ECLI:CZ:NSS:2013:8.AFS.76.2012:21
sp. zn. 8 Afs 76/2012 - 21
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jana Passera a soudců
Mgr. Davida Hipšra a JUDr. Michala Mazance v právní věci žalobce: Ing. J. P., zastoupeného
JUDr. Liborem Petříčkem, advokátem se sídlem Kodymova 2526/4, Praha 5, proti žalovanému:
Finanční úřad pro Plzeňský kraj, územní pracoviště Plzeň-jih (dříve: Finanční úřad Plzeň-
jih), se sídlem Františkánská 18, Plzeň, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 19. 12. 2000, čj.
33677/00/140970, o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Krajského soudu v Plzni ze dne
21. 11. 2012, čj. 30 Af 38/2012 - 23,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení.
III. Žalovanému se nepřiznává právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I.
[1] Finanční úřad Plzeň-jih zřídil rozhodnutím o uplatnění rozsahu zástavního práva ze dne
19. 12. 2000, čj. 33677/00/140970 (dále jen „napadené rozhodnutí“), zástavní právo
k nemovitostem – budově č. p. 34 postavené na pozemku parc. č. 21 a stavebním pozemku
parc. č. 21, zastavěná plocha a nádvoří, o výměře 2628 m2, to vše zapsáno na LV č. 232
pro katastrální území a obec Honezovice, okres Plzeň-jih, u Katastrálního úřadu pro Plzeňský
kraj, Katastrálního pracoviště Plzeň-jih. Zástavní právo bylo zřízeno podle §72 zákona
č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků ve znění účinném do 31. 12. 2000, k zajištění daňové
pohledávky daňového dlužníka Zemědělské družstvo „Máj“ Ves Touškov se sídlem Ves Touškov
127, Stod. Daňový dlužník byl v době právní moci rozhodnutí zapsaným vlastníkem zastavených
nemovitostí. Napadené rozhodnutí nabylo právní moci dne 6. 1. 2001 a bylo poté zapsáno
záznamem do katastru nemovitostí.
II.
[2] Žalobce napadl rozhodnutí žalovaného žalobou u Okresního soudu Plzeň – jih,
který zastavil řízení o žalobě usnesením ze dne 27. 7. 2011, čj. 10 C 28/2011 - 46. Krajský soud
v Plzni potvrdil k odvolání žalobce usnesení soudu prvého stupně a poučil žalobce dle §104b
odst. 1 o. s. ř., že je oprávněn podat žalobu ve správním soudnictví, a to ve lhůtě jednoho měsíce
od právní moci tohoto usnesení. Žalobce tak učinil. Krajský soud v Plzni, správní úsek, však
žalobu odmítl usnesením ze dne 21. 11. 2012, čj. 30 Af 38/2012 - 23.
[3] Žalobce uplatnil nárok na vydání nemovitostí spolu se svými sourozenci dne 12. 5. 1992
vůči Zemědělskému družstvu „Máj“ Ves Touškov, které mělo nemovitosti v držbě ke dni nabytí
účinnosti zákona o půdě, a bylo tedy osobou povinnou podle §5 zákona o půdě. Žalobce se stal
spoluvlastníkem nemovitostí na základě rozhodnutí pozemkového úřadu Okresní úřad Plzeň –
Jih čj. 1090-d/92 ze dne 21. 10. 2002, které nabylo právní moci dne 9. 12. 2002. Žalobce se tedy
stal spoluvlastníkem nemovitostí v době, kdy na nich vázlo zástavní právo pravomocně zapsané
na základě napadeného rozhodnutí žalovaného ze dne 19. 12. 2000.
[4] Krajský soud zdůraznil, že ve správním soudnictví se lze ochrany práv domáhat zásadně
až po vyčerpání přípustných řádných opravných prostředků (§247 odst. 2 o. s. ř., ve znění
účinném do 31. 12. 2002, a §5 s. ř. s.). Právní úprava před 31. 12. 2000 i po 1. 1. 2001, kdy došlo
k podstatně změně úpravy zástavního práva v daňovém řízení, nevylučovala právo odvolat
se proti rozhodnutí správce daně o zřízení zástavního práva podle §72 zákona č. 337/1992 Sb.
o správě daní a poplatků (dále jen „zákon o správě daní a poplatků“). Právní předchůdce žalobce
však nepodal odvolání proti rozhodnutí o zřízení zástavního práva.
[5] Krajský soud vyjádřil přesvědčení, že požadavek vyčerpání přípustných řádných
opravných prostředků platí rovněž v případech právního nástupnictví. Právní nástupce musí
přijmout stav řízení před správním orgánem, k jakému řízení dospělo v době účastenství jeho
právního předchůdce.
