ECLI:CZ:NSS:2014:4.AS.55.2014:27
sp. zn. 4 As 55/2014 - 27
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jiřího Pally a soudců
Ing. Mgr. Radovana Havelce a Mgr. Aleše Roztočila v právní věci žalobce: F.P., zast. JUDr.
Janem Marečkem, advokátem, se sídlem Na Švihance 1476/1, Praha 2, proti žalovanému:
Magistrát hlavního města Prahy, se sídlem Mariánské náměstí 2, Praha 1, v řízení o kasační
stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 28. 2. 2014, č. j. 1 A 45/2013 -
33,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 28. 2. 2014, č. j. 1 A 45/2013 - 33,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Rozhodnutím ze dne 25. 2. 2013, č. j. P4/017404/13/OST/TEHA, Úřad městské části
Praha 4 uznal žalobce vinným, že „v období od června roku 2011 do 3. 11. 2012 jako vlastník stavby
rodinného domu č. p. 113, ul. V. c. 12, Praha 4 - Braník, na pozemku parc. č. 177 v katastrálním území
Braník prováděl bez stavebního povolení změnu stavby rodinného domu č. p. 113, ul. V. c. 12, Praha 4 -
Braník, na pozemku parc. č. 177 v katastrálním území Braník, spočívající v třípodlažní přístavbě při
jihovýchodní fasádě stavby RD, v nadstavbě nad stávající částí stavby rodinného domu v souvislosti s úpravou
střechy v podkroví nad stávajícím 2. NP, v dalších stavebních úpravách s tím souvisejících a ve zřízení venkovního
vyrovnávacího schodiště při jihozápadní fasádě stavby rodinného domu (dále jen ‚stavba rodinného domu či RD‘),
a to v ochranném pásmu chráněném zákonem č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, ve znění pozdějších
předpisů a zákonem č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů. Protiprávní
jednání bylo zjištěno oprávněnou úřední osobou stavebního úřadu při provedení kontrolních prohlídek dne
5. 9. 2011, dne 7. 10. 2011, dne 22. 6. 2012 a dne 18. 10. 2012.“ Tímto jednáním žalobce spáchal
přestupek podle §178 odst. 1 písm. n) zákona 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním
řádu (stavební zákon), ve znění účinném do 31. 12. 2012, a to formou nepřímého úmyslu podle
§4 odst. 2 písm. b) zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů, když
věděl, že svým jednáním může ohrozit zájem chráněný zákonem, a pro případ, že jej poruší nebo
ohrozí, byl s tím srozuměn. Za tento přestupek byla žalobci podle §179 písm. d) stavebního
zákona uložena pokuta ve výši 140.000 Kč. Žalobci byla současně uložena povinnost nahradit
náklady řízení ve výši 1.000 Kč.
Rozhodnutím ze dne 22. 4. 2013, sp. zn. S-MHMP 203781/2013/OST/Ca, žalovaný
zamítl odvolání žalobce a shora uvedené rozhodnutí potvrdil. V odůvodnění se žalovaný
neztotožnil s obecnou námitkou žalobce o nesprávnosti a nezákonnosti rozhodnutí správního
orgánu prvního stupně a uvedl, že výši i odůvodnění uložené pokuty považuje za přiměřené.
Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 28. 2. 2014, č. j. 1 A 45/2013 - 33, žalobu proti
rozhodnutí žalovaného zamítl. V odůvodnění uvedl, že po skutkové stránce není sporu o tom,
že žalobce prováděl ve vymezeném období nepovolené stavební práce. Podle názoru soudu
správní orgán prvního stupně dostatečně jasně a konkrétně vymezil skutek, za který byla uložena
pokuta, a žalovaný toto vymezení přejal. Pro naplnění skutkové podstaty podle §178 odst. 1
písm. n) stavebního zákona není podstatné, zda byla prováděná stavba propojena se zbytkem
stávající stavby žalobce. Relevantní je především skutečnost, že žalobce prováděl stavbu bez
příslušného stavebního povolení a v chráněném území. Soud konstatoval, že realizovaná stavba
představuje nadstavbu i přístavbu podle §2 odst. 5 písm. a) a b) stavebního zákona, neboť
stavebními pracemi žalobce došlo k rozšíření půdorysu a zvýšení stávající stavby o jedno podlaží
při funkčním propojení stávající a realizované stavby prostřednictvím navýšeného domovního
schodiště. Skutečnost, že správní orgán prvního stupně použil ve výroku rozhodnutí termín
„třípodlažní přístavba“, nemá žádný význam, neboť skutek, který byl žalobci kladen za vinu, byl
vymezen dostatečně určitým a nezaměnitelným způsobem. Soud nepřisvědčil tvrzení žalobce,
že svým jednáním odvracel bezprostředně hrozící škodu. Statická část projektové dokumentace
ze dne 19. 12. 2011 a vyjádření statika ze dne 1. 12. 2011 sice obsahují informaci o tom,
že je nezbytné provést úpravy opěrné stěny stávající stavby, druhý z dokumentů však současně
uvádí, že bezprostřední nebezpečí zřícení stěny nehrozí. Skutkové okolnosti v daném případě
nenaplnily ani podmínky pro aplikaci mimořádných postupů podle §177 stavebního zákona.
Jednání žalobce nebylo možné aprobovat tvrzenými mimořádnými okolnostmi, proto soud
shledal, že došlo k naplnění skutkové podstaty přestupku podle §178 odst. 1 písm. n) stavebního
zákona. Městský soud v Praze přihlédl k názoru stavebního úřadu, podle kterého bylo možné
zajistit stavebně technický stav opěrné zdi podstatně jednodušším způsobem, než ke kterému
přistoupil žalobce. Soud shledal, že z odůvodnění rozhodnutí správního orgánu prvního stupně
je zřejmé, že při ukládání sankce nebyly opomenuty přitěžující ani polehčující okolnosti,
odůvodnění uložené pokuty obsahuje všechny zákonem dané požadavky a lze je považovat
za dostatečné a přesvědčivé. Moderací pokuty se Městský soud v Praze nezabýval, neboť žaloba
takový návrh nezahrnovala.
Proti tomuto rozsudku podal žalobce (dále jen „stěžovatel“) včasnou kasační stížnost
z důvodů uvedených v §103 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“). Namítal, že nikdy nepřijal vymezení skutku
správním orgánem prvního stupně, jakkoliv je toto tvrzení uvedeno v odůvodnění rozsudku.
Stěžovatel přistoupil k provádění stavebních, respektive záchranných prací, aby odvrátil škody
hrozící jeho stavbě, což je nutné kvalifikovat jako nezbytné a přiměřené jednání v krajní nouzi
vylučující protiprávnost podle §2 odst. 2 zákona o přestupcích. Správní orgány tedy pochybily,
pokud stěžovateli kladly za vinu skutek, do nějž zařadily i ty dílčí útoky, které ve skutečnosti
představovaly nezbytné záchranné práce. Stěžovatel odmítl závěr Městského soudu v Praze
opírající se o vyjádření statika ze dne 1. 12. 2011. Podle stěžovatele samotná skutečnost, že statik
k určitému dni neshledal existenci bezprostředně hrozící škody, nic nevypovídá o existenci takové
hrozby v předcházející době, tj. k okamžiku zahájení záchranných prácí. Stěžovatel
se v návaznosti na tyto záchranné práce rozhodl zajistit stavbu před nadcházejícím zimním
obdobím a dále, vzhledem k nečinnosti stavebního úřadu, započal práce na „smysluplném,
hospodárném dořešení rekonstrukce stavby“. Stěžovatel nesouhlasil s hodnocením „provedené šachty
ze zárubního zdiva o půdorysu 2 m x 3 m v návaznosti na řešení vynucených oprav hydroizolací po vykopání
jámy u jihovýchodní strany stavby“ jako přístavby. Městský soud v Praze podle stěžovatele
neposuzoval skutečné jednání stěžovatele a aproboval uložení nepřiměřeně vysoké pokuty,
přičemž nepřihlédl k intenzitě porušení nebo ohrožení zájmů společnosti ani k námitkám
stěžovatele k míře zavinění a vzniku škodlivého následku v příčinné souvislosti s protiprávním
jednáním. Městský soud v Praze také nevěnoval pozornost skutečnosti, že dotčené orgány
vyslovily jednoznačný závěr, že stavební činnost stěžovatele nemá vliv na předmět ochrany
přírodní památky a že provedení navrhovaných prací je přípustné bez jakýchkoliv podmínek.
Stěžovatel doplnil, že v žalobě namítal nepřiměřenost výše uložené pokuty, přičemž Městský
soud v Praze pouze konstatoval, že se touto otázkou nezabýval. Stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší
správní soud zrušil napadený rozsudek včetně obou správních rozhodnutí.
