ECLI:CZ:NSS:2015:2.AZS.203.2014:45
sp. zn. 2 Azs 203/2014 - 45
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Miluše
Doškové a soudců Mgr. Evy Šonkové a JUDr. Karla Šimky v právní věci žalobce: Y. V.,
zastoupeného Mgr. Ing. Janem Procházkou, LL.M. eur., advokátem, se sídlem Karolinská 654/2,
Praha 8, proti žalovanému: Ministerstvo vnitra, se sídlem Nad Štolou 3, Praha 7, proti
rozhodnutí žalovaného ze dne 8. 9. 2014, č. j. OAM-189/LE-BE03-BE02-PS-2014,
o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 20. 10. 2014, č. j. 44 A
55/2014 – 18,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává .
IV. Ustanovenému zástupci žalobce Mgr. Ing. Janu Procházkovi, LL.M. eur., advokátovi,
se sídlem Karolinská 654/2, Praha 8, se p ř i z n á v á odměna za zastupování
a náhrada hotových výdajů ve výši 4114 Kč, která je splatná do 30 dnů od právní moci
tohoto rozsudku z účtu Nejvyššího správního soudu.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Rozhodnutím Policie České republiky, Krajského ředitelství policie hl. m. Prahy, ze dne
31. 8. 2014, č. j. KRPA-334714-10/ČJ-2014-000022, byl žalobce podle §124 odst. 1 písm. b) a c)
zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o pobytu cizinců“), zajištěn za účelem
správního vyhoštění. Dne 3. 9. 2014 učinil v zařízení pro zajištění cizinců prohlášení
o mezinárodní ochraně. V reakci na to vydal žalovaný rozhodnutí ze dne 8. 9. 2014,
č. j. OAM-189/LE-BE03-BE02-PS-2014 (dále jen „napadené rozhodnutí“), v němž žalobci podle
§46a odst. 1 písm. c) a §46a odst. 2 zákona č. 325/1999 Sb., o azylu a o změně zákona
č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon
o azylu“), uložil povinnost setrvat v zařízení pro zajištění cizinců až do vycestování, maximálně
však do 6. 1. 2015.
[2] Proti napadenému rozhodnutí podal žalobce žalobu, kterou Krajský soud v Praze
rozsudkem ze dne 20. 10. 2014, č. j. 44 A 55/2014 – 18 (dále jen „krajský soud“ a „napadený
rozsudek“), zamítl. Napadené rozhodnutí nepovažoval za nepřezkoumatelné a ztotožnil
se i se závěrem žalovaného, že žalobce představuje nebezpečí pro veřejný pořádek,
neboť setrvale nerespektuje právní předpisy upravující pobyt cizinců, maří pravomocné
rozhodnutí o správním vyhoštění a vyhýbá se jakémukoli kontaktu se státními orgány České
republiky. K námitce porušení §46 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění
pozdějších předpisů, krajský soud uvedl, že s přihlédnutím k analogickému postupu podle §124
odst. 2 zákona o pobytu cizinců bylo namístě využít §46 odst. 3 správního řádu, a žalovaný
tak postupoval zcela správně, jestliže vydal napadené rozhodnutí jako první úkon ve věci.
Ke skutkovým zjištěním se žalobce mohl vyjádřit v předchozích řízeních. Řízení o uložení
povinnosti setrvat v zařízení pro zajištění cizinců vzhledem k mimořádně krátkým lhůtám
pro vydání rozhodnutí v podstatě znemožňuje provést opakovaný výslech žalobce či jakékoli
rozsáhlejší dokazování. Za tímto účelem slouží řízení o žádosti o přezkoumání důvodů setrvání
v zařízení pro zajištění cizinců podle §46a odst. 5 zákona o azylu, které poskytuje dostatek
prostoru pro plné uplatnění žalobcem nezmíněných argumentů a návrhů na provedení důkazů.
