ECLI:CZ:NSS:2013:9.AS.82.2013:22
sp. zn. 9 As 82/2013 - 22
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Mgr. Daniely Zemanové
a soudců JUDr. Radana Malíka a JUDr. Barbary Pořízkové v právní věci žalobce: Forum Energy,
s. r. o., se sídlem Hybešova 726/42, Brno, zast. na Mgr. Danielem Čekalem, advokátem se sídlem
Kuchařská 248, Praha – Klánovice, proti žalované: Teplárna České Budějovice, a. s., se sídlem
Novohradská 32, České Budějovice, zast. na Mgr. Ing. Martinem Zvěřinou, advokátem se sídlem
Dukelská 21, České Budějovice, proti rozhodnutí valné hromady žalované ze dne 23. 1. 2012,
v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne
24. 7. 2013, č. j. 10 A 28/2012 – 88,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 24. 7. 2013,
č. j. 10 A 28/2012 - 88, se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Předmět řízení
Žalobce (dále jen „stěžovatel“) včasnou kasační stížností napadá v záhlaví označený
rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích (dále jen „krajský soud“), kterým byla vyslovena
nicotnost rozhodnutí valné hromady žalované pod bodem 8 zápisu o valné hromadě ze dne 23. 1.
2012 (dále jen „rozhodnutí valné hromady“) a věc byla postoupena Ministerstvu průmyslu
a obchodu k vyřízení odvolání žalobce. Uvedeným rozhodnutím valné hromady žalované bylo
zamítnuto odvolání stěžovatele proti rozhodnutí žalované ze dne 24. 11. 2011, č. j. Inf 8/2011,
o odmítnutí žádosti o poskytnutí informací dle ustanovení §15 zákona č. 106/1999 Sb.,
o svobodném přístupu k informacím, ve znění platném pro projednávanou věc (dále jen „zákon
o svobodném přístupu k informacím“).
II. Relevantní skutkové okolnosti
Stěžovatel přípisem ze dne 11. 11. 2011 požádal předsedu představenstva žalované
o poskytnutí informací. Žádost se týkala veškerých smluv se společností Jerus, a. s., zejména
smlouvy o poskytování poradenských služeb ze dne 21. 8. 2008, dále všech dodatků k výše
uvedeným smlouvám, zejména dodatku ke smlouvě o poskytování poradenských služeb ze dne
28. 4. 2009, všech zápisů z jednání představenstva žalované, na nichž představenstvo projednávalo
vztah se společností Jerus, a. s., a písemného manažerského shrnutí podstaty a historie smluvního
vztahu mezi žalovanou a Jerus, a. s. Tuto žádost žalovaná rozhodnutím ze dne 24. 11. 2011,
č. j. Inf 8/2011, odmítla.
Uvedené rozhodnutí o odmítnutí žádosti o poskytnutí informací žalovaná odůvodnila tím,
že žádost nesplňuje náležitosti dle ustanovení §14 odst. 2 zákona o svobodném přístupu
k informacím, neboť z ní není zřejmé, kterému subjektu je určena. Žádost byla adresována
žalované, avšak současně byl jako adresát označen předseda představenstva žalované Ing. Miroslav
Houfek, vůči němuž byly žádosti vzneseny. Žalovaná není povinným subjektem ve smyslu §2
zákona o svobodném přístupu k informacím, protože není státním orgánem, územním
samosprávným celkem, ani veřejnou institucí. Žádost o poskytnutí informací byla odmítnuta také
dle §9 zákona o svobodném přístupu k informacím z důvodu ochrany obchodního tajemství.