[6] Na tomto závěru nemohou podle krajského soudu nic změnit ani specifické okolnosti
žalobcova případu. Žalobce nabyl nemovitosti v restituci a již v době nabytí byly zatíženy
zřízeným zástavním právem. Ačkoliv je to v tomto případě příkré, nelze dospět k jinému závěru,
než že žalobce má uzavřenu cestu k soudnímu přezkumu rozhodnutí o zřízení zástavního práva
již proto, že se proti němu neodvolala povinná osoba v restitučním řízení.
[7] Jelikož proti žalobou napadenému rozhodnutí Finančního úřadu Plzeň-jih nebylo podáno
odvolání, krajský soud žalobu odmítl jako nepřípustnou na základě §46 odst. 1 písm. d)
ve spojení s §68 písm. a) s. ř. s.
[8] Krajský soud dále konstatoval, že i kdyby byla prolomena podmínka vyčerpání řádného
opravného prostředku před podáním žaloby, narazila by ochrana žalobcových práv na podmínku
zákonné lhůty pro podání žaloby ve správním soudnictví. Žalobu proti rozhodnutí správního
orgánu lze podat v zásadě do dvou měsíců poté, kdy bylo rozhodnutí správního orgánu
oznámeno žalobci (§250b odst. 1 věta prvá o. s. ř., ve znění účinném do 31. 12. 2002, §72
odst. 1 s. ř. s.). Ani zvláštní zákon nestanovil žádnou výjimku z této lhůty. Zmeškání lhůty
pro podání žaloby nelze prominout (§250b odst. 1 věta druhá o. s. ř., ve znění účinném
do 31. 12. 2002, §72 odst. 4 s. ř. s.). Žaloba k Okresnímu soudu Plzeň-jih však byla podána
mnoho let po marném uplynutí této lhůty.
[9] Krajský soud závěrem dodal, že žalobce a jeho sourozenci mohli o ochranu svých práv
ve správním soudnictví usilovat pouze nepřímo – podnětem Nejvyššímu státnímu zástupci
k podání žaloby k ochraně veřejného zájmu podle §66 odst. 2 s. ř. s. Na takovou žalobu
se nevztahuje povinnost vyčerpat před jejím podáním řádný opravný prostředek. Žalobu
k ochraně veřejného zájmu mohl Nejvyšší státní zástupce podat do tří let od právní moci
rozhodnutí správního orgánu, tj. do 6. 1. 2004.
III.
[10] Žalobce (stěžovatel) napadl usnesení krajského soudu kasační stížností. Ocenil jasnost,
přehlednost a srozumitelnost odůvodnění usnesení krajského soudu. Přesto se rozhodl podat
kasační stížnost. Namítl, že žalovaný napadeným rozhodnutím zásadně omezil jeho možnost
nakládat s předmětnými nemovitostmi. Stěžovatel nabyl zastavený majetek jako výraz díků
tehdejšího Československa za podíl na osvobození státu během II. světové války. Stát vydal
stěžovateli a dalším dvěma spoluvlastníkům v restituci nemovitosti již zatížené zástavními právy,
aniž se nabyvatelé mohli proti takovému zatížení majetku bránit. Vzniklý stav je protiústavní,
neboť omezuje stěžovatelovo právo vlastnit majetek.
[11] Stěžovatel dále namítl, že se krajský soud nezabýval otázkou nicotnosti napadeného
rozhodnutí. Krajský soud rovněž nebyl vázán rozhodnutím žalovaného o zřízení zástavních práv,
neboť stěžovatel se neúčastnil daňového řízení ani jako daňový subjekt, ani jako osoba
zúčastněná a ani jako právní nástupce těchto osob.
[12] Závěrem stěžovatel uvedl, že zástavní právo je institut sloužící k zajištění daňové
pohledávky ve vztahu k daňovému dlužníkovi a z povahy věci nemůže tuto funkci plnit vůči
osobě odlišné od daňového dlužníka, tj. vůči novému nabyvateli pozemků. Taková situace
nastala, což představuje bezdůvodný a protizákonný zásah do vlastnického práva stěžovatele –
nového nabyvatele pozemků. Správce daně (žalovaný) byl povinen v takovém případě zástavní
právo zrušit, a pokud tak neučinil, měl tak učinit krajský soud.
IV.
[13] Žalovaný se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
V.
[14] Kasační stížnost není důvodná.