[3] K otázce počátku a konce lhůt v řízení o uložení povinnosti setrvat v zařízení
pro zajištění cizinců poukázal krajský soud na to, že ve výroku napadeného rozhodnutí uvedené
datum 6. 1. 2015 (stanovující maximální dobu zajištění) neodpovídá deklarovanému datu vydání
napadeného rozhodnutí (8. 9. 2014), ale datu jeho doručení (9. 9. 2014). Na rozdíl od počítání
běžné lhůty je totiž nutno započítat i den, kdy k omezení osobní svobody cizince došlo. Tvrzení
žalobce, že posledním dnem lhůty jeho zajištění měl být den 30. 12. 2014, není správné,
neboť §46a odst. 1 zákona o azylu váže maximální dobu zajištění 120 dnů k rozhodnutí
o uložení povinnosti setrvat v zařízení pro zajištění cizinců, nikoli k podání žádosti o udělení
mezinárodní ochrany. Maximální lhůta k zajištění žalobce tedy začala běžet dnem doručení
napadeného rozhodnutí. Ač bylo napadené rozhodnutí vydáno opožděně (v průběhu
šestého dne lhůty podle §46a odst. 2 zákona o azylu), neoprávněné omezení osobní svobody
žalobce dne 9. 9. 2014 v čase do okamžiku doručení napadeného rozhodnutí žalobci bylo
zahrnuto v uložené lhůtě 120 dnů pro setrvání žalobce v zařízení pro zajištění cizinců (první den
této lhůty navazoval na poslední den lhůty zajištění podle zákona o pobytu cizinců). Není tedy
důvod napadené rozhodnutí rušit kvůli nesprávnému výpočtu posledního dne omezení svobody
žalobce.
II. Kasační stížnost a vyjádření žalovaného
[4] Žalobce (dále jen „stěžovatel“) podal proti napadenému rozsudku kasační stížnost
z důvodu dle §103 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), kterou rozčlenil na tři kasační námitky. V první
z nich vytkl žalovanému, že napadené rozhodnutí bylo vydáno, aniž by bylo řádně zahájeno
správní řízení. Stěžovatel nesouhlasil s krajským soudem, že na nyní posuzovanou věc je třeba
analogicky aplikovat §124 odst. 2 zákona o pobytu cizinců. Žalovaný nemohl postupovat podle
§46 odst. 3 správního řádu, neboť stěžovatele zbavil možnosti se k předmětu řízení jakkoli
vyjádřit a navrhnout důkazy ve svůj prospěch. Takové omezení procesních práv je nepřípustné
tím spíše, že rozhodnutí o povinnosti setrvat v zařízení pro zajištění cizinců zasahuje do práva
na osobní svobodu. Povinnost žalovaného uvědomit cizince o zahájení tohoto řízení nenaráží
na žádné zásadní faktické překážky a je snadno realizovatelná. S ohledem na to, že se stěžovatel
o zahájení správního řízení dozvěděl až v okamžiku předání rozhodnutí, nemohl ve správním
řízení učinit návrh na doplnění dokazování.
[5] V druhé kasační námitce stěžovatel s poukazem na zásadu in dubio mitius a na čl. 4 odst. 3
Listiny základních práv a svobod argumentoval tím, že za první den lhůty pro setrvání v zařízení
pro zajištění cizinců je třeba považovat den, kdy učinil prohlášení o mezinárodní ochraně, nikoli
den, kdy mu bylo napadené rozhodnutí doručeno. Prohlášením o mezinárodní ochraně přestává
být pro cizince aplikovatelná směrnice Evropského parlamentu a Rady č. 2008/115/ES
ze dne 16. 12. 2008, o společných normách a postupech v členských státech při navracení
neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí (dále jen „návratová směrnice“),
a cizinec tak vstupuje do režimu směrnice Rady 2003/9/ES ze dne 27. 1. 2003, kterou se stanoví
minimální normy pro přijímání žadatelů o azyl (dále jen „přijímací směrnice“), která
je z hmotněprávního hlediska právním základem jeho zajištění. Vydáním rozhodnutí žalovaný
pouze deklaruje naplnění podmínek, které pro zajištění cizince stanoví čl. 7 přijímací směrnice.
Bez ohledu na existenci nutných procesních lhůt pro vydání správního rozhodnutí je tedy nutné
za první den maximální doby pro zajištění cizince považovat den, kdy cizinec vstoupil do režimu
přijímací směrnice, tj. den, kdy učinil prohlášení o mezinárodní ochraně. Za první den lhůty
pro zajištění cizince je zároveň nutné považovat den, kdy k rozhodné události došlo, nikoli
až den, který po tomto dni následuje, neboť učiněním prohlášení o mezinárodní ochraně
přechází cizinec z režimu návratové směrnice do režimu přijímací směrnice. I v případě,
že by se maximální možná doba zajištění odvíjela ode dne vydání rozhodnutí, bylo povinností
stěžovatele setrvat v zařízení pro zajištění cizinců pouze do 5. 1. 2015, nikoli do 6. 1. 2015.
[6] Stěžovatel se s krajským soudem ztotožnil v tom, že za den vydání napadeného
rozhodnutí je nutné považovat den jeho doručení, nikoli den, který je na rozhodnutí formálně
uveden (jako den jeho vydání). Napadené rozhodnutí bylo stěžovateli doručeno dne 9. 9. 2014,
tedy až šestý den poté, co učinil prohlášení o mezinárodní ochraně. Na rozdíl od krajského soudu
měl stěžovatel za to, že opožděné vydání napadeného rozhodnutí bylo důvodem pro jeho
zrušení. Ve smyslu §46a zákona o azylu není možné rozhodnout o povinnosti setrvat v zařízení
pro zajištění cizinců, pokud se cizinec na tomto místě vůbec nevyskytuje v souladu se zákonem.
Každé zbavení osobní svobody (včetně zajištění podle §46a zákona o azylu) musí odpovídat
požadavkům Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod. Aby zajištění cizince mohlo
obstát, musí být respektována všechna hmotněprávní i procesní pravidla stanovená vnitrostátním
právním řádem, tedy i dodržení zákonné pětidenní lhůty pro vydání rozhodnutí o setrvání
v zařízení pro zajištění cizinců. Stěžovatel připustil, že nezákonnost napadeného rozhodnutí
v důsledku jeho opožděného vydání v žalobě výslovně nenamítal, byl však toho názoru,
že po uplynutí lhůty podle §46a odst. 2 zákona o azylu byl žalovaný z hlediska plynutí času
absolutně nepříslušný k vydání napadeného rozhodnutí, a napadené rozhodnutí je tak nicotné.
K této vadě měl krajský soud přihlédnout i bez návrhu.
[7] Žalovaný se ve vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnil s napadeným rozsudkem.
Vzhledem k bezpečnostní dimenzi rozhodnutí v řízení o uložení povinnosti setrvat v zařízení
pro zajištění cizinců (hodnocení, zda cizinec může představovat nebezpečí pro veřejný pořádek)
a krátké lhůtě pro vydání rozhodnutí byl žalovaný přesvědčen, že lze postupovat podle §46
odst. 3 správního řádu a spojit oznámení o zahájení řízení s vydáním rozhodnutí. Podklady
pro vydání rozhodnutí tvoří materiály postoupené Policií České republiky z jiných správních
řízení vedených se stěžovatelem, jež byly stěžovateli známé, a další dokazování tak nebylo třeba.
Doba zajištění cizince je vázána k rozhodnutí o povinnosti setrvat v zařízení pro zajištění cizinců,
do té doby byl stěžovatel zajištěn na základě rozhodnutí Policie České republiky o zajištění
za účelem správního vyhoštění. Názor stěžovatele, že by do běhu lhůty k zajištění měl
být započítáván též den, kdy k rozhodné skutečnosti došlo, nemá oporu v zákoně o azylu
a odporuje obecným ustanovením správního řádu. K námitce překročení zákonné lhůty pěti dnů
k vydání rozhodnutí žalovaný uvedl, že stěžovatel projevil svůj úmysl ve věci mezinárodní
ochrany dne 3. 9. 2014, napadené rozhodnutí bylo vydáno v pondělí 8. 9. 2014, tedy v zákonné
lhůtě, a od tohoto dne bylo ve smyslu §71 odst. 2 písm. a) správního řádu bezprostředně
vypraveno k doručení a nebylo jej možné měnit. Napadené rozhodnutí bylo stěžovateli předáno
dne 9. 9. 2014, tedy bez zbytečného odkladu. Námitka stěžovatele, že zajištěnému cizinci
lze rozhodnutí doručit okamžitě po jeho vydání, nebere do úvahy nutnost zajištění nezbytných
administrativních úkonů, včetně účasti tlumočníka. Námitku nicotnosti napadeného rozhodnutí
považoval žalovaný vzhledem k dlouhodobé a ustálené praxi správních soudů za lichou.
III. Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem
[8] Nejvyšší správní soud se kasační stížností zabýval nejprve z hlediska splnění formálních
náležitostí. Konstatoval, že stěžovatel je osobou oprávněnou k podání kasační stížnosti,
neboť byl účastníkem řízení, z něhož napadený rozsudek vzešel (§102 s. ř. s.). Kasační stížnost
byla podána včas (§106 odst. 2 s. ř. s.). Podmínka povinného zastoupení ve smyslu
§105 odst. 2 s. ř. s. je také splněna. Kasační stížnost je tedy přípustná.