Stěžovatel podal proti tomuto rozhodnutí odvolání k valné hromadě žalované,
v němž namítal, že povinný subjekt byl dostatečně a srozumitelně určen. Pokud měla žalovaná
pochybnosti o tom, komu je žádost určena, měla požádat stěžovatele o upřesnění žádosti v souladu
se zákonem o svobodném přístupu k informacím. Žalovaná je povinným subjektem dle §2 zákona
o svobodném přístupu k informacím, neboť dle judikatury Ústavního soudu a Nejvyššího
správního soudu je veřejnou institucí. Majoritním akcionářem žalované je veřejnoprávní subjekt
Statutární město České Budějovice. Žalovaná vznikla v důsledku rozhodnutí státu a jejím
zřizovatelem byl rovněž stát. Žalovaná podléhá státnímu dohledu a je aktivní v oblasti uspokojování
veřejných potřeb, resp. potřeb širokého okruhu občanů, přičemž hospodaří mimo jiné i s veřejnými
prostředky. Ve vztahu k ochraně obchodního tajemství měla dle názoru stěžovatele žalovaná
posuzovat každou informaci individuálně. Informace musí splňovat všechny zákonné podmínky dle
ustanovení §17 zákona č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník, ve znění platném pro projednávanou
věc (dále jen „obchodní zákoník“). Dle stěžovatele žalovaná nesprávně postupovala, neboť
nezkoumala pojmové znaky obchodního tajemství, všechny informace označila paušálně
za obchodní tajemství a z tohoto důvodu je neposkytla. Rozhodnutím ze dne 23. 1. 2012 valná
hromada žalované rozhodla tak, že podané odvolání zamítla a napadené rozhodnutí žalované
potvrdila.
III. Řízení před krajským soudem
Proti rozhodnutí valné hromady žalované podal stěžovatel dne 26. 3. 2012 žalobu dle části
třetí, hlavy II, dílu 1, zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, v platném znění (dále jen
„s. ř. s.“), v níž namítal, že žádost o poskytnutí informací splňovala požadavky dle ustanovení §14
zákona o svobodném přístupu k informacím. Pokud se žalovaná domnívala, že tyto požadavky
splněny nejsou, měla vyzvat k jejich odstranění dle §14 odst. 5 téhož zákona. Stěžovatel se také
domníval, že žalovaná splňuje všechny znaky veřejné instituce stanovené judikaturou, neboť
je veřejnoprávní korporací, byla založena veřejnou institucí, podléhá veřejnému dohledu, je aktivní
v uspokojování veřejných potřeb a hospodaří s veřejnými prostředky. Rozhodnutí valné hromady
je dle stěžovatele nepřezkoumatelné, protože žalovaná nikterak neodůvodnila a nezkoumala, zda
požadované informace jsou skutečně předmětem ochrany obchodního tajemství. Stěžovatel dále
namítal, že rozhodnutí o odvolání vydala valná hromada, která není příslušným orgánem.
Krajský soud nejprve usnesením ze dne 27. 7. 2012, č. j. 10 A 28/2012 – 50, konstatoval,
že k argumentaci žalobce ohledně kritérií posuzování veřejných institucí ve smyslu zákona
o svobodném přístupu k informacím nemá obecně výhrady. Považoval však žalobu
za nepřípustnou, protože se dle jeho názoru v posuzovaném případě jednalo o rozhodnutí
v soukromoprávní věci. Stěžovatel jako akcionář žalované neměl jinou možnost, než požadovat
poskytnutí informací dle ustanovení §180 obchodního zákoníku, který je dle závěrů krajského
soudu v daném případě zvláštním zákonem upravujícím poskytování informací ve smyslu §2
odst. 3 zákona o svobodném přístupu k informacím. V daném případě byla žaloba podána dle
soudního řádu správního, ačkoliv se jednalo o spor mezi akcionářem a akciovou společností
o poskytnutí vysvětlení dle obchodního zákoníku. Krajský soud uzavřel, že z výše uvedeného
důvodu se jednalo o soukromoprávní spor, k jehož řešení je příslušný rejstříkový soud, a žalobu
proto odmítl.
Usnesení krajského soudu ze dne 27. 7. 2012, č. j. 10 A 28/2012 – 50, napadl stěžovatel
kasační stížností. Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 20. 6. 2013, č. j. 9 As 137/2012 – 50,
shledal usnesení krajského soudu nezákonným z důvodu nesprávného právního posouzení, neboť
žalovaná je povinným subjektem dle zákona o svobodném přístupu k informacím. Krajský soud
tedy žalobu nemohl s výše uvedeným odůvodněním odmítnout. Nejvyšší správní soud usnesení
krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
V tomto dalším řízení krajský soud napadeným rozsudkem vyslovil nicotnost rozhodnutí
valné hromady žalované ze dne 23. 1. 2012 a věc postoupil Ministerstvu průmyslu a obchodu ČR
k vyřízení odvolání stěžovatele. Z odůvodnění napadeného rozsudku krajského soudu vyplývá,
že se ztotožnil s hodnocením žalované jako povinného subjektu dle ustanovení §2 odst. 1 zákona
o svobodném přístupu k informacím. Dle krajského soudu měl o odvolání stěžovatele rozhodovat
nadřízený orgán, kterému měla žalovaná odvolání spolu se spisem do patnácti dnů předložit.
