ECLI:CZ:NSS:2013:8.AS.24.2012:31
sp. zn. 8 As 24/2012 - 31
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jana Passera a soudců
Mgr. Davida Hipšra a JUDr. Michala Mazance v právní věci žalobkyně: P. H., zastoupené JUDr.
Zdeňkem Veberem, advokátem se sídlem Bezručova 15, Plzeň, proti žalovanému: Krajský úřad
Plzeňského kraje, se sídlem Škroupova 18, Plzeň, za účasti osob zúčastněných na řízení: I) L.
C., II) E. K., III) M. K., IV) Obec Letkov, se sídlem Letkov 117, Plzeň, ve věci rozhodnutí
žalovaného ze dne 19. 10. 2009, čj. RR/2810/09, o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku
Krajského soudu v Plzni ze dne 20. 12. 2011, čj. 30 Ca 87/2009 - 62,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobkyně nemá právo na náhradu nákladů řízení.
III. Žalovanému se nepřiznává právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I.
[1] Městský úřad Starý Plzenec, odbor výstavby (dále jen „stavební úřad“), zamítl žádost
žalobkyně o vydání rozhodnutí o umístění stavby uličního oplocení na pozemku parc. č. 171/134,
v katastrálním území Letkov (dále jen „stavba“), neboť záměr žalobkyně nebyl v souladu s §90
zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (dále jen „stavební zákon“).
Stavební úřad dále zamítl námitku žalobkyně týkající se nedodržení limitu výšky oplocení v dané
lokalitě a vyhověl námitce osob zúčastněných na řízení II) a III), která se týkala nesouhlasu
se stavbou. Rozhodnutím ze dne 19. 10. 2009, čj. RR/2810/09, Krajský úřad Plzeňského kraje,
odbor regionálního rozvoje (dále jen „žalovaný“), zamítl odvolání žalobkyně a potvrdil
rozhodnutí stavebního úřadu.
II.
[2] Žalobkyně podala proti rozhodnutí žalovaného žalobu u Krajského soudu v Plzni (dále
jen „krajský soud“). Názor žalovaného, že její záměr není v souladu s regulačním plánem,
považovala za nezákonný a diskriminační. Žalovaný neuvedl důvody, pro které nevyhověl jejímu
záměru. Žalobkyně namítla, že regulační plán je v lokalitě porušován soustavně a stavební úřad
toleruje tento postup. Upozornila na případy nedodržení předepsaných požadavků. Namítla,
že nebyla přizvána k ústnímu jednání dne 17. 8. 2009. Závazný regulativ „Letkov – V Podlesí –
funkční a prostorová regulace – podmínky pro umístění staveb“ (dále jen „regulační plán“)
je podle ní návrhem pro první žádost o stavební povolení, není proto závazný pro všechny další
stavebníky. Stavební úřad i žalovaný chápou nesprávně pojem jednotný návrh oplocení jako
příkaz zachovat stávající oplocení a nemožnost odchýlit se od něj.
[3] Krajský soud zamítl žalobu rozsudkem ze dne 20. 12. 2011, čj. 30 Ca 87/2009 - 62.
Námitku o nezávaznosti regulačního plánu pro další stavebníky shledal nedůvodnou. Pro lokalitu,
kde se nachází pozemek parc. č. 171/134, je schválen regulační plán, a to vyhláškou obecního
zastupitelstva v Letkově ze dne 14. 6. 2000. Regulační plán byl vydán formou opatření obecné
povahy a jeho součástí byla závazná pravidla pro uliční oplocení v lokalitě. Krajský soud uzavřel,
že regulační plán oplocení jakožto součást opatření obecné povahy nezavazuje pouze adresáty
stavebního povolení, které bylo vydané v souladu se schválenou projektovou dokumentací
pro stavbu oplocení v lokalitě. Soud vyhodnotil jako nedůvodnou také námitku o nezákonnosti
rozhodnutí žalovaného. Předmětem správního řízení bylo rozhodnutí o návrhu žalobkyně
na umístění stavby uličního oplocení. Záměr žalobkyně však nebyl v souladu s regulačním
plánem. Stavební úřad nebyl v tomto řízení oprávněn posuzovat, zda je v dané lokalitě porušován
regulační plán.
III.
