ECLI:CZ:NSS:2014:9.ANS.13.2013:32
sp. zn. 9 Ans 13/2013 - 32
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně Daniely Zemanové,
soudkyně Naděždy Řehákové a soudce Miloslava Výborného v právní věci žalobkyně: R. R.,
zast. JUDr. Pavlem Vespalcem, advokátem se sídlem Na Jíkalce 13, Plzeň, proti žalovanému:
Ministerstvo zemědělství, se sídlem Těšnov 65/17, Praha 1, ve věci ochrany proti nečinnosti
žalovaného, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze
dne 25. 7. 2013, čj. 3A 108/2012-50,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 25. 7. 2013, čj. 3A 108/2012-50, se ruší
a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Dosavadní průběh ve věci
[1] Žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) podala dne 22. 12. 2010 a 9. 8. 2011 k Městskému
úřadu Nýřany (dále jen „vodoprávní úřad“) žádost o vyjádření ve věci dodávky vody
do odběrného místa – domu č. p. X na pozemku p. č. Y v k. ú. Horní Bříza
(dále též jen „nemovitost“), jehož je vlastnicí. Uvedla, že její právní předchůdkyně uzavřela dne
4. 11. 1998 smlouvu o dodávce vody „z veřejného vodovodu“ se společností Keramika Horní
Bříza, a.s., ve které je uveden způsob napojení „vlastní přípojkou“. Dne 18. 12. 2003 sama
stěžovatelka uzavřela smlouvu o dodávce vody „z vodovodu“ s provozovatelkou
vodovodu - společností VODÁRNA PLZEŇ, a. s. (dále též jen „provozovatelka“). Dopisem
ze dne 17. 4. 2010 provozovatelka oznámila stěžovatelce záměr zrušit stěžovatelčino odběrné
místo (tj. vypovědět smlouvu o dodávce vody) s tím, že je napojeno nikoliv na vodovod
pro veřejnou potřebu, ale na přípojku ve vlastnictví společnosti LB IMMO, s. r. o., která se chystá
vypovědět smlouvu o dodávce vody do jejího hlavního odběrného místa. Stěžovatelka sdělila
vodoprávnímu úřadu nesouhlas, neboť se domnívá, že její nemovitost je napojena na veřejný
vodovod a nikoliv vodovodní přípojku jiného vlastníka.
[2] Vodoprávní úřad stěžovatelce ve dvou vyjádřeních sdělil, že v jeho archivu není uložena
žádná dokumentace, jež by se týkala stavby vodovodu v areálu bývalých keramických závodů
v Horní Bříze; může se jednat o vnitroareálový vodovod, který byl vystavěn pro potřebu závodů.
Za dobu od roku 2003 není vodoprávnímu úřadu známa žádná změna stavby vodovodu
na vodovodní přípojku; při takové změně by vodoprávní úřad byl dotčeným orgánem státní
správy. Z předložené smlouvy z roku 1998 usuzoval, že nemovitost stěžovatelky je sice napojena
na vodovod pro veřejnou potřebu (nikoliv na přípojku), ale prostřednictvím vnitroareálového
vodovodu ve vlastnictví společnosti LB IMMO, s. r. o. Poukázal na §3 odst. 3 zákona
č. 274/2001 Sb., o vodovodech a kanalizacích pro veřejnou potřebu a o změně některých zákonů
(dále jen „zákon o vodovodech a kanalizacích“). Uvedl, že pokud nedojde mezi společností
LB IMMO, s. r. o., a odběrateli (včetně stěžovatelky) k dohodě o převodu (části) vodovodu
na pozemku p. č. 317/1 do jejich vlastnictví nebo k převodu tohoto pozemku do vlastnictví
města, je vyřešení majetkoprávních sporů možné jen soudní cestou, neboť vodoprávní úřad není
příslušný k posuzování dodavatelsko-odběratelských ani majetkoprávních vztahů.
[3] Dne 20. 10. 2011 podala stěžovatelka k Ministerstvu zemědělství (dále jen „žalovaný“)
„podnět k zahájení řízení“, ve kterém poukázala na obě sdělení vodoprávního úřadu, na smlouvy
z roku 1998 a 2003 a tvrdila svou obavu z ukončení dodávek vody. Uvedla, že pokud
je vodovodní potrubí v Horní Bříze v ulici K Černému mostu vodovodem,
avšak přitom je k němu přípojkou přes areál společnosti LB IMMO, s. r. o., dříve vlastněný
společností Keramika Horní Bříza a. s., napojeno několik vlastníků pozemků a staveb,
je takový stav v rozporu se zákonem o vodovodech a kanalizacích, neboť společnost LB IMMO,
s. r. o. (či právní předchůdci), měla požádat o rekolaudaci přípojky na vodovod pro veřejnou
potřebu. Na tento nedostatek nemůže doplácet stěžovatelka jako koncový odběratel.