Valnou hromadu nelze považovat za nadřízený orgán žalované. Postup žalované byl proto
nesprávný, neboť o odvolání stěžovatele mělo rozhodnout Ministerstvo průmyslu a obchodu jako
nadřízený orgán. Příslušnost Ministerstva průmyslu a obchodu jakožto nadřízeného orgánu krajský
soud dovodil z ustanovení §178 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění platném pro
projednávanou věc (dále jen „správní řád“), ve spojení s ustanovení §3 odst. 2 zákona č. 458/2000 Sb., o podmínkách podnikání a o výkonu státní správy v energetických odvětvích a o změně
některých zákonů (energetický zákon), ve znění platném pro projednávanou věc (dále jen
„energetický zákon“). Na základě ustanovení §76 odst. 2 s. ř. s. krajský soud vyslovil nicotnost
rozhodnutí valné hromady žalované, neboť valná hromada žalované nebyla dle krajského soudu
věcně příslušná k rozhodnutí o odvolání stěžovatele. S odkazem na ustanovení §46 odst. 5 s. ř. s.
krajský soud věc postoupil Ministerstvu průmyslu a obchodu k vyřízení odvolání stěžovatele.
IV. Kasační stížnost a vyjádření žalované
Rozsudek krajského soudu napadl stěžovatel včas podanou kasační stížností z důvodu
uvedeného v ustanovení §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
Stěžovatel namítá nesprávný výklad energetického zákona v odůvodnění napadeného
rozsudku krajského soudu, neboť tento zákon neřeší vztah nadřízenosti a podřízenosti Ministerstva
průmyslu a obchodu k subjektům podnikajícím v oblasti energetiky. Odkaz krajského soudu
na energetický zákon je neurčitý a v tomto ohledu stěžovatel považuje úvahu soudu o příslušnosti
Ministerstva průmyslu a obchodu k vyřízení stížnosti v posuzované věci za nepřezkoumatelnou.
Pravomoci Ministerstva průmyslu a obchodu nelze dovozovat nad rámec zákona. V posuzované
věci by se navíc jednalo o nepřípustný zásah do činnosti žalované jakožto podnikatele. Na podporu
svých tvrzení odkázal stěžovatel na judikaturu Nejvyššího správního soudu. Kasační stížnost dále
obsahuje příklady společností podobných žalované (ČEZ, a. s., a Dopravní podnik hl. m. Prahy,
akciová společnost), u nichž se opravné prostředky podávají buď na reklamační oddělení, nebo
k představenstvu společnosti. Nastavení správného procesu rozhodování o žádostech o informace
je záležitostí povinného subjektu, resp. interní záležitostí žalované jako podnikatele. O opravném
prostředku tak nemůže rozhodovat naprosto odlišný subjekt, tj. Ministerstvo průmyslu a obchodu.
Stěžovatel dále považuje odkaz krajského soudu na ustanovení §46 odst. 5 s. ř. s. za nesprávný,
neboť prvostupňové rozhodnutí žalované obsahovalo poučení o možnosti podat opravný
prostředek k valné hromadě žalované a nikoliv nesprávné poučení o nemožnosti podat opravný
prostředek.
Žalovaná svého práva vyjádřit se ke kasační stížnosti nevyužila.
V. Posouzení důvodnosti kasační stížnosti
Kasační stížnost je podle §§102 a násl. s. ř. s. přípustná. Stěžovatel podřadil důvody podání
kasační stížnosti pod ustanovení §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., namítá tedy nezákonnost spočívající
v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení. Z obsahu kasační stížnosti
je také zřejmá námitka dle ustanovení §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., tedy nepřezkoumatelnost
spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí, popřípadě v jiné vadě řízení
před soudem, mohla-li mít taková vada za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé.
