ECLI:CZ:NSS:2014:9.AS.123.2013:74
sp. zn. 9 As 123/2013 - 74
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Daniely Zemanové,
soudkyně Naděždy Řehákové a soudce Miloslava Výborného v právní věci žalobkyně: Irbis
Group s. r. o., se sídlem Slušovice 681, zast. Mgr. Petrou Komárovou, advokátkou se sídlem
T. G. Masaryka 11, Prostějov a žalovaného: Krajský úřad Zlínského kraje, odbor dopravy
a silničního hospodářství, se sídlem tř. T. Bati 21, P. O. BOX 220, Zlín, za účasti osob
zúčastněných na řízení: I) WICKE CZ, s. r. o., se sídlem Slušovice 626, zast. JUDr. Stanislavem
Knotkem, advokátem se sídlem Kvítková 1569, Zlín, II) Státní pozemkový úřad, se sídlem
Husinecká 1024/11a), Praha, III) Úřad pro zastupování státu ve věcech majetkových,
územní pracoviště Brno, se sídlem Příkop 11, Brno, proti rozhodnutí žalovaného ze dne
5. 3. 2012, čj. KUZL – 91500/2011, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského
soudu v Brně ze dne 11. 9. 2013, čj. 31 A 42/2012-156,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků ani osoby zúčastněné na řízení n e m a j í právo na náhradu
nákladů řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Rozhodnutím ze dne 8. 11. 2011, čj. 1126/4/2011, vyhověl Městský úřad Slušovice
(dále jen „městský úřad“) v řízení vedeném dle §142 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správního
řádu (dále jen „s. ř.“), návrhu společnosti YOPLAIT CZECH, a. s. (dále jen „společnost
YOPLAIT“), právní předchůdkyně společnosti WICKE CZ, s. r. o. [dále jen „osoba
zúčastněná na řízení I)“] na určení, že na pozemcích p. č. 1753/10, 1753/11, 1753/43,
1753/45, 1753/46, 1753/47, 1753/50, 1753/58, 1753/66 v k. ú. Slušovice, v úseku od napojení
na silnici č. III/4918 (dále jen „předmětné pozemky“), existuje veřejně přístupná
účelová komunikace ve smyslu §7 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích
(dále jen „zákon o pozemních komunikacích“). Odvolání společnosti Irbis Group, s. r. o.
(dále jen „stěžovatelka“), jež je vlastníkem předmětných pozemků, Krajský úřad Zlínského kraje
(dále jen „žalovaný“) svým rozhodnutím ze dne 5. 3. 2012, čj. KUZL – 91500/2011,
sp. zn. KUSP - 91500/2011/DOP/MH, zamítl a rozhodnutí městského úřadu potvrdil.
Proti tomuto rozhodnutí podala stěžovatelka žalobu, jež byla výrokem I. rozsudku Krajského
soudu v Brně (dále jen „krajský soud“) ze dne 11. 9. 2013, čj. 31 A 42/2012-156, zamítnuta;
výrokem II. krajský soud nepřiznal žádnému z účastníků právo na náhradu nákladů řízení
a výrokem III. nepřiznal žádné osobě zúčastněné na řízení právo na náhradu nákladů řízení.
II. Obsah kasační stížnosti
[2] Stěžovatelka podala kasační stížnost proti výrokům I. a II. shora označeného rozsudku,
a to z důvodů dle §103 odst. 1 písm. a), b) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního
(dále jen „s. ř. s.“).
[3] Za nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů a současně právně nesprávný považovala
závěr správních orgánů a krajského soudu o jejím konkludentním souhlasu s obecným
užíváním komunikace. Poukázala na svůj kvalifikovaný nesouhlas spočívající v tom, že areál
je monitorován kamerami a je zde umístěna zákazová cedule „Soukromý pozemek, nepovolaným vstup
zakázán“; tabuli se zákazovým nápisem považuje za dostatečný doklad jejího nesouhlasu
s obecným užíváním komunikace bez nutnosti vystavění oplocení.
[4] V této souvislosti namítla i vadu správního řízení spočívající v tom, že skutková podstata,
ze které správní orgán vycházel, nemá oporu ve správním spisu. Dle stěžovatelky „z důkazů
v rámci správního řízení i řízení před soudem vyplývá, že cestu užívala toliko stěžovatelka, případně společnost
YOPLAIT CZECH, a. s. či její právní předchůdci a nástupci, a na užívání cesty nemá nikdo jiný zájem a cesta
vede pouze do areálu“.
[5] Namítla, že správní orgány nijak nehodnotily skutečnost, že celý areál byl „mlékárenským,
potravinářským provozem“, což jim muselo být známo; u takového provozu je omezená možnost
přístupu jiných osob z důvodu bezpečnosti při výrobě.
[6] Stěžovatelka tvrdila vadu řízení založenou neprovedením důkazu místním šetřením
a důkazů o mlékárenském provozu v areálu.
[7] Vytkla dále absenci hodnocení důkazu o jejím jednání se společností YOPLAIT o zřízení
věcného břemene za náhradu; z tohoto důkazu mělo vyplynout neudělení souhlasu stěžovatelky
s obecným užíváním komunikace a skutečnost, že ani sama společnost YOPLAIT nepovažovala
užívání cesty bez náhrady za možné.
