ECLI:CZ:NSS:2014:8.AFS.81.2013:44
sp. zn. 8 Afs 81/2013 - 44
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Michala Mazance
a soudců Mgr. Davida Hipšra a JUDr. Jana Passera v právní věci žalobce: TRANSPORT
Trutnov, s. r. o., se sídlem V Aleji 131, Trutnov, zastoupen Mgr. Petrem Švadlenou,
advokátem se sídlem Velké náměstí 135/19, Hradec Králové, proti žalovanému: Odvolací
finanční ředitelství, se sídlem Masarykova 427/31, Brno, proti rozhodnutí Ministerstva financí
ze dne 3. 2. 2011 čj. 16/131805/2010/1735, o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku
Městského soudu v Praze ze dne 8. 10. 2013, čj. 10 Af 17/2011 - 64,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 8. 10. 2013, čj. 10 Af 17/2011 - 64,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I.
[1] Finanční ředitelství v Hradci Králové rozhodnutím ze dne 1. 12. 2010,
čj. 7674/10-2700-606060, uložilo žalobci pokutu 58 000 Kč. Žalobce se správního deliktu
měl dopustit tím, že v období od 1. 1. 2008 do 17. 11. 2009 porušoval §15 odst. 1 písm. c)
zákona č. 526/1990 Sb., o cenách, ve znění účinném do 17. 11. 2009, jelikož nerespektoval
závazný postup při tvorbě ceny nebo při její kalkulaci podle §6 odst. 1 písm. c) zákona o cenách
a zahrnoval do kalkulací věcně usměrňovaných cen za sběr, přepravu, třídění a odstraňování
komunálního odpadu neoprávněné náklady - odpisy, kapitálové náklady, režie, náklady
na přepravu a manipulaci a náklady za likvidaci odpadů. Žalobce podle uvedeného rozhodnutí
dále porušil §16 odst. 1 písm. d) zákona o cenách, ve znění účinném od 18. 11. 2009, neboť
sjednal nebo požadoval cenu, jejíž výše nebo kalkulace není v souladu s podmínkami věcného
usměrňování cen dle §6 odst. 1 písm. c) zákona o cenách.
[2] Ministerstvo financí rozhodnutím ze dne 3. 2. 2011, čj. 16/131805/2010/1735, snížilo
k odvolání žalobce uloženou pokutu na částku 21 000 Kč. Ve zbytku rozhodnutí finančního
ředitelství potvrdilo.
II.
[3] Žalobce napadl rozhodnutí žalovaného žalobou. Městský soud v Praze rozsudkem
ze dne 8. 10. 2013, čj. 10 Af 17/2011 - 64, zrušil shora vymezená rozhodnutí správních orgánů
obou stupňů a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.
[4] Městský soud se nejprve zabýval přípustností cenové regulace v oblasti nakládání
s komunálními odpady. S poukazem na nález Ústavního soudu, publikovaný pod č. 528/2002 Sb., uvedl, že cenová regulace sama o sobě není neústavní. Je však třeba zvážit, ve kterých
případech, vůči komu, jakou formou a v jakém rozsahu je přípustné ji použít. V posuzovaném
případě byly aplikovány cenové výměry Ministerstva financí č. 01/2008 a č. 01/2009. Žalovaný
zdůvodnil potřebu cenové regulace ohrožením trhu účinky omezení hospodářské soutěže
ve smyslu §1 odst. 6 zákona o cenách, ve znění účinném do 17. 11. 2009. Městský soud ovšem
neshledal, že by k cenové regulaci v posuzované oblasti existoval nějaký důvod. Obecně platí,
že ve fungujícím tržním hospodářství si žádný subjekt nemůže dovolit stanovit nepřiměřeně
vysoké ceny, aniž by vzápětí jiný konkurent nepřevzal jeho podíl na trhu výhodnějšími cenami
pro zákazníka. Skutečnost, že prodávající nenabízí své zboží/služby za nejnižší možnou cenu,
je projevem jisté deformace trhu a v takových situacích je možný zásah státu např. v podobě
cenové regulace.
[5] Typickým případem oprávněné cenové regulace jsou podle soudu např. dodávky
elektřiny, vody, plynu či odvod kanalizačních vod. Jedná se o služby vázané na konkrétní
technické zařízení, které je v daném místě zpravidla unikátní, a jeho provozovatel
má tak v podstatě monopol. Likvidace komunálního odpadu ovšem není vázána na žádné
unikátní zařízení. Dalším případem, v němž je opodstatněná cenová regulace, je taxislužba.
