ECLI:CZ:NSS:2015:9.AZS.66.2014:69
sp. zn. 9 Azs 66/2014 – 69
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v rozšířeném senátu složeném z předsedy JUDr. Josefa Baxy
a soudců Mgr. Aleše Roztočila, Mgr. Jany Brothánkové, JUDr. Zdeňka Kühna, JUDr. Barbary
Pořízkové, JUDr. Karla Šimky a JUDr. Jaroslava Vlašína, v právní věci žalobce: V. M.,
zast. JUDr. Davidem Kojzarem, advokátem se sídlem Lidická 784, Lobeček, Kralupy nad Vltavou,
proti žalovanému: Ministerstvo vnitra, odbor azylové a migrační politiky, Nad Štolou 3, Praha
7, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 13. 11. 2013, č. j. OAM-288/LE-BE02-PS-2013, v řízení o
kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 3. 1. 2014,
č. j. 44 A 61/2013 – 17,
takto:
I. Nejvyšší správní soud může odmítnout pro nepřijatelnost podle §104a odst. 1 s. ř. s.
pouze kasační stížnost proti rozhodnutí krajského soudu, kterým se končí řízení
o žalobě proti rozhodnutí Ministerstva vnitra ve věci mezinárodní ochrany ve smyslu
§2 odst. 15 zákona č. 325/1999 Sb., o azylu.
II. Věc se vrací k projednání a rozhodnutí devátému senátu.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalovaný rozhodnutím ze dne 13. 11. 2013 uložil žalobci povinnost setrvat v zařízení
pro zajištění cizinců (dále jen „ZZC“) až do vycestování, maximálně do 13. 3. 2014, podle
ustanovení §46a odst. 1 písm. c) a §46a odst. 2 zákona č. 325/1999 Sb., o azylu. V odůvodnění
svého rozhodnutí žalovaný uvedl, že stěžovatel by mohl svým chováním představovat nebezpečí
pro veřejný pořádek v rámci České republiky, který již narušil svým nelegálním pobytem a
opakovaným nevycestováním z jejího území, a shledal naplnění podmínek §46a odst. 1 písm. c)
zákona o azylu. Po kontrole hlídkou policie byl totiž stěžovatel dne 5. 11. 2013 zajištěn dle
§124 odst. 1 písm. b) a c) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o
změně některých zákonů, přičemž délka zajištění byla stanovena na 30 dní, a téhož dne s ním bylo
zahájeno řízení o správním vyhoštění. Jelikož stěžovatel učinil dne 11. 11. 2013 prohlášení o
mezinárodní ochraně, bylo vydáno nové rozhodnutí o povinnosti setrvat v ZZC podle zákona o
azylu, jak uvedeno výše.
[2] Proti rozhodnutí žalovaného z 13. 11. 2013 („napadené rozhodnutí“) se žalobce bránil
žalobou podanou u Krajského soudu v Praze. Krajský soud žalobu zamítl. V rozsudku konstatoval,
že pro naplnění podmínek pro zajištění cizince a uložení povinnosti setrvat v ZZC musí cizinec
představovat nebezpečí pro bezpečnost státu nebo veřejný pořádek, a to za předpokladu,
že uplatněný postup nebude v rozporu s mezinárodními závazky státu, přičemž obě tyto podmínky
byly splněny. Shledal rozhodnutí žalovaného dostatečně odůvodněným, a to včetně odůvodnění
stanovené délky povinnosti setrvat v ZZC, a konstatoval, že ve stěžovatelově případě by nebylo
vhodné užít mírnějšího opatření než právě zajištění.
[3] Rozsudek krajského soudu napadl žalobce (stěžovatel) včasnou kasační stížností.
Stěžovatelovy kasační námitky směřují zejména do otázky přiměřenosti užití zajišťovacího
prostředku a napadají nedostatečné odůvodnění rozsudku krajského soudu.