Na základě ustanovení §109 odst. 3 a 4 s. ř. s. je Nejvyšší správní soud při přezkumu
rozhodnutí krajských soudů vázán rozsahem a důvody kasační stížnosti, s výjimkou situací, kdy bylo
řízení před soudem zmatečné, bylo zatíženo vadou, která mohla mít za následek nezákonné
rozhodnutí o věci samé, anebo je-li napadené rozhodnutí nepřezkoumatelné, jakož i v případech,
kdy je rozhodnutí správního orgánu nicotné. Nejvyšší správní soud přezkoumal rozsudek krajského
soudu z těchto důvodů a přihlédl k námitce nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku uplatněné
stěžovatelem, neboť pokud by tato námitka byla důvodná, vedla by k jednoznačnému závěru
o zrušení napadeného rozhodnutí a vrácení věci k dalšímu řízení, bez možnosti přezkumu
důvodnosti meritorních námitek. Z povahy věci je totiž zřejmé, že pouze u přezkoumatelného
rozsudku je možno hodnotit jeho zákonnost, resp. posoudit, zda byly správně vyhodnoceny
namítané vady správního řízení. Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené usnesení krajského
soudu z hlediska jeho přezkoumatelnosti a dospěl k závěru, že touto vadou netrpí. Poté přistoupil
k hodnocení důvodnosti ostatních stížních námitek.
Nejvyšší správní soud byl povinen nejprve ověřit, zda žalovaná je povinným subjektem
ve smyslu ustanovení §2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím. Nejvyšší správní
soud pro stručnost uvádí, že stejnou otázkou přímo ve vztahu k žalované se zabýval ve svém
rozsudku ze dne 28. 3. 2013, č. j. 9 As 60/2012 – 62, a přímo v posuzované věci v rozsudku ze dne
20. 6. 2013, č. j. 9 As 137/2012 – 52 (dostupné na www.nssoud.cz, stejně jako veškerá dále citovaná
rozhodnutí Nejvyššího správního soudu). V uvedených rozhodnutích zdejší soud s ohledem
na svou judikaturu i na judikaturu Ústavního soudu dovodil, že žalovaná je subjektem povinným
k poskytování informací. Na tato rozhodnutí zdejší soud pro stručnost odkazuje. Krajský soud při
hodnocení této otázky dospěl shodně ke správnému závěru, že žalovaná je povinným subjektem
ve smyslu zákona o svobodném přístupu k informacím.
Stěžejní kasační námitka stěžovatele směřuje proti nesprávnému označení Ministerstva
průmyslu a obchodu ze strany krajského soudu jakožto nadřízeného subjektu žalované, který by měl
rozhodovat o opravných prostředcích proti rozhodnutím žalované o neposkytnutí informací
v režimu zákona o svobodném přístupu k informacím.
Stěžovatel podal žádost o informace dne 11. 11. 2011. Žalovaná na uvedenou žádost
reagovala rozhodnutím ze dne 24. 11. 2011, č. j. Inf 8/2011, jímž odmítla stěžovateli informace
poskytnout. Stěžovatel tedy podal odvolání dle ustanovení §16 zákona o svobodném přístupu
k informacím. O odvolání stěžovatele bylo rozhodnuto valnou hromadou žalované dne 23. 1. 2012
pod bodem 8 zápisu o valné hromadě tak, že se odvolání stěžovatele zamítá a prvostupňové
rozhodnutí se potvrzuje. Krajský soud na základě ustanovení §178 správního řádu ve spojení s §3
odst. 2 energetického zákona dovodil, že nadřízeným orgánem žalované příslušným k rozhodování
o odvolání stěžovatele proti prvostupňovému rozhodnutí žalované není valná hromada, nýbrž
Ministerstvo průmyslu a obchodu.
Dle ustanovení §16 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím proti rozhodnutí
povinného subjektu o odmítnutí žádosti lze podat odvolání. Dle odst. 2 a 3 téhož ustanovení povinný subjekt
předloží odvolání spolu se spisovým materiálem nadřízenému orgánu ve lhůtě 15 dnů ode dne doručení odvolání.
Nadřízený orgán rozhodne o odvolání do 15 dnů ode dne předložení odvolání povinným subjektem. Dále
se Nejvyšší správní soud zabýval posouzením otázky, kdo je ve vztahu k žalované v projednávané
věci nadřízeným orgánem.