Kupující je zde ve slabším postavení, neboť nemusí mít možnost porovnání cen nabízených
jednotlivými prodávajícími. Provozovatel taxislužby může mít monopolní postavení, protože
v daný okamžik na daném místě nemá kupující možnost volby a taxislužbu často využívá osoba
nacházející se v časové tísni, která tak musí přijmout službu i za cenu neadekvátně vysokou.
V oblasti nakládaní s odpady k takové situaci nedochází. Obec vybírající společnost, která
pro ni bude zajišťovat likvidaci komunálního odpadu, není v časové tísni, má zákonnou
povinnost uspořádat výběrové řízení a má možnost obstarat si informace o cenách dostupných
na trhu i o cenách hrazených jinými obcemi.
[6] Žalovaný dostatečně neobjasnil, proč by účastník veřejné soutěže o zakázku na likvidaci
komunálního odpadu v určité obci neměl ve výběrovém řízení nabídnout cenu co nejvýhodnější
právě v obavě, že ostatní účastníci nabídnou nižší cenu. Soud považuje za dostatečnou úpravu
vyplývající ze zákona o veřejných zakázkách. Pokud by se účastníci veřejné soutěže domluvili
na ceně, kterou nabídnou ve výběrovém řízení, bylo by takové nekalé jednání postihnutelné podle
zákona o ochraně hospodářské soutěže či trestního zákona. Cenovou regulaci neospravedlňuje
ani skutečnost, že jde o činnost financovanou z veřejných zdrojů. Obce realizují z veřejných
zdrojů celou řadu výdajů, které cenové regulaci nepodléhají. Správní orgány neuvedly žádný
přesvědčivý argument pro to, aby právě oblast nakládání s komunálním odpadem byla výjimkou.
Důvod k cenové regulaci nezavdává ani malý počet poskytovatelů těchto služeb.
[7] Cenovými výměry bylo do cenové regulace zahrnuto nejen nakládání s odpadem
komunálním, ale také s odpadem podobným odpadu komunálnímu, tedy odpadem vznikajícím
při nevýrobní činnosti právnických a fyzických osob oprávněných k podnikání ve smyslu
§2 odst. 2 vyhlášky č. 381/2001 Sb. Likvidace tohoto odpadu není financována z veřejných
rozpočtů, ale je realizována na základě soukromoprávní smlouvy mezi původcem odpadu
a osobou oprávněnou k nakládání s odpadem. Městský soud nevidí důvod, proč by stát měl
do tohoto vztahu zasahovat prostřednictvím cenové regulace.
[8] Závěry městského soudu potvrzuje i skutečnost, že cenová regulace v posuzované oblasti
je v evropských poměrech věcí spíše ojedinělou. Unijní právo tuto oblast neupravuje. Pokud
jde o vnitrostátní úpravu členských států Evropské unie, cenová regulace je zavedena
v Rumunsku, Litvě a Slovinsku. V těchto státech se však systém likvidace komunálního odpadu
částečně liší od české úpravy. Cenová regulace naopak neexistuje v Belgii, Bulharsku, Estonsku,
Finsku, Irsku, Kypru, Lotyšsku, Maďarsku, Německu, Polsku, Rakousku a Slovensku, přičemž
v řadě těchto zemí je zákonný rámec systému likvidace komunálního odpadu velmi podobný
českému.
[9] Městský soud uzavřel, že cenová regulace v oblasti nakládání s komunálním odpadem
je v rozporu s §1 odst. 6 zákona o cenách. Za této situace se soud nezabýval dalšími žalobními
námitkami, neboť žalobci nelze uložit pokutu podle §15 odst. 1 písm. c) téhož zákona a řízení
o správním deliktu bude nutno zastavit.
III.
[10] Rozsudek městského soudu napadl žalovaný (stěžovatel) kasační stížností z důvodů
podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
[11] Stěžovatel má za to, že předestřel dostatek argumentů, které odůvodňují cenovou regulaci
v oblasti nakládání s komunálním odpadem podle §1 odst. 6 zákona o cenách, a to z důvodu
ohrožení trhu účinky omezení hospodářské soutěže. Přinejmenším v případě skládkování
komunálního odpadu nelze bez cenové regulace vyloučit v některých oblastech vznik
tzv. lokálního monopolu. S ohledem na poměrně striktní právní úpravu odpadového
hospodářství se v České republice nachází omezený počet skládek. Jejich hustota v rámci vyšších
územně samosprávných celků není taková jako v jiných oblastech trhu (např. dodávky
kancelářských potřeb nebo zemědělských produktů). Tato skutečnost významně podmiňuje
možnosti výběru dodavatele svozu komunálního odpadu, protože konečná cena, za kterou
dodavatel svozu uzavře smlouvu s provozovatelem skládky, se vždy promítne do ceny, za kterou
bude uzavřena smlouva mezi odběratelem a dodavatelem zajištujícím odvoz a likvidaci
komunálního odpadu.