[9] Nejvyšší správní soud předně podotýká, že na nyní posuzovanou věc nedopadá
§104a s. ř. s., neboť „zkoumání přijatelnosti kasační stížnosti je na místě pouze u věcí, jejichž meritem
je posouzení otázky udělení nebo neudělení některé z forem mezinárodní ochrany včetně posouzení, zda správní
řízení ve věci této otázky bylo vedeno v souladu se zákonem. (…) [N]ení důvodu se zabývat otázkou přijatelnosti
kasační stížnosti v případě, je-li meritem otázka setrvání cizince v přijímacím středisku, pokud se tento domáhá
udělení mezinárodní ochrany, včetně případného přezkumu rozhodnutí správního orgánu ve správním soudnictví“
(viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 7. 2013, č. j. 7 Azs 19/2013 – 38, všechna
zde citovaná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou přístupná z www.nssoud.cz). V nyní
posuzované věci je předmětem přezkumu uložení povinnosti setrvat v zařízení pro zajištění
cizinců; nejedná se tak přímo o otázku udělení mezinárodní ochrany, a proto nebylo potřebné
zabývat se přijatelností kasační stížnosti (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
16. 1. 2014, č. j. 2 Azs 10/2013 - 62).
[10] Nejvyšší správní soud tedy posoudil důvodnost kasační stížnosti a zkoumal přitom,
zda napadený rozsudek netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti
(§109 odst. 4 s. ř. s.).
[11] V první kasační námitce stěžovatel namítl, že napadené rozhodnutí bylo vydáno,
aniž by žalovaný řízení o povinnosti stěžovatele setrvat v zařízení pro zajištění cizinců formálně
zahájil. Se stěžovatelem je možné souhlasit v tom, že úvaha krajského soudu, který argumentoval
analogickou aplikací §124 odst. 2 zákona o pobytu cizinců, není přiléhavá. Zároveň je třeba
dodat, že toto pochybení nemělo vliv na zákonnost napadeného rozsudku. Stěžovatel se totiž
především mýlí v tom, že se v jeho případě jednalo o řízení zahájené z moci úřední. Řízení
o povinnosti setrvat v zařízení pro zajištění cizinců totiž bylo zahájeno jeho žádostí o udělení
mezinárodní ochrany a vydání napadeného rozhodnutí tedy již z tohoto důvodu nemohlo
být zahajovacím (prvním) úkonem žalovaného v tomto řízení. Žalovaný tedy nemohl porušit
§46 správního řádu, který se vztahuje pouze na zahájení řízení z moci úřední. Žalovaný rovněž
neměl povinnost poučit stěžovatele o relevantní právní úpravě a jejích důsledcích za situace,
kterou vyvolal stěžovatel svým vlastním jednáním, když poté, co bylo rozhodnuto o jeho zajištění
podle zákona o pobytu cizinců, podal žádost o udělení mezinárodní ochrany. Napadené
rozhodnutí tedy nemohlo být pro stěžovatele překvapivé, stěžovateli nic nebránilo předložit
žalovanému důkazy ve svůj prospěch a jeho práva nemohla být v tomto ohledu nijak porušena
(shodně viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 1. 2015, č. j. 4 Azs 228/2014 – 34).
[12] V druhé kasační námitce vyjádřil stěžovatel názor, že počátkem maximální lhůty
pro zajištění cizince má být den, kdy cizinec učinil prohlášení o mezinárodní ochraně,
což odůvodňoval především systematickým a teleologickým výkladem práva Evropské unie.
Nejvyšší správní soud se problematice vztahu práva Evropské unie k řízení dle §46a
zákona o azylu obsáhle věnoval v rozsudku ze dne 2. 4. 2014, č. j. 6 As 146/2013 – 44,
publ. pod č. 3055/2014 Sb. NSS., v němž konstatoval, že právním základem zajištění
podle zákona o pobytu cizinců je návratová směrnice, která dle čl. 2 odst. 1 dopadá na „státní
příslušníky třetích zemí neoprávněně pobývající na území členského státu“. Pokud jde o střet s azylovým
právem, dle bodu 9 odůvodnění této směrnice by státní příslušník třetí země, který požádal o azyl
v některém členském státě, „neměl být považován za osobu neoprávněně pobývající na území daného
členského státu“. Naopak zajištění cizince podle §46a zákona o azylu má předobraz v přijímací
směrnici (Nejvyšší správní soud pro úplnost podotýká, že dne 19. 7. 2013 vstoupila v platnost
nová směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/33/EU, kterou se stanoví normy
pro přijímání žadatelů o mezinárodní ochranu a která stávající směrnici Rady 2003/9/ES
nahrazuje). Podle čl. 7 odst. 1 přijímací směrnice „žadatelé o azyl se mohou volně pohybovat na území
hostitelského členského státu nebo na území, které jim tento stát vymezí.“ Odstavec 3 citovaného článku
pak dodává, že „je-li to nezbytné, například z právních důvodů nebo z důvodu veřejného pořádku, mohou
členské státy v souladu s vnitrostátními předpisy nařídit žadateli, aby se zdržoval na určeném místě.“ Kromě
přijímací směrnice obsahuje právní úpravu zajištění cizinců též čl. 18 odst. 1 a 2 směrnice
Rady č. 2005/85/ES, o minimálních normách pro řízení v členských státech o přiznávání
a odnímání postavení uprchlíka (dále též „procedurální směrnice“). Jak správně poukázal
stěžovatel, vztahem režimu zajištění za účelem správního vyhoštění k postavení
žadatele o mezinárodní ochranu se zabýval Soudní dvůr Evropské unie v rozsudku ve věci
C-534/11 Arslan (dostupném na http://curia.europa.eu), v němž konstatoval,
že požádá-li zajištěný cizinec o mezinárodní ochranu, zpravidla to bude mít za následek ukončení
jeho zajištění podle čl. 15 návratové směrnice a policie bude povinna cizince bez zbytečného
odkladu ze zajištění propustit; důvody pro původní zajištění cizince automaticky pominou.