Zdejší soud považuje nejdříve za důležité poukázat na ustanovení čl. 2 odst. 3 Ústavy ČR,
dle něhož státní moc slouží všem občanům a lze ji uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví
zákon. Obdobně čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod stanoví, že státní moc lze uplatňovat jen
v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví. V nálezu pléna Ústavního
soudu ze dne 5. 11. 1996, sp. zn. Pl. ÚS 14/96 (dostupné na http://nalus.usoud.cz, stejně jako
veškerá dále citovaná rozhodnutí Ústavního soudu), ústavní soud vyslovil, že „dle čl. 2 odst. 3 Ústavy
České republiky státní moc slouží všem občanům a lze ji uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které
stanoví zákon. Splnění postulátu uvedeného v první části citovaného ustanovení je vymezeno požadavkem, aby se tak
dělo jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon. V požadavku uvedeném v druhé části je pak
zabudována nejen garance proti zneužití státní moci, ale také nutnost zákonného podkladu pro její uskutečňování.“
Ústavní soud dále v usnesení ze dne 30. 6. 1998, sp. zn. I. ÚS 357/97, ve vztahu k Ministerstvu
vnitra konstatoval, že „pro Ministerstvo vnitra, stejně jako pro jiné státní orgány, platí jedna ze stěžejních zásad
právního státu upravená v čl. 2 odst. 3 Ústavy České republiky a čl. 2 Listiny základních práv a svobod, že státní
moc lze uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví.
Ministerstvo vnitra jako nositel státní moci může vydat pouze takový akt, k jehož vydání ho opravňuje zákon.
U státních orgánů neplatí pravidlo platné pro soukromé osoby, že každý může činit, co není zákonem zakázáno.“
Uvedené pravidlo se přitom bezesporu vztahuje i na ostatní ministerstva, včetně Ministerstva
průmyslu a obchodu, neboť i tato jsou nositeli státní moci. Ministerstvo průmyslu a obchodu tedy
nutně může rozhodovat pouze, je-li k tomu explicitně zmocněno zákonem.
Krajský soud s poukazem na ustanovení §178 správního řádu a na ustanovení §3 odst. 2
energetického zákona, dospěl k závěru, že Ministerstvo průmyslu a obchodu je nadřízeným
orgánem žalované a z toho důvodu mělo rozhodovat o opravných prostředcích proti jejím
rozhodnutím vydaným dle zákona o svobodném přístupu k informacím.
Dle ustanovení §3 odst. 2 energetického zákona přenos elektřiny, přeprava plynu, distribuce
elektřiny a distribuce plynu, uskladňování plynu, výroba a rozvod tepelné energie se uskutečňují ve veřejném zájmu.
Pro provádění stavby sloužící k vyvedení výkonu z výrobny elektřiny zřizované a provozované ve veřejném zájmu
nebo stavby, která je součástí přenosové soustavy, přepravní soustavy, distribuční soustavy, zásobníku plynu,
rozvodného tepelného zařízení nebo zdroje tepelné energie připojeného k rozvodnému tepelnému zařízení, lze
vlastnické právo ke stavbě, pozemku a zařízení vyvlastnit podle zákona o vyvlastnění. Z uvedeného ustanovení
však působnost Ministerstva průmyslu a obchodu jako potenciálního nadřízeného orgánu ve vztahu
k žalované nevyplývá. Nejvyšší správní soud proto obecně prozkoumal působnost Ministerstva
průmyslu a obchodu stanovenou energetickým zákonem, neboť právě na něm založil krajský soud
svou úvahu o nadřízenosti Ministerstva průmyslu a obchodu vůči žalované při rozhodování
o opravných prostředcích dle zákona o svobodném přístupu k informacím. Ustanovení §16
energetického zákona činí obsáhlý taxativní výčet činností v působnosti dotčeného ministerstva.
Ministerstvo průmyslu a obchodu je ústředním orgánem státní správy pro energetiku. Z tohoto
titulu provádí koncepční, dozorovou, kontrolní a nápravnou činnost prováděnou ex offo (z úřední
povinnosti) právě v rozsahu působnosti stanovené energetickým zákonem.
Působnost Ministerstva průmyslu a obchodu je dále obecně vymezena zákonem č. 2/1969,
o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, ve znění platném
pro projednávanou věc. Z žádného z citovaných zákonů však vztah nadřízenosti ve vztahu
k žalované jako akciové společnosti podnikající v energetických odvětvích při poskytování
informací dle zákona o svobodném přístupu k informacím nelze dovodit a ani jiný právní předpis
takovou působnost Ministerstva průmyslu a obchodu nestanoví. Taktéž zákon o svobodném
přístupu k informacím nestanoví působnost Ministerstva průmyslu a obchodu, dle které by mělo
rozhodovat o opravných prostředcích proti neposkytnutí informací soukromou akciovou
společností, která je zároveň povinným subjektem, v režimu tohoto zákona.