[12] Stěžovatel konkrétně poukázal na území Královéhradeckého kraje, kde se nachází
6 skládek komunálního odpadu, z nichž 3 provozuje společnost Marius Pedersen a. s., která
je většinovým vlastníkem žalobce. Vzdálenost mezi obcí a skládkou, která nabízí nejvýhodnější
cenu, může být větší, než vzdálenost k dražší skládce, což má za následek, že z ekonomických
důvodů společnost zajištující svoz odpadu patrně nezvolí levnější skládku. V Královéhradeckém
kraji na jednu skládku komunálního odpadu připadá zhruba 75 obcí. Proto zde nelze hovořit
o dokonalém tržním prostředí bez nutnosti cenové regulace. Pokud by se cenová regulace
nevztahovala na skládkování odpadu, pak by provozovatelé skládek mohli mít tendenci
ke zneužívání svého postavení s tím, že nastaví nepřiměřeně vysoké ceny. To by mohlo vést
ke vzniku lokálního monopolu s následky ohrožení trhu účinky omezení hospodářské soutěže.
V případě zrušení cenové regulace v oblasti likvidace komunálního odpadu si jednotliví
provozovatelé skládek budou konkurovat pouze cenou. Za situace, kdy polovinu skládek
provozuje jeden subjekt a nejbližší skládka konkurenčního subjektu je vzdálena např. 50 km,
pak náklady na odvoz komunálního odpadu budou převyšovat rozdíly v cenách provozovatelů
skládek. Objednatel odvozu a likvidace komunálního odpadu tak stejně nebude mít na výběr
a odpadne tím i cenová konkurence.
[13] Účelem cenové regulace je dosažení takových cen, které by byly uplatňovány
v podmínkách dokonalé tržní soutěže. Cenová regulace není určena k ochraně hospodářské
soutěže, kterou zajišťuje zákon o ochraně hospodářské soutěže, ale má zabránit vzniku
nepřiměřeného majetkového prospěchu jedné ze smluvních stran. Ani zákon o veřejných
zakázkách nezaručuje, že nejnižší nabídková cena je skutečně nejnižší možnou cenou, tedy
že neobsahuje neoprávněné náklady nebo nepřiměřený zisk. Tohoto účelu lze v oblasti nakládání
s komunálním odpadem dosáhnout pouze cenovou regulací podle pravidel pro věcně
usměrňované ceny.
[14] Dodávky elektřiny, plynu, vody nebo odvod kanalizačních vod se podle stěžovatele
zásadně neodlišují od likvidace komunálního odpadu z hlediska zákonné podmínky uvedené
v §1 odst. 6 zákona o cenách. V oblasti skládkování komunálního odpadu sice nejde o unikátní
technické zařízení, ale na provozování skládek jsou kladeny značné požadavky z hlediska ochrany
životního prostředí, které činí tuto oblast velmi specifickou, řazenou mezi tzv. political questions
(viz rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 1 Afs 60/2009 - 119 a nález Ústavního soudu
sp. zn. Pl. ÚS 2/03). Tuto oblast nelze stavět na roveň trhu s kancelářskými potřebami.
[15] Výsledky zkoumání úpravy cenové regulace v oblasti likvidace komunálního odpadu
v dalších evropských zemích nemohou podle stěžovatele podpořit závěr městského soudu,
že posuzovanou oblast nelze cenově regulovat. Záleží na každém členském státu, jakým
způsobem předmětnou oblast upraví. Neexistence cenové regulace v posuzované oblasti
na Slovensku neprokazuje její nezákonnost v České republice. Slovinsko, ve kterém je zavedena
cenová regulace, je České republice z historických i ekonomických důvodů také blízké. Stručné
konstatování soudu, že systém likvidace komunálního odpadu je ve Slovinsku částečně odlišný,
není dostatečně odůvodněné.
IV.
[16] Žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti navrhl, aby Nejvyšší správní soud kasační
stížnost odmítl jako nepřípustnou, případně ji zamítl jako nedůvodnou.