Uvedla, že nabídka společnosti LB IMMO, s. r. o., na zřízení věcného břemene odpovídajícího
právu umístění vodovodního napojení na pozemku p. č. 317/1 nepředstavuje pro stěžovatelku
řešení, resp. problém se tím přenáší na stěžovatelku. Upozornila na dobré mravy dle §36 zákona
o vodovodech a kanalizacích. Stěžovatelka požádala žalovaného o „podání výkladu, který by byl
pro dotčené subjekty, zejména provozovatele vodovodu, zavazující“ a o „ vyvolání správního řízení,
na jehož základě by byly napraveny zjištěné chyby, zejména bylo uloženo učinit nápravu, pokud jde
[…] o rekolaudaci stavby“.
[4] Dle sdělení žalovaného ze dne 7. 3. 2012 přípojka stěžovatelčiny nemovitosti byla
napojena na vnitřní vodovod areálu bývalých keramických závodů v Horní Bříze; to nebylo
ani před účinností zákona o vodovodech a kanalizacích běžně možné a zřejmě to souvisí
s nesprávným definováním vodovodu ve smlouvě o koupi stěžovatelčina domu. Žalovaný uvedl,
že skutečnost nenapojení nemovitosti na vodovod pro veřejnou potřebu nevzala na vědomí
ani provozovatelka při uzavírání smlouvy v roce 2003. Pokud bude chtít společnost LB IMMO,
s. r. o., zrušit svou přípojku z vodovodu pro veřejnou potřebu, je řešením postup dle §3a zákona
o vodovodech a kanalizacích a čl. II odst. 1 zákona č. 76/2006 Sb. Za „nejekonomičtější“ označil
žalovaný rekolaudaci přípojky a části vnitřního vodovodu ve vlastnictví společnosti LB IMMO,
s. r. o., na vodovod pro veřejnou potřebu s tím, že tato část bude poté „předána“ do vlastnictví
společnosti Vodárenská a kanalizační, a.s., jež je vlastníkem vodovodu pro veřejnou potřebu,
ze kterého potrubí přípojky společnosti LB IMMO, s. r. o., odbočuje. Závěrem žalovaný
konstatoval, že je na odběratelích, aby jejich připojení bylo v souladu s právními předpisy,
tedy aby odbočovalo z vodovodu pro veřejnou potřebu.
[5] Stěžovatelka poté podala k žalovanému „návrh na vydání rozhodnutí“ (datovaný dnem
20. 3. 2012), ve kterém znovu poukázala na smlouvu z roku 1998 o dodávce vody z „veřejného
vodovodu“ a uvedla, že jediný zdroj vody, ze kterého mohli být odběratelé zásobováni vodou,
se nacházel v areálu společnosti Keramika Horní Bříza, a. s., proto rozvod vody mohl být veden
pouze přes pozemky této společnosti. Poukázala znovu i na smlouvu z roku 2003 s tím,
že provozovatelka v dopisu ze dne 18. 8. 2010 uvedla, že provozuje vodovodní řad v areálu
bývalého závodu („Šamotka“). Stěžovatelka namítla, že dodávka vody do její nemovitosti
je ohrožena a neexistuje právní jistota, že nebude muset vynakládat finanční prostředky
na případné obnovení dodávek. Žádala, aby žalovaný buď vyhověl podnětu ze dne 20. 10. 2011
k zahájení řízení, případně sám určil, že „vodovodní potrubí vedoucí k nemovitosti oznamovatelky je součástí
vodovodního řadu“. Podáním ze dne 23. 5. 2012 stěžovatelka doplnila svůj návrh o geometrický plán
vodovodní sítě „Západočeských keramických závodů NP Horní Bříza“ pořízený 12. 12. 1972
(s jejím vyznačením závodů - částí „Šamotka“ a „Flíska“). Uvedla, že dle zakreslené vodovodní
sítě tato nebyla určena pouze pro závody, ale též pro občany města Horní Bříza.
[6] Žalovaný stěžovatelce dopisem ze dne 11. 6. 2012 sdělil, že nemá kompetenci rozhodovat
o změně vnitřního vodovodu na vodovodní řad pro veřejnou potřebu nebo vnitřních rozvodů
v areálu závodu na vodovodní přípojky; odkázal na příslušnost vodoprávního úřadu. Poukázal
současně na §3a odst. 2 zákona o vodovodech a kanalizacích s tím, že vodoprávní úřad
si pro potřeby rozhodnutí vyžádá stanovisko příslušného stavebního úřadu. Závěrem zopakoval,
že optimálním řešením by byla dle §3a zákona o vodovodech a kanalizacích „rekolaudace přípojky
a patrně i části vnitřního vodovodu […] na vodovod pro veřejnou potřebu […]“.