Žalovaný se ve vyjádření ke kasační stížnosti zcela ztotožnil s rozsudkem Městského
soudu v Praze.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s.
vázán rozsahem a důvody, které stěžovatel uplatnil v kasační stížnosti. Stěžovatel podal kasační
stížnost z důvodů uvedených v §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s.
Podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. „[k]asační stížnost lze podat pouze z důvodu tvrzené
nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení.“ Nesprávné
právní posouzení spočívá buď v tom, že na správně zjištěný skutkový stav je aplikován nesprávný
právní názor, popř. je sice aplikován správný právní názor, ale tento je nesprávně vyložen.
Podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. „[k]asační stížnost lze podat pouze z důvodu tvrzené
nepřezkoumatelnosti spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí, popřípadě v jiné vadě
řízení před soudem, mohla-li mít taková vada za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé.“
Kasační stížnost je důvodná.
Nejprve se Nejvyšší správní soud zabýval důvodem podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
a shledal, že napadený rozsudek je nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů rozhodnutí.
Nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku spatřuje Nejvyšší správní soud v tom, že se Městský
soud v Praze ve svém rozsudku vůbec nezabýval žalobním bodem zpochybňujícím přiměřenost
uložené pokuty (část III. žaloby).
Podle setrvalé judikatury Ústavního soudu patří povinnost soudů odůvodňovat
svá rozhodnutí k základním principům, které představují součást práva na řádný proces podle
čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, jakož i součást pojmu právního státu podle čl. 1
Ústavy České republiky, a vylučují libovůli při rozhodování. Tato povinnost je pro správní
soudnictví upravena v §54 odst. 2 s. ř. s. Z odůvodnění musí vyplývat vztah mezi skutkovými
zjištěními a úvahami při hodnocení důkazů na straně jedné a právními závěry na straně druhé.
Nepřezkoumatelné rozhodnutí neposkytuje dostatečné záruky o tom, že nebylo vydáno
v důsledku libovůle a způsobem porušujícím ústavně zaručené právo na spravedlivý proces (srov.
nález Ústavního soudu ze dne 20. 6. 1996, sp. zn. III. ÚS 84/94, zveřejněný pod č. 34 ve svazku
č. 3 Sbírky nálezů a usnesení Ústavního soudu, nález Ústavního soudu ze dne 26. 6. 1997,
sp. zn. III. ÚS 94/97, zveřejněný pod č. 85 ve svazku č. 8 Sbírky nálezů a usnesení Ústavního
soudu, nález Ústavního soudu ze dne 21. 10. 2004, sp. zn. II. ÚS 686/02).
Uvedená stálá judikatura Ústavního soudu našla svůj odraz i v konstantní judikatuře
Nejvyššího správního soudu (srov. např. rozsudek ze dne 14. 7. 2005, č. j. 2 Afs 24/2005 - 44,
rozsudek ze dne 29. 7. 2004, č. j. 4 As 5/2003 - 52, rozsudek ze dne 8. 4. 2004,
č. j. 4 Azs 27/2004 - 74, rozsudek ze dne 27. 10. 2004, č. j. 7 As 60/2003 - 75, či rozsudek ze dne
25. 11. 2004, č. j. 7 Afs 3/2003 - 93). Této judikatuře je společné, že není-li z odůvodnění
napadeného rozsudku krajského soudu zřejmé, proč soud nepovažoval za důvodnou právní
argumentaci účastníka řízení v žalobě a proč žalobní námitky účastníka považuje za liché, mylné
nebo vyvrácené, je nutno pokládat takové rozhodnutí za nepřezkoumatelné pro nedostatek
důvodů ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. zejména tehdy, jde-li o právní argumentaci
z hlediska účastníka klíčovou, na níž je postaven základ jeho žaloby. Nestačí, pokud soud
při vypořádávání se s touto argumentací účastníka pouze konstatuje, že tato je nesprávná,
avšak neuvede, v jakých konkrétních aspektech, resp. důvodech právních či skutkových,
její nesprávnost spočívá.
V projednávané věci stěžovatel v žalobě namítal, že uložená pokuta představuje polovinu
jeho ročního příjmu a rozestavěná nezabezpečená část stavby by v zimním období vyžadovala
zvýšené náklady na vytápění, nehledě k hrozícímu nebezpečí dalších škod. Stěžovatel dále
konstatoval, že výše uložené pokuty je nepřiměřená k rozsahu posuzovaného jednání. Na tyto
zcela konkrétní námitky Městský soud v Praze odpověděl toliko obecným tvrzením
o dostatečnosti a přesvědčivosti odůvodnění uložené pokuty, aniž jakkoliv vyvrátil tvrzení
stěžovatele. Městský soud v Praze se vůbec nezabýval otázkou srovnání výše pokuty s ročním
příjmem stěžovatele, ani namítanou nepřiměřeností pokuty ve vztahu k rozsahu posuzovaného
jednání. Tyto námitky lze přitom považovat za klíčové.
Nejvyšší správní soud není oprávněn chybějící úvahy a argumenty Městského soudu
v Praze doplňovat či nahrazovat. Městský soud v Praze ponechal jeden ze zásadních žalobních
bodů nezodpovězený, a svůj rozsudek tak zatížil vadou nepřezkoumatelnosti pro nedostatek
důvodů rozhodnutí ve smyslu ustanovení §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Nejvyšší správní soud
proto napadený rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 28. 2. 2014, č. j. 1 A 45/2013 - 33,
zrušil a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení.
Podle konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu „[d]ůvod nepřezkoumatelnosti
rozhodnutí odvolacího orgánu posuzujícího více oddělitelných skutkových nebo právních otázek může být [§76
odst. 1 písm. a) s. ř. s.] dán i toliko ve vztahu k některým z nich. Ostatní oddělitelné skutkové nebo právní
otázky krajský soud přezkoumá vždy, má-li jejich řešení význam pro další řízení a rozhodnutí ve věci.“
(srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 2. 2008,
č. j. 7 Afs 212/2006 - 74, publ. pod č. 1566/2008 Sb. NSS). Závěry citovaného usnesení jsou
použitelné také pro řízení o kasační stížnosti: Shledá-li Nejvyšší správní soud nepřezkoumatelným
rozsudek krajského soudu (zde Městského soudu v Praze), může současně věcně přezkoumat
ty skutkové a právní otázky, které jsou oddělitelné od části dotčené nepřezkoumatelností.
V projednávané věci lze nepřezkoumatelnost vztáhnout jen k výši uložené pokuty, závěry soudu
týkající se viny stěžovatele, resp. naplnění skutkové podstaty přestupku, proto mohl Nejvyšší
správní soud samostatně přezkoumat.
Podle §178 odst. 1 písm. n) stavebního zákona „[f]yzická osoba se dopustí přestupku tím,
že provádí bez stavebního povolení (§115), veřejnoprávní smlouvy (§116) nebo certifikátu autorizovaného
inspektora (§117) anebo bez ohlášení stavbu nebo její změnu v chráněném území nebo v ochranném pásmu anebo
na nezastavitelném pozemku nebo v nezastavěném území.“
Z hlediska viny stěžovatele považuje Nejvyšší správní soud za rozhodující skutečnost, zda
stěžovatel prováděl bez potřebného stavebního povolení stavbu nebo její změnu v chráněném
území. Tato skutečnost byla v průběhu stavebního řízení jednoznačně prokázána, nevznikají
proto žádné pochybnosti o tom, že se stěžovatel shora popsaného přestupku dopustil.
Nejvyšší správní soud se neztotožnil s tvrzením, že část dílčích útoků skutku, pro který
byl stěžovatel uznán vinným, měla být posouzena jako jednání v krajní nouzi podle §2 odst. 2
zákona o přestupcích. Lze sice přisvědčit tvrzení stěžovatele, že neexistence bezprostředně
hrozící škody k okamžiku vyjádření statika nevypovídá o neexistenci takové hrozby
v předcházející době, tj. před započetím „záchranných“ prací, je však nutné konstatovat,
že stěžovateli se v průběhu celého řízení nepodařilo tvrzenou hrozbu jakýmkoliv způsobem
osvědčit. Existence nebezpečí přímo ohrožujícího zájem chráněný zákonem je ovšem nezbytnou
podmínkou pro vyloučení protiprávnosti určitého jednání z důvodu krajní nouze. Přitom
se nemůže jednat o pouhou hypotetickou, popřípadě domnělou hrozbu, která vůbec nemusí
nastat (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 1. 2006, č. j. 7 As 17/2005 - 98,
a rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 6. 2011, č. j. 5 As 10/2011 - 111). Kasační
námitka stěžovatele se tedy pohybuje v rovině nedoloženého obecného tvrzení, přičemž obdobně
jako v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 5. 2013, č. j. 4 As 23/2013 - 24, je nutné
učinit závěr, že „[s]těžovatel měl možnost konkretizovat a případně doložit své tvrzení ohledně krajní nouze,
v níž údajně jednal, jak v rámci správního řízení, tak i v rámci žaloby. Této možnosti však evidentně nevyužil,
proto případný závěr o krajní nouzi nemá žádnou oporu ve spisech.“
Stěžovatel sice v kasační stížnosti odmítl, že by v důsledku jím realizovaných stavebních
prací došlo ke vzniku přístavby, omezil se však na konstatování, že závěry správních orgánů
a soudu v tomto ohledu nevychází ze skutečného stavu stavby. Nejvyšší správní soud konstatuje,
že rozsah prováděných stavebních prací je zřejmý ze spisového materiálu a s přihlédnutím
k rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 6. 2007, č. j. 3 As 72/2006 - 83, je třeba dát
za pravdu Městskému soudu v Praze, jestliže kvalifikoval stěžovatelem provedenou stavbu jako
nadstavbu i přístavbu ve smyslu ustanovení §2 odst. 5 písm. a) a b) stavebního zákona. Shodně
s Městským soudem v Praze však Nejvyšší správní soud uvádí, že kvalifikace stavby stěžovatele
jako přístavby, respektive otázka propojení realizované a stávající stavby, není nezbytná pro
naplnění skutkové podstaty přestupku podle §178 odst. 1 písm. n) stavebního zákona.
Stěžovatel se mýlí, pokud ve své kasační stížnosti uvádí, že Městský soud v Praze
nepřihlédl ke skutečnosti, že „dotčené orgány vyslovily jednoznačný závěr, že stavební činnost stěžovatele nemá
vliv na předmět ochrany v této přírodní památce, a že provedení navrhovaných prací je přípustné bez jakýchkoliv
podmínek“. Městský soud v Praze v odůvodnění napadeného rozsudku explicitně uvedl, že správní
orgán prvního stupně k namítané skutečnosti přihlédl, což potvrzuje i Nejvyšší správní soud.
K námitce týkající se moderace výše pokuty Nejvyšší správní soud podotýká, že návrh
na moderaci uloženého trestu musí být podle §78 odst. 2 s. ř. s. učiněn výslovně (srov. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 8. 2008, č. j. 7 As 16/2008 - 80, publ. pod č. 1719/2008
Sb. NSS). Takovýto výslovný návrh však v žalobě obsažen není. Městský soud v Praze tedy podle
názoru Nejvyššího správního soudu nebyl povinen, ani oprávněn o moderaci uložené pokuty
rozhodnout.
Tvrzení stěžovatele, že nepřijal vymezení skutku správním orgánem prvního stupně,
považuje Nejvyšší správní soud za důsledek chyby v čtení rozsudku Městského soudu v Praze.
V odůvodnění napadeného rozsudku se totiž uvádí, že vymezení skutku přijal žalovaný, nikoliv
žalobce, jak je mylně presumováno stěžovatelem v kasační stížnosti. Skutečnost, že se žalovaný
ztotožnil se závěry správního orgánu prvního stupně, přitom nepochybně vyplývá z rozhodnutí
o odvolání stěžovatele.
Nejvyšší správní soud uzavírá, že vzhledem k nepřezkoumatelnosti rozsudku Městského
soudu v Praze, pokud jde o výši uložené pokuty, nemohl vypořádat kasační námitky, které se této
oblasti dotýkají, neboť nesmí předjímat dosud nevyjevené úvahy Městského soudu v Praze.
Podle §110 odst. 4 s. ř. s., „[z]ruší-li Nejvyšší správní soud rozhodnutí krajského soudu a vrátí-li
mu věc k dalšímu řízení, je krajský soud vázán právním názorem vysloveným Nejvyšším správním soudem
ve zrušovacím rozhodnutí.“ Na Městském soudu v Praze tedy nyní bude, aby o žalobě stěžovatele
znovu rozhodl, své rozhodnutí v souladu s požadavky shora uvedenými řádně odůvodnil
a vypořádal se se všemi žalobními body. V zájmu úplnosti a přezkoumatelnosti nového
rozhodnutí přitom Městský soud v Praze nesmí opomenout zopakovat v novém rozhodnutí
tu část argumentace uvedenou v napadeném (zrušeném) rozsudku, kterou Nejvyšší správní soud
shledal správnou.
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne podle §110 odst. 3 s. ř. s. v novém
rozhodnutí ve věci Městský soud v Praze.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 15. května 2014
JUDr. Jiří Palla
předseda senátu