[15] Z usnesení krajského soudu vyplývá, že se nemohl zabývat podstatou věci, tedy tím,
jak případně dosáhnout zrušení zřízeného zástavního práva, důsledky tohoto stavu
pro stěžovatele i specifickými okolnostmi tohoto případu. Ty představuje především
to, že zástavním právem byl zatížen majetek posléze vydaný v restitučním řízení a stěžovatel
skutečně nemohl ovlivnit, zda majetek bude takto zatížen. Do popředí musely nutně nejprve
vystoupit procesní otázky a krajský soud na to správně upozornil. Šlo o vyčerpání opravných
prostředků proti rozhodnutí o zřízení zástavního práva a o včasnost podané žaloby.
[16] Záměrem stěžovatele bylo docílit výmazu zástavního práva, které bylo k předmětným
nemovitostem zapsáno na základě rozhodnutí správce daně podle §72 zákona o správě daní
a poplatků. Krajský soud v usnesení podrobně vyložil, jakým způsobem mohlo vzniknout
zástavní právo a vysvětlil rozdíly ve znění tohoto ustanovení v důsledku novely zákona o správě
daní a poplatků provedené zákonem č. 367/2000 Sb. s účinností od 1. 1. 2001. Objasnil, že brojit
proti takto vzniklému zástavnímu právu lze pouze podáním správní žaloby, avšak jen
po vyčerpání řádných opravných prostředků v daňovém řízení. Daňový subjekt však odvolání
nepodal.
[17] Nejvyššímu správnímu soudu nezbývá než odkázat např. na rozsudek ze dne 16. 11. 2004,
čj. 1 As 28/2004 - 106, kde judikoval, že v souladu se zásadou vigilantibus iura scripta sunt
by každý měl aktivně a důsledně dbát svých práv již v řízení před správním orgánem a teprve
poté, kdy je jeho snaha bezvýsledná, se obracet na soud. Je třeba klást důraz jednak
na respektování požadavku procesní ekonomie, neboť je-li tu otevřena právní možnost nápravy
nezákonnosti vyšší správní instancí, není věcný ani právní důvod předkládat věc in foro, jednak
je zdůrazněna nutnost aktivity subjektů veřejnoprávních vztahů při ochraně jejich subjektivních
oprávnění.
[18] Neuplatnění práva využít zákonné opravné prostředky proti rozhodnutí správního orgánu
má významné právní následky. Rozhodnutí nabude právní moci a vyvolá právní účinky. Správní
žaloba proti němu je nepřípustná podle §68 písm. a) ve spojení s §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
Zároveň se u něj uplatní pravidlo presumpce správnosti správního rozhodnutí. Dotčené subjekty
správního řízení tak mohou legitimně očekávat neměnnost takového rozhodnutí, resp. právního
stavu, který je tímto rozhodnutím založen. Tyto právní důsledky jsou natolik závažné, že je nelze
překlenout ani následnou změnou vlastníka věci, která je předmětem správního rozhodnutí.
[19] Krajský soud nezůstal pouze u nepřípustnosti správní žaloby pro nevyčerpání opravných
prostředků. Zabýval se také včasností správní žaloby a vyhodnotil, že i kdyby bylo možné
překlenout podmínku nutného vyčerpání řádného opravného prostředku, nelze obejít, že žaloba
proti napadenému rozhodnutí byla podána opožděně a musela by být soudem odmítnuta podle
§46 odst. 1 písm. b) s. ř. s.
[20] Nejvyšší správní soud připomíná, že lhůta k podání odvolání či správní žaloby sama
o sobě nemůže být protiústavní, neboť je věcí zákonodárce, zda a jakou lhůtu pro realizaci práva
stanoví (srov. nález Ústavního soudu ze dne 24. 7. 2012, čj. Pl. ÚS 34/10 – 2 a nález Ústavního
soudu ze dne 1. 12. 2009, sp. zn. Pl. ÚS 17/09). Běh času je obecně velmi významnou právní
skutečností a v podobě běhu lhůt stanovených zákonem pro podání opravných prostředků proti
rozhodnutí správních orgánů představuje zásadní předpoklad pro stabilizaci právních vztahů
ve společnosti. Odrazem této právní skutečnosti je uplatňování principu právní jistoty jakožto
základního principu demokratického právního státu. Závěr krajského soudu o opožděnosti
žaloby je rovněž správný. Ani stěžovatel netvrdil, že dodržel lhůtu k podání žaloby. Ani dodržení
měsíční lhůty k podání žaloby ve správním soudnictví, stanovené podle §104b odst. 1 o. s. ř.
v usnesení Krajského soudu v Plzni ze dne 7. 8. 2012, čj. 13 Co 458/2011 - 55, kterým bylo
ukončeno řízení o žalobě na určení neplatnosti zástavního práva, nemůže zhojit fakt, že lhůta
k podání správní žaloby předtím marně uplynula ještě před podáním určovací žaloby
(srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 1. 2006, čj. 2 As 45/2005 - 65).