II. Důvody pro postoupení věci rozšířenému senátu
[4] Při předběžném posouzení věci se devátý senát nejprve zabýval otázkou, zda je třeba
posuzovat přijatelnost kasační stížnosti v této věci dle §104a s. ř. s., a dospěl k závěru, že pokud
jde o kasační stížnost ve věci související s řízením o udělení mezinárodní ochrany, nikoli ovšem
přímo ve věci mezinárodní ochrany, existuje ohledně aplikace §104a s. ř. s. rozporná judikatura
Nejvyššího správního soudu.
[5] K závěru, že ustanovení §104a s. ř. s., které podmiňuje meritorní projednání věci
posouzením přijatelnosti, tj. podstatného přesahu vlastních zájmů stěžovatele, se užije pouze
v případech, kdy má Nejvyšší správní soud rozhodnout o kasační stížnosti ve věci mezinárodní
ochrany, nikoli v řízeních souvisejících s mezinárodní ochranou, dospěl ve svém rozsudku ze dne
22. 5. 2013, č. j. 6 Azs 11/2013 – 18, nejprve šestý senát a následně i sedmý senát v rozsudku ze dne
31. 7. 2013, č. j. 7 Azs 19/2013 – 38. Z uvedených závěrů vyšly ve svém rozhodnutí i třetí senát
zdejšího soudu (rozsudek ze dne 5. 3. 2014, č. j. 3 Azs 24/2013 – 42) a druhý senát zdejšího soudu
(rozsudek ze dne 16. 1. 2014, č. j. 2 Azs 10/2013 – 62). Obě posléze uvedená rozhodnutí se taktéž
zabývají přezkoumáním rozhodnutí o uložení povinnosti setrvat v ZZC cizinci dle §46a zákona
o azylu.
[6] Opačným způsobem vyhodnotil otázku aplikovatelnosti §104a s. ř. s. první senát
v rozsudku ze dne 19. 3. 2009, č. j. 1 Azs 5/2009 – 35, a následně i desátý senát v rozsudku ze dne
6. 3. 2014, č. j. 9 Azs 30/2013 – 56. Rozhodnutí prvního senátu se zabývalo kasační stížností
směřující proti usnesení Krajského soudu v Ostravě, kterým byl cizinci ustanoven zástupce, desátý
senát opět rozhodoval ve věci žaloby proti rozhodnutí o povinnosti setrvat v ZZC podle §46a
zákona o azylu. V obou citovaných rozsudcích soud před meritorním projednáním kasační stížnosti
posoudil její přijatelnost dle §104a s. ř. s.
[7] Devátý senát proto dospěl v usnesení ze dne 15. 5. 2014, č. j. 9 Azs 66/2014 – 60, k závěru,
že je povinen předložit věc rozšířenému senátu Nejvyššího správního soudu podle §17 odst. 1
s. ř. s. Otázka, jež je v dosavadní judikatuře Nejvyššího správního soudu řešena rozdílně a kterou
předkládá devátý senát rozšířenému senátu k rozhodnutí, zní: Je v případech rozhodování o kasační
stížnosti ve věci související s mezinárodní ochranou cizince, pokud nejde přímo o rozhodnutí ve věci udělení
či neudělení mezinárodní ochrany, třeba nejprve posoudit přijatelnost kasační stížnosti dle §104a s. ř. s. a zkoumat,
jestli kasační stížnost přesahuje vlastní zájmy stěžovatele, nebo se ustanovení §104a s. ř. s. v uvedených případech
neaplikuje?
[8] V předkládacím usnesení se devátý senát ztotožnil s právním názorem sedmého senátu
uvedeným v rozsudku ve věci sp. zn. 7 Azs 19/2013 s odkazem na rozsudek šestého senátu ve věci
sp. zn. 6 Azs 11/2013. Použití ustanovení §104a s. ř. s. pouze na kasační stížnosti ve věci
mezinárodní ochrany, ale nikoli na kasační stížnosti podávané ve věcech souvisejících s mezinárodní
ochranou, považuje devátý senát za přiléhavé, vyčerpávající a správné.