[8] Nesprávnost právního posouzení pojmu „veřejný zájem na obecném užívání pozemní
komunikace“ spatřovala stěžovatelka v tom, že správní orgány ani krajský soud nehodnotily
dodržení zásady proporcionality, tedy přiměřenost míry a rozsahu omezení vlastnictví ve vztahu
k cíli sledovanému a ve vztahu k prostředkům, jimiž je omezení dosahováno
(odkázala na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 5. 2011, čj. 2 As 44/2011-99).
Nezabývaly se dle stěžovatelky tím, zda zájem společnosti YOPLAIT, resp. poté osoby
zúčastněné na řízení I), může být považován za zájem veřejný; pro deklaraci veřejně přístupné
účelové komunikace je přitom třeba dostatečně zjistit veřejný zájem na obecném užívání.
V daném případě se dle stěžovatelky jedná jen o zájem soukromý řešitelný nástroji práva
soukromého.
[9] Za nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů a rozporný s provedeným dokazováním
považovala stěžovatelka závěr krajského soudu, že komunikace „vznikla jako veřejně přístupná
již v roce 1997, což má vyplývat z technické zprávy požární ochrany, jejíž status má být závazný i pro budoucí
vlastníky a tito nejsou oprávněni komunikaci uzavřít“. Stěžovatelce není zřejmý důvod zmínky
o „budoucích vlastnících“, neboť některé z předmětných pozemků stěžovatelka koupila od města
Slušovice na základě smlouvy již v roce 1996 (stěžovatelka předložila ke kasační stížnosti kupní
smlouvu z ledna 1996 uzavřenou s městem Slušovice na koupi pozemků p. č. 1753/40, 1753/42,
1753/43, 1753/45, 1753/46 a 1753/47). Namítla, že dle této smlouvy, jakož i dalších kupních
smluv s jinými subjekty (předložila kupní smlouvu z května 1997, na základě které koupila
pozemky p. č. 1753/41, 1753/11 a 1753/50), nebyly předmětné pozemky zatíženy dluhy ani
závadami, tedy např. tím, že by zde byla veřejně přístupná účelová komunikace. Je proto zřejmé,
že ani předchozí vlastníci předmětných pozemků tyto nehodnotili jako nemovitosti,
u nichž by docházelo jakýmkoliv způsobem k omezení vlastnického práva.
[10] Rozhodnutí městského úřadu stěžovatelka označila současně za nepřezkoumatelné
pro nesrozumitelnost, neboť městský úřad v něm nepopsal situaci na předmětných pozemcích
a není tak zřejmé, z jaké situace při posuzování splnění podmínek v §7 odst. 1 zákona
o pozemních komunikacích vycházel.
[11] Závěr správních orgánů a krajského soudu o nenaplnění znaků účelové komunikace
dle §7 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích nemá podle názoru stěžovatelky oporu
ve spise a provedeném dokazování. Uzavřenost areálu vyplývá např. z leteckého snímku
se zákresem.
[12] Stěžovatelka je přesvědčena, že v dané věci byly minimálně důvodné pochybnosti
o vydání jejího souhlasu s veřejným přístupem na předmětné pozemky, proto bylo možno
deklarovat existenci veřejně přístupné účelové komunikace pouze za současného poskytnutí
náhrady dle čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod.
III. Vyjádření a replika stěžovatelky
[13] Žalovaný se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
[14] Osoba zúčastněná na řízení I) navrhla zamítnutí kasační stížnosti. Uvedla, že podstatou
je závěr krajského soudu, že komunikace se stala veřejně přístupnou již předtím, než předmětné
pozemky nabyla stěžovatelka. Tímto právním statusem komunikace musela být poté vázána
i stěžovatelka a její tvrzení, že s užíváním předmětných pozemků veřejností nesouhlasí,
nemůže jako kvalifikovaný nesouhlas obstát; následné úkony stěžovatelky vyjadřující nesouhlas
byly irelevantní. Ve správním řízení nebylo stěžovatelkou tvrzeno a nebylo ani zjištěno,
že by byl jejími právními předchůdci učiněn aktivní a právně relevantní nesouhlas s veřejným
užíváním předmětných pozemků (zde odkázala na rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne
9. 6. 2011, čj. 5 As 36/2010-204, a ze dne 22. 12. 2009, čj. 1 As 76/2009-60, nebo rozsudek
Nejvyššího soudu ze dne 24. 11. 2011, sp. zn. 22 Cdo 4109/2009). Osoba zúčastněná na řízení
I) má za to, že nebylo třeba provést místní šetření, neboť správním orgánům je situace v místě
známa a nebylo potřebné zjišťovat úkony stěžovatelky, kterými dávala v místě najevo nesouhlas
s veřejným užíváním komunikace. Dle osoby zúčastněné na řízení I) stěžovatelka interpretuje
zásadu proporcionality a rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 5. 2011,
čj. 2 As 44/2011-99, nesprávně, neboť „veřejností je nutno rozumět možnost vstupu na pozemní
komunikaci neomezeného okruhu osob“ (citovala tu část zmíněného rozsudku).
[15] Osoby zúčastněné na řízení II) a III) se ke kasační stížnosti meritorně nevyjádřily.
[16] Stěžovatelka v replice připomněla, že podmínkou zřízení veřejně přístupné účelové
komunikace je souhlas vlastníka pozemku a nezbytná komunikační potřeba; ani jedno nebylo
naplněno. Znovu poukázala na kupní smlouvy z roku 1996 a 1997 s tím, že z nich je zřejmé,
že právní předchůdci stěžovatelky nedali (ani konkludentní) souhlas s veřejným užíváním
předmětných pozemků. Opětovně zmínila svá jednání se společností YOPLAIT o zřízení
věcného břemene. Správní orgány a krajský soud dle stěžovatelky poměry na místě samém
a popis místní situace zcela opomenuly; místní šetření bylo nutné zejména ke zjištění
tzv. komunikační potřeby, resp. veřejného zájmu na obecném užívání komunikace. Veřejný zájem
zde není dán, neboť jediným subjektem majícím na přístupu zájem je osoba zúčastněná
na řízení I). S poukazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 12. 2009,
čj. 1 As 76/2009-60, dle něhož „veřejná přístupnost účelové komunikace ještě sama o sobě nečiní komunikaci
veřejnou“, je možno konstatovat, že nebyly splněny podmínky §7 odst. 1 zákona o pozemních
komunikacích, neboť v daném případě se jedná o komunikaci v uzavřeném prostoru (areálu)
sloužícím toliko potřebě stěžovatelky a osoby zúčastněné na řízení I).
IV. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
[17] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu v rozsahu kasační
stížnosti a v rámci uplatněných důvodů, zkoumaje přitom, zda napadený rozsudek či řízení,
jež jeho vydání předcházelo, netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti
(§109 odst. 3, 4 s. ř. s.), a dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
IV.1 Námitky proti závěru o existenci konkludentního souhlasu s obecným užíváním
sporné komunikace spojené s tvrzením o nepřezkoumatelnosti tohoto závěru
[18] Ustanovení §7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích stanoví: „Účelová komunikace
je pozemní komunikace, která slouží ke spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby vlastníků těchto nemovitostí
nebo ke spojení těchto nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi nebo k obhospodařování zemědělských
a lesních pozemků.“ Vedle takto upravených tzv. veřejně přístupných účelových komunikací
[u nichž (však) může příslušný silniční správní úřad na návrh vlastníka účelové komunikace
upravit nebo omezit veřejný přístup, pokud je to nezbytně nutné k ochraně oprávněných zájmů
tohoto vlastníka], jsou v §7 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích upraveny tzv. účelové
komunikace veřejně nepřístupné, tedy účelové komunikace v uzavřeném prostoru nebo objektu,
které slouží potřebě vlastníka nebo provozovatele uzavřeného prostoru nebo objektu a přístupné
veřejně nejsou. Účelová komunikace (dle §7 odst. 1 a 2 zákona o pozemních komunikacích)
je jednou ze čtyř kategorií pozemních komunikací, které jsou charakterizovány v §2 odst. 1
zákona o pozemních komunikacích tak, že se jedná o „dopravní cesty určené k užití silničními a jinými
vozidly a chodci […]“. Z §19 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích vyplývá oprávnění
každého užívat účelové komunikace „bezplatně obvyklým způsobem a k účelům, ke kterým jsou určeny“,
pokud zákon nestanoví jinak (tak tomu je právě u tzv. účelových komunikací veřejně
nepřístupných); tímto institutem „obecného užívání“ je vlastník pozemků, přes které vede veřejně
přístupná účelová komunikace, ve svém vlastnickém právu omezen tak, že musí strpět veřejný
přístup na ně.
[19] Jak vyplývá z dosavadní judikatury Ústavního soudu, Nejvyššího správního soudu
i Nejvyššího soudu (srov. např. nález Ústavního soudu ze dne 9. 1. 2008, sp. zn. II. ÚS 268/06,
nebo rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 10. 2004, čj. 5 As 20/2003-64,
ze dne 16. 3. 2010, čj. 5 As 3/2009-76, ze dne 22. 12. 2009, čj. 1 As 76/2009-60, nebo ze dne
30. 9. 2009, čj. 5 As 27/2009-66, či rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 20. 3. 2002,
sp. zn. 22 Cdo 1911/2000), ustanovení §7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích je třeba
vykládat v souladu s čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod tak, že veřejně
přístupná účelová komunikace může vzniknout proti vůli vlastníka dotčeného pozemku
pouze za poskytnutí kompenzace (náhrady). Jestliže však vlastník s jejím zřízením souhlasil
(tj. nejedná se o nucené omezení vlastnického práva), je jeho vlastnické právo omezeno
veřejnoprávním institutem obecného užívání pozemní komunikace, které nemůže být
vyloučeno (následným) jednostranným úkonem vlastníka pozemku, jenž takový souhlas udělil,
ani jeho právními nástupci. Omezení vlastnického práva k pozemku ve formě veřejného přístupu
na tento pozemek je tedy způsobilé přecházet z vlastníka pozemku na budoucí vlastníky.
Souhlas vlastníka pozemku (věnování obecnému užívání) nemusí být projeven výslovně, může jít
o souhlas vyjádřený konkludentně (např. faktické zřízení účelové komunikace). Za souhlas
v tomto smyslu je třeba považovat i absenci tzv. kvalifikovaného nesouhlasu, kdy vlastník
pozemku strpí (umožňuje) obecné užívání pozemku a nijak aktivně nejedná, aby jeho užívání
zabránil. Vedle souhlasu musí být splněna i podmínka tzv. naléhavé komunikační potřeby
v souladu s principem proporcionality. Účelová komunikace vzniká ze zákona, takže tu není třeba
konstitutivního rozhodnutí; ze zákona může vzniknout účelová komunikace i v případech,
kdy je pozemní komunikace užívána „od nepaměti“ (tj. nelze zjistit, zda byla některým
z předchozích vlastníků obecnému užívání věnována); rovněž zde je třeba naplnění podmínky
přístupové výlučnosti.