S ohledem na výše uvedené shledal Nejvyšší správní soud závěr krajského soudu o tom,
že Ministerstvo průmyslu a obchodu je příslušné k rozhodování o opravných prostředcích proti
rozhodnutím žalované dle zákona o svobodném přístupu k informacím, nesprávným. Krajský soud
zde konstruoval dvoustupňový instanční vztah mezi žalovanou a Ministerstvem průmyslu
a obchodu. Státní moc by však tímto způsobem byla s ohledem na výše citovanou judikaturu
Ústavního soudu uplatňována nepřípustně extra legem, neboť žádný zákon takovou působnost
Ministerstva průmyslu a obchodu vůči žalované nestanoví.
Krajský soud nesprávně dovodil působnost Ministerstva průmyslu a obchodu v řízení
o žádosti stěžovatele o poskytnutí informace a kontrolní na základě dozorové činnosti prováděné
z moci úřední Ministerstvem průmyslu a obchodu a v důsledku toho označil Ministerstvo průmyslu
a obchodu jako správní orgán druhého stupně vůči žalované akciové společnosti ve správním řízení
dle zákona o svobodném přístupu k informacím. . Návrhové řízení dle zákona o svobodném
přístupu k informacím, které se zahajuje výlučně na žádost oprávněného subjektu, a činnost, kterou
vykonává Ministerstvo průmyslu a obchodu z úřední povinnosti dle energetického zákona, je však
třeba důsledně oddělit. Vztah žalované a Ministerstva průmyslu a obchodu nelze pojímat jako vztah
nadřízenosti a podřízenosti mezi dvěma úrovněmi orgánů veřejné správy, nýbrž pouze jako
možnost státního orgánu na základě zákonem taxativně vymezeného rozsahu provádět kontrolní
a dozorovou činnost vůči soukromoprávní právnické osobě. Ustanovení §178 správního řádu
definující nadřízené subjekty správních orgánů totiž není postaveno na koncepci dozoru
v obvyklém pojetí, tedy dozoru nad nepodřízenými subjekty (např. dozor prováděný různými
inspekcemi nad činností podnikatelů), ale dozor vykonávaný v rámci vztahů ve veřejné správě, tzn.
ze strany jednoho správního orgánu vůči jinému správnímu orgánu (srov. VEDRAL, Josef. Správní
řád: komentář. 2. aktualiz. a rozš. vyd. Praha: Ivana Hexnerová - Bova Polygon, 2012, str. 1408).
Obdobně se vyjádřil Nejvyšší správní soud ve vztahu společnosti ČEZ, a.s., ke Státnímu úřadu pro
jadernou bezpečnost v rozsudku ze dne 6. 10. 2009, č. j. 2 Ans 4/2009 – 93. Vztah nadřízenosti
a podřízenosti nemůže být koncipován mezi soukromoprávním subjektem, jakým bezesporu
žalovaná je, a státním orgánem, který vůči žalované na základě zákona vykonává pouze dozorovou,
kontrolní a koncepční činnost v oblasti energetiky. V citovaném rozhodnutí zdejší soud konstatoval,
že společnost ČEZ, a.s., je povinným subjektem podle zákona o svobodném přístupu k informacím
k rozhodování jak o žádostech o informace tak o opravných prostředcích proti způsobu jejich
vyřízení. V právě posuzovaném případě není důvodu se od uvedeného právního závěru jakkoliv
odlišit.
Výše uvedený závěr krajského soudu tedy není správný, neboť Ministerstvo průmyslu
a obchodu není příslušné k rozhodování o opravných prostředcích proti způsobu vyřízení žádosti
o informace žalovanou akciovou společností. Stěžovatel v právě projednávané věci bezesporu mohl
podat k Ministerstvu průmyslu a obchodu podnět k zahájení kontrolní či dozorové činnosti
v režimu energetického zákona, nicméně se na něj nemohl obrátit s návrhem na zahájení řízení dle
zákona o svobodném přístupu k informacím. Nemohl tedy ani účinně podat odvolání jako opravný
prostředek proti rozhodnutí žalované ze dne 24. 11. 2011, č. j. Inf 8/2011, jímž byla žádost
stěžovatele odmítnuta.