III. Posouzení věci rozšířeným senátem
III.1. Pravomoc rozšířeného senátu
[9] Rozšířený senát se nejprve zabýval otázkou, zda je dána jeho pravomoc rozhodnout
v předložené věci ve smyslu §17 odst. 1 s. ř. s.
[10] Otázkou možné aplikovatelnosti institutu nepřijatelnosti kasační stížnosti ve věci netýkající
se přímo přezkumu rozhodnutí o žádosti o udělení mezinárodní ochrany se zabýval šestý senát
v rozsudku ze dne 22. 5. 2013, č. j. 6 Azs 11/2013 – 18, a k předmětné problematice uvedl:
„Po konstatování přípustnosti kasační stížnosti se Nejvyšší správní soud zabýval otázkou, zda je v dané věci namístě
vést úvahu ve smyslu §104a s. ř. s. o přijatelnosti kasační stížnosti, tj. zda kasační stížnost svým významem
podstatně přesahuje vlastní zájmy stěžovatele. Dospěl k závěru, že toto ustanovení svým smyslem dopadá
jen na případy, kdy se má rozhodnout o kasační stížnosti ve věci mezinárodní ochrany, nikoli na tento speciální
případ, kdy jde o řešení procesní otázky opatrovnictví cizince, jenž se mezinárodní ochrany, resp. zrušení správního
rozhodnutí, jímž mu mezinárodní ochrana nebyla poskytnuta, teprve žalobou u krajského soudu dovolává.“
K obdobnému závěru dospěl i sedmý senát v rozsudku ze dne 31. 7. 2013, č. j. 7 Azs 19/2013 – 38,
právě ve věci přezkumu rozhodnutí o uložení povinnosti setrvat v ZZC podle §46a zákona o azylu,
stejně jako v nyní posuzovaném případu: „Po konstatování přípustnosti kasační stížnosti se Nejvyšší správní
soud zabýval její přijatelností ve smyslu ust. §104a s. ř. s. Přijatelnost jako podmínka, aby přípustná kasační
stížnost mohla být věcně projednána, byla v s. ř. s. upravena proto, že ve věcech, jejichž meritem bylo posouzení právní
otázky, zda má být žadateli o udělení mezinárodní ochranu (resp. dříve žadateli o azyl) tato ochrana udělena,
se objevovala řada případů typově obdobných, nevyžadujících složitějšího posuzování konkrétní kauzy a obsahujících
pouze právní otázky, které již byly judikaturou dostatečně řešeny. V takových opakujících se případech bylo na místě
řízení o kasační stížnosti zjednodušit, odkázat v rozhodnutí v konkrétní věci na prejudikaturu, a tím omezit
meritorní přezkum věci a zrychlit tak soudní řízení. Nelze však opomenout, že přijatelnost kasační stížnosti
je dodatečná a z hlediska postavení stěžovatele a dopadu do jeho práva na soudní ochranu zpřísňující procesní
podmínka přezkumu kasační stížnosti a že jde o výjimku z pravidla, že před zkoumáním věci samé se zkoumá jen
přípustnost kasační stížnosti. Takové zpřísňující ustanovení proto musí být v pochybnostech či v hraničních situacích
vykládáno ve prospěch stěžovatele. Znamená to, že zkoumání přijatelnosti kasační stížnosti je na místě pouze u věcí,
jejichž meritem je posouzení otázky udělení nebo neudělení některé z forem mezinárodní ochrany včetně posouzení,
zda správní řízení ve věci této otázky bylo vedeno v souladu se zákonem). Pokud je meritem věci něco jiného,
byť s mezinárodní ochranou souvisejícího nebo se jí třeba i blízce dotýkajícího, Nejvyšší správní soud není vůbec
oprávněn se otázkou přijatelnosti kasační stížnosti zabývat, jelikož na tyto věci se ust. §104a s. ř. s. vůbec
nevztahuje. Proto, jako je tomu v dané věci, není důvodu se zabývat otázkou přijatelnosti kasační stížnosti v případě,
je-li meritem otázka setrvání cizince v přijímacím středisku, pokud se tento domáhá udělení mezinárodní ochrany,
včetně případného přezkumu rozhodnutí správního orgánu ve správním soudnictví (shodně k otázce opatrovnictví
u žadatele o mezinárodní ochranu viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 5. 2013,
č. j. 6 Azs 11/2013 – 18, www.nssoud.cz).“
[11] Opačné stanovisko vyjádřil první senát v rozsudku ze dne 19. 3. 2009,
č. j. 1 Azs 5/2009 - 35, týkajícím se kasační stížnosti proti usnesení o neustanovení zástupce žalobci:
„Následně se soud dle §104a s. ř. s. zabýval otázkou, zda je dán důvod přijatelnosti kasační stížnosti. Pokud
by tomu tak nebylo, musela by být podle citovaného ustanovení odmítnuta jako nepřijatelná. Zákonný pojem „přesah
vlastních zájmů stěžovatele“, který je podmínkou přijatelnosti kasační stížnosti, představuje typický neurčitý právní
pojem, jehož výklad provedl Nejvyšší správní soud již ve svém usnesení z 26. 4. 2006, č. j. 1 Azs 13/2006 - 39,
publ. pod č. 933/2006 Sb. NSS. Nejvyšší správní soud shledal, že krajský soud se dopustil pochybení, jejichž
závažnost a možný vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí nebylo lze vyřešit v rámci usnesení dovozujícího
nepřijatelnost, neboť o této otázce nebylo doposud zdejším soudem judikováno. Proto nutno věc posoudit meritorně,
ostatně již s ohledem na možný význam takovéhoto pochybení v obecné rovině ve srovnatelných věcech. Proto byla
kasační stížnost shledána přijatelnou.“ Rovněž desátý senát v rozsudku ze dne 6. 3. 2014,
č. j. 9 Azs 30/2013 – 56, posoudil přijatelnost kasační stížnosti v řízení, jehož předmětem
byl přezkum rozhodnutí o uložení povinnosti setrvat v ZZC dle §46a zákona o azylu: „Vzhledem
k okolnosti, že se v dané věci jedná o kasační stížnost ve věci mezinárodní ochrany, Nejvyšší správní soud
se ve smyslu ustanovení §104a s. ř. s. zabýval otázkou, zda kasační stížnost svým významem podstatně přesahuje
vlastní zájmy stěžovatele. Pokud by tomu tak nebylo, musela by být podle citovaného ustanovení odmítnuta
jako nepřijatelná. Pro vlastní vymezení institutu nepřijatelnosti a jeho dopadů do soudního řízení správního Nejvyšší
správní soud odkazuje na své usnesení ze dne 26. 4. 2006, č. j. 1 Azs 13/2006 – 39 (…). Nejvyšší správní soud
v projednávané věci dospěl k závěru, že kasační stížnost je přijatelná.“
[12] V rozsudcích prvního a desátého senátu se výslovně připouští použitelnost §104a s. ř. s.
a senáty posuzovaly, zda kasační stížnost podstatně přesahuje vlastní zájmy stěžovatele, ačkoli
se jednalo o přezkum rozhodnutí správního orgánu vydaných sice v režimu zákona o azylu, nikoli
však o žádosti o udělení mezinárodní ochrany, respektive o kasační stížnosti nikoli proti
meritornímu rozhodnutí krajského soudu o žalobě proti takovému rozhodnutí správního orgánu
o žádosti o mezinárodní ochranu, nýbrž proti některému z procesních rozhodnutí krajského soudu,
proti němuž je kasační stížnost přípustná. Naopak rozhodnutí šestého a především sedmého senátu
aplikaci §104a s. ř. s. a možnost odmítnutí kasační stížnosti pro nepřijatelnost v takových věcech
explicitně vylučuje.
