s., kdy ze soudního přezkumu jsou vyloučeny úkony
správního orgánu, jimiž se upravuje vedení řízení před správním orgánem. Ačkoliv soudní řád
správní ani správní řád tento pojem blíže nespecifikují, soudní praxe se ustálila na výkladu,
že se jedná o úkony, jimiž se správní orgán nedotkl přímo těch práv účastníka, která zakládají
hmotné právo, ale zasáhl jen do práv daných pro vlastní vedení řízení (rozhodnutí Vrchního
soudu v Praze ze dne 14. července 1999 sp. zn. 5 A 48/99, publikované ve sbírce Soudní
judikatura pod č. 664/2000). Tyto úkony tedy nadále nezakládají, nemění, neruší ani závazně
neurčují práva ani hmotněprávní povinnosti, pouze se jimi upravuje vedení správních řízení;
nemají povahu meritorního rozhodnutí, tj. rozhodnutí ve věci samé.
[18] V dané věci jde o posouzení otázky, zda rozhodnutí žalovaného o přerušení řízení
o odstranění stavby je rozhodnutím, jímž se upravuje vedení řízení, či zda se jedná o rozhodnutí
ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s., které podléhá soudnímu přezkumu.
[19] Dle čl. II bodu 14 zákona č. 350/2012 Sb., kterým se mění zákon č. 183/2006 Sb.,
o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, a některé
související zákony, se správní řízení, která nebyla pravomocně skončena přede dnem nabytí
účinnosti tohoto zákona (1. ledna 2013), dokončí podle dosavadních právních předpisů,
s výjimkou a) stavebních řízení neukončených v prvním stupni, která se týkají staveb,
u nichž podle nové právní úpravy postačí ohlášení; na takové stavby se hledí jako na ohlášené
podle tohoto zákona, za ohlášení se v tomto případě považuje žádost o vydání stavebního
povolení a za den ohlášení den nabytí účinnosti tohoto zákona, b) řízení o správním deliktu
spáchaném přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona, pokud nová právní úprava je
pro obviněného příznivější.
[20] Řízení ve věci odstranění stavby podle §129 odst. 3 stavebního zákona, které se týká
provedené změny stavby v rozporu s dodatečným povolením stavby, se tedy dokončí
podle právní úpravy účinné do 31. prosince 2012. V následujícím výkladu proto bude
odkazováno na stavební zákon v příslušném časovém znění.
[21] Dle §129 odst. 3 stavebního zákona: „U stavby prováděné či provedené bez rozhodnutí
nebo opatření stavebního úřadu vyžadovaného tímto zákonem anebo v rozporu s ním, stavební úřad zahájí řízení
o jejím odstranění. Pokud půjde o stavbu uvedenou v odstavci 2, stavebník nebo vlastník požádá o její dodatečné
povolení a předloží podklady ve stejném rozsahu jako k žádosti o stavební povolení, stavební úřad přeruší řízení
o odstranění stavby a vede řízení o podané žádosti; v tomto řízení postupuje podle §111 až 115. Bude-li stavba
dodatečně povolena, řízení o odstranění stavby zastaví.“
[22] Jak vyplývá ze shora uvedeného, nebyla práva stěžovatele, která vyplývají
z hmotněprávních předpisů, napadeným rozhodnutím nikterak dotčena, neboť řízení
o odstranění stavby se napadeným rozhodnutím pouze přerušuje. Důvodem přerušení řízení
podle §129 odst. 3 stavebního zákona je překážka, která brání vydání meritorního rozhodnutí
o odstranění stavby, a to podaná žádost a jí zahájené řízení o dodatečné stavební povolení této
změny (k tomu srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. ledna 2010
č. j. 1 Ans 9/2009-87).