Soudní dvůr však dále uvedl, že přijímací směrnice a procedurální směrnice neobsahovaly
harmonizovanou úpravu důvodů, pro něž mohl být zajištěn žadatel o azyl, a je proto prozatím
na členských státech, aby za plného respektování závazků vyplývajících z mezinárodního práva
i z práva unijního stanovily důvody, pro něž smí být žadatel o azyl zajištěn nebo ponechán
v zajištění. Vnitrostátní ustanovení, které umožňuje ponechat žadatele o azyl v zajištění,
je v souladu s čl. 18 návratové směrnice, neboť toto zajištění nevyplývá z podání žádosti o azyl,
nýbrž z okolností, jež charakterizují individuální chování tohoto žadatele před podáním
této žádosti a při něm. Soudní dvůr považoval za souladné s právem Evropské unie takové
vnitrostátní ustanovení, které umožňuje ponechat v zajištění v režimu návratové směrnice cizince
– žadatele o mezinárodní ochranu – z důvodu, že tento cizinec podal svoji žádost o mezinárodní
ochranu pouze s cílem pozdržet nebo zmařit výkon rozhodnutí o navrácení. V takovém případě
musí být uvedené okolnosti hodnoceny individuálně a pokračování zajištění musí být objektivně
nutné k tomu, aby se daný cizinec nemohl definitivně vyhnout svému navrácení.
[13] Z práva Evropské unie, tak jak ho interpretoval Soudní dvůr ve věci Arslan, tedy vyplývá
pouze obecné pravidlo, že návratová směrnice se zpravidla nevztahuje na příslušníka třetí země,
který požádal o mezinárodní ochranu. S ohledem na skutečnost, že v době vydání rozsudku
ve věci Arslan neobsahovalo právo Evropské unie důvody pro zajištění cizince, jenž požádal
o mezinárodní ochranu, musí tyto nezbytně vyplývat z důvodů stanovených vnitrostátním
právem. Závěry rozsudku ve věci Arslan tedy nelze chápat ve smyslu, který předestřel stěžovatel
v kasační stížnosti, tedy že návratová směrnice ve vztahu k němu přestala být automaticky
použitelná v okamžiku, kdy učinil prohlášení o mezinárodní ochraně. Právní úprava
podle §46a zákona o azylu byla přijata s cílem zamezit zneužívání řízení o mezinárodní ochraně
pro nelegální migraci či jiné nelegální aktivity (viz důvodová zpráva k novele zákona o azylu
č. 379/2007 Sb.; dostupná na digitálním repozitáři Poslanecké sněmovny, 5. volební období
2006 – 2010, sněmovní tisk č. 191) a představuje v intencích rozsudku Arslan přípustnou výjimku
stanovenou vnitrostátním právem, kdy je žadatele o azyl možné (za účelem rozhodnutí o uložení
povinnosti setrvat v zařízení pro zajištění cizinců) ponechat v zajištění v režimu návratové
směrnice. Okamžikem prohlášení o mezinárodní ochraně učiněném v zařízení pro zajištění
cizinců tedy stěžovatel nevstoupil do režimu přijímací směrnice. Ostatně sám Soudní dvůr
v rozsudku Arslan konstatoval, že přijímací směrnice (tj. i její čl. 7, na nějž poukazuje stěžovatel
v kasační stížnosti) neposkytuje pro omezení svobody žadatele o azyl dostatečně určitý právní
základ; argumentaci stěžovatele, že napadené rozhodnutí tedy pouze deklaratorně konstatovalo
splnění podmínek pro jeho zajištění podle přijímací směrnice, je třeba odmítnout. Soudní dvůr
naopak zdůraznil, že okolnosti odůvodňující pokračování zajištění musí být hodnoceny
individuálně; v tomto smyslu tedy nemůže být důvodem pro zajištění cizince toliko obecná
norma (přijímací směrnice), ale až individuální správní akt. Počátek běhu zákonných lhůt v řízení
o povinnosti setrvat v zařízení pro zajištění cizinců je tedy i dle práva Evropské unie nutné vázat
k vydání (individualizovaného) rozhodnutí, v němž mohou být posouzeny všechny relevantní
skutečnosti odůvodňující pokračování zajištění. Ke stejnému závěru již dospěl Nejvyšší správní
soud např. v rozsudku ze dne 25. 9. 2014, č. j. 9 Azs 201/2014 – 48, v němž konstatoval, že „podle
zákona o pobytu cizinců je pro určení doby zajištění podstatný okamžik omezení svobody. Zákon o azylu oproti
tomu výslovně rozhodný okamžik neuvádí, pouze stanoví, že ministerstvo rozhodne o povinnosti setrvat
až do vycestování, maximálně však po dobu 120 dní. Dobu zajištění tak zákon o azylu nevztahuje k vlastnímu
omezení osobní svobody, ale k rozhodnutí.“
[14] Ze shora uvedených důvodů tedy počátek maximální doby zajištění cizince nelze
vztáhnout již k prohlášení o mezinárodní ochraně. Opačný závěr nelze odůvodnit ani odkazem
na čl. 4 odst. 3 Listiny (resp. tím, že by se doba zajištění cizince lišila v závislosti na tom,
jak rychle správní orgán rozhodnutí o povinnosti setrvat v zařízení pro zajištění cizinců doručil).
Z právní úpravy (konstrukce §46a zákona o azylu) plyne, že lhůta pro nucené setrvání v zařízení
pro zajištění cizinců začne plynout vždy dnem následujícím po vydání rozhodnutí, i kdyby bylo
doručeno po uplynutí pětidenní lhůty, která je k tomu vyhrazena; nejpozději se však rozběhne
šestým dnem po prohlášení o mezinárodní ochraně. Nejzazším dnem pro setrvání v zařízení
pro zajištění cizinců tedy může být 125. den po tomto prohlášení (den, kdy bylo prohlášení
učiněno, se do této lhůty nepočítá), přičemž správní orgán může pochopitelně rozhodnutí
doručit i dříve než pátý den po prohlášení o mezinárodní ochraně a stanovit dobu zajištění kratší
než 120 dnů. Dobu, po kterou je cizinec povinen setrvat v zařízení pro zajištění cizinců podle
§46a zákona o azylu, nelze chápat izolovaně, neboť se započítává do celkové doby zajištění,
která nesmí (za běžných okolností) přesáhnout 180 dnů (srov. rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 5. 3. 2014, č. j. 3 Azs 24/2013 – 42). Rovněž princip in dubio mitius nelze aplikovat
na každý případ, kdy stěžovatel nabízí odlišnou interpretaci, než jakou provedly správní orgány
a soudy. K aplikaci zmíněného principu je třeba přistoupit v případě, kdy je přítomen rovnocenný
konkurenční výklad práva, nikoliv pouze výklad obtížně obhajitelný a formalistický
(viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 7. 2013, č. j. 2 Afs 57/2013 - 34).
Stěžovatelem předložený výklad práva však ze shora uvedených důvodů v tomto směru neobstál.
[15] Stěžovatel svou poslední kasační námitku založil na tvrzení, že žalovaný překročil
lhůtu pro vydání rozhodnutí stanovenou dle §46a zákona o azylu a krajský soud měl
napadené rozhodnutí zrušit i bez návrhu. Nejvyšší správní soud ze správního spisu zjistil,
že rozhodnutím Policie České republiky, Krajského ředitelství policie hl. m. Prahy, ze dne
31. 8. 2014, č. j. KRPA-334714-10/ČJ-2014-000022, byl stěžovatel podle §124 odst. 1
písm. b) a c) zákona o pobytu cizinců zajištěn za účelem správního vyhoštění. V zařízení
pro zajištění cizinců učinil dne 3. 9. 2014 prohlášení o mezinárodní ochraně a pětidenní lhůta
pro vydání rozhodnutí o setrvání v zařízení pro zajištění cizinců tak uplynula dne 8. 9. 2014.
Tímto dnem je datováno i napadené rozhodnutí, které však bylo stěžovateli doručeno dne
9. 9. 2014, tedy až šestý den po dni, kdy učinil prohlášení o mezinárodní ochraně.