[13] Pravomoc rozšířeného senátu je tudíž dána.
III.2. Posouzení věci
[14] Podle §104a odst. 1 s. ř s. jestliže kasační stížnost ve věcech mezinárodní ochrany svým významem
podstatně nepřesahuje vlastní zájmy stěžovatele, odmítne ji Nejvyšší správní soud pro nepřijatelnost.
[15] Ustanovení §104a bylo do soudního řádu správního vloženo zákonem č. 350/2005 Sb.,
kterým se mění zákon č. 325/1999 Sb., o azylu a o změně zákona č. 283/1991 Sb., o Policii České
republiky, ve znění pozdějších předpisů, (zákon o azylu), ve znění pozdějších předpisů, a některé
další zákony, a to s účinností od 13. 10. 2005. Z historie projednávání tohoto zákona lze zjistit,
že původní vládní návrh zákona (sněmovní tisk č. 882/0, ke stažení v digitálním repozitáři
Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky na www.psp.cz, volební období 2002-2006)
počítal s úplným vyloučením kasačních stížností v těchto věcech, srov. novelizační bod 27
a navrhované znění §32 odst. 7 zákona o azylu: „Kasační stížnost proti rozhodnutí krajského soudu
o žalobě proti rozhodnutí ministerstva ve věci azylu není přípustná.“ (Zvýraznění zde i níže doplnil nyní
rozšířený senát). S tím korespondovala i legální definice obsažená v navrženém znění §2 odst. 8
zákona o azylu (novelizační bod 3): „Rozhodnutím ministerstva ve věci azylu se pro účely tohoto zákona
rozumí rozhodnutí o udělení nebo neudělení azylu, rozhodnutí o zastavení řízení, rozhodnutí o zamítnutí žádosti
o udělení azylu jako zjevně nedůvodné a rozhodnutí o odnětí azylu.“
[16] V důvodové zprávě se navrhovaná úprava vysvětlovala především kritickým zatížením
Nejvyššího správního soudu „azylovými“ kasačními stížnostmi: „V roce 2004 již napadlo 4722
kasačních stížností (ostatních věcí téměř 1000); z kasačních stížností bylo ale 3124 azylových, tj. 66 %. Vyřízeno
bylo celkem 2859 kasačních stížností, z nich 1849 azylových. Zůstalo nevyřízeno 2800 kasačních stížností, z toho
1474 azylových. Počtem nevyřízených věcí je soud s ohledem na své personální obsazení prakticky ochromen a nutně
nemůže poskytovat ochranu právům v ostatních správních věcech v rozumné lhůtě. Z dalších statistických údajů
je patrné, že úspěšnost azylových kasačních stížností je mizivá a stížnosti jsou podávány jen účelově ve snaze
protáhnout řízení. Zatímco úspěšnost kasačních stížností např. ve věcech sociálních práv (důchodové, zdravotní
a nemocenské pojištění apod.) dosahuje 12,6 %, ve věcech jednotlivých zvláštních úseků správního práva (stavební,
vodní, dopravní, lesní apod.) je úspěšnost průměrně 17 % a ve věcech práva finančního dokonce 33 %, ve věcech
azylových nedosahuje úspěšnost ani 6 %; nadto i úspěšné stížnosti se netýkají azylové problematiky samotné,
ale problémů procesních (nedostatky v doručování, pochybení při ustanovení advokáta, vady ve vyrozumívání
účastníků řízení o úkonech soudu - často způsobené i tím, že žadatelé se doručení soudních písemností vyhýbají
ve snaze řízení protáhnout atd.). Po odstranění nedostatků před krajským soudem v dalším řízení dochází zpravidla
k věcnému zamítnutí žaloby pro nedůvodnost, spočívající v neexistenci zákonných důvodů pro udělení azylu. Nutno
dodat, že posledně uvedený údaj má zřetelně sestupný vývoj, v posledním období dochází ke zrušení rozhodnutí
krajských soudů spíše ojediněle.“
[17] Vládní návrh zákona byl ovšem schválen ve znění pozměňovacího návrhu ústavněprávního
výboru sněmovny (srov. tisk 882/4), který pod bodem 16 nahradil původně zamýšlenou
nepřípustnost kasační stížnosti proti rozhodnutí krajského soudu o žalobě proti rozhodnutí
ministerstva ve věci azylu v §32 odst. 7 zákona o azylu novelizací soudního řádu správního
zavedením institutu nepřijatelnosti u kasačních stížností „ve věcech azylu“. K pozměňovacímu návrhu
nelze z veřejných zdrojů dohledat žádné odůvodnění a ani stenografický záznam z jednání
Poslanecké sněmovny, která pozměňovací návrh schválila ve třetím čtení, neobsahuje žádné
vysvětlení této změny.