[7] V žalobě proti nečinnosti žalovaného, v níž se stěžovatelka domáhala, aby Městský soud
v Praze (dále též jen „městský soud“) uložil žalovanému vydat do 30 dnů rozhodnutí o jejím
návrhu, stěžovatelka znovu poukázala na smlouvy z roku 1998 a 2003, na dopis
od provozovatelky ze dne 17. 4. 2010 a na obě vyjádření vodoprávního úřadu. Doplnila,
že na osobním jednání dne 29. 4. 2011 společnost LB IMMO, s. r. o., a provozovatelka
stěžovatelce sdělily, že areálový rozvod vody nebyl nikdy jako veřejný vodovod kolaudován
a vodovodní přípojka pro dům stěžovatelky je až po vodoměr v domě ve vlastnictví společnosti
LB IMMO, s. r. o. Stěžovatelce nabídli možnost přípojku majetkově vypořádat. Stěžovatelka
předložila listinné důkazy, jimiž dle svého tvrzení prokázala, že „vodovodní potrubí vedoucí k její
nemovitosti č. p. X v obci Horní Bříza je součástí vodovodního řadu“. Poukázala na §8 odst. 3 a §36
odst. 2 zákona o vodovodech a kanalizacích. Namítla, že dodávka vody do jejího domu
je ohrožena, což vyplývá z postoje obou společností. Stěžovatelka je přesvědčena, že jde
o veřejnou vodovodní síť, jak byla vybudována a jak z charakteru letitého zásobování obyvatelům
obce Horní Bříza vyplývá z mapy z 12. 12. 1972 pro tehdejší „Západočeské keramické závody
n. p. Horní Bříza“.
[8] Žalovaný ve vyjádření k žalobě uvedl, že dům stěžovatelky byl součástí areálu
Západočeských keramických závodů NP v Horní Bříze – závod „Šamotka“, nyní ve vlastnictví
společnosti LB IMMO, s. r. o. Areál měl vlastní rozvod vody, stejně jako vodovod pro město
Horní Bříza ve vlastnictví Vodárenské a kanalizační, a.s. Oba vodovody provozuje společnost
VODÁRNA PLZEŇ, a. s. Společnost LB IMMO, s. r. o., zamýšlí zřejmě změnit či zrušit
vodovodní rozvod v areálu závodu „Šamotka“, proto je třeba připojit nemovitost stěžovatelky
na veřejný vodovod ve vlastnictví společnosti Vodárenské a kanalizační, a.s. Navrhované řešení
je oddělit část trubního vedení ve vlastnictví společnosti LB IMMO, s. r. o., kdy tato část
by následně byla buď ve vlastnictví společnosti Vodárenské a kanalizační, a. s., jako vodovod
pro veřejnou potřebu, nebo by byla ve vlastnictví stěžovatelky jako přípojka napojená
na vodovod pro veřejnou potřebu společnosti Vodárenské a kanalizační, a. s. Žalovaný souhlasí
s napojením stěžovatelky na vodovod pro veřejnou potřebu, a to ve vlastnictví společnosti LB
IMMO, s. r. o., což vyplývá i z majetkové evidence vodovodů z roku 2011. Rozsah rozvodné
vodovodní sítě se neměnil od roku 2007, jedná se o vodovod pro veřejnou potřebu, systém byl
řešen tak, že část odběratelů, vč. stěžovatelky, nebylo možno zásobovat, aniž by voda neprošla
částí sítě závodu „Šamotka“. Pokud by mělo dojít ke zrušení části rozvodné vodovodní sítě
vodovodu pro veřejnou potřebu v areálu závodu „Šamotka“, muselo by se konat stavební řízení,
jehož by byla účastníkem i stěžovatelka. Žalovaný poukázal na povinnosti dle §8 odst. 1 zákona
o vodovodech a kanalizacích. Uvedl, že §8 odst. 3 zákona o vodovodech a kanalizacích
se na daný případ nevztahuje, neboť se netýká odběratelů. Žalovaný uvedl, že není oprávněn
rozhodovat o tom, který vodovod je vodovodem pro veřejnou potřebu a který není,
neboť to vyplývá přímo ze zákona. Pokud by se stěžovatelka přesto domáhala vydání
deklaratorního rozhodnutí o charakteru vodovodu, je příslušným vodoprávní úřad.
[9] V replice stěžovatelka poukázala na §37 odst. 2 a §39 odst. 4 zákona o vodovodech
a kanalizacích s tím, že má rozhodovat žalovaný.
[10] Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 25. 7. 2013, čj. 3A 108/2012-50, žalobu
stěžovatelky zamítl, neboť dospěl k závěru, že žalovaný se nedopustil nečinnosti. Podle názoru
městského soudu „[z]ákon č. 274/2001 Sb., o vodovodech a kanalizacích pro veřejnou potřebu a o změně
některých zákonů (zákon o vodovodech a kanalizacích), ani žádný jiný zákon nestanoví žalovanému pravomoc
k rozhodování o tom, zda některé vodovodní potrubí je či není součásti vodovodního řadu, neboli neskýtá
žalovanému žádnou oporu k autoritativnímu řešení této otázky“ a „[d]omáhá-li se žalobkyně ve skutečnosti
vydání rozhodnutí […], kterým by byl potvrzen charakter daného vodovodu jako vodovodu pro veřejnou potřebu,
pak se soud zcela ztotožňuje s žalovaným, že správním orgánem příslušným k vydání takového rozhodnutí
je obecní úřad obce s rozšířenou působností“.
II. Obsah kasační stížnosti
[11] Stěžovatelka podala kasační stížnost z důvodů dle §103 odst. 1 písm. a) a b) zákona
č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“).
[12] Trvala na tom, že žalovaný má pravomoc v její věci rozhodnout; poukázala na §8 odst. 3,
§37 odst. 2 a §39 odst. 4 zákona o vodovodech a kanalizacích. Odkázala rovněž na interní
instrukce a výkladová stanoviska žalovaného uvedená v žalobě, podle nichž mohou být
žalovanému dávány podněty k vydání rozhodnutí o úpravě vzájemných práv a povinností
vlastníků provozně souvisejících vodovodů. Konstatovala, že příslušný vodoprávní úřad byl
k jejím žádostem nečinný a vyhýbavý a nedokázal (dle stěžovatelky pro pochybnosti a nedostatek
listinných podkladů) rozhodnout. Žalovaný, jako ústřední orgán státní správy, byl vzhledem
k existenci pochybnosti dle §39 odst. 4 zákona o vodovodech a kanalizacích povinen
rozhodnout.
[13] Stěžovatelka tvrdila, že je postojem vodoprávního úřadu a provozovatelky reálně
ohrožena na právech – hrozí jí vypovězení dodávek vody s odůvodněním, že její nemovitost není
napojena na veřejný vodovod. Na tom nemění nic ani skutečnost, že jí provozovatelka sdělila dne
23. 6. 2010, že společnost LB IMMO, s. r. o., bude nadále vodu odebírat, proto i stěžovatelce
zůstanou dodávky vody zachovány, a dále jí sdělila, že napojení stěžovatelčiny nemovitosti
splňuje podmínky pro přípojku a provozovatelka je připravena smluvně provozovat
pro společnost LB IMMO, s. r. o., areálový rozvod vody nadále. Stěžovatelka je přesvědčena,
že jde o veřejnou vodovodní síť. To má vyplývat zejména: 1. ze způsobu vybudování vodovodní
sítě, 2. ze způsobu zásobování města Horní Bříza vodou v minulosti (poukázala na mapu z roku
1972), 3. z kupní smlouvy o dodávce vody z veřejného vodovodu z roku 1998, kterou uzavřela
právní předchůdkyně stěžovatelky. Poukázala také znovu na již zmíněné listiny,
tj. smlouvu z roku 2003, dopis od provozovatelky ze dne 17. 4. 2010, obsah obou vyjádření
vodoprávního úřadu, a na obsah osobního jednání dne 29. 4. 2011.
[14] Stěžovatelka uvedla, že provozovateli vodovodu vzniká v souvislosti se zrušením
vodovodního řadu povinnost zajistit dodávku vody; provozovatel nesmí jednat v rozporu
s dobrými mravy.
III. Vyjádření žalovaného, replika stěžovatelky
[15] Žalovaný setrval na názoru, že není oprávněn ve věci rozhodovat, takže se ani nedopustil
nečinnosti; přesto se však (jak tvrdí) snažil nalézt řešení dané situace. Dle žalovaného nelze
v dané věci aplikovat §39 odst. 4 zákona o vodovodech a kanalizacích, neboť pravomoc
žalovaného k vydání rozhodnutí je tímto ustanovením vázána na existenci pochybností
o charakteru vodovodu. Ve stěžovatelčině případě však nelze zpochybnit skutečnost, že je její
nemovitost zásobována z vodovodu pro veřejnou potřebu, který je ve vlastnictví společnosti
LB IMMO, s. r. o. To potvrzují vybrané údaje majetkové evidence vodovodů za rok 2011,
které provozovatelka předala vodoprávnímu úřadu (rozsah rozvodné vodovodní sítě se neměnil
minimálně od roku 2007). Dle žalovaného je nutná dohoda mezi stěžovatelkou, provozovatelkou
a společností LB IMMO, s. r. o., o tom, která část potrubí je přípojkou ve vlastnictví stěžovatelky
a která část je potrubím vodovodu pro veřejnou potřebu. Ke změnám podle něj dochází
v souvislosti se záměrem společnosti LB IMMO, s. r. o., oddělit část potrubí vodovodu
pro veřejnou potřebu zásobující pouze budovy areálu (tzv. vnitřní vodovod). Po dohodě dojde
k postupu dle §3a zákona o vodovodech a kanalizacích – příslušný vodoprávní úřad a stavební
úřad změní na žádost účel stavby příslušných potrubí.
[16] Stěžovatelka v replice trvala na povinnosti žalovaného rozhodnout. Namítla,
že pokud jí žalovaný radí uzavřít dohodu o tom, která část potrubí je přípojkou v soukromém
vlastnictví a která část je vodovodním řadem, může žalovaný stěží obhájit své tvrzení,
že zde nejsou pochybnosti ve smyslu §39 odst. 4 zákona o vodovodech a kanalizacích.
Dle stěžovatelky provozovatelka, žalovaný i vodoprávní úřad zpochybňovali existenci veřejného
vodovodního řadu tvrzením, že se jedná o přípojku nebo o areálový rozvod. Jakákoliv dohoda,
resp. dobrovolné „převzetí“ části vodovodního řadu do svého vlastnictví coby přípojky,
jsou pro stěžovatelku nevýhodné, neboť potrubí je po projití životnosti (obnova přípojky činí
desítky až stovky tisíc korun), provozovatelka nezná ani přesně trasu potrubí a příp. jeho křížení
s dalšími sítěmi, potrubí je i na cizích pozemcích (vlastnictví přípojky nezakládá právo vstupu
na cizí pozemek tak, jako je tomu u vlastníka a provozovatele veřejného vodovodu).
Konstatovala, že změnou vodovodu pro veřejnou potřebu na tzv. vnitřní vodovod by se na tento
úsek potrubí přestal vztahovat zákon o vodovodech a kanalizacích, což by vedlo k její právní
nejistotě a znevýhodnění. Stěžovatelka má za to, že jakékoliv další jednání s provozovatelkou
a společností LB IMMO, s. r. o., bude opět v duchu hrozeb o ukončení dodávek vody,
pokud stěžovatelka nepřistoupí na jejich návrh. Stěžovatelka uvedla, že její nemovitost byla
dle znaleckého posudku koupena s vodovodní přípojkou o délce 15 m končící u hranic jejího
pozemku a odtud je napojena na veřejný vodovod.
IV. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
[17] Podstatou kasační stížnosti je posouzení, zda byl žalovaný povinen na základě podání
stěžovatelky zahájit správní řízení a vydat rozhodnutí, a zda tedy závěry městského soudu
o nedostatku pravomoci žalovaného jsou v souladu se zákonem.
[18] Pokud jde o první podání stěžovatelky žalovanému ze dne 20. 10. 2011, označené
jako „podnět k zahájení řízení“, ztotožňuje se Nejvyšší správní soud s výkladem městského soudu,
který dostatečně objasnil, že se v řízení dle §79 a násl. s. ř. s. nelze domáhat uložení správnímu
orgánu povinnosti vydat rozhodnutí tam, kde není vedeno správní řízení a kde osoba podala
ke správnímu orgánu toliko „podnět“ s tím, aby správní orgán zahájil řízení ex offo a následně
vydal rozhodnutí (resp. v projednávané věci i vydal závaznou interpretaci). Takový závěr
městského soudu zcela odpovídá i ustálené rozhodovací praxi správních soudů
(srov. např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 3. 2009, čj. 2 Ans 1/2008-84,
ze dne 8. 7. 2009, čj. 3 Ans 1/2009-58 nebo ze dne 7. 5. 2010, čj. 5 Ans 5/2009-139).
Stěžovatelčino podání bylo jako „podnět“ označeno a rovněž tomuto typu podání obsahově
odpovídalo. Žalovaný tak nebyl na jeho základu povinen vydat rozhodnutí ve věci, neboť nebylo
(ani) vedeno žádné řízení; na podnět stěžovatelky přitom žalovaný reagoval sdělením – nebyl tedy
zcela pasivní.
[19] Městský soud dospěl ohledně druhého podání stěžovatelky žalovanému ze dne
20. 3. 2012 k závěru, že žalovaný nebyl povinen vydat rozhodnutí pro nedostatek pravomoci.
Tento závěr shledal Nejvyšší správní soud nepřezkoumatelným a navíc i nesprávným,
a to z následujících důvodů.
[20] Městský soud druhé podání stěžovatelky posoudil tak, že bylo návrhem
a nikoliv (pouhým) podnětem k zahájení řízení. Návrh hodnotil dvojím způsobem.
Prvotně konstatoval nedostatek pravomoci žalovaného rozhodovat „zda některé vodovodní potrubí je
či není součástí vodovodního řadu“ s tím, že pravomoc nevyplývá z žádného zákona. Dále hodnotil
návrh stěžovatelky jako návrh na „určení charakteru vodovodu jako vodovodu pro veřejnou potřebu“
ve smyslu §142 správního řádu a konstatoval, že pravomoc rozhodnout je v takovém případě
dána dle §27 odst. 1 zákona o vodovodech a kanalizacích obecnímu úřadu obce s rozšířenou
působností (nikoliv žalovanému).
[21] Nejvyšší správní soud má předně za to, že městský soud měl obsah a podstatu návrhu
stěžovatelky jednoznačně vyhodnotit, a to i s ohledem na příslušná ústavněprávní interpretační
východiska. Takové hodnocení je nutným předpokladem jednoznačného závěru městského
soudu o existenci či neexistenci pravomoci žalovaného vydat o návrhu stěžovatelky rozhodnutí.
[22] V případě prvního ze dvou hodnocení návrhu v napadeném rozsudku zcela absentuje
odůvodnění závěru, ke kterému soud dospěl. Městský soud pouze citoval „petit“ stěžovatelčina
návrhu a uvedl, že povinnost žalovaného o návrhu rozhodnout nevyplývá z žádného zákona.
Není tak vůbec zřejmé, jaké skutečnosti městský soud hodnotil, z jakých skutkových zjištění
vycházel, jaké byly jeho úvahy skutkové či právní (s výjimkou konstatování o nedostatku
pravomoci žalovaného). Chybí zde rozhodovací důvody, resp. jakékoliv odůvodnění,
jedná se tedy o případ nepřezkoumatelnosti ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
[23] Druhé hodnocení návrhu městským soudem (městský soud návrh kvalifikoval jako návrh
na vydání deklaratorního rozhodnutí o tom, zda vodovod je vodovodem pro veřejnou potřebu)
zcela postrádá jakoukoliv úvahu o možné aplikaci ustanovení §39 odst. 4 zákona o vodovodech
a kanalizacích, a to včetně případné úvahy městského soudu o vztahu §39 odst. 4
k ustanovení §27 odst. 1 zákona o vodovodech a kanalizacích. Odůvodnění rozsudku se v této
části omezilo na pouhé „ztotožnění s žalovaným“; a je proto i v této části nepřezkoumatelné.
K této otázce uvádí Nejvyšší správní soud následující úvahy, které je třeba mít na zřeteli.
[24] Podle čl. 2 odst. 3 Ústavy slouží státní moc všem občanům a lze ji uplatňovat jen
v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon. Dle čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv
a svobod státní moc lze uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených zákonem,
a to způsobem, který zákon stanoví. Ustanovení §15 zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev
a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, ve znění pozdějších předpisů, upravuje
okruh působnosti žalovaného; v §20 a 21 stanoví jako jednu ze zásad činnosti ústředních orgánů
státní správy povinnost řídit se ve veškeré své činnosti ústavními a ostatními zákony.
[25] Na úseku některých vztahů vznikajících při rozvoji, výstavbě a provozu vodovodů
a kanalizací sloužících veřejné potřebě upravuje působnost orgánů státní správy a orgánů
územních samosprávných celků zákon o vodovodech a kanalizacích. V hlavě VII nazvané
„Působnost orgánů veřejné správy“ (§25 až §31) je stanoveno (konkrétně v §25 citovaného zákona),
že veřejnou správu na tomto úseku vykonávají obecní úřady, obecní úřady obcí s rozšířenou
působností, krajské úřady a „ministerstvo“ (žalovaný). Ustanovení §27 odst. 1 zákona
o vodovodech a kanalizacích zní: „Není-li tímto zákonem stanoveno jinak, vykonávají státní správu
na úseku vodovodů a kanalizací obecní úřady obcí s rozšířenou působností jako vodoprávní úřady.“ Působnost
žalovaného je stanovena v §29 zákona o vodovodech a kanalizacích; ustanovením §37 odst. 2
je mu svěřen vrchní dozor na dané úseku. §39 odst. 4 zákona o vodovodech a kanalizacích
(v hlavě X nazvané: „Ustanovení společná, přechodná a závěrečná“) zní: „Vodovody a kanalizace, které byly
podle dosavadních právních předpisů veřejnými vodovody a veřejnými kanalizacemi a splňují podmínky stanovené
v §1, jsou vodovody a kanalizacemi podle tohoto zákona. V pochybnostech rozhoduje ministerstvo.“
[26] Posledně citované přechodné ustanovení stanoví, které vodovody po dni nabytí účinnosti
zákona o vodovodech a kanalizacích (1. 1. 2002) podléhají tomuto zákonu, resp. jsou vodovody
sloužícími veřejné potřebě. Vyžadováno je splnění dvou podmínek: 1. vodovod byl „veřejným
vodovodem“ dle dosavadních právních předpisů; 2. vodovod splňuje podmínky §1 zákona
o vodovodech a kanalizacích. Ohledně skutečnosti, zda vodovod podléhá zákonu o vodovodech
a kanalizacích, resp. zda jde o vodovod sloužící veřejné potřebě ve smyslu zákona o vodovodech
a kanalizacích, může vzniknout pochybnost, která se může týkat jak splnění prvé podmínky,
tak splnění podmínky druhé, anebo splnění obou těchto podmínek.
[27] Ustanovení §39 odst. 4 zákona o vodovodech a kanalizacích pro případ takových
pochybností stanoví pravomoc rozhodnout žalovanému, což vylučuje pravomoc obecního úřadu
obcí s rozšířenou působností (§27 odst. 1 zákona o vodovodech a kanalizacích). Na tom nic
nemění ani fakt, že sám žalovaný tuto pochybnost po podání žaloby zjevně neměl a nemá
(ve vyjádření k žalobě uvedl:„je zcela jasné, že se jedná o vodovod pro veřejnou potřebu“,
jakož i „se nepochybně jedná o vodovod pro veřejnou potřebu“). Stěžovatelka totiž dostatečně již v žalobě
doložila svá tvrzení o tom, že takové pochybnosti objektivně vyplývají z postojů společností
LB IMMO, s. r. o., a VODÁRNA PLZEŇ, a. s., nehledě navíc na to, že i žalovaný sám
opakovaně před zahájením řízení výslovně doporučoval stěžovatelce neshody řešit rekolaudací
přípojky na vodovod pro veřejnou potřebu (přípisy ze dne 7. 3. 2012 a ze dne 11. 6. 2012,
srov. zde v odst. [4] a [6]), tedy ani pro něj nebyla věc tak zjevná, jak uvedl ve vyjádření k žalobě.
[28] K uvedenému je třeba konstatovat, že na rozdíl od některých právních úprav
rozhodování „v pochybnostech“ [srov. např. §78 odst. 2 písm. h) zákona č. 185/2001 Sb.,
o odpadech, nebo §37 odst. 3 písm. d) zákona č. 29/2000 Sb., o poštovních službách],
není v §39 odst. 4 zákona o vodovodech a kanalizacích výslovně uvedeno, zda žalovaný
rozhoduje (v pochybnostech) v rámci řízení zahajovaného toliko z moci úřední, nebo zda může
být takové řízení zahájeno i na návrh fyzické nebo právnické osoby. Jinými slovy, zda tu je
v případě podání návrhu fyzické nebo právnické osoby povinnost žalovaného řízení zahájit
a vydat rozhodnutí. V projednávané věci považuje Nejvyšší správní soud povinnost žalovaného
vydat rozhodnutí za jednoznačnou, v této souvislosti analogicky poukazuje např. na svůj
rozsudek ze dne 15. 11. 2007, čj. 6 Ans 2/2007-128, věnující se rozhodování „v pochybnostech“
dle §7 odst. 2 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích. K tomuto závěru připojuje
Nejvyšší správní soud dále uvedenou argumentaci.
[29] Již v minulosti judikoval Nejvyšší správní soud (srov. rozsudek ze dne 26. 6. 2007,
čj. 4 Ans 10/2006-59), že se lze „žalobou podle ust. §79 a násl. s. ř. s. […] úspěšně domáhat ochrany
v případech, kdy správní orgán má povinnost vydat ve správním řízení rozhodnutí ve věci samé nebo má povinnost
vydat osvědčení, kdy je tedy žalobce nositelem veřejného subjektivního práva na vydání rozhodnutí ve věci samé
nebo osvědčení. Správní soud přitom nemůže přikázat správnímu orgánu vydat rozhodnutí o určitém obsahu,
ale právě jen ve stanovené lhůtě meritorně rozhodnout. Právo na vydání správního rozhodnutí ve věci samé má
žalobce obecně tehdy, pokud probíhá správní řízení, jehož je účastníkem“.
[30] V projednávané věci není spor o tom, že žalovaný nezahájil řízení o odstranění
pochybnosti ohledně charakteru sporného vodovodu z moci úřední. Nutno proto posoudit,
zda podání stěžovatelky ze dne 20. 3. 2012, zde citované v odst. [5], bylo návrhem způsobilým
zahájit řízení, jehož cílem by bylo odstranění stěžovatelkou tvrzené pochybnosti, a zda k tomuto
řízení byl věcně příslušný žalovaný.
[31] I když §39 odst. 4 zákona o vodovodech a kanalizacích výslovně nestanoví, že by řízení
dle tohoto zákonného ustanovení mohlo být zahájeno i na návrh osoby tvrdící právní zájem
na odstranění pochybnosti o charakteru vodovodu, nelze než dospět k závěru, že pouze takový
výklad §39 odst. 4 zákona o vodovodech a kanalizacích je ústavně konformní. Podle čl. 36
odst. 1 Listiny základních práv a svobod se totiž každý může domáhat stanoveným postupem
svého práva nejen u nezávislého a nestranného soudu, ale ve stanovených případech i u jiného
orgánu. Obecně lze proto konstatovat, že rozhodnutí dle §39 odst. 4 zákona o vodovodech
a kanalizacích lze vydat nejen v řízení zahájeném z moci úřední, ale i v řízení zahájeném na návrh.
[32] Jak je konstatováno již výše, pravomoc rozhodnout o pochybnosti, je-li vodovod
vodovodem podle zákona o vodovodech a kanalizacích, svěřil zákonodárce žalovanému.
Zbývá uvážit, zda podání stěžovatelky adresované žalovanému 20. 3. 2012 bylo způsobilé řízení
u žalovaného zahájit.
[33] Uvedené podání, sepsané a žalovanému doručené jménem stěžovatelky jí zvoleným
zástupcem (advokátem) netrpělo žádnými takovými vadami, pro něž by bylo návrhem k zahájení
řízení nezpůsobilým. Ostatně žalovaný netvrdil opak ani v řízení před městským soudem
a ani v řízení kasačním. I když návrh expresis verbis neobsahuje formulaci o odstranění pochybností
dle §39 odst. 4 zákona o vodovodech a kanalizacích, je z jeho obsahu i v závěru formulované
žádosti jednoznačně patrno, že právě vydání tohoto rozhodnutí se stěžovatelka domáhala.
[34] Nejvyšší správní soud není oprávněn prejudikovat obsah rozhodnutí, které měl žalovaný
vydat, a to bez ohledu na žalovaným podaná vyjádření (srov. zde odst. [28]), avšak může odkázat
na svoji judikaturu (srov. např. usnesení rozšířeného senátu ze dne 24. 11. 2009,
čj. 1 As 89/2008-80), podle které není deklaratorní rozhodnutí vydávané „v pochybnostech“
bez významu. Neukládají se jím sice přímo žádná práva a povinnosti, nicméně je jím závazně
(a s konečnou platností) určen charakter objektu, v projednávané věci vodovodu
(vodovodního potrubí), a tím de facto dochází k rozhodnutí o aplikaci celé řady právních norem
(týkajících se ochrany vodovodu, vzniku práv a povinností subjektů).
[35] Pokud jde o otázku tzv. pochybností dle §39 odst. 4 zákona o vodovodech
a kanalizacích, žalovaný jako jediný důvod nemožnosti postupu dle tohoto ustanovení v kasačním
řízení uvedl, že zde pochybnosti nejsou. Nejvyšší správní soud k tomu znovu poukazuje
na rozpory ve vyjádřeních samotného žalovaného obsahově rekapitulovaných zde v odst. [4], [6],
[8] a [15], dále na nejistotu stěžovatelky, která současně ve všech svých podáních tlumočila postoj
společnosti LB IMMO, s. r. o., a provozovatelky, a v neposlední řadě i na nejistotu vodoprávního
úřadu vyplývající z jeho dvou reakcí na stěžovatelčina podání.
V. Závěr a náklady řízení
[36] Pro výše uvedené shledal Nejvyšší správní soud rozsudek Městského soudu v Praze
ze dne 25. 7. 2013, čj. 3A 108/2012-50, jednak nepřezkoumatelným a jednak nezákonným,
pročež jej postupem dle §110 odst. 1 s. ř. s. zrušil a věc vrátil městskému soudu k dalšímu řízení.
[37] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne Městský soud v Brně v novém
rozhodnutí (§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 17. září 2014
Daniela Zemanová
předsedkyně senátu