Nejvyšší správní soud již výše konstatoval, že žalovaná je povinným subjektem
k poskytování informací. Je-li žalovaná povinným subjektem podle zákona o svobodném přístupu
k informacím, pak se její povinnost postupovat podle tohoto zákona nevztahuje pouze na vyřízení
žádostí o informace ale také na vyřízení opravných prostředků proti rozhodnutím o těchto
žádostech. Žalovaná je tedy povinna rozhodnout v druhostupňovém řízení, neboť povinnost
poskytovat informace nelze omezit pouze proto, že si jí nebyl daný subjekt dosud vědom
a k takovému rozhodování nemá vybudovanou organizační strukturu. Obdobně se Nejvyšší
správní soud vyjádřil v rozsudku ze dne 15. 10. 2010, č. j. 2 Ans 7/2010 – 175, ve vztahu
ke společnosti ČEZ, a.s, a v rozsudku ze dne 19. 10. 2011, č. j. 1 As 114/2011 – 121, ve vztahu
ke společnosti Dopravní podnik hl. m. Prahy, akciové společnosti. V obou případech zdejší soud
dovodil, že tyto akciové společnosti jsou povinnými subjekty ve smyslu ustanovení §2 odst. 1
zákona o svobodném přístupu k informacím a jsou povinny rozhodovat jak o žádostech
o informace dle uvedeného zákona tak o opravných prostředcích proti způsobu vyřízení těchto
žádostí jako nadřízené orgány. V tomto ohledu musí svou organizační strukturu přizpůsobit
dvojinstančnímu způsobu rozhodování.
Ve vztahu k výše uvedenému je vhodné také připomenout, že i v případech, kdy je povinný
subjekt přesvědčen, že požadovaná informace nespadá pod režim informačního zákona, je povinen
vydat rozhodnutí o odmítnutí žádosti dle ustanovení §15 odst. 1 zákona o svobodném přístupu
k informacím. Této povinnosti musí povinný subjekt dostát i v řízení o opravném prostředku tak,
aby takové rozhodnutí obstálo v případném následném soudním přezkumu (srov. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 6. 2009, č. j. 2 As 44/2008 – 72).
Nejvyšší správní soud tedy přisvědčil námitce stěžovatele a uzavírá, že žalovaná byla z titulu
povinného subjektu dle zákona o svobodném přístupu k informacím povinna v projednávané věci
zajistit nejen poskytnutí informací, ale i rozhodnutí o opravném prostředku. Představitel veřejné
moci nemůže dle výše uvedených ústavních principů zasahovat do jednání a řízení soukromé osoby
(zde právnické osoby – akciové společnosti), pokud mu to zákon výslovně neumožňuje. V režimu
zákona o svobodném přístupu k informacím proto nelze vytvořit vztah nadřízenosti a podřízenosti
mezi Ministerstvem průmyslu a obchodu jako nositelem státní moci a mezi žalovanou jako
povinným subjektem, jenž je zároveň soukromoprávní akciovou společností.
Ve vztahu ke krajským soudem vyslovené nicotnosti rozhodnutí valné hromady zbývá
vyřešit otázku, zda valná hromada žalované může či nemůže být věcně příslušná k rozhodování
o opravných prostředcích proti rozhodnutím žalované v režimu zákona o svobodném přístupu
k informacím. Je-li žalovaná s ohledem na uvedené soukromoprávní akciovou společností a zároveň
i povinným subjektem k poskytování informací dle zákona o svobodném přístupu k informacím,
pak je povinna postupovat podle tohoto zákona a je i příslušná k rozhodování o opravných
prostředcích proti rozhodnutí o odmítnutí žádosti o poskytnutí informací. Tento závěr vyplývá
i z již citované judikatury Nejvyššího správního soudu (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu
ze dne 15. 10. 2010, č. j. 2 Ans 7/2010 – 175, a ze dne 19. 10. 2011, č. j. 1 As 114/2011 – 121,
ze dne 19. 2. 2013, č. j. 8 Aps 5/2012 - 47). Povinnost povinného subjektu poskytovat informace
a rozhodovat o opravných prostředcích dle zákona o svobodném přístupu k informacím
nelze omezit pouze proto, že si této povinnosti nebyl povinný subjekt dosud vědom a není
na ni momentálně organizačně připraven.
V projednávaném případě je určení orgánu, který je v rámci organizační struktury žalované
akciové společnosti příslušný k rozhodování o opravných prostředcích dle zákona o svobodném
přístupu k informacím, v dispozici žalované jakožto povinného subjektu. Nejvyšší správní soud
dovodil, že žalovaná je povinným subjektem dle zákona o svobodném přístupu k informacím.