[18] Současné znění §104a s. ř. s. je výsledkem novely provedené zákonem č. 165/2006 Sb.,
která v §104a s. ř. s. změnila pojem „ve věcech azylu“ na „ ve věcech mezinárodní ochrany“. Současně
i definice tohoto pojmu dosud obsažená v §2 odst. 9 zákona o azylu byla stejným zákonem
nahrazena novou definicí obsaženou v §2 odst. 11 zákona o azylu, který zní: „Rozhodnutím
ministerstva ve věci mezinárodní ochrany se pro účely tohoto zákona rozumí rozhodnutí o udělení azylu nebo
doplňkové ochrany, rozhodnutí o neudělení mezinárodní ochrany, rozhodnutí o zastavení řízení, rozhodnutí
o zamítnutí žádosti o udělení mezinárodní ochrany jako zjevně nedůvodné a rozhodnutí o odnětí azylu nebo
doplňkové ochrany.“ Dalšími novelami bylo změněno číslování odstavců §2 zákona o azylu, takže nyní
je toto ustanovení v nezměněném znění označeno jako §2 odst. 15.
[19] Novelou zákona o azylu (později vyhlášenou pod č. 350/2005 Sb.) byla původně
navrhována úplná nepřípustnost kasační stížnosti proti rozhodnutím krajských soudů, která byla
v původním návrhu poměrně jasně vymezena (rozhodnutí krajských soudů o žalobě proti
rozhodnutí ministerstva ve věci azylu; přičemž pojem rozhodnutí ministerstva ve věcech azylu
byl jasně definován v §2 odst. 9 zákona o azylu). V průběhu projednávání ve sněmovně
byl na základě pozměňovacího návrhu tento záměr nahrazen institutem nepřijatelnosti
implantovaným do soudního řádu správního. Navzdory tomu, že formulace §104a odst. 1 s. ř. s.
obsahovala méně pregnantní označení věcí, na které dopadá (ve věcech azylu), nelze z ničeho
dovozovat, že by zákonodárce zamýšlel vymezit věcnou působnost nepřijatelnosti jinak (šíře)
než v původním návrhu znění §32 odst. 7 zákona o azylu, který vylučoval přípustnost kasační
stížnosti. Tento závěr podporuje i novela č. 165/2006 Sb., která v souvislosti se změnou zákonné
definice obsažené tehdy v §2 odst. 11 zákona o azylu změnila zároveň i terminologii použitou
v §104a odst. 1 s. ř. s. („ve věcech mezinárodní ochrany“).