[21] I přes výše uvedené považuje Nejvyšší správní soud za potřebné vyjádřit se k některým
argumentům, které stěžovatel uplatnil v kasační stížnosti. Zástavní právo je věcným právem.
Vázne na věci – předmětu zástavy, nikoli na osobě obligačního dlužníka, jehož pohledávku
zajišťuje. Identita zástavního a obligačního dlužníka bývá častá, není však nezbytnou podmínkou
existence zástavního práva. Zákon č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, připouští, aby obligačním
a zástavním dlužníkem byly dvě různé osoby. Změna vlastníka zástavy podle občanského
zákoníku nepatří a ani před novelou občanského zákoníku provedenou zákonem č. 367/2000 Sb.
nepatřila mezi důvody zániku zástavního práva.
[22] Není případný odkaz stěžovatele na judikát Nejvyššího soudu ze dne 11. 4. 2007,
sp. zn. 21 Cdo 1092/2006. V tomto rozsudku Nejvyšší soud vyslovil, že soud není podle §135
odst. 2 o. s. ř. vázán rozhodnutím správce daně vydaným podle §72 zákona o správě daní
a poplatků, jestliže k věci, pohledávce nebo jinému majetkovému právu, k nimž bylo
rozhodnutím správce daně uplatněno zástavní právo, vznáší své nároky osoba, která nebyla
při rozhodování správce daně daňovým subjektem nebo osobou zúčastněnou na daňovém řízení
a není ani jejich právním nástupcem. Stěžovatel však byl v jiném právním postavení,
než předpokládá označený judikát. Aplikováno na projednávanou věc, musel by být stěžovatel
již v době zřízení zástavního práva vlastníkem věci odlišným od daňového subjektu. Tak tomu
nebylo. Daňovému subjektu svědčilo i vlastnické právo k zástavě. Stěžovatel není právním
nástupcem daňového dlužníka, ale jeho právním nástupcem ve vlastnictví nemovitostí předtím
zatížených zástavním právem. Nemovitosti nabyl v době, kdy již byly zatíženy zástavním právem
a zástavní právo platně vzniklo. Případným pro tuto věc je proto spíše závěr zmiňovaného
rozsudku Nejvyššího soudu V něm Nejvyšší soud výslovně uvádí: „Protože žalobce je ve vlastnictví
zástavním právem zatížených nemovitostí právním nástupcem Č. r (pozn. NSS: k jejímuž majetku zástavní
právo platně vzniklo s ohledem na právo státní příspěvkové organizace – daňového subjektu –
k hospodaření s tímto majetkem)., je uvedené rozhodnutí správce daně závazné (účinné) i vůči němu.“
To je právě skutková situace analogická s projednávaným případem.
[23] Na věc rovněž nelze použít závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne
10. 8. 2010, čj. 2 Afs 52/2010 - 103, na který stěžovatel odkazoval v žalobě. Případ, kterým
se Nejvyšší správní soud v uvedeném rozsudku zabýval, byl totiž od stěžovatelova případu
rovněž skutkově odlišný. Správce daně zřídil v uvedené věci rozhodnutím zástavní právo
na nemovitosti daňového dlužníka za situace, kdy byl podán návrh na vklad vlastnického práva
ve prospěch jiného subjektu a tento vklad byl následně proveden s datem přechodu vlastnického
práva předcházejícím vzniku zástavního práva. V případě stěžovatele provedl katastrální úřad
zápis zástavního práva záznamem, tj. formou zápisu, která má na rozdíl od vkladu pouze
deklaratorní, nikoli konstitutivní účinky. Katastrální úřad navíc rozhodl o záznamu zástavního
práva v době, kdy neprobíhalo žádné řízení o zápisu vlastnického práva stěžovatele
k předmětným nemovitostem. V tom spočívá zásadní skutková odlišnost, pro kterou nelze
z uvedeného judikátu vycházet v nyní projednávané věci.