[16] Se stěžovatelem lze souhlasit v tom, že opožděné doručení rozhodnutí o povinnosti
setrvat v zařízení pro zajištění cizinců má za následek nezákonnost tohoto rozhodnutí. Pětidenní
lhůta podle §46a odst. 2 zákona o azylu není lhůtou pořádkovou, ale lhůtou propadnou,
po jejímž marném uplynutí nelze rozhodnutí o povinnosti setrvat v zařízení pro zajištění cizinců
vydat, resp. pokud bylo takto vydáno, jde o rozhodnutí nezákonné. Pod pojmem „vydání“
je třeba chápat nejen formální vyhotovení rozhodnutí, ale též jeho doručení zajištěnému
cizinci (v podrobnostech viz již citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
30. 1. 2015, č. j. 4 Azs 228/2014 – 34). Stěžovatel však nezákonnost napadeného rozhodnutí
v důsledku jeho pozdního doručení v žalobě nenamítal (což sám připustil v kasační stížnosti)
a Nejvyšší správní soud proto nemohl podle §104 odst. 4 s. ř. s. k této vadě přihlédnout.
Nejvyšší správní soud však toto pochybení žalovaného přezkoumal v souvislosti
s tím, zda v jeho důsledku nedošlo k překročení maximální možné zákonné doby zajištění
stěžovatele, již žalovaný stanovil do 6. 1. 2015. Krajský soud konstatoval, že toto datum odpovídá
nikoli datu vyhotovení napadeného rozhodnutí, ale datu jeho vydání, resp. doručení (9. 9. 2014),
neboť na rozdíl od počítání běžné lhůty je nutno započítat i den, kdy k omezení svobody došlo.
Nejvyšší správní soud však má za to, že k omezení osobní svobody stěžovatele (ve smyslu
rozhodném pro běh lhůt k jeho zajištění) došlo dne 31. 8. 2014, kdy byl zajištěn podle §27
odst. 1 písm. d) zákona č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky, ve znění pozdějších předpisů.
Den 8. 9. 2014 pak nelze považovat za den omezení svobody ve smyslu zákona o azylu,
neboť tento den byl stěžovatel stále platně zajištěn podle zákona o pobytu cizinců (na základě
rozhodnutí Policie České republiky, Krajského ředitelství policie hl. m. Prahy, ze dne 31. 8. 2014,
č. j. KRPA-334714-10/ČJ-2014-000022), přičemž napadené rozhodnutí bylo stěžovateli
doručeno (a nabylo tak právní moci) až dne 9. 9. 2014. Do běhu maximální zákonné doby
zajištění stěžovatele ve smyslu §46a odst. 1 zákona o azylu tedy lze zahrnout jako první den
až den 9. 9. 2014 (kdy byl stěžovatel zajištěn nezákonně), přičemž lhůta 120 dnů uplynula dne
6. 1. 2015, což odpovídá i obsahu napadeného rozhodnutí. V důsledku opožděného doručení
napadeného rozhodnutí tedy nedošlo k překročení maximální zákonné doby zajištění stěžovatele.
[17] K námitce stěžovatele, že v důsledku překročení lhůty podle §46a odst. 2 zákona o azylu
je napadené rozhodnutí nicotné a povinností krajského soudu bylo postupovat podle §76
odst. 2 s. ř. s. a napadené rozhodnutí „zrušit“ (stěžovatel měl patrně na mysli vyslovení
nicotnosti) i bez návrhu, poukazuje Nejvyšší správní soud na rozsudek rozšířeného senátu ze dne
13. 5. 2008, č. j. 8 Afs 78/2006 – 74, publ. pod č. 1629/2008 Sb. NSS, v němž se zabýval
podrobným vymezením pojmu nicotnost správního aktu. Nejvyšší správní soud na tento
rozsudek v podrobnostech odkazuje a na tomto místě pouze ve stručnosti podotýká, že nicotnost
představuje specifickou kategorii vad správních rozhodnutí, jež jsou vzhledem ke své povaze
vadami nejzávažnějšími, nejtěžšími a rovněž i nezhojitelnými. Nicotné rozhodnutí není „běžným“
nezákonným rozhodnutím, nýbrž aktem aplikace práva, který pro jeho vady vůbec nelze
za rozhodnutí správního orgánu o veřejných subjektivních právech považovat, a který není
s to vyvolat veřejnoprávní účinky. Žalovaný nijak nepřekročil svou pravomoc, neboť dle §46a
odst. 1 zákona o azylu je oprávněn rozhodovat o povinnosti cizinců setrvat v zařízení
pro zajištění cizinců, a napadené rozhodnutí nemůže být z tohoto důvodu nicotné. Pokud
stěžovatel dále dovozoval nicotnost napadeného rozhodnutí z „časové“ nepříslušnosti
žalovaného k vydání napadeného rozhodnutí, pak lze konstatovat, že zákon ani relevantní
judikatura takovou kategorii nicotnosti nezná. Správní řád naopak v tomto smyslu považuje
za nicotná pouze rozhodnutí vydaná absolutně věcně nepříslušným orgánem (srov. §77 odst. 1
správního řádu), což nastává tehdy, jestliže o věci nerozhoduje orgán k tomu určený, nýbrž orgán
jiný – takový, jemuž jsou k rozhodování svěřeny věci obsahově odlišné. Pokud stěžovatel
k případu takové věcné nepříslušnosti přirovnal nyní posuzovanou situaci, je třeba takový závěr
odmítnout, neboť vydání správního rozhodnutí den po zákonné lhůtě nelze považovat za vadu,
pro kterou by napadené rozhodnutí vůbec nebylo možné považovat za správní rozhodnutí
a v této souvislosti lze uvažovat „pouze“ o jeho nezákonnosti (srov. již citovaný rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 1. 2015, č. j. 4 Azs 228/2014 – 34).