[17] Nepřípustnost kasační stížnosti dle §104 odst. 4 s. ř. s. žalobce spatřuje v tom,
že stěžovatel před městským soudem neargumentoval podobou skládkování komunálního
odpadu na území České republiky, počtem skládek v jednotlivých krajích ani počtem obcí
připadajících na jednu skládku. Tuto argumentaci mohl uplatnit již v řízení před městským
soudem. I pokud by Nejvyšší správní soud shledal, že je kasační stížnost přípustná, s ohledem
na §109 odst. 5 s. ř. s. nelze přihlížet ke skutečnostem, které stěžovatel uplatnil až po vydání
rozsudku městského soudu.
[18] K samotné kasační argumentaci žalobce uvedl, že stěžovatel mylně předpokládá,
že veškerý komunální odpad či jeho významná část je odstraňována formou skládkování.
Ve skutečnosti se tak děje pouze v cca 50 % případů. Na území České republiky se vyprodukuje
ročně cca 27 mil. tun odpadu, z toho cca 4 až 5 mil. tun komunálního odpadu. Nakládání
se zbylými 21 mil. tunami odpadu není cenově regulováno. Stěžovatel neprokázal, že s ohledem
na nízký počet provozovatelů skládek komunálního odpadu může vzniknout lokální monopol.
Není správná ani jeho premisa, že provozovatel skládky současně sváží komunální odpad.
Stěžovatel přehlíží kritérium naplnění účelu (vhodnosti). Cenová regulace v této oblasti
představuje nepřípustné „přeregulování“. Poukaz stěžovatele na rozsudek Nejvyššího správního
soudu čj. 1 Afs 60/2009 - 119, týkající se cenové regulace taxislužby, není případný. S ohledem
na uvedenou judikaturu není trh nakládání s komunálním odpadem informačně asymetrickým,
neboť obec má možnost získat dostatek informací jak o tomto trhu, tak i o subjektech na něm
působících.
[19] Žalobce dále poukázal na to, že stěžovatel nerozvedl, jaké zákonné požadavky
na provozování skládek mají vliv na tvorbu cen skládkování, jaký mají dopad na hospodářskou
soutěž a jak ohrožují a deformují trh. Městský soud postupoval správně, pokud se zabýval
cenovou regulací v zahraničí; ačkoliv je na Slovensku skládkováním odstraňováno téměř
80 % komunálního odpadu, nebyla zde cenová regulace zavedena. Stěžovatel zcela pominul
závěry městského soudu o nemožnosti cenové regulace v oblasti nakládání s odpadem podobným
komunálnímu odpadu.
V.
[20] Nejvyšší správní soud poté posoudil důvodnost kasační stížnosti v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž
by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.).
[21] Kasační stížnost je důvodná.
[22] Nejvyšší správní soud se v prvé řadě zabýval přípustností kasační stížnosti, již zpochybnil
žalobce ve svém vyjádření. S ohledem na §104 odst. 4 s. ř. s. je nepřípustná taková kasační
stížnost, která se opírá o důvody, které stěžovatel neuplatnil v řízení před městským soudem,
ač tak učinit mohl. Nepřípustná je i taková kasační stížnost, která směřuje jen proti důvodům
rozhodnutí, které se netýkají důvodů zrušení napadeného rozhodnutí žalovaného. Kasační
stížnost v posuzované věci však podal žalovaný správní orgán. U něj z podstaty věci nelze
uvažovat o tom, zda měla podaná kasační námitka svůj předobraz v podané žalobě. Nejvyšší
správní soud v rozsudku ze dne 2. 7. 2008, čj. 1 Ans 5/2008 - 104, vyložil, že zákaz uvádět
v řízení o kasační stížnosti nové právní důvody, které nebyly uplatněny v řízení před krajským
soudem, dopadá pouze na žalobce. Žalovaný, který podává kasační stížnost, může argumentovat
jakýmikoli právními důvody, a to bez ohledu na to, jakou procesní obranu uplatnil ve vyjádření
k žalobě a zda takové vyjádření vůbec podal.
[23] Předmětem soudního přezkumu je sama zákonnost části II položky č. 8 cenových výměrů
Ministerstva financí č. 01/2008 a č. 01/2009, stanovujících věcné usměrňování cen u sběru,
přepravy, třídění a odstraňování komunálního odpadu. Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne
29. 9. 2008, čj. 8 Afs 22/2008 – 71, konstatoval, že byl-li předmětný cenový předpis vydán
příslušným orgánem a byl-li řádně zveřejněn, správní orgány měly povinnost jej respektovat.