[4] Žalobkyně (stěžovatelka) napadla rozsudek krajského soudu včas podanou kasační
stížností z důvodu uvedeného v §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
[5] Namítla, že správní orgány a krajský soud chybně posoudily otázku, zda byl záměr
v souladu s územně plánovací dokumentací, cílem a úkoly územního plánování, zejména
s charakterem území, s požadavky na ochranu architektonických a urbanistických hodnot
v území. Správní orgány neakceptovaly její námitky o intenzitě porušování regulačního plánu
realizací stavby. Cílem regulačního plánu byl jednotný, nikoli uniformní vzhled. Tohoto cíle však
nelze dosáhnout, protože ostatní vlastníci nemovitostí v různé intenzitě nedodržují regulační
plán.
[6] Záměr stěžovatelky splňoval stanovené parametry, tj. výšku plotu, výplň plotových polí
a podezdívku oplocení. Nesplňoval však podmínku jednotného návrhu oplocení včetně úpravy
vstupů a vjezdů. Jednotný návrh oplocení byl upraven v projektové dokumentaci. Regulační plán
však pouze odkazoval na tuto dokumentaci, a nestanovil podmínky přímo. Projektová
dokumentace dle jejího názoru nebyla závazným právním předpisem. Pokud tyto podmínky
nejsou uvedeny v regulačním plánu, jedná se o závažný nedostatek, který nemůže být napraven
přímým odkazem na projektovou dokumentaci. Stěžovatelka dodržela pro ni závazný regulační
plán, nikoli však blíže nespecifikovanou projektovou dokumentaci.
[7] Dále stěžovatelka uvedla, že územní rozhodnutí ze dne 18. 7. 2000, čj. Výst/1869/00,
stavební povolení ze dne 29. 8. 2000, čj. Výst. 2709/2000 a kolaudační rozhodnutí ze dne
19. 3. 2004, čj. Výst 38/04, která se týkají stavby komunikací, STL plynovodů, rozvodů veřejného
osvětlení a oplocení v obytné zóně Letkov-Podlesí, nelze vztahovat k budoucím správním
řízením v této lokalitě. Samotný regulační plán na ně neodkazuje.
IV.
[8] Žalovaný se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
V.
[9] Nejvyšší správní soud posoudil důvodnost kasační stížnosti v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadený rozsudek netrpí vadami, k nimž by musel
přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.).
[10] Kasační stížnost není důvodná.
[11] V této věci bylo třeba především posoudit, zda byl záměr stěžovatelky postavit uliční
oplocení v souladu s cíli a úkoly územního plánování, zejména s charakterem území
a s požadavky na ochranu architektonických a urbanistických hodnot v území. Dle názoru
stěžovatelky nezohlednil soud a správní orgány intenzitu, jakou by její stavba zasahovala
do prostředí, faktický stav lokality, ani to, že ostatní vlastníci nemovitostí porušovali stanovená
pravidla.
[12] Obecní zastupitelstvo obce Letkov vydalo dne 14. 6. 2000 Vyhlášku o závazných částech
změny územního plánu sídelního útvaru Letkov. Touto vyhláškou doplnilo urbanistickou
koncepci o zastavitelnou rozvojovou plochu pro nízkopodlažní rodinnou zástavbu „V Podlesí“.
Funkční a prostorová regulace upravila podmínky pro umístění staveb, konkrétně závazné
funkční regulativy výstavby, regulativy pro umísťování staveb na pozemcích i regulativy oplocení.
Vyhláška nabyla účinnosti dne 1. 7. 2000 a platila až do listopadu 2011, kdy obecní zastupitelstvo
vydalo změnu Regulačního plánu Letkov – V Podlesí.
[13] Správní orgány tedy posuzovaly soulad záměru stěžovatelky k výstavbě uličního oplocení
s regulačním plánem. Požadavky na oplocení jsou upraveny v části páté regulačního plánu,
která je označena jako „závazné regulativy oplocení“. Regulace nepřipouští plné zděné nebo dřevěné
oplocení a stanoví maximální výšku lehkého průhledného oplocení resp. oplocení sousedícího
s lesem. Kromě toho odkazuje na projektovou dokumentaci, která upravuje jednotný návrh
oplocení. Podle bodu A technické zprávy ze srpna 2000 jsou ploty směřující do veřejné
komunikace tvořeny dřevěnými latěmi polokruhového průřezu, které jsou uchyceny
na vodorovné paždíky kruhového průřezu.
[14] Ustanovení §18 stavebního zákona vymezuje cíle územního plánování. V odstavci
čtvrtém uvádí, že územní plánování ve veřejném zájmu chrání a rozvíjí přírodní, kulturní
a civilizační hodnoty území, včetně urbanistického, architektonického a archeologického dědictví.
Cílem regulačního plánu obce Letkov je vytvořit a udržet jednotný vzhled obytné zóny
Letkov - V Podlesí. Stěžovatelka je přesvědčena, že její záměr vyhovuje uvedeným požadavkům,
kromě požadavku na jednotný vzhled. Ten však nepovažuje za závazný.
Ze stěžovatelčina projektu pro výstavbu uličního oplocení vyplývá, že plánovaná stavba splňuje
požadavek na výšku oplocení i požadavek průhlednosti oplocení. Výplň plotových polí
je však navrhována jako kovová, doplněná zděnými sloupky a stěžovatelkou navržené oplocení
bude podezděno. Oplocení bude ve vrchní části zarovnané, nebude tedy vytvářet půlkruhový
tvar.
[15] Je nepochybné, že takto navržené oplocení nesplňuje požadavky na jednotný vzhled
oplocení v dané lokalitě. Jednotnost stavebních prvků v území je stěžejním rysem urbanistického
pojetí zástavby Letkov - V Podlesí. Stěžovatelka žádá o povolení stavby kovového a zděného
oplocení zarovnaného tvaru, zatímco regulační plán stanoví požadavek dřevěného oplocení
půlkruhového tvaru. Nejvyššímu správnímu soudu nezbývá, než ve shodě se správními orgány
a krajským soudem konstatovat, že záměr stěžovatelky není v souladu s regulačním plánem a byl
by v rozporu s architektonickými a urbanistickými hodnotami území.
[16] Stěžovatelka je názoru, že požadavek jednotného vzhledu nepředpokládá vzhled
uniformní. Neexistenci jednotného vzhledu lokality zdůvodňuje opakovaným porušováním
regulačního plánu jinými vlastníky. Tato část její argumentace ústí v názor, že byla oprávněna
očekávat, že stavební úřad její žádosti vyhoví, pokud dříve vyhověl v případech, které rovněž
nebyly v souladu s regulačním plánem.
[17] Této kasační argumentaci nemohl Nejvyšší správní soud přisvědčit. Nejprve je třeba
připomenout, že soudy ve správním soudnictví rozhodují především o žalobách
proti rozhodnutím vydaným v oblasti veřejné správy orgánem výkonné moci (§4 odst. 1
písm. a) s. ř. s.). Správní soudy nemají dle platné právní úpravy všeobecnou dozorovací pravomoc
nad dodržováním právních předpisů na tom kterém úseku výkonu státní správy. V souzené věci
byl předmětem řízení o správní žalobě přezkum zákonnosti rozhodnutí odboru výstavby
Městského úřadu Starý Plzenec, kterým byla zamítnuta žádost stěžovatelky o vydání rozhodnutí
o umístění uličního oplocení. Předmětem řízení nebyl postup a rozhodování správních úřadů
o souladu okolních staveb s regulačním plánem. Možnost správního soudu ingerovat v tomto
řízení do právních poměrů okolních nemovitostí tím proto byla podstatným způsobem omezena.
[18] Těmito souvislostmi, které mohou být subjektivně vnímány jako nerovnost v přístupu
k jednotlivým žadatelům, se však Nejvyšší správní soud zabýval z hlediska, zda dosavadní přístup
správního orgánu k jiným žadatelům neopravňoval stěžovatelku k očekávání, že bude vyhověno
rovněž její žádosti. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 21. 7. 2009,
čj. 6 Ads 88/2006 - 132, konstatoval, že správní praxí zakládající legitimní očekávání je „ustálená,
jednotná a dlouhodobá činnost (případně. i nečinnost) orgánů veřejné správy, která opakovaně potvrzuje určitý
výklad a použití právních předpisů. Takovou praxí je správní orgán vázán. Lze ji změnit, pokud je změna
činěna do budoucna, dotčené subjekty mají možnost se s ní seznámit a je řádně odůvodněna závažnými
okolnostmi“.
[19] Obsah soudního a správního spisu nesvědčí tomu, že by se při rozhodování o umístění
staveb v lokalitě „V Podlesí“ vytvořila konzistentní správní praxe, ze které by rozhodnutí
o žádosti stěžovatelky vybočovalo. Ze zápisu o místním šetření ze dne 17. 8. 2009,
které se konalo právě za účelem sjednocení odborných stanovisek, plyne, že závazné regulativy
stanovené v regulačním plánu jsou nadále považovány za platné a vzhled veřejného prostoru
(mj. druh a výška oplocení) je závazný. Městský úřad Starý Plzenec sdělil dne 10. 8. 2009
stěžovatelce stanovisko týkající se tvrzeného nesouladu skutečného provedení okolních staveb
s dokumentací ověřenou ve stavebním řízení a s právními předpisy. Informoval ji, že v některých
případech neodůvodňovaly zjištěné odchylky zahájení řízení o odstranění stavby, v jiném (stavba
přístřešku) probíhá řízení o odstranění nepovolené stavby a v případě jiných přístřešků
jsou svolány kontrolní prohlídky za účelem zjištění skutečného stavu na místě samém. Nejvyšší
správní soud nedisponuje podrobnějšími informacemi o dalším postupu v uvedených věcech.
Rovněž je třeba vidět, že případná rozhodnutí o odstranění staveb by byla vydávána
v samostatných správních řízeních, se samostatným předmětem a okruhem účastníků.
Proto nelze než uzavřít, že se dosud nevytvořila správní praxe, která by případně mohla založit
legitimní očekávání stěžovatelky, že její žádosti bude vyhověno s ohledem na způsob
rozhodování správního orgánu v jiných věcech. Proto ani poukaz stěžovatelky na jiné případy
porušení právních předpisů nemůže vést k nezákonnosti rozsudku krajského soudu a důvodnosti
kasační stížnosti.
[20] Stěžovatelka připustila, že stavba nesplňovala požadavky stanovené v projektové
dokumentaci, na kterou odkazoval regulační plán. Nicméně namítla, že tyto požadavky nebyly
dostatečně určitě uvedeny v regulačním plánu, který pouze odkazoval na projektovou
dokumentaci. Proto nebyla projektová dokumentace závazná. Regulační plán stanoví, že jednotný
návrh oplocení včetně úpravy vstupu a vjezdů je závazně stanoven pro každou ulici v projektové
dokumentaci. Stěžovatelka namítla, že regulační plán odkazoval na dokumentaci neurčitým
způsobem a závazná pravidla nebyla uvedena přímo v regulačním plánu. Tato kasační námitka
však nemá předobraz v podané žalobě. V žalobě totiž namítala, že funkční a prostorová regulace
s odkazem na projektovou dokumentaci se týká toliko první žádosti o vydání stavebního
povolení a není závazná pro další stavebníky. V řízení o kasační stížnosti tedy stěžovatelka
namítla nezávaznost projektové dokumentace z jiného důvodu, než jaký uplatnila před krajským
soudem. Jde tak o tvrzení, které stěžovatelka neuvedla před krajským soudem, ačkoli tak učinit
mohla.
[21] Rovněž námitku, že uvedené územní rozhodnutí, stavební povolení a kolaudační
rozhodnutí nelze vztahovat k budoucím správním řízením, týkajícím se lokality, stěžovatelka
neuplatnila v žalobě a poprvé se objevuje až v kasační stížnosti.
[22] Podle §104 odst. 4 s. ř. s. není kasační stížnost přípustná, opírá-li se jen o jiné důvody,
než které jsou uvedeny v §103, nebo o důvody, které stěžovatel neuplatnil v řízení před soudem,
jehož rozhodnutí má být přezkoumáno, ač tak učinit mohl. Dle ustálené judikatury Nejvyššího
správního soudu je „předmětem přezkumu v řízení o kasační stížnosti rozhodnutí krajského soudu a teprve
jeho prostřednictvím rozhodnutí žalovaného; vady týkající se správního řízení proto musí být zásadně namítány
nejprve v řízení před krajským soudem a teprve nejsou-li krajským soudem zohledněny či řádně posouzeny,
je možné je uplatnit v podané kasační stížnosti“ (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
7. 2. 2006, čj. 2 Afs 62/2005 - 118). V rozsudku ze dne 25. 9. 2008, čj. 8 Afs 48/2006 - 155
Nejvyšší správní soud obdobně uvedl, že v řízení o kasační stížnosti soud přezkoumává pouze
zákonnost závěrů krajských soudů ke skutkovým a právním otázkám, které byly předmětem
žaloby, a které stěžovatel následně uplatnil v kasační stížnosti. Nejvyšší správní soud
proto vyhodnotil tyto námitky jako nepřípustné.
[23] Nejvyšší správní soud na základě výše uvedeného neshledal uplatněné stížní námitky
důvodnými resp. přípustnými. Kasační stížnost proto zamítl jako nedůvodnou (§110 odst. 1 věta
druhá s. ř. s.).
[24] Stěžovatelka neměla ve věci úspěch, nemá tedy právo na náhradu nákladů řízení o této
kasační stížnosti (§60 odst. 1 a contrario za použití §120 s. ř. s.). Žalovanému, jemuž by jinak
právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti příslušelo (§60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení
s §120 s. ř. s.), soud náhradu nákladů řízení nepřiznal, neboť mu podle obsahu spisu žádné
náklady nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 9. ledna 2013
JUDr. Jan Passer
předseda senátu