[24] Jako nedůvodnou je třeba odmítnout i námitku, že krajský soud měl posoudit,
zda napadené rozhodnutí žalovaného není nicotné. Stěžovatel neuvádí žádné konkrétní důvody
nicotnosti, není zřejmé, proč se domnívá, že jde o nicotné rozhodnutí. Ani nicotnost však
nemůže být vyslovena v řízení, na jehož počátku stojí nepřípustná žaloba. Nejvyšší správní soud
uvedl v rozsudku ze dne 21. 4. 2005, sp. zn. 4 As 31/2004 (publ. pod č. 619/2005 Sb. NSS),
že v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu může soud vyslovit nicotnost rozhodnutí
správního orgánu [§65 odst. 1, §76 odst. 2 s. ř. s.] jen za procesního předpokladu, že žaloba
sama není nepřípustná [§46 odst. 1 písm. d), §68 s. ř. s.].
[25] Stěžovatel v kasační stížnosti podrobně vylíčil specifické okolnosti svého případu
a popsal, jaké dopady do jeho právní sféry mělo napadené správní rozhodnutí. Tyto kasační
námitky však směřovaly nikoli proti rozsudku krajského soudu, ale proti důsledkům napadeného
správního rozhodnutí. Soud se těmito námitkami nemohl zabývat, neboť je nebylo možné
podřadit pod žádný z důvodů kasační stížnosti podle §103 odst. 1 s. ř. s. Jednalo se tedy
o námitky nepřípustné podle §104 odst. 4 s. ř. s.
[26] Nejvyšší správní soud si plně uvědomuje specifika omezení stěžovatelova vlastnického
práva za situace, kdy k vydání nemovitosti došlo na základě restitučních zákonů ke zmírnění
majetkových křivd spáchaných v době nesvobody. Nejvyšší správní soud oceňuje preciznost
a pečlivost, se kterou krajský soud vypracoval odůvodnění svého usnesení. Krajský soud věc
zhodnotil komplexně. Podrobně se zabýval jak právní úpravou zajištění daňové pohledávky
zástavním právem v režimu zákona o správě daní a poplatků, tak procesními možnostmi obrany,
které právní řád stěžovateli nabízel, přičemž detailně odůvodnil a vysvětlil, proč ve stěžovatelově
případě nebylo možné tyto prostředky využít.
[27] Žádné ustanovení zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému
zemědělskému majetku (dále jen „zákon o půdě“) nebrání tomu, aby na nemovitostech
vydávaným podle tohoto zákona vzniklo před jejich vydáním zástavní právo ve prospěch třetí
osoby ze zákona či z rozhodnutí správního orgánu, a vznik takového zástavního práva není
ani zákonnou překážkou pro vydání nemovitosti oprávněným osobám. Žádná právní norma
nestanoví, že by nabytí vlastnického práva restituentem mělo bez dalšího za následek zánik
zástavních práv váznoucích na nemovitosti (srov. usnesení Ústavního soudu ze dne 2. 3. 2006,
sp. zn. II. ÚS 55/04).
[28] Na věc nelze použít ani ustanovení §5 odst. 3 zákona o půdě, podle kterého je povinná
osoba povinna s předmětnými nemovitostmi nakládat s péčí řádného hospodáře a nemůže
je převést na třetí osobu. Toto ustanovení totiž stíhá sankcí neplatnosti pouze právní úkony
učiněné v rozporu s tímto ustanovením, např. smlouvu o zřízení zástavního práva, zatěžující
předmětnou nemovitost. Předmětné ustanovení však nelze aplikovat na situace, kdy zatížení
nemovitosti vzniklo z jiného titulu – ať již ze zákona, či z rozhodnutí správního orgánu.
[29] Podobně nelze na vzniklou situaci vztáhnout ani ustanovení §28 zákona o půdě, podle
kterého nemůže osoba povinná požadovat jakékoli nároky po osobě oprávněné (zde stěžovatel),
neboť pro žalovaného nevznikly ze správcovského zástavního práva žádné nároky, které by mohl
uplatnit u stěžovatele (k tomu srov. i výše uvedené usnesení Ústavního soudu ze dne 2. 3. 2006,
sp. zn. II. ÚS 55/04). Toto usnesení však rovněž připomíná judikaturu Nejvyššího soudu
zabývající se možnostmi nabyvatele zastavené nemovitosti domáhat se ochrany procesními
prostředky upravenými v řízení o výkonu rozhodnutí v občanském soudním řádu.
[30] S poukazem na shora uvedené důvody zamítl Nejvyšší správní soud kasační stížnost
jako nedůvodnou.
[31] Stěžovatel, který neměl v tomto řízení úspěch, nemá právo na náhradu nákladů řízení
[§60 odst. 1, §120 s. ř. s.]. Žalovanému nevznikly náklady řízení. Proto soud rozhodl, že žalobce
nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti a žalovanému se toto právo nepřiznává.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně 26. srpna 2013
JUDr. Jan Passer
předseda senátu