Z toho důvodu je také povinna vytvořit si takový organizační aparát k vyřizování žádostí
o informace, který bude splňovat podmínky dvojinstančního rozhodování. Určení či vytvoření
nadřízeného orgánu k rozhodování o odvoláních proti rozhodnutí o odmítnutí poskytnutí informací
je přitom třeba provést tak, aby bylo vyhověno účelu zásady dvojinstančnosti. Zásada
dvojinstančnosti řízení vyjadřuje obecné oprávnění účastníků správního řízení napadnout každé
rozhodnutí správního orgánu prvního stupně řádným opravným prostředkem, k jehož přezkoumání
je povolán orgán vyššího stupně. Podstatou opravného řízení je revizní činnost přezkumných
orgánů (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 9. 2007, č. j. 5 As 81/2006 – 62).
Zásada dvojinstančnosti dále znamená, že řízení probíhá ve dvou stupních. Rozhodnutí
prvostupňového orgánu tedy podléhá kontrole odvolacího orgánu. Tato dvojinstančnost zajišťuje
nejen dvojí posouzení věci, ale je také cestou k nápravě a odstranění vad, které se vyskytly v řízení
před prvním stupněm (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne
14. 4. 2009, č. j. 8 Afs 15/2007 – 75).
Pokud si povinný subjekt soukromoprávního charakteru (žalovaná akciová společnost)
vytvoří takovou rozhodovací strukturu, jež bude vyhovovat základním zásadám správního řízení,
především výše popsanému účelu dvoustupňového rozhodování, pak nelze rozhodnutí nadřízeného
orgánu příslušného k rozhodnutí o opravných prostředcích dle takto zvolené struktury považovat
za nicotné z důvodu věcné nepříslušnosti tohoto orgánu. Tato struktura však musí být dostatečně
transparentní. Účastníci řízení o žádosti o informace musí být obeznámeni s tím, kdo je nadřízeným
orgánem povinného subjektu, a tedy kdo je příslušný k rozhodování o odvolání proti rozhodnutí
o odmítnutí žádosti o informace.
Krajský soud z důvodu svého přesvědčení o tom, že o stížnosti žalobce mělo rozhodovat
Ministerstvo průmyslu a obchodu namísto žalované, vyslovil nicotnost rozhodnutí valné hromady
žalované a věc postoupil Ministerstvu průmyslu a obchodu k vyřízení odvolání stěžovatele.
Na základě výše uvedeného však Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že žalovaná je povinným
subjektem nejen k vyřízení žádosti o informace dle zákona o svobodném přístupu k informacím, ale
je také příslušná v druhé instanci k rozhodnutí o opravném prostředku proti způsobu vyřízení této
žádosti. Volba nadřízeného orgánu k rozhodování o opravných prostředcích proti způsobu vyřízení
žádosti o informace je přitom za splnění výše uvedených podmínek v dispozici žalované jakožto
povinného subjektu. Postup krajského soudu je proto nesprávný, neboť se měl žalobou meritorně
zabývat.
VI. Závěr a náklady řízení
Nejvyšší správní soud v posuzovaném případě dospěl k závěru, že krajský soud pochybil,
pokud vyslovil nicotnost rozhodnutí valné hromady žalované z důvodu, že k rozhodnutí o odvolání
stěžovatele dle ustanovení §16 zákona o svobodném přístupu k informacím bylo dle jeho názoru
věcně příslušné Ministerstvo průmyslu a obchodu. Žalovaná je povinným subjektem dle ustanovení
§2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím, z toho důvodu je také příslušná
k rozhodnutí o opravných prostředcích proti způsobu vyřízení žádostí o informace dle tohoto
zákona. Krajský soud svým postupem zatížil rozsudek ze dne 24. 7. 2013, č. j. 10 A 28/2012 – 88,
vadou spočívající v nesprávném vyhodnocení Ministerstva průmyslu a obchodu jakožto
nadřízeného orgánu žalované pro rozhodování dle zákona o svobodném přístupu k informacím.
Nejvyšší správní soud jej proto zrušil podle ustanovení §110 odst. 1 s. ř. s. a věc vrátil krajskému
soudu k dalšímu řízení.
V tomto dalším řízení je krajský soud vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu
a žalobu stěžovatele meritorně přezkoumá.
Dle §110 odst. 3 s. ř. s. rozhodne v novém rozhodnutí krajský soud též o nákladech
kasačního řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 10. října 2013
Mgr. Daniela Zemanová
předsedkyně senátu