[20] V projednávané věci vyplývá, že předmětem sporu nebylo naplnění definičních znaků
dle §2 odst. 1 a §7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích (v dané věci jde o komunikaci
určenou k užití vozidly a chodci, sloužící ke spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby
vlastníků těchto nemovitostí nebo ke spojení těchto nemovitostí s ostatními pozemními
komunikacemi), a nebylo ani sporu o naplnění znaku (jasné) znatelnosti komunikace v terénu
a požadavku výlučnosti této cesty k nemovitostem v lokalitě. Spornou byla a je otázka věnování
komunikace obecnému užívání, resp. udělení souhlasu vlastníka předmětných pozemků
s užíváním komunikace veřejností.
[21] Krajský soud dospěl (shodně se žalovaným) k závěru, že souhlas s obecným užíváním
předmětných pozemků byl dán konkludentně, neboť byly dlouhodobě užívány veřejností,
aniž by byl vlastníkem jakkoliv projeven kvalifikovaný nesouhlas; takovým kvalifikovaným
nesouhlasem nemůže být pouhé pozdější, až v nynějším řízení vyjádřené tvrzení stěžovatelky,
že s veřejným užíváním nesouhlasí. Veřejně přístupná účelová komunikace vznikla již v minulosti
a její právní status je závazný i pro budoucí vlastníky (krajský soud v této souvislosti
zmínil důkazní listinu – technickou zprávu požární ochrany). Dále se krajský soud
ztotožnil s užitím tzv. notoriet městským úřadem s tím, že městskému úřadu musel být stav
předmětné komunikace a lokality dobře znám; o jeho znalosti místních poměrů neměl
pochybnost. Poukázal rovněž na veřejnosti přístupnou prodejnu mléčných výrobků dostupnou
pouze právě po sporné komunikaci a dokreslující městským úřadem deklarovaný status
komunikace.
[22] Předně Nejvyšší správní soud uvádí, že na rozdíl od stěžovatelky neshledal
napadený rozsudek krajského soudu v této otázce nepřezkoumatelným pro nedostatek
důvodů. Nepřezkoumatelnost rozhodnutí pro nedostatek důvodů spočívá zejména v tom,
že v něm nejsou uvedeny rozhodovací důvody, závěry jsou učiněny na základě skutečností
v řízení nezjišťovaných nebo zjištěných v rozporu se zákonem, není-li z rozhodnutí zřejmé,
zda vůbec nějaké důkazy byly v řízení provedeny, anebo nedoje-li k vypořádání námitek účastníka
(srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 9. 2008, čj. 5 Afs 89/2007-38).
Nejvyšší správní soud má za to, že z napadeného rozsudku je zřejmé, k jakým skutkovým
a právním závěrům krajský soud v této otázce dospěl a jaké právní předpisy a judikaturu soudů
aplikoval. Nevyplývá z něj ani, že by krajský soud vycházel ze skutečností v řízení nezjišťovaných
a ve správním a soudním spise absentujících, nebo že by opomenul podstatné žalobní námitky
stěžovatelky. Námitce nepřezkoumatelnosti ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. tak Nejvyšší
správní soud nepřisvědčil.
[23] Ani závěr o existenci v minulosti daného konkludentního souhlasu vlastníků předmětných
pozemků s obecným užíváním neshledal Nejvyšší správní soud nezákonným.
[24] Ze správního spisu vyplývá, že správní orgány vycházely ve svých rozhodnutích
z písemných podání stěžovatelky a společnosti YOPLAIT. Současně s ohledem na znalost
místních poměrů vycházel městský úřad také z tzv. notoriet. Z těchto podkladů měly správní
orgány jednak za prokázané, že k veřejnému užívání předmětných pozemků byl dán konkludentní
souhlas vlastníky již v minulosti, tj. ještě před nabytím jejich vlastnictví stěžovatelkou,
a jednak že i stěžovatelka sama dala tento konkludentní souhlas. Komunikace vznikla
již v roce 1986, nikdy nebyla uzavřena (oplocena), nikdy zde nebyla závora, vrátnice
nebo dopravní značení, v areálu se nacházela veřejnosti volně přístupná prodejna mléčných
výrobků, stěžovatelka a společnost YOPLAIT si vzájemně umožňovaly užívat své pozemky
k průchodu a průjezdu a nebylo prokázáno, že by původní vlastníci předmětných pozemků
nebo poté i stěžovatelka aktivně bránili obecnému užívání cesty.
[25] Stěžejní otázkou je tedy správnost závěru správních orgánů o konkludentním souhlasu
daném předchozími vlastníky předmětných pozemků. Takový souhlas by totiž byl závazný
následně i pro stěžovatelku a nebylo by již třeba zkoumat její případný pozdější (ne)souhlas.
[26] Jak správní orgány i krajský soud správně uzavřely, aktivní nesouhlas předchozích
vlastníků s obecným užíváním cesty nebyl ve správním řízení nijak prokázán. Z podkladů
rozhodnutí naopak vyplynulo, že jejich aktivní nesouhlas projeven nebyl. Stěžovatelka
svou argumentaci, pokud jde o otázku souhlasu před jejím nabytím vlastnictví k předmětným
pozemkům, opakovaně opírala o obecné tvrzení, že cesta byla zřízena pouze pro účely příjezdu
k areálu a jeho obslužnost a nikdy nebyl dán souhlas k jejímu veřejnému užití. Nijak konkrétně
nevyvrátila tvrzení uvedená již v žádosti společnosti YOPLAIT (např. tvrzení, že užívání
pozemků společností YOPLAIT nebylo bráněno ani původními vlastníky pozemků
poté vlastněných stěžovatelkou) ani skutečnosti prokázané prostřednictvím tzv. notoriet.