[23] Po přerušení řízení vede následně stavební úřad řízení o dodatečném povolení (změny)
stavby; v tomto řízení postupuje stavební úřad podle §111 až 115 stavebního zákona. Stavební
úřad je způsobilý zasáhnout do hmotných práv stěžovatele až následným meritorním
rozhodnutím o tom, že se změna stavby dodatečně povoluje (neboť až právní mocí dodatečného
povolení je realizováno stěžovatelem uváděné „právo stavebníků neodstranit předmětnou
stavbu“) a nikoliv rozhodnutím o přerušení řízení, jak se domnívá stěžovatel. S ohledem
na možný zásah do stěžovatelových hmotných veřejných subjektivních práv se stěžovatel,
jako vlastník sousední stavby, daného řízení za účelem ochrany svých práv účastní
(k tomu srov. rozsudek Krajského soudu v Ostravě č. j. 22 A 92/2010-26 ze dne 23. května 2012,
publ. pod č. 2828/2013 Sb. NSS.). Ze stejných důvodů podléhá meritorní rozhodnutí
o dodatečném povolení stavby soudnímu přezkumu ve správním soudnictví (srov. například
rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. dubna 2013 č. j. 1 As 186/2012-39). Právě
v řízení o dodatečném povolení stavby je prostor pro uplatnění stěžovatelem uváděných
námitek, které se týkaly (ne)dostatečnosti předložených podkladů. Rozhodnutí o dodatečném
povolení (změny) stavby rovněž vede k tomu, že stavební úřad řízení o odstranění stavby
(které bylo do právní moci rozhodnutí o povolení přerušeno) zastaví (srov. §129 odst. 3
stavebního zákona).
[24] Ze znění §129 odst. 3 stavebního zákona dále vyplývá, že jestliže změna stavby
dodatečně povolena nebude, bude příslušný stavební úřad v řízení o odstranění stavby
pokračovat a následně odstranění stavby rozhodnutím meritorně nařídí. To ostatně vyplývá
rovněž z výroku napadeného rozhodnutí o přerušení řízení, které trvá do „doby pravomocného
rozhodnutí ve věci dodatečného povolení výše uvedené stavby v řízení vedeném podle §129 odst. 3 stavebního
zákona“. O hmotných veřejných subjektivních právech je tedy stavebním úřadem následně
rozhodnuto až v meritorním nařízení odstranění stavby, které je proto rovněž přezkoumatelné
ve správním soudnictví.
[25] Rozhodnutí žalovaného o přerušení řízení je tak (pouze) rozhodnutím, jímž se upravuje
vedení řízení a jako takové toto rozhodnutí ve správním soudnictví přezkoumatelné není.
[26] Uvedenému právnímu názoru ostatně odpovídá i konstantní a jednotná judikatura
Nejvyššího správního soudu, dle které se rozhodnutí o přerušení správního řízení považuje
za rozhodnutí, jímž se pouze upravuje vedení řízení [§70 písm. c) s. ř. s.]. Žaloba proti tomuto
rozhodnutí je proto dle §68 písm. e) s. ř. s. nepřípustná a musí být na základě §46 odst. 1
písm. d) s. ř. s. odmítnuta (viz např. rozsudek ze dne 30. dubna 2008 č. j. 3 As 64/2007-62, dále
rozsudek 30. ledna 2009 č. j. 4 As 48/2008-23, rozsudek ze dne 16. července 2009
č. j. 1 As 48/2009-54 či rozsudek ze dne 26. srpna 2010 č. j. 1 As 52/2010-61).
[27] Vzhledem k výše uvedenému dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že Městský soud
v Praze postupoval zcela v souladu s §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s., jestliže žalobu stěžovatele
odmítl jako nepřípustnou na základě §68 písm. e) a §70 písm. c) s. ř. s. Nejvyšší správní soud
uzavřel, že napadené usnesení Městského soudu v Praze netrpí nezákonností z důvodu tvrzeného
stěžovatelem podle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., a kasační stížnost stěžovatele b)
proto podle §110 odst. 1 s. ř. s. jako nedůvodnou zamítl.
IV.
Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení
[28] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti stěžovatele b) rozhodl soud na základě §60
odst. 1 s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatel b) nebyl v řízení úspěšný, a proto nemá právo
na náhradu nákladů řízení. Žalovanému, který úspěšný byl, nevznikly v řízení náklady převyšující
běžnou administrativní činnost, a proto mu soud náhradu nákladů řízení nepřiznal. Řízení
o kasační stížnosti stěžovatelky a) bylo zastaveno. Soud tedy rozhodl o náhradě nákladů řízení
o kasační stížnosti na základě §60 odst. 3 věty první, podle níž žádný z účastníků nemá právo
na náhradu nákladů řízení, bylo-li řízení zastaveno, ve spojení s §120 s. ř. s.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne jsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 23. října 2013
JUDr. Bohuslav Hnízdil
předseda senátu