IV. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení
[18] Nejvyšší správní soud ze shora uvedených důvodů dospěl k závěru, že kasační stížnost
není důvodná, proto ji dle §110 odst. 1 in fine s. ř. s. zamítl. Stěžovatel, který neměl v tomto
soudním řízení úspěch, nemá právo na náhradu nákladů řízení a žalovanému náklady nad rámec
jeho běžné úřední činnosti nevznikly. Nejvyšší správní soud proto rozhodl, že se žalovanému
náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává (§60 odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s.).
[19] Stěžovateli byl usnesením Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 12. 2014,
č. j. 2 Azs 303/2014 - 21, ustanoven k ochraně jeho zájmů ve věci zástupce Mgr. Ing. Jan
Procházka, LL.M. eur., advokát, se sídlem Karolinská 654/2, Praha 8. Podle §35 odst. 8 část věty
prvé za středníkem s. ř. s. platí hotové výdaje a odměnu za zastupování ustanoveného advokáta
stát. Podle §7 a §9 odst. 4 písm. d) vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách
advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), ve znění pozdějších předpisů, náleží
ustanovenému zástupci stěžovatele odměna za jeden úkon právní služby [písemné podání ve věci
samé, zde konkrétně doplnění kasační stížnosti ze dne 19. 1. 2015, podle §11 odst. 1 písm. d)
advokátního tarifu] ve výši 3100 Kč a podle §13 odst. 3 advokátního tarifu náhrada hotových
výdajů v paušální částce 300 Kč za jeden úkon, celkem tedy 3400 Kč. Nejvyšší správní soud
naopak nepřiznal odměnu za úkon právní služby dle §11 odst. 1 písm. b) advokátního tarifu,
a to vzhledem k tomu, že ustanovený zástupce neprokázal a ani netvrdil, že proběhla první
porada s klientem, která je nutnou součástí takového úkonu právní služby [dle §11 odst. 1
písm. b) advokátního tarifu je úkon právní služby vymezen jako „první porada s klientem včetně
převzetí a přípravy zastoupení nebo obhajoby, je-li klientovi zástupce nebo obhájce ustanoven
soudem“], srov. např. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 4. 2012,
č. j. 6 Azs 8/2012 - 40, či usnesení Ústavního soudu ze dne 1. 8. 2011, sp. zn. I. ÚS 1879/10
(dostupné z http://nalus.usoud.cz). V případech, kdy se nemůže první porada s klientem
uskutečnit z objektivních příčin (např. klient je neznámého pobytu), lze tuto poradu nahradit
jinou přiměřenou aktivitou advokáta (např. studiem spisu); to však v nynější věci, kdy při převzetí
zastoupení bylo místo pobytu stěžovatele známo, nemá význam. Ze spisu navíc nijak nevyplývá,
že ustanovený zástupce učinil jakýkoli úkon, který by byl s to nahradit poradu s klientem.
Protože ustanovený zástupce je plátcem daně z přidané hodnoty, k nákladům řízení se přičítá
tato daň v sazbě platné ke dni ukončení řízení o kasační stížnosti, tj. ve výši 714 Kč. Odměna
za zastupování tak činí 4114 Kč. K výplatě této částky stanovil Nejvyšší správní soud přiměřenou
lhůtu.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 31. března 2015
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu