ECLI:CZ:NSS:2014:7.AS.104.2013:21
sp. zn. 7 As 104/2013 - 21
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Elišky Cihlářové
a soudců JUDr. Jaroslava Hubáčka a JUDr. Karla Šimky v právní věci žalobce: L. K., zastoupený
JUDr. Zdeňkem Sochorcem, advokátem se sídlem V Teničkách 614, Uherské Hradiště, proti
žalovanému: Krajský úřad Olomouckého kraje, se sídlem Jeremenkova 40a, Olomouc, v řízení o
kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 29. 8. 2013, č. j. 22
A 219/2011 – 38,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Rozsudkem Krajského soudu v Ostravě ze dne 29. 8. 2013, č. j. 22 A 219/2011 – 38, bylo
zrušeno rozhodnutí Krajského úřadu Olomouckého kraje (dále jen „stěžovatel“) ze dne 19. 8. 2011
č. j. KUOK 90212/2011, jímž bylo zamítnuto odvolání žalobce (dále jen „účastník řízení“)
a potvrzeno rozhodnutí Magistrátu města Přerova ze dne 30. 6. 2011,
č. j. MMPr/094976/2011/ZP/ČA, kterým byla účastníku řízení uložena pokuta ve výši 10.000 Kč
za porušení povinnosti stanovené v čl. 3 odst. 1 obecně závazné vyhlášky Statutárního města
Přerova č. 2/2010 (dále jen „vyhláška“). V odůvodnění rozsudku se krajský soud předně zabýval
námitkou kolize právních povinností upravených předmětnou vyhláškou s právní úpravou
obsaženou v zákoně č. 361/2000 Sb., ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o silničním
provozu“). K této námitce uvedl, že stěžovatel se v napadeném rozhodnutí s touto
námitkou vypořádal pouze tak, že odkázal na přípis ministerstva vnitra ze dne 13. 12. 2010,
č. j. MV-109484-2/ODK-2010, který mu byl znám z jeho úřední činnosti a jehož součástí byl
i právní rozbor vyhlášky ze dne 14. 12. 2010, v němž ministerstvo vnitra dospělo k závěru,
že vyhláška je v souladu se zákonem. Podle názoru krajského soudu byl nejen správní orgán
I. stupně, ale také stěžovatel povinen v souladu s ust. §68 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), vypořádat se s námitkami účastníka řízení, přičemž
z odůvodnění rozhodnutí musí být seznatelné, z jakého důvodu považoval tyto námitky za liché,
mylné nebo vyvrácené. Stěžovatel námitku účastníka řízení o kolizi vyhlášky s právní úpravou
obsaženou v zákoně o silničním provozu, jako normě vyšší právní síly, vypořádal zcela
nedostačujícím způsobem, z něhož nejsou zřejmé ani obsah ani důvody uvedené v právním
rozboru vyhlášky zpracovaném ministerstvem. Tento právní rozbor lze přitom považovat jen
za jeden z podkladů rozhodnutí správního orgánu. Stěžovatel se omezil pouze na konstataci závěru
tohoto právního rozboru. Napadené rozhodnutí tak zcela postrádalo vyjádření věcných důvodů,
pro které byla tato odvolací námitka považována za nedůvodnou, a rovněž zcela postrádalo
jakoukoliv vlastní úvahu správního orgánu. Krajský soud také zdůraznil, že ministerstvo vnitra
mělo v dané věci postavení správního orgánu dozorujícího vydávání obecně závazných vyhlášek
obcí a nikoliv orgánu s rozhodovací pravomocí. Stěžovatel proto nemohl bez dalšího odkázat
na závěry obsažené v listině zpracované ministerstvem vnitra. Jelikož byl stěžovatel povinen
vypořádat se s předmětnou námitkou účastníka řízení, ale neučinil tak, shledal krajský soud
napadené rozhodnutí v této části nepřezkoumatelným pro nedostatek jeho důvodů. Jakkoliv tedy
stěžovatel pravděpodobně sdílel názory ministerstva vnitra vyjádřené v právním rozboru vyhlášky,
bylo nezbytné, aby je jednak přezkoumatelným způsobem vyjádřil v odůvodnění napadeného
rozhodnutí a jednak doplnil v souladu se zákonným požadavkem ust. §68 odst. 3 správního řádu
o svou vlastní úvahu. Podle krajského soudu rovněž nebylo možné akceptovat názor stěžovatele,
že předmětem správního řízení bylo posouzení, zda účastník řízení spáchal správní delikt a nikoliv
zákonnost předmětné vyhlášky. Pokud účastník řízení namítal v odvolání zákonnost aplikované
právní normy, šlo nepochybně o věcnou odvolací námitku, s níž byl stěžovatel povinen
se vypořádat. Vzhledem k tomu, že krajský soud posoudil napadené rozhodnutí ohledně shora
označené odvolací námitky jako nepřezkoumatelné, neshledal za této procesní situace důvod
zabývat se dalšími žalobními námitkami, protože to bylo předčasné.
Proti tomuto rozsudku podal stěžovatel v zákonné lhůtě kasační stížnost z důvodů
uvedených v ust. §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. Nejprve v kasační stížnosti zrekapituloval
průběh správního řízení. Následně stěžovatel uvedl, že i kdyby k přezkoumání zákonnosti vyhlášky
přikročil a dospěl k závěru, že byla v rozporu se zákonem, musel by svou úvahu, i přes takový
závěr pokládat za irelevantní, neboť nemá žádné právním řádem založené možnosti nepřihlížet
k platnému a účinnému právnímu předpisu. Rovněž tak nemá založeny ani žádné právní nástroje
směřující k nápravě nezákonné vyhlášky. Jediným v úvahu připadajícím nástrojem je tak možnost
podnětu ministerstvu vnitra na vykonání dozorové činnosti vůči vyhlášce. Pokud by tedy
stěžovatel přistoupil na argumentaci krajského soudu v napadeném rozsudku, dospěl by k závěru,
že shodně jako krajský soud požaduje, aby se stěžovatel zabýval kolizí mezi zákonem o silničním
provozu a vyhláškou, měl by se správní orgán v každém řízení zabývat souladem nejen vyhlášky,
ale i jiných právních předpisů se zákony. Tento požadavek je podle stěžovatele v rozporu
se základními zásadami správního řízení a ústavními principy. Závěrem kasační stížnosti stěžovatel
vyjádřil nesouhlas s právním názorem krajského soudu, neboť kompetence k přezkoumání
zákonnosti obecně závazných vyhlášek obcí jako výkonu samostatné působnosti, je zákonem
o obcích svěřena pouze ministerstvu vnitra, a to jen do té míry, že může účinnost obecně závazné
vyhlášky pozastavit, nikoli vyhlášku zrušit. Ke zrušení právního aktu obce vydaného v samostatné
působnosti je příslušný Ústavní soud. Z výše uvedených důvodů stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší
správní soud rozsudek krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu s ust. §109 odst. 3
a 4 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnil stěžovatel v podané kasační stížnosti, a přitom
neshledal vady uvedené v odstavci 4, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
Z obsahu správního spisu vyplynulo, že dne 23. 5. 2011 oznámil správní orgán I. stupně
zahájení správního řízení, č. j. MMPr/070380/2011/ZP/ČA, ve věci uložení pokuty podle
ust. §58 odst. 4 zákona č. 128/2000 Sb., ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o obcích“)
pro porušení povinnosti stanovené právním předpisem obce, konkrétně čl. 3 vyhlášky. Podnětem
k tomuto postupu bylo oznámení Policie České republiky ze dne 12. 5. 2011,
č. j. KRPM-1905-3-5/ČJ-2011-140806, o provedení silniční kontroly, z něhož vyplývá, že účastník
řízení jako provozovatel motorového vozidla převážel štěrk v Přerově na ulici Tovačovská
a nákladové prostory tohoto motorového vozidla ani vozidla přípojného nebyly uzavřeny
ani vybaveny žádným zařízením, které by zabezpečovalo náklad proti úletům a úsypům
přepravovaného sypkého materiálu. Rozhodnutím ze dne 30. 6. 2011,
č. j. MMPr/094976/2011/ZP/ČA, byla účastníku řízení uložena pokuta ve výši 10.000 Kč
za správní delikt podle ust. §58 odst. 4 zákona o obcích, jehož se dopustil porušením povinnosti
stanovené v čl. 3 odst. 1 vyhlášky. Proti tomuto rozhodnutí podal účastník řízení odvolání,
o kterém rozhodl stěžovatel napadeným správním rozhodnutím.
Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval námitkou nepřezkoumatelnosti napadeného
rozsudku, která nebyla nijak konkretizována. Jak vyplývá z ustálené judikatury, má-li být soudní
rozhodnutí přezkoumatelné, musí z něj být patrné, jaký skutkový stav vzal soud za rozhodný,
jakým způsobem postupoval při posuzování rozhodných skutečností, proč považuje právní závěry
účastníků řízení za nesprávné a z jakých důvodů považuje pro věc zásadní argumentaci účastníků
řízení za nedůvodnou (viz nálezy Ústavního soudu ze dne 20. 6. 1996, sp. zn. III. ÚS 84/94,
ze dne 26. 6. 1997, sp. zn. III. ÚS 94/97 a ze dne 11. 4. 2007, sp. zn. I. ÚS 741/06, a také rozsudky
Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Azs 47/2003 - 130, č. 244/2004 Sb. NSS,
ze dne 29. 7. 2004, č. j. 4 As 5/2003 – 52, ze dne 1. 6. 2005, č. j. 2 Azs 391/2004 – 62,
a ze dne 21. 8. 2008, č. j. 7 As 28/2008 – 75). Meritorní přezkum rozsudku je tak možný pouze
za předpokladu, že splňuje kritéria přezkoumatelnosti, tzn., že se jedná o rozhodnutí srozumitelné,
které je opřeno o dostatek relevantních důvodů, z nichž je zřejmé, proč soud rozhodl tak, jak je
uvedeno ve výroku jeho rozsudku. Tato kritéria napadený rozsudek splňuje, neboť je z jeho
odůvodnění zcela zřejmé, jakými úvahami byl při posouzení věci krajský soud veden a jaký závěr
na jejich základě učinil.
Klíčovou právní otázkou v dané věci je, zda se stěžovatel dostatečným způsobem
vypořádal s námitkou účastníka řízení týkající se kolize vyhlášky s právní úpravou obsaženou
v zákoně o silničním provozu, když pouze poukázal na přípis ministerstva vnitra
ze dne 13. 12. 2010, č. j. MV-109484-2/ODK-2010, s tím, že právní názor ministerstva vnitra
respektuje.
Podle ust. §89 odst. 2 správního řádu odvolací správní orgán přezkoumává soulad
napadeného rozhodnutí a řízení, které vydání rozhodnutí předcházelo, s právními předpisy,
přičemž správnost napadeného rozhodnutí přezkoumává v rozsahu námitek uvedených
v odvolání.
Podle ust. §68 odst. 3 správního řádu se v odůvodnění uvedou důvody výroku nebo
výroků rozhodnutí, podklady pro jeho vydání, úvahy, kterými se správní orgán řídil při jejich
hodnocení a při výkladu právních předpisů, a informace o tom, jak se správní orgán vypořádal
s návrhy a námitkami účastníků a s jejich vyjádřením k podkladům rozhodnutí.
Nejvyšší správní soud již dříve judikoval, že smyslem a účelem odůvodnění je především
ozřejmit, proč správní orgán rozhodl, jak rozhodl, neboť jen tak lze ověřit, že důvody rozhodnutí
jsou v souladu s právem a nejsou založeny na libovůli (viz usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu ze dne 19. 2. 2008, č. j. 7 Afs 212/2006 - 74). Z odůvodnění rozhodnutí proto
musí být zřejmé, proč správní orgán považuje námitky účastníka řízení za nedůvodné nebo
vyvrácené, resp. proč považuje skutečnosti tvrzené účastníkem řízení za nerozhodné či nesprávné
(viz např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 7. 2009, č. j. 9 As 71/2008 - 109,
a ze dne 16. 6. 2006, č. j. 4 As 58/2005 - 65).
V dané věci však námitka účastníka řízení nebyla dostatečným způsobem vypořádána,
neboť v odůvodnění napadeného rozhodnutí chybí úvahy, na základě nichž dospěl správní orgán
k závěru vyjádřenému ve výroku rozhodnutí a omezil se pouze na odkaz na obsah a důvody
uvedené v právním rozboru vyhlášky ministerstvem vnitra s tím, že jej respektuje. Městský soud
proto v souladu s konstantní judikaturou Nejvyššího správního soudu vyhodnotil, že napadené
rozhodnutí zcela postrádá vyjádření věcných důvodů, pro které byla odvolací námitka posouzena
jako nedůvodná. I v případě, že se stěžovatel ztotožnil s názorem ministerstva vnitra, bylo nutné
jej přezkoumatelným způsobem vyjádřit v odůvodnění napadeného správního rozhodnutí. Takové
odůvodnění by již splňovalo zákonný požadavek ve smyslu ust. §68 odst. 3 správního řádu a bylo
by jej možné považovat za dostatečně jasné, určité a srozumitelné. Právní úprava náležitostí
odůvodnění správního rozhodnutí v ust. §68 odst. 3 správního řádu totiž představuje
neopomenutelnou kategorii, která zajišťuje, aby byl adresát rozhodnutí odpovídajícím způsobem
seznámen se skutkovými a právními závěry správního orgánu v jeho věci (srov. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 5. 2010, č. j. 8 As 60/2009 - 73). Stěžovatel tedy nemohl
předmětnou námitku účastníka řízení vypořádat pouhým odkazem na závěry ministerstva vnitra
obsažené v právním rozboru vyhlášky, neboť rozhodnutí obsahující pouze obecný odkaz je v této
části nepřezkoumatelné pro nedostatek jeho důvodů.
S ohledem na výše uvedené dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost je
nedůvodná, a proto ji zamítl (§110 odst. 1 věta druhá s. ř. s.). Ve věci rozhodl v souladu
s ust. §109 odst. 2 s. ř. s., podle něhož rozhoduje Nejvyšší správní soud o kasační stížnosti
zpravidla bez jednání, když neshledal důvody pro jeho nařízení.
Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o ust. §60 odst. 1 věta první ve spojení
s §120 s. ř. s., podle kterého, nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný
úspěch právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil proti účastníkovi,
který ve věci úspěch neměl. Nejvyšší správní soud žádnému z účastníků náhradu nákladů
nepřiznal, protože stěžovatel v řízení úspěch neměl a účastníku řízení žádné náklady s tímto
řízením nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 24. dubna 2014
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu