ECLI:CZ:NSS:2014:9.AS.151.2013:83
sp. zn. 9 As 151/2013 - 83
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Daniely
Zemanové, soudců Zdeňka Kühna a Naděždy Řehákové v právní věci žalobkyň: a) K. N., b) V.
K., obě zast. JUDr. Evou Mlčochovou, advokátkou se sídlem Purkyňova 37, Svitavy,
proti žalovanému: Krajský úřad Pardubického kraje, se sídlem
Komenského náměstí 125, Pardubice, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 23. 8. 2011,
č. j. KrÚ 55119/98/2011/OMSŘ/MV, za účasti osob zúčastněných na řízení: I) Občanské
sdružení Bonanza, se sídlem Vendolí 308, Vendolí, II) Mgr. L. B., III) L. B., ad I) – III) zast.
Mgr. Petrem Cardou, advokátem se sídlem Pod Věží 121/3, Svitavy, v řízení o kasační stížnosti
žalobkyň proti rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové – pobočka v Pardubicích ze dne 11.
12. 2013, č. j. 52 A 44/2011 – 298,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Žalovaný a osoby zúčastněné na řízení n emaj í právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I. Předmět řízení
[1] Žalobkyně (dále jen „stěžovatelky“) napadají včasnou kasační stížností v záhlaví označený
rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové – pobočka v Pardubicích (dále jen „krajský soud“),
kterým krajský soud zamítl jejich žalobu proti rozhodnutí žalovaného ze dne 23. 8. 2011,
č. j. KrÚ 55119/98/2011/OMSŘ/MV (dále jen „rozhodnutí žalovaného“). Uvedeným
rozhodnutím žalovaný zamítl odvolání žalobkyň proti rozhodnutí Městského úřadu
Svitavy (dále též „stavební úřad“) ze dne 22. 4. 2011, č. j. 9388-11/OV-200-2011/por
(dále jen „prvostupňové rozhodnutí“), kterým bylo dle ustanovení §142 odst. 1
zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění platném pro projednávanou věc
(dále jen „správní řád“), určeno, že stavebníkovi na základě veřejnoprávní smlouvy,
č. j. 59746-09/OV-1287-2009/hoa (dále jen „veřejnoprávní smlouva“), dnem její účinnosti,
tj. dnem 15. 12. 2009, vzniklo právo ke stavbě ve smyslu ustanovení §116
zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění
platném pro projednávanou věc (dále jen „stavební zákon“).
II. Relevantní skutkové okolnosti vyplývající ze správního spisu
[2] Stěžovatelky se ve správním řízení žádostí domáhaly vydání deklaratorního rozhodnutí
dle §142 odst. 1 správního řádu, kterým by bylo rozhodnuto, že osobě zúčastněné na řízení I),
tj. Občanskému sdružení Bonanza (dále též „stavebník“), nevzniklo právo k provedení
stavebních úprav rodinného domu – zemědělské usedlosti Vendolí č. p. 18, založené uzavřením
veřejnoprávní smlouvy se stavebním úřadem. Podle prvostupňového rozhodnutí Občanskému
sdružení Bonanza na základě veřejnoprávní smlouvy právo k předmětné stavbě vzniklo.
[3] Proti uvedenému rozhodnutí stavebního úřadu podaly stěžovatelky odvolání,
v němž uvedly, že se cítí být touto veřejnoprávní smlouvou přímo dotčeny na svých právech.
Stavební úřad si měl proto nejprve opatřit jejich souhlas dle ustanovení §161 odst. 1 správního
řádu, neboť podmínkou účinnosti veřejnoprávní smlouvy je právě souhlas osob, které by byly
účastníky případného stavebního řízení dle §109 odst. 1 písm. e) stavebního zákona. Žalovaný
zamítl odvolání stěžovatelek s odůvodněním, že v projednávané věci se jednalo o rekonstrukci
stavby, která vyžadovala režim stavebního povolení pouze z důvodu zasahování do nosných
konstrukcí objektu. Jednalo se tedy o úpravy uvnitř objektu, které neměly přímý vliv na okolí,
neboť se nijak neměnil účel užívání nemovitosti. Stěžovatelkami namítané skutečnosti
nezakládaly jejich přímé dotčení předmětnou stavbou a nebyly by tudíž účastny na stavebním
řízení. Jejich souhlas proto pro účinnost veřejnoprávní smlouvy nebyl třeba.
III. Řízení před krajským soudem
[4] Proti rozhodnutí žalovaného podaly stěžovatelky dne 1. 9. 2011 žalobu dle části třetí,
hlavy II, dílu 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, v platném znění
(dále jen „s. ř. s.“), v níž namítaly, že stavební úřad byl povinen zkoumat, zda stavebními
úpravami nedochází ke změně užívání části stavby. Žalovaný nesprávně vycházel ze skutečnosti,
že posuzovaná veřejnoprávní smlouva neřeší změnu využití území. Stavebními úpravami
však dochází v posuzovaném případě ke změně užívání části stavby, přičemž se jedná
o skutečnost, která odůvodňuje procesní postavení stěžovatelek jako účastníků řízení o povolení
stavby. Stavebními úpravami se dále podstatně mění nároky na okolí stavby, což žalovaný nevzal
v úvahu.
[5] Krajský soud se nejprve ztotožnil s žalobními námitkami a rozsudkem ze dne 31. 1. 2012,
č. j. 52 A 44/2011 – 177, rozhodnutí správních orgánů obou stupňů zrušil a věc jim vrátil
k dalšímu řízení. Na základě kasační stížnosti žalovaného a osob zúčastněných na řízení byl
však tento rozsudek krajského soudu zrušen rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne
28. 2. 2013, č. j. 9 As 44/2012 – 114 (dále jen „zrušující rozsudek NSS“), a věc byla
krajskému soudu vrácena k dalšímu řízení. Z odůvodnění citovaného rozsudku zdejšího soudu
vyplývá, že krajský soud nesprávně posoudil otázku přímého dotčení pozemků stěžovatelek,
neboť jej posuzoval ve vztahu ke komplexnímu výkonu činnosti Občanského sdružení Bonanza
a nikoli ve vztahu k předmětným stavebním úpravám nemovitosti.
[6] V dalším řízení krajský soud vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu
konstatoval, že stavebními úpravami nedošlo ke změně účelu užívání stavby ani její části.
Stěžovatelky neprokázaly přímé dotčení na svých právech či povinnostech předmětnou stavbou;
své dotčení dovozovaly pouze z následků provozování činnosti Občanského sdružení Bonanza,
která z hlediska stavebního zákona nesouvisí s povolovanou stavbou. V projednávaném
případě proto nebylo zapotřebí souhlasu stěžovatelek s uzavřením veřejnoprávní smlouvy,
neboť stěžovatelky by nebyly účastnicemi případného řízení o povolení stavby. Správní orgány
tedy dospěly ke správnému závěru, pokud osvědčily, že pr ávo k předmětné stavbě Občanskému
sdružení Bonanza na základě veřejnoprávní smlouvy, č. j. 59746-09/OV-1287-2009/hoa, vzniklo.
IV. Kasační stížnost a vyjádření žalovaného a osob zúčastněných na řízení
[7] Rozsudek krajského soudu napadly stěžovatelky včas podanou kasační stížností z důvodů,
které lze podřadit pod ustanovení §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s.
[8] Stěžovatelky uvádějí, že jejich žaloba obsahovala žalobní bod, s nímž se krajský soud
nevypořádal. V doplnění žaloby ze dne 14. 9. 2011 totiž uvedly, že část stavby, jíž se dotýkaly
stavební úpravy, sloužila jako výměnek určený pro bydlení. Na jeho základech však vznikl objekt
určený k ustájení zvířat. Na důkaz přiložily znalecký posudek včetně fotografií. Tytéž skutečnosti
a důkazy přitom byly obsahem jejich podnětů stavebnímu úřadu ze dnů 20. 10. 2010
a 21. 11. 2010 a správní orgány se s těmito skutečnostmi nevypořádaly a pouze uzavřely, že účel
užívání stavby se nemění. Podle stěžovatelek stavební úřad nevycházel z navržených důkazů
a provedené důkazy nesprávně vyhodnotil. Podle původního znění žádosti Občanského sdružení
Bonanza o dotaci na stavbu měl být dle stěžovatelek demolován objekt určený k bydlení
a vytvořeny boxy pro koně. Později byla tato informace vyškrtnuta. Stavebními úpravami nebylo
dle kasační stížnosti pouze zasahováno do nosných konstrukcí. Naopak došlo k postavení
zcela nové stavby na nových základech. Podle stěžovatelek správní orgány rozhodovaly zaujatě,
neboť spolufinancují činnost osob zúčastněných na řízení.
[9] Žalovaný se ke kasační stížnosti vyjádřil podáním ze dne 12. 2. 2014, kterým se ztotožnil
s vypořádáním věci krajským soudem.
[10] Osoby zúčastněné na řízení se podáním ze dne 14. 2. 2014 odmítly k věci dále vyjadřovat.
Pouze upozornily na skutečnost, že žalobkyně a) svou nemovitost sousedící s předmětnou
stavbou již prodala.
[11] V replice k vyjádření žalovaného stěžovatelky setrvaly na svých předchozích závěrech.
V. Posouzení důvodnosti kasační stížnosti
[12] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval otázkou přípustnosti kasační stížnosti.
Jak je uvedeno výše (viz bod [5] tohoto rozsudku) původní rozsudek krajského soudu byl
Nejvyšším správním soudem zrušen a věc byla vrácena krajskému soudu k dalšímu řízení.
Kasační stížnost proti rozhodnutí, jímž soud rozhodl znovu poté, kdy jeho původní rozhodnutí
bylo zrušeno Nejvyšším správním soudem, je dle §104 odst. 3 písm. a) s. ř. s. nepřípustná,
s výjimkou případů, kdy je jako důvod kasační stížnosti namítáno, že se soud neřídil závazným
právním názorem soudu. Účelem citovaného ustanovení je především zamezit opakovanému
projednávání námitek, ke kterým se již Nejvyšší správní soud závazně vyjádřil.
[13] V posuzovaném případě též není dána identita stěžovatelů. První kasační stížnost podal
žalovaný a osoby zúčastněné na řízení, nyní je však nový rozsudek krajského soudu napaden
stěžovatelkami. Stěžovatelky ve své kasační stížnosti uplatnily dva okruhy kasačních námitek,
přičemž prvním namítaly nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku z důvodu nevypořádání
se s žalobní námitkou. Druhým okruhem kasačních námitek je pak namítáno, že na místě údajně
rekonstruované stavby vznikl zcela nový objekt. Nebylo tedy zasahováno pouze do nosných
konstrukcí, přičemž došlo ke změně účelu užívání stavby. Podle kasační stížnosti správní orgány
v projednávané věci rozhodovaly zaujatě. Nejvyšší správní soud na základě výše uvedených
skutečností vyhodnotil kasační stížnost stěžovatelek přípustnou, neboť se nejedná o námitky,
které stěžovatelky mohly uplatnit v předchozí kasační stížnosti. Zároveň obsahuje i námitky
nedotýkající se otázek, které byly závazně posouzeny ve zrušujícím rozsudku NSS.
[14] Kasační stížnost je s ohledem na výše uvedené i dle ustanovení §102 a násl. s. ř. s.
přípustná a podle jejího obsahu jsou v ní namítány důvody dle ustanovení §103 odst. 1 písm. a)
d) s. ř. s., tedy nezákonnost spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem
v předcházejícím řízení a nepřezkoumatelnost spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku
důvodů rozhodnutí, popřípadě v jiné vadě řízení před soudem, mohla-li mít taková vada
za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé.
[15] Na základě ustanovení §109 odst. 3 a 4 s. ř. s. je Nejvyšší správní soud při přezkumu
rozhodnutí krajských soudů vázán rozsahem a důvody kasační stížnosti, ledaže by bylo řízení
před soudem zmatečné, bylo zatíženo vadou, která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí
o věci samé, anebo je-li rozhodnutí nepřezkoumatelné, jakož i v případech, kdy je rozhodnutí
správního orgánu nicotné. Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek krajského
soudu z těchto důvodů, přičemž přihlédl k námitce nepřezkoumatelnosti uplatněné
stěžovatelkami, a žádnou z výše popsaných vad v řízení o žalobě neshledal.
[16] Námitka nepřezkoumatelnosti vznesená stěžovatelkami spočívala v tvrzení, že se krajský
soud opomněl vypořádat s námitkou, že předmětnou stavbou došlo ke změně účelu užívání
stavby, neboť rekonstruovaná část stavby sloužila jako výměnek pro bydlení a nikoli jako ustájení
pro koně. Dále krajský soud podle stěžovatelek neprovedl navrhované důkazy.
[17] K požadavku přezkoumatelnosti rozhodnutí a jejich náležitému odůvodnění Nejvyšší
správní soud ve svých rozhodnutích konstantně uvádí, že rozhodnutí je nepřezkoumatelné
pro nedostatek důvodů, jestliže není zřejmé, jakými úvahami se soud řídil při naplňování zásady
volného hodnocení důkazů či utváření závěru o skutkovém stavu; dále z jakého důvodu
nepovažoval za důvodnou právní argumentaci obsaženou v žalobě; proč považuje žalobní
námitky za liché, mylné nebo vyvrácené; proč subsumoval skutkový stav pod zvolené právní
normy. Nepřezkoumatelné je také rozhodnutí, v němž se soud opomněl vypořádat s některou
ze včasně uplatněných žalobních námitek (srov. například rozsudky Nejvyššího správního soudu
ze dne 23. 6. 2011, č. j. 5 As 72/2010 – 60, ze dne 17. 1. 2008 č. j. 5 As 29/2007 – 64, ze dne
30. 11. 2007, č. j. 4 Ads 21/2007 – 77, ze dne 18. 10. 2005, č. j. 1 Afs 135/2004 – 73).
[18] K námitce nepřezkoumatelnosti je s ohledem na citovaná judikaturní východiska
zapotřebí podotknout, že stěžovatelkami uváděnou námitkou se krajský soud zabýval podrobně
na straně 9 i 10 napadeného rozsudku. Zde je v souladu se zrušujícím rozsudkem NSS uvedeno,
že účel stavby se v posuzovaném případě nemění. Jedná se pouze o vnitřní rekonstrukci
nemovitosti, na kterou byl režim stavebního povolení uvalen pouze z důvodu zásahu
do nosných konstrukcí. Nejvyšší správní soud považuje napadený rozsudek za přezkoumatelný,
neboť se vyjadřuje ke všem řádně vzneseným žalobním námitkám a úvahy zde uvedené jsou
vystaveny na logických závěrech.
[19] Stěžovatelky namítly, že krajský soud neprovedl jimi navrhované důkazy. Nejvyšší správní
soud se s tímto tvrzením neztotožnil, neboť předmětné důkazy byly součástí správního spisu,
jak ostatně samy stěžovatelky v kasační stížnosti uvedly. Krajský soud při přezkumu rozhodnutí
správních orgánů vychází primárně ze správních spisů. Pokud je navrhovaný důkaz součástí
správních spisů, není zapotřebí jej samostatně provádět, není-li v soudním řízení zpochybněna
jeho správnost či věrohodnost, což se v projednávaném případě nestalo. Lze přisvědčit
stěžovatelkám, že krajský soud mohl v napadeném rozsudku uvést, že navrhovaný důkaz
neprovede a z jakého důvodu. Pokud však v řízení o žalobě ve správním soudnictví soud vychází
z údajů obsažených ve správním spisu, aby ověřil skutkový a právní stav, který tu byl v době
vydání napadeného rozhodnutí správního orgánu, pak tento postup nelze označit za dokazování
ve smyslu §52 s. ř. s. (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 1. 2009,
č. j. 9 Afs 8/2008 – 117). Proto za situace, kdy krajský soud automaticky zjišťoval skutkový stav
i bez návrhu ze správního spisu, který nebylo potřeba doplnit dokazováním, neshledal Nejvyšší
správní soud napadený rozsudek nepřezkoumatelným.
[20] Stěžovatelky dále namítaly, že na místě údajně rekonstruované stavby vznikl zcela nový
objekt a nebylo tedy pouze zasahováno do nosných konstrukcí. Předmětnou rekonstrukcí
přitom mělo dojít ke změně účelu užívání stavby.
[21] Nejvyšší správní soud považuje za důležité předem zdůraznit, že v projednávaném
případě správní orgány rozhodovaly podle ustanovení §142 odst. 1 správního řádu o tom,
zda stavebníkovi vzniklo na základě veřejnoprávní smlouvy právo ke stavbě ve smyslu ustanovení
§116 stavebního zákona.
[22] Stěžovatelky učinily žalobou spornou otázku, zda bylo k účinnosti veřejnoprávní smlouvy
zapotřebí souhlasu stěžovatelek, tj. zda by stěžovatelky byly účastnicemi stavebního řízení,
kdyby nebylo stavební povolení nahrazeno veřejnoprávní smlouvou. Tato otázka však byla
vyřešena již zrušujícím rozsudkem NSS, kde zdejší soud vyslovil, že stěžovatelky na základě svých
tvrzení předmětnou stavbou přímo dotčeny být nemohly, neboť dotčení svých práv odvozovaly
pouze od případných důsledků vycházejících z potenciálního rozšíření činností stavebníka,
coby občanského sdružení (nyní spolku) provozujícího chov koní a jezdecký sport. V uvedeném
rozsudku bylo dále uvedeno, že je třeba „důsledně odlišovat působení povolované stavby, což jsou vnitřní
stavební úpravy nemovitosti neměnící účel jejího užívání, a dalšího případného provozu činnosti občanského
sdružení, který již není předmětem posouzení ve stavebním řízení.“ Zrušující rozsudek NSS potvrdil
zákonnost i odůvodněnost rozhodnutí správních orgánů, přičemž uvedl, že v projednávané
věci nedocházelo ke změně účelu užívání stavby ani její části. Režim stavebního řízení byl
na předmětné stavební úpravy uvalen pouze z důvodu zásahu do nosných konstrukcí.
[23] Právní názor vyslovený ve zrušujícím rozsudku NSS je závazný nejen pro krajský soud,
který se jím v napadeném rozsudku řídil, ale i pro nynější rozhodování Nejvyššího správního
soudu (srov. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 6. 2008, č. j. 2 Afs 26/2008-119).
Námitkami stěžovatelek, že došlo ke změně účelu stavby a ke vzniku zcela nové stavby,
se proto Nejvyšší správní soud v nynějším řízení nezabýval, neboť ve vztahu k namítaným
okolnostem byl již v projednávané věci právní názor zdejším soudem dříve vysloven.
[24] Poslední kasační námitkou stěžovatelky napadly postup správních orgánů,
které podle jejich tvrzení rozhodovaly v posuzované věci zaujatě, neboť spolufinancují činnost
osob zúčastněných na řízení.
[25] Nejvyšší správní soud konstatuje, že se jedná o zcela obecnou a ničím nepodloženou
námitku. Stěžovatelky svá tvrzení ohledně zaujatého rozhodování správních orgánů
nikterak nepodložily žádnými dalšími konkrétnějšími tvrzeními ani návrhy důkazů.
Ze samotného obsahu správního spisu přitom nelze seznat, že by správní orgány v projednávané
věci postupovaly jakkoli účelově nebo svévolně. Zdejší soud proto uvedenou námitku neshledal
důvodnou, neboť se jedná o pouhé nedoložené tvrzení.
VI. Závěr a náklady řízení
[26] Kasační námitky uplatněné stěžovatelkami nebyly Nejvyšším správním soudem s ohledem
na výše uvedené shledány důvodnými a ani z přezkumu dle §103 odst. 3 a 4 s. ř. s., který Nejvyšší
správní soud provádí z úřední povinnosti, nevyplynul důvod pro zrušení napadeného rozsudku
krajského soudu. Kasační stížnost byla proto v souladu s ustanovením §110 s. ř. s. větou
poslední zamítnuta.
[27] O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud dle ustanovení §60
odst. 1 s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatelky neměly ve věci úspěch, proto jim právo
na náhradu nákladů řízení nenáleží. Toto právo by svědčilo žalovanému, protože však žalovaný
žádné náklady neuplatňoval a Nejvyšší správní soud ani žádné náklady, jež by mu vznikly
a jež by překročily náklady jeho běžné administrativní činnosti, ze spisu nezjistil, rozhodl tak,
že se žalovanému náhrada nákladů řízení nepřiznává.
[28] Osoby zúčastněné na řízení mají dle ustanovení §60 odst. 5 s. ř. s. právo na náhradu
jen těch nákladů řízení, které jim vznikly v souvislosti s plněním povinnosti, které jim soud uložil.
Vzhledem k tomu, že Nejvyšší správní soud osobám zúčastněným na řízení v projednávané věci
žádné povinnosti neuložil a neshledal ani důvody zvláštního zřetele hodné, vyslovil, že ani osoby
zúčastněné na řízení nemají právo na náhradu nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 21. srpna 2014
Daniela Zemanová
předsedkyně senátu