Stěžovatelčina kontinuální argumentace ve správním řízení i případné důkazní návrhy uvedené
v odvolání vypovídaly naopak k otázce (ne)souhlasu daného samotnou stěžovatelkou, a týkaly
se tak doby, kdy již pro ni byl závazný souhlas s veřejným užíváním daný předchozími
vlastníky předmětných pozemků. Podstatou stěžovatelčiny obrany je po celou dobu skutečnost,
že ona sama nemá zájem na veřejném užívání komunikace. Toto tvrzení však není pro věc
relevantní, neboť tím není zpochybněno, že již před tím, než předmětné pozemky do vlastnictví
nabyla, byl souhlas s veřejným užíváním dán.
[27] Nejvyšší správní soud, obdobně jako soud krajský, neshledal nezákonným užití
tzv. notoriet jako podkladů rozhodnutí vedle podkladů dalších. Notoriety (skutečnosti,
a to i místně obecně známé, u nichž je již z povahy nadbytečné, aby správní orgán uváděl,
jak se je dozvěděl) mohou patřit mezi podklady rozhodnutí ve smyslu §50 odst. 1 správního
řádu. Účastníci řízení však mohou svými tvrzeními popírat obsah notoriet a mohou
také navrhovat důkazy k prokázání svých odlišných tvrzení (srov. např. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 12. 4. 2011, čj. 1 As 33/2011-58). Krajský soud evidentně neměl důvod
pochybovat o důvodnosti a zákonnosti užití místních znalostí. Jak již Nejvyšší správní soud
uvedl, stěžovatelka skutečnosti městským úřadem uvedené a vycházející z notoriet (vedle tvrzení
uvedených v písemném návrhu společnosti YOPLAIT) nijak relevantně nezpochybnila.
Je třeba dodat, že rozhodné skutečnosti prokazované městským úřadem formou notoriet
(tj. skutečnosti podstatné v otázce souhlasu s veřejným užíváním cesty uděleného v minulosti)
přitom dle Nejvyššího správního soudu náleží mezi skutečnosti, jimž odpovídá možnost místní
znalosti širokou veřejností (otázka existence případného oplocení, závory či dopravního značení
v minulosti, otázka volného přístupu na cestu široké veřejnosti, včetně zákazníků prodejny).
[28] Z uvedených důvodů je neopodstatněná kasační námitka stěžovatelky o nehodnocení
důkazu o jejích jednáních se společností YOPLAIT o zřízení věcného břemene.
Sama stěžovatelka v kasační stížnosti uvádí, že tímto mělo být prokázáno, že ona sama neudělila
souhlas s veřejným užíváním komunikace (nikoliv, že by tento nesouhlas neudělili předchozí
vlastníci předmětných pozemků). Nadto je třeba uvést, že ve správním řízení stěžovatelka
v tomto směru žádný důkaz nepředložila ani nenavrhla, tedy správní orgány neměly možnost
se s jakýmkoliv takovým důkazem seznámit. Až v rámci soudního řízení stěžovatelka přiložila
e - mail v angličtině (doprovázený českým překladem) od společnosti YOPLAIT s žádostí
o „formální a konečnou dohodu“ o přístupu na cestu.
[29] Stěžovatelka poukázala na skutečnost, že krajským soudem zmiňovaná technická zpráva
požární ochrany pochází z roku 1997, zatímco stěžovatelka koupila některé z předmětných
pozemků již v roce 1996. Dle správního spisu lze konstatovat, že se jedná o listinný důkaz
předložený společností YOPLAIT k návrhu na zahájení řízení před městským úřadem;
jde o zprávu ze dne 2. 6. 1997 k akci „přístavba haly GALAS, a.s.“ zpracovanou pro účely
posouzení požární ochrany plánované haly investora - společnosti GALAS, a. s.
(dle tvrzení společnosti YOPLAIT jde o jejího právního předchůdce), s níž je spojen listinný
důkaz „Vyjádření ke stavebnímu řízení“ od Okresního úřadu Zlín - okresního požárního rady
z 5. 6. 1997. V bodu 9. zprávy nazvaném „Posouzení protipožárního zásahu“ je (mimo jiné)
uvedeno: „Příjezd je zabezpečen po stávající asfaltové komunikaci. Nástupní plochy se nepožadují.“ Nejvyšší
správní soud neshledal uvedení této důkazní listiny krajským soudem v rozporu s jeho stěžejním
závěrem o existenci souhlasu s veřejným užíváním cesty již „v minulosti“ před nabytím vlastnictví
pozemků stěžovatelkou. Jde jen o jeden z podkladů rozhodnutí správních orgánů vedoucích
k jejich závěrům potvrzeným následně i krajským soudem. I z vlastního tvrzení stěžovatelky
vyplývá (a vyplývá to i z kupní smlouvy předložené stěžovatelkou poprvé až v řízení o kasační
stížnosti), že v roce 1996 nabyla pouze některé z předmětných pozemků; vůči ostatním
z předmětných pozemků tedy výhrada stěžovatelky neobstojí. Je též zřejmé, že tímto důkazem
mínil krajský soud poukázat na „v minulosti“ chápaný (zejména správními orgány a právním
předchůdcem společnosti YOPLAIT – společností GALAS, a. s.) charakter předmětné
komunikace.
[30] Za novou, a tedy nepřípustnou, považuje Nejvyšší správní soud kasační námitku
stěžovatelky, že dle smluv z roku 1996 a 1997 o koupi některých z předmětných pozemků, nebyly
předmětné pozemky zatíženy dluhy ani závadami, tedy např. tím, že by zde byla veřejně přístupná
účelová komunikace. Stěžovatelka se tím snaží nově doložit, že ani předchozí vlastníci
předmětných pozemků tyto nehodnotili jako nemovitosti, u nichž by docházelo jakýmkoliv
způsobem k omezení vlastnického práva. Stěžovatelka před městským úřadem ve svém vyjádření
uvedla námitku, že některé z předmětných pozemků koupila již v roce 1996 od města Slušovice,
a to spolu s tvrzením, že chtěla omezit přístup veřejnosti na předmětné pozemky a že město
nemělo zájem dále vlastnit pozemky, neboť nešlo o cestu veřejně přístupnou, ale privátní.
Městský úřad k této námitce uvedl, že tvrzení nebylo nijak prokázáno. V odvolání ani následné
žalobě již stěžovatelka shodnou námitku, ani námitku obsahově obdobnou té v kasační stížnosti,
nevznesla; žalovaný ani krajský soud tak neměly možnost se s námitkou, jež stěžovatelka vznesla
v kasační stížnosti, včetně nově předložených důkazů – kupních smluv, vypořádat.
IV.2 Námitka o rozporu s principem proporcionality a o existenci toliko soukromého
zájmu
[31] Stěžovatelka po celou dobu řízení namítala, že cesta sloužila od počátku pouze k obsluze
areálu a na jejím užívání nemá nikdo jiný zájem než stěžovatelka a osoba zúčastněná na řízení I)
a dříve společnost YOPLAIT. Není zde tedy žádný veřejný zájem ve smyslu čl. 11 odst. 4 Listiny
základních práv a svobod, nýbrž jen zájem soukromý řešitelný instituty soukromého práva.
[32] Městský úřad ve svém rozhodnutí uvedl s poukazem na nález Ústavního soudu ze dne
9. 1. 2008, sp. zn. II. ÚS 268/06 (o tento nález opřeli svá rozhodnutí i žalovaný a krajský soud),
že podmínkou existence veřejného zájmu v případě veřejně přístupných účelových komunikací
není mnohost osob, v jejichž zájmu by bylo (má být) deklarování cesty jako veřejně přístupné
účelové komunikace. Veřejný zájem zde spočívá v zajištění přístupu vlastníků (vlastníka)
k jejich nemovitostem tam, kde neexistuje jiná alternativa. Stěžovatelka sama argumentuje
rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 5. 2011, čj. 2 As 44/2011-99; z něj vyplývá
(odst. [32]), že veřejný zájem na obecném užívání komunikace spočívá právě v nezbytné
komunikační potřebě.
[33] Stěžovatelčině námitce o nezohlednění principu proporcionality tedy nelze přisvědčit.
Jak správní orgány, tak krajský soud se dostatečně vyjádřily k otázce proporcionality omezení
vlastnického práva stěžovatelky – zabývaly se tím, zda přístup po předmětných pozemcích
k nemovitostem v dané lokalitě je nezbytný a zjistily, že alternativa zde není a nebyla
(což ani stěžovatelka sama nepopírala a nepopírá; toliko před městským úřadem navrhovala,
aby si společnost YOPLAIT vybudovala cestu vlastní).
IV.3 Námitky o neprovedení navržených důkazů a opomenutí funkčního určení areálu
[34] Stěžovatelka opětovně namítla neprovedení důkazu místním šetřením; nutno podotknout,
že tuto námitku více nerozvedla. Z vyžádaného správního spisu vyplývá, že stěžovatelka navrhla
provedení důkazu místním šetřením již ve svém vyjádření v řízení před městským úřadem,
a to za účelem prokázání jejího tvrzení, že společnost YOPLAIT navzdory poškození cesty
neprovedla její opravu. Nejvyšší správní soud se ztotožňuje se závěrem krajského soudu
(i žalovaného), že městský úřad dostatečně a přiléhavě ve svém rozhodnutí odůvodnil
neprovedení tohoto důkazu tím, že jde o prokazování skutečnosti nedůležité pro zjištění
skutkového stavu rozhodného pro určení právního vztahu; ani Nejvyšší správní soud nemá
za to, že by tato k dokazování navržená skutečnost vypovídala k otázce souhlasu s obecným
užíváním cesty předchozími vlastníky. Ze správního spisu dále vyplývá, že v odvolání
stěžovatelka tvrdila, že místní šetření navrhovala z důvodu prokázání geografické uzavřenosti
lokality a jejího monitorování a umístění zákazové tabule. Nejvyšší správní soud zde znovu
připomíná, že námitky stěžovatelky o jí provedených kontrolních opatřeních k vyloučení
veřejnosti z užívání komunikace nemají žádný význam ve vztahu k posouzení souhlasu
s obecným užíváním daného již předchozími vlastníky. Pro úplnost dodává, že pokud jde
o námitku „geografické uzavřenosti“ lokality, správními orgány i krajským soudem bylo přiléhavě
vyloženo, že městskému úřadu byl stav komunikace a lokality dostatečně znám.