Takový postup je totiž v souladu se zásadou zákonnosti výkonu veřejné správy ve smyslu
§2 odst. 1 správního řádu. Zatímco správní orgány jsou ve své rozhodovací činnosti vázány
i podzákonnými právními předpisy (cenový výměr je podle usnesení Nejvyššího správního soudu
ze dne 6. 8. 2010, čj. 2 Ao 3/2010 – 55, právním předpisem v materiálním smyslu), soudce
je v souladu s čl. 95 odst. 1 Ústavy oprávněn posoudit soulad jiného právního předpisu
se zákonem nebo s mezinárodní smlouvou. Pokud v konkrétním případě shledá, že podzákonný
právní předpis či jeho část není v souladu se svým zákonným zmocněním nebo takové zmocnění
překračuje, soud jej nesmí aplikovat a je-li to možné, musí přímo aplikovat samotný zákon.
[24] Nejvyšší správní soud současně dodává, že je třeba odlišovat přípustnost kasační stížnosti
žalovaného od skutečnosti, že nedostatky odůvodnění napadeného rozhodnutí nemůže žalovaný
napravit ve vyjádření k žalobě nebo až v samotné kasační stížnosti; k takovému dodatečnému
odůvodnění nelze přihlížet. V nyní posuzované věci se ovšem jedná o specifickou situaci. Obecně
totiž platí, že příslušné cenové orgány se v odůvodnění rozhodnutí založených na výsledku
cenové kontroly nemusí zabývat zákonností užitých cenových výměrů, neboť jsou pro
ně závazné a jsou povinny je aplikovat (na případnou námitku účastníka řízení samozřejmě
reagovat musí). Stejně tak cenové výměry coby podzákonný právní předpis nemusí obsahovat
odůvodnění ani důvodovou zprávu, a proto z nich nelze bez dalšího zjistit, jaké důvody vedly
Ministerstvo financí k cenové regulaci v konkrétní oblasti. Jelikož žalovaný nemá povinnost
podat vyjádření k žalobě, žalovaný mohl v rámci soudního řízení zdůvodnit oprávněnost cenové
regulace poprvé až v kasační stížnosti.
[25] Nejvyšší správní soud dále přistoupil k posouzení povahy samotné cenové regulace. Podle
rozsudku zdejšího soudu ze dne 30. 10. 2009, čj. 2 Afs 90/2009 – 68 (či nálezu Ústavního soudu
publikovaného pod č. 528/2002 Sb.) zavedení regulace ceny určitého zboží nebo služby
představuje především politické rozhodnutí, do něhož by soudy měly zasahovat zdrženlivě.
Nejvyšší správní soud obecně není oprávněn zabývat se účelností a smyslem přijaté regulace.
K přezkoumání oprávněnosti a legitimnosti takového rozhodnutí ze strany soudů může dojít
toliko za předpokladu, že výkonná moc nerespektuje zákonné meze a ve výjimečných případech,
např. tehdy, jestliže by nastavená regulace byla zjevně diskriminační nebo by porušovala základní
lidská práva a svobody. V souladu s výše uvedenou judikaturou bylo v posuzované věci na místě
aplikovat Ústavním soudem zformulovaný test proporcionality. Podle něj musí přípustný zásah
do ústavně zaručených práv splňovat kritéria způsobilosti naplnění účelu (vhodnosti). Zásah musí
být schopen dosáhnout zamýšleného cíle, jímž je ochrana jiného základního práva, dále
být potřebný (je povoleno použití pouze nejšetrnějšího z více možných prostředků), a konečně
přiměřený v užším slova smyslu, kdy újma na chráněném základním právu nesmí být nepřiměřená
ve vztahu k zamýšlenému cíli. Nejvyšší správní soud shledal, jak bude uvedeno dále, že tyto
požadavky byly v daném případě naplněny.
[26] Ministerstvo financí vydalo předmětné cenové předpisy na základě zákonného
zmocnění obsaženého v §1 odst. 6 zákona o cenách ve spojení s §10 zákona o cenách a čl. 79
odst. 3 Ústavy. Zákon o cenách ministerstvu ponechává na uvážení, v jakých případech k cenové
regulaci přistoupí. Důvodem, pro který tak učinilo v případě věcného usměrňování cen u sběru,
přepravy, třídění a odstraňování komunálního odpadu, bylo ohrožení trhu účinky omezení
hospodářské soutěže.
[27] Smyslem a účelem cenové regulace má být ochrana před negativními dopady
nedokonalého trhu. V nedostatečném konkurenčním prostředí může dojít k ohrožení řádného
průběhu spravedlivé hospodářské soutěže. Kritériem je zde hrozba omezení hospodářské soutěže
a s ní spojené riziko spekulačního zvyšování cen nebo omezování hospodářské soutěže formou
uzavírání kartelových dohod. Služby spočívající ve sběru, přepravě, třídění a odstraňování
komunálního odpadu vykazují dále popsaná specifika, na jejichž základě Nejvyšší správní soud
dospěl k závěru o zákonnosti cenové regulace takových služeb. Péče o komunální odpad tvoří
homogenní skupinu činností (oproti cenové regulaci nájemného z pozemků nesloužících
k podnikání nájemce, jak bylo řešeno v rozsudku Nejvyššího správního soudu
sp. zn. 8 Afs 47/2010), kterými obce udržují čistotu na svém území a chrání životní prostředí.
[28] Předně třeba poukázat na fakt, že péče o komunální odpad je úkolem obce plynoucím
ze zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech. Ačkoliv faktickým původcem komunálního odpadu jsou
fyzické osoby, de iure je za jeho původce a vlastníka považována obec [viz §4 odst. 1 písm. b) a p)
a §16 a §17 zákona o odpadech]. Poskytovaná služba je službou provozovanou jako vynucený
výkon. Obec nemůže ovlivnit množství komunálního odpadu, který se vyprodukuje na jejím
území, a tím pádem ani faktický objem služeb, které musí zajistit. Obec má ze zákona povinnost
se o komunální odpad postarat, tzn. buďto jej sama využít, odstranit nebo převést do vlastnictví
osobě oprávněné k jejich převzetí podle §12 odst. 3 zákona o odpadech. Je na obci, zda se o sběr
a likvidaci komunálního odpadu (založením svozové společnosti, formou provozování vlastního
sběrného dvora či vlastní skládky) postará sama, zda si objedná komplexní zabezpečení systému
sběru a likvidace komunálního odpadu jediným poskytovatelem nebo jen určitých služeb
u různých poskytovatelů. Obec jako veřejnoprávní korporace je dále limitována zákonnými
pravidly zajišťujícími hospodárnost při hospodaření s veřejným majetkem.
[29] Nejvyšší správní soud souhlasí se stěžovatelem, že na straně nabídky působí omezený
počet poskytovatelů posuzovaných služeb. Množství těchto subjektů je mimo jiné ovlivněno
specializovaností tohoto oboru, odbornými požadavky na jeho výkon, mírou přísnosti
regulace odpadového hospodářství (dané zejména zákonem o odpadech, o obalech, vyhláškami
č. 381/2001 Sb. a 383/2001 Sb. či zákony týkajícími se ochrany životního prostředí)
a v neposlední řadě kapitálovou náročností vstupu na trh. Ani konkurence na straně nabídky
nemusí nutně vést k rozvoji nenarušeného konkurenčního prostředí z důvodu, že se jedná
o službu konanou ve veřejném zájmu, kterou musí obec zajišťovat nezávisle na své vůli
a výhodnosti aktuální nabídky a kvality služeb. Pokud službu (zejména svoz odpadu
či provozování skládky) zajišťuje přímo obec, mají ostatní soutěžitelé ztíženou pozici vstoupit
na daný místní trh. Svozové služby jsou zpravidla konkrétní obci poskytovány dlouhodobě.
Uzavřením smlouvy s konkrétní společností a odvozem odpadu na konkrétní skládku
se na určitou dobu vytváří místní monopol. Stěžovatel poukázal na nepříliš vysoký počet skládek
komunálního odpadu a majetkovou provázanost jejich vlastníků. Mezi hlavní faktory pro výběr
skládky zpravidla patří cena za skládkování, sazba za dopravu a vzdálenost obce od skládky.
Nejbližší skládka přirozeně nezaručuje ty nejvýhodnější podmínky. Právě uvedené faktory mohou
být při nízkém počtu provozovatelů skládek a jejich nerovnoměrném rozmístění potlačeny s tím,
že provozovatel, kterému v dané lokalitě svědčí v podstatě monopol, může nastavit nepřiměřeně
vysoké ceny.
[30] Specifikem této oblasti je dále nepružnost na straně poptávky, a to z důvodu
konstantního množství obcí coby původců komunálního odpadu. V tomto směru lze poukázat,
že Úřad pro ochranu hospodářské soutěže zastává názor (viz např. v rozhodnutí
ze dne 28. 4. 2008, čj. S103/2008/KS-08238/2008/840, nebo ze dne 14. 2. 2011,
čj. ÚOHS- S353/2010/KS- 2418/2011/2011/840/RPl), že „mezi faktory zvyšující pravděpodobnost
koordinace chování soutěžitelů patří zejména symetrické tržní postavení, stabilní a neelastická poptávka, vysoká
tržní transparentnost, produktová homogenita, obdobná struktura nákladů a rovněž existence strukturálních
a smluvních vazeb mezi soutěžiteli na trhu. Uvedené faktory přispívají k interní stabilitě koordinace. Další
faktory, které přispívají k externí stabilitě koordinace a zvyšují pravděpodobnost koordinace, jsou zejména
existence vysokých bariér vstupu na trh, neexistence blízkých substitutů nebo nízká vyrovnávací kupní síla
zákazníků.“
[31] Posuzované cenové výměry obsahovaly celou řadu rozdílných služeb a zboží, u nichž
ministerstvo přistoupilo k určité formě cenové regulace. Jsou v nich zahrnuty jak služby, které
jsou částečně dotovány z veřejnoprávních prostředků a na jejichž existenci je dán veřejný zájem
(např. městská hromadná doprava či nyní posuzovaná oblast), tak i služby, které jsou čistě
soukromoprávní povahy (např. taxislužby). Přípustnost cenové regulace může spočívat vždy
v jiných důvodech a okolnostech, a proto její zákonnost ve smyslu §1 odst. 6 zákona o cenách
je třeba zkoumat v každém jednotlivém případě.
[32] Městský soud v rozdílnosti mezi nakládání s komunálním odpadem a provozováním
taxislužeb shledal argument pro neaplikování částí uvedených cenových výměrů. Byť se v případě
osobní taxislužby jedná o jednu z mála oblastí, v níž soudy posuzovaly zákonnost i ústavnost
cenové regulace, není toto porovnání příhodné právě z důvodu, že tyto dvě služby jsou
principiálně odlišné. Přesto je cenová regulace v obou případech oprávněná s ohledem
na panující podmínky na trhu těchto služeb. Městský soud naopak uznal oprávněnost cenové
regulace v případě dodávek elektřiny, vody, plynu či při odvodu kanalizačních vod. Nejvyšší
správní soud má oproti městskému soudu za to, že tyto služby jsou svou povahou podobné péči
o komunální odpad. Jedná se o služby, které osoby musí (ze zákona nebo přinejmenším v rámci
běžného životního standardu) užívat a na které jsou kladeny požadavky z hlediska veřejného
zájmu na ochraně životního prostředí, zájmu na bezpečnosti a ochraně zdraví a veřejnosti.
Skládky (ale i spalovny komunálního odpadu) lze také považovat za technická zařízení, která
představují omezenou komoditu. Ze zákona jsou vyhrazena k ukládání komunálního odpadu,
musí být zřízena jen na vyhrazeném místě a k tomu musí být dodrženy náročné i nákladné
technické požadavky (k tomu viz vyhláška č. 294/2005 Sb., o podmínkách ukládání odpadů
na skládky a jejich využívání na povrchu).
[33] Žalobce i městský soud mají za to, že v dané oblasti nebylo třeba přistoupit k cenové
regulaci, neboť soutěž na trhu komunálního odpadu je dostatečně chráněna zákonem o veřejných
zakázkách a zákonem o ochraně hospodářské soutěže. Nejvyšší správní soud se s tímto názorem
neztotožnil, jelikož každý z těchto právních přepisů má jiný předmět úpravy. Podstatou zákona
o cenách není ochrana soutěžitelů na trhu, trestání zneužití dominantního postavení a není jím
ani zajištění hospodárnosti a účelnosti při nakládání s veřejnými prostředky. Zákon o cenách,
obecně, stanovuje cenová pravidla pro smluvní vztah prodávajícího a kupujícího (a to v případě
kdy účastníky takového vztahu mohou být soukromoprávní i veřejnoprávní subjekty), tak,
aby v každém jednotlivém případě byla pro obě strany dosažena spravedlivá cena. Jak vyplývá
z důvodové zprávy k zákonu č. 403/2009 Sb., kterým se mění zákon o cenách (i když se tato
novela nevztahuje k rozhodnému období, lze z ní vyjít i v tomto případě), smluvní strana nesmí
druhou poškodit tím, že by za poskytnutí plnění vyžadovala více, než by dosáhla v situaci,
kdy by byla vystavena běžnému konkurenčnímu tlaku a kdy by druhá strana měla absolutní
volnost ve volbě svého partnera (dodavatele). Obdobně kupující nesmí svého partnera nutit
prodat za nižší cenu, než kterou by musel kupující zaplatit, pokud by byl vystaven konkurenci.
Výhodnější nebo zneužitelné postavení může spočívat i v omezení vyplývajícím z povinnosti
zajistit veřejné statky (závazek veřejné služby).
[34] Ačkoliv i v cenové regulaci lze spatřovat prvek ochrany soutěže, pravomoc Ministerstva
financí při vydávání cenových výměrů se nepřekrývala s pravomocí Úřadu pro ochranu
hospodářské soutěže. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže nezkoumá, jakým způsobem
soutěžitel jako poskytovatel služby utvářel prodejní cenu. Posuzuje pouze to, zda narušil
hospodářskou soutěž uzavřením zakázaných dohod nebo zneužitím dominantního postavení
podle §3 a §11 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže (obdobně viz usnesení
Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 12. 2007, čj. Komp 3/2006 - 511). Cenové orgány v dané
věci ani nezkoumaly, jestli je výsledná cena nejnižší možná, ale pouze to, zda byla utvářena
v souladu s cenovými výměry a zda do ní nebyly zahrnuty nepřípustné položky. Lze dodat,
že ani nejnižší nabídnutá cena sama o sobě neznamená, že byla stanovena v souladu s pravidly
na tvorbu věcně usměrňovaných cen.
[35] Nejvyšší správní soud dodává, že zvolený způsob regulace je v dané věci přiměřený
a vhodný. Věcné usměrňování cen podle §6 odst. 1 písm. c) zákona o cenách představuje
volnější formu regulace cen, která nesměřuje k určení konkrétní ceny služby, ale pouze stanoví
pravidla, resp. omezení pro její sjednávání. Soud neshledal, že by věcné usměrňování cen jakkoliv
bránilo jednotlivým subjektům podnikat na poli péče o komunální odpad.
[36] Za situace, kdy na unijní úrovni neexistuje právní předpis, který by cenovou regulaci
v oblasti sběru, přepravy, třídění a odstraňování komunálního odpadu upravoval a kdy je cenová
regulace v této oblasti obecně slučitelná s unijními principy (zejména s principem volného
pohybu služeb a zboží), nemůže mít na posouzení věci zásadní vliv otázka cenové regulace
v jiných členských zemích Evropské unie. Stejně tak lze konstatovat, že cenová regulace nemůže
být nepřípustná z pouhého důvodu, že v některých státech s obdobným právním systémem
zavedena není. Rovněž lze poukázat, že cenovou regulací jsou ve svém důsledku chráněny
i samotné fyzické osoby coby faktičtí původci komunálního odpadu. Tyto fyzické osoby (vlastníci
nemovitosti nebo osoby s trvalým pobytem na území obce) totiž zčásti nesou náklady na svoz
a odstraňování komunálního odpadu, a to buďto v podobě místního poplatku vybíraného
na základě §10b zákona č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, poplatku za komunální odpad
podle §17a zákona o odpadech, případně na základě smlouvy podle §17 odst. 5 zákona
o odpadech.
[37] Nejvyšší správní soud s ohledem na shora uvedené dospěl k závěru, že zkoumané
prostředí nelze označit za dokonale konkurenční. Posuzovaný trh je možné označit za trh, který
je ohrožen účinky omezení hospodářské soutěže. Nejvyšší správní soud proto uzavřel, že cenová
regulace provedená cenovými výměry Ministerstva financí č. 01/2008 a č. 01/2009 nebyla v části,
v níž cenové výměry stanovily, že u sběru, přepravy, třídění a odstraňování komunálního odpadu
se uplatňují věcně usměrňované ceny, v rozporu s §1 odst. 6 zákona o cenách. Kasační stížnost
je tedy důvodná. Nejvyšší správní soud rozsudek městského soudu zrušil a věc mu vrátil
k dalšímu řízení (§110 odst. 1. s. ř. s.). V něm městský soud rozhodne vázán zde vysloveným
právním názorem (§110 odst. 4 s. ř. s.). Městský soud v novém rozhodnutí současně posoudí
i jednotlivé námitky uplatněné žalobě. V novém rozhodnutí městský soud rozhodne rovněž
o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti (§110 odst. 3 věta prvá s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 30. června 2014
JUDr. Michal Mazanec
předseda senátu