[35] Dále stěžovatelka namítla neprovedení důkazů o mlékárenském provozu. Tato námitka
evidentně směřuje jen proti postupu krajského soudu. Z vyžádaného správního spisu
a soudního spisu totiž vyplývá, že stěžovatelka nejdříve při ústním jednání u krajského
soudu vznesla výhradu, že v areálu byl mlékárenský provoz a již od roku 1986 se u něj tedy
nemohl z hygienických důvodů předpokládat přístup veřejnosti; navrhla k tomuto tvrzení
více konkrétních důkazů. Krajský soud při jednání zamítl tyto důkazní návrhy pro nedůvodnost,
což vyplývá také z odůvodnění napadeného rozsudku, v němž tento svůj závěr v potřebném
rozsahu vysvětlil. K této kasační námitce stěžovatelky Nejvyšší správní soud uvádí,
že je nekonkrétní a není z ní zřejmé, na kterých z těchto důkazů stěžovatelka trvá, a zda a v čem
spatřuje odůvodnění neprovedení těchto důkazů krajským soudem za nezákonné a nesprávné.
Nejvyšší správní soud proto k této obecné námitce, v odpovídajícím (obecném) rozsahu, uvádí,
že zde nedošlo k tzv. opomenutí důkazů ve smyslu judikatury Ústavního soudu (srov. např. nález
Ústavního soudu ze dne 16. 2. 1995, sp. zn. III. ÚS 61/94), neboť z vyžádaného soudního spisu
a napadeného rozsudku vyplývá, že důkazní návrhy jemu předložené neponechal krajský soud
bez povšimnutí, zabýval se jimi, avšak k jejich provedení neshledal důvod.
[36] Ani tvrzení, že se správní orgány nezabývaly a nezohlednily omezení přístupu veřejnosti
do areálu z důvodu mlékárenského provozu, nelze akceptovat.
[37] Již shora bylo připomenuto, že tuto námitku stěžovatelka neuvedla před správními
orgány, nýbrž až při jednání před krajským soudem, a to výslovně s označením,
že jde o „nové skutečnosti“, k nimž mělo být správními orgány přihlíženo.
[38] Není zde tedy na místě uvažovat o tom, že by se jednalo o situaci opomenuté námitky,
příp. námitky nesprávně správními orgány posouzené. Pokud pak stěžovatelka mínila,
že i bez jejího upozornění měly správní orgány k této skutečnosti přihlédnout, je třeba uvést,
že stěžovatelka tuto novou námitku uvedla před krajským soudem až po lhůtě pro podání žaloby
(§71 odst. 2 s. ř. s.). Současně má Nejvyšší správní soud za to, že z rozhodnutí správních orgánů
je zřejmé, že si existence potravinářské výroby byly vědomy (argumentovaly i prodejnou
mléčných výrobků), avšak skutečnost potravinářského provozu v lokalitě neměla vliv
na jejich závěry o faktu umožnění užívání a užívání cesty veřejností již v době před nabytím
pozemků stěžovatelkou.
[39] Správní orgány navíc stěžovatelku správně upozornily na možnost podání návrhu
dle §7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích za účelem úpravy nebo omezení veřejného
přístupu na veřejně přístupnou účelovou komunikaci.
IV.4 Námitka o vadě správního řízení ve smyslu §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s. a námitka
o nepřezkoumatelnosti rozhodnutí městského úřadu pro nesrozumitelnost
[40] Stěžovatelka také namítla vadu správního řízení spočívající v tom, že skutková podstata,
ze které správní orgán vycházel, nemá oporu ve správním spisu. Dle stěžovatelky
„z důkazů v rámci správního řízení i řízení před soudem vyplývá, že cestu užívala toliko stěžovatelka,
případně společnost YOPLAIT CZECH, a. s. či její právní předchůdci a nástupci, a na užívání
cesty nemá nikdo jiný zájem a cesta vede pouze do areálu“. Tuto námitku stěžovatelka vznesla
již v žalobě. Krajský soud považoval námitku za nedůvodnou; s tím se Nejvyšší správní soud
ztotožňuje. Ze správního spisu je zřejmé, že skutkové závěry správních orgánů vycházejí
z podkladů obsažených a uvedených ve správním spise a nejsou s nimi v rozporu. Správní
orgány nijak nezpochybňovaly, že pozemní komunikace vede (toliko) k dané lokalitě
[areálu, resp. budovám stěžovatelky a osoby zúčastněné na řízení I)], ani to, že ji užívala
stěžovatelka, společnost YOPLAIT, její právní předchůdce a dále osoba zúčastněná na řízení I).
Současně však z podkladů dovodily užívání předmětných pozemků, a to již v době před nabytím
těchto pozemků stěžovatelkou, veřejností (včetně samozřejmě tehdejších vlastníků
areálu), resp. dovodily absenci jakéhokoliv projevu nesouhlasu předchozích vlastníků
s obecným užíváním cesty. Konkrétní podklady rozhodnutí, ze kterých správní orgány
vycházely, jsou přitom uvedeny v jejich rozhodnutích; Nejvyšší správní soud zde odkazuje
rovněž na argumentaci shora zde uvedenou v odst. [24], [26] a [27].
[41] Stěžovatelka označila rozhodnutí městského úřadu za nepřezkoumatelné
pro nesrozumitelnost, neboť městský úřad v něm nepopsal situaci na předmětných
pozemcích a není tak zřejmé, z jaké situace při posuzování splnění podmínek §7 odst. 1
zákona o pozemních komunikacích vycházel. Jak vyplývá z vyžádaného soudního
spisu, rovněž tuto námitku vznesla stěžovatelka již v žalobě. Nejvyšší správní soud
má za to, že již z napadeného rozsudku vyplývá, proč je tato námitka nedůvodná.
Dle projednávané věci účastníkům řízení i městskému úřadu je situace komunikace dobře známa.
Pokud stěžovatelka namítla, že městský úřad ve svém rozhodnutí nepopsal kontrolní opatření
stěžovatelky (zákazová tabule, monitoring osob), Nejvyšší správní soud znovu připomíná
irelevantnost této námitky pro posouzení existence souhlasu předchozích vlastníků s veřejným
užíváním předmětných pozemků. Nejvyšší správní soud neshledal rozhodnutí městského úřadu
nesrozumitelným. Pro srozumitelnost rozhodnutí není klíčové, do jaké míry městský
úřad a následně žalovaný reagovali na jednotlivé výtky stěžovatelky, nýbrž především
to, je-li z jejich rozhodnutí zřejmé, v jakém místě je existence veřejně přístupné
účelové komunikace deklarována. V tomto směru ani stěžovatelka samotná žádnou
výtku nesrozumitelnosti nepřednesla; ze správního i soudního řízení je patrno, že spor nebyl
o to, kde se komunikace nachází, ale o to, je-li veřejně přístupná.
IV.5 Veřejně nepřístupná účelová komunikace dle §7 odst. 2 zákona o pozemních
komunikacích
[42] Dle stěžovatelky nemá oporu ve spise a provedeném dokazování závěr správních orgánů
a krajského soudu o nenaplnění znaků účelové komunikace dle §7 odst. 2 zákona o pozemních
komunikacích; uzavřenost areálu dle ní vyplývá např. z leteckého snímku se zákresem.
[43] Ani tato námitka důvodná není.
[44] Ze soudního spisu vyplývá, že stěžovatelka přílohou k žalobě předložila letecký snímek
lokality (areálu, budov) s barevným vyznačením již zmiňované „geografické uzavřenosti“ lokality
(stromy, stráň, potok), stěžovatelčiných bezpečnostních opatření (brána, zákazová tabule,
kamery), a oplocení kolem budovy osoby zúčastněné na řízení I).
[45] Znovu nutno připomenout podstatný skutkový závěr správních orgánů
(a krajského soudu) v dané věci, že již před nabytím pozemků stěžovatelkou nebylo v přístupu
veřejnosti na pozemní komunikaci bráněno. Jak již bylo výše několikrát vyloženo, stěžovatelkou
zavedená bezpečnostní opatření nemohla tento závěr vyvrátit; totéž platí i pro nová pozdější
bezpečnostní opatření (plot) osoby zúčastněné na řízení I). Navíc stěžovatelkou vyznačené
oplocení zřízené osobou zúčastněnou na řízení 1. nijak neobklopuje předmětnou komunikaci.
[46] Z rozhodnutí správních orgánů i krajského soudu dále přehledně vyplývá závěr,
že určitá „geografická uzavřenost“, přesněji vyjádřeno „geografická ucelenost“ lokality nemohla
vést k deklarování účelové komunikace jako veřejně nepřístupné ve smyslu §7 odst. 2 zákona
o pozemních komunikacích; z dokazování provedeného vyplynulo naopak faktické neomezení
v minulosti přístupu veřejnosti i navzdory takto zmiňované „geografické uzavřenosti“ lokality.
Nadto je možno dodat, že stěžovatelka sice v průběhu celého řízení poukazovala
na „geografickou uzavřenost“ lokality v souvislosti s §7 odst. 1 zákona o pozemních
komunikacích; nenamítala „uzavřený prostor nebo objekt“ dle odst. 2 téhož ustanovení.
Sama stěžovatelkou tvrzená „geografická uzavřenost“ areálu nebyla v průběhu řízení nikým
zpochybněna; tato skutečnost však nemohla zvrátit závěr správních orgánů o (faktickém)
věnování cesty k veřejnému užívání v minulosti. Rovněž nikdo nezpochybňoval, že cesta byla
vybudována pro přístup k areálu a nikam jinam nevede. Připomenout je zde možno i v řízení
zjištěný a stěžovatelkou nepopíraný fakt, že právě po sporné komunikaci byl v minulosti
zabezpečen jediný reálný přístup k prodejně v areálu společnosti YOPLAIT.
V. Závěr a náklady řízení
[47] Pro uvedené dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost není důvodná,
a proto ji dle §110 odst. 1 s. ř. s. zamítl. O věci přitom rozhodl bez jednání postupem
podle §109 odst. 2 s. ř. s.
[48] Stěžovatelka, která neměla v řízení o kasační stížnosti úspěch, nemá právo na náhradu
nákladů řízení (§60 odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s.) a žalovanému náklady řízení
(nad rámec běžných nákladů) nevznikly. Proto soud rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo
na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti. Nejvyšší správní soud nepřiznal právo na náhradu
nákladů řízení ani osobám zúčastněným na řízení I), II) a III), neboť dle §60 odst. 5 ve spojení
s §120 s. ř. s. má osoba zúčastněná na řízení právo na náhradu jen těch nákladů, které jí vznikly
v souvislosti s plněním povinnosti, kterou jí soud uložil; protože žádná povinnost těmto osobám
uložena nebyla, nebyl důvod náhradu nákladů jim přiznat.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 28. srpna 2014
Daniela Zemanová
předsedkyně senátu