[20] Pojem „ve věcech mezinárodní ochrany“ je obsažen i ve výčtu věcí rozhodovaných
u krajských soudů specializovanými samosoudci podle §31 odst. 2 s. ř. s. Výkladem této kategorie
v §31 odst. 2 s. ř. s. (a v §56 odst. 3 s. ř. s.) se zabýval Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne
15. 11. 2007, č. j. 9 Aps 5/2007 - 63, 1459/2008 Sb. NSS, kde dospěl k závěru, že „v daném případě
se pojmově nejedná o žalobu ve věci mezinárodní ochrany, za kterou lze podle názoru zdejšího soudu považovat toliko
žalobu proti rozhodnutím ministerstva vnitra ve věci mezinárodní ochrany, mezi něž podle §2 odst. 11 zákona
o azylu patří: rozhodnutí o udělení azylu nebo doplňkové ochrany, rozhodnutí o neudělení mezinárodní ochrany,
rozhodnutí o zastavení řízení, rozhodnutí o zamítnutí žádosti o udělení mezinárodní ochrany jako zjevně nedůvodné
a rozhodnutí o odnětí azylu nebo doplňkové ochrany. Jedná se tedy o taková rozhodnutí, která jsou výsledkem řízení,
jehož předmětem je posouzení žádosti o udělení mezinárodní ochrany, přičemž shora uvedený výčet rozhodnutí
vyjadřuje možná procesní vyústění předmětného správního řízení. V daném případě se nicméně jedná o žalobu ve věci
ochrany před nezákonným zásahem správního orgánu, byť bezprostředně souvisejícím s řízením o udělení
mezinárodní ochrany. Tomuto závěru ostatně odpovídá i skutečnost, že v dané věci nerozhodoval specializovaný
samosoudce, nýbrž tříčlenný senát městského soudu (§31 odst. 1 a 2 s. ř. s.).“ I tento názor je v souladu
se závěrem plynoucím z historického a systematického výkladu provedeného shora.
[21] K jinému závěru nevede ani analýza účelu právní úpravy nepřijatelnosti. Jak vyplývá i z výše
uvedeného, institut nepřijatelnosti kasační stížnosti byl zaveden především s cílem čelit zneužívání
kasační stížnosti proti rozhodnutí krajských soudů o žalobě proti rozhodnutí ministerstva ve věci
azylu (respektive nyní ve věci mezinárodní ochrany). Taková kasační stížnost má totiž ze zákona
odkladný účinek (§32 odst. 5 zákona o azylu), proto i v případech zcela jasně nedůvodných žádostí
o azyl byli žadatelé motivováni k podání kasační stížnosti proti zamítavému rozhodnutí krajského
soudu, neboť tak mohli dosáhnout prodloužení pobytového oprávnění na územní České republiky
a odvrátit hrozící vyhoštění. Prostřednictvím nepřijatelnosti tak bylo umožněno zjednodušeným
postupem takové (typové) kasační stížnosti odmítat, což vedlo k podstatnému zkrácení řízení
o kasačních stížnostech v těchto věcech. V případě jiných kasačních stížností než jsou kasační
stížnosti proti rozhodnutí krajského soudu o žalobě proti rozhodnutí ministerstva vnitra ve věci
mezinárodní ochrany, však aplikace institutu nepřijatelnosti nedává smysl. Kasační stížnosti proti
procesním usnesením krajského soudu v řízení o žalobě (typicky proti usnesení o neustanovení
zástupce žalobci) takovým způsobem zneužívány nejsou, jejich počet je naprosto zanedbatelný,
odkladný účinek ze zákona nemají ani nevykazují typizovaný charakter.
[22] Dalším argumentem pro neaplikování nepřijatelnosti na kasační stížnosti proti procesním
rozhodnutím krajského soudu (byť vydaným v řízení o žalobě proti rozhodnutí ministerstva ve věci
mezinárodní ochrany) je to, že v těchto rozhodnutích nejsou řešeny otázky, na něž by bylo možné
dost dobře vztáhnout kritérium „přijatelnosti“, tj. přesah vlastních zájmů stěžovatele. V procesních
rozhodnutích jsou řešeny zpravidla skutkové otázky individuální věci relevantní pro rozhodnutí
o ustanovení zástupce v řízení (zda je žalobce nemajetný, zda je zde potřeba zastoupení). Aplikace
institutu nepřijatelnosti na kasační stížnosti proti procesním rozhodnutím krajských soudů by proto
byla nevhodná.
[23] Pokud by zákonodárce zamýšlel nepřijatelnost vztáhnout na všechny kasační stížnosti proti
rozhodnutím krajských soudů vydaným v řízení o žalobách proti rozhodnutím ministerstva ve věci
mezinárodní ochrany, musel by tento svůj záměr v ustanovení §104a s. ř. s. výslovně vyjádřit.
Jestliže tak neučinil, je namístě aplikovat obecný princip, podle něhož je třeba výjimky omezující
standard soudní ochrany a přístup k soudu interpretovat restriktivně (srov. např. usnesení
rozšířeného senátu ze dne 23. 10. 2014, č. j. 4 Ans 11/2013 - 25, bod 18; rozsudek rozšířeného
senátu ze dne 26. 10. 2005, č. j. 1 Afs 86/2004 - 54). Nelze zde ani shledat žádné důležité důvody,
které by ospravedlňovaly opačný postup: počet kasačních stížností proti procesním rozhodnutím
vydaným v řízení o žalobách proti rozhodnutí ministerstva ve věci mezinárodní ochrany v minulých
letech nepřekračoval jednotky případů, nelze tedy usuzovat, že by podmínění jejich projednatelnosti
„přijatelností“ ve smyslu §104a s. ř. s. významným způsobem přispělo k naplnění účelu tohoto
ustanovení, tj. k uvolnění kapacity Nejvyššího správního soudu a omezení zneužívání soudní
ochrany proti rozhodnutím ve věcech mezinárodní ochrany.
[24] Použitelnost §104a s. ř. s. nelze spojovat ani se „závažností“ věci či intenzitou zásahu
do práv jednotlivce, který je předmětem přezkumu. Rozhodnutí ministerstva ve věci mezinárodní
ochrany, tj. zpravidla její zamítnutí, může mít pro životní poměry žadatele naprosto osudové
dopady (v extrémních případech i jeho ohrožení na životě v případě následného předání do země
původu), naproti tomu některé věci, v nichž je účastníkům zaručen opravný prostředek
v neomezené míře, mohou být svojí povahou spíše bagatelní, např. pokuta 1.000 Kč uložená
za správní delikt. Důvodem pro přijetí právní úpravy nepřijatelnosti kasační stížnosti ve věcech
mezinárodní ochrany tedy nebyla úvaha o malé závažnosti těchto věcí, nýbrž jejich určitá typová
charakteristika a vysoké procento zjevně neopodstatněných žalob a kasačních stížností, které
azylové věci vykazovaly. Právě a pouze v kasačních stížnostech proti rozhodnutím krajských soudů
o žalobách proti rozhodnutí ve věci mezinárodní ochrany jde ostatně o posouzení „věcí
mezinárodní ochrany“ na něž se nepřijatelnost dle výslovného znění §104a odst. 1 s. ř. s. vztahuje.
Na důvod přijetí právní úpravy nepřijatelnosti lze usuzovat i z tehdejších odborných článků
publikovaných k novele (srov. Šimíček, V.: Přijatelnost kasační stížnosti ve věcech azylu – jedna
z cest k efektivitě práva, in: Soudní rozhledy 6/2006, s. 201). K účelu nové právní úpravy autor
uvedl: „Je přitom veřejným tajemstvím, že skutečným důvodem podávání kasačních stížností v těchto případech
zpravidla vůbec není přesvědčení stěžovatelů o tom, že by byli pronásledováni ve své zemi původu pro některý
ze zákonných důvodů, nýbrž snaha prodloužit legální pobyt v České republice. Podání kasační stížnosti, spojené
s návrhem na odkladný účinek, totiž s sebou přináší režim pobytu za účelem strpění podle ustanovení
§78b odst. 1, 2 zákona o azylu. Není proto vůbec náhodou, že prakticky každý neúspěšný žadatel o azyl, který
není úspěšný se svojí následnou žalobou u krajského soudu, podává kasační stížnost spojenou vždy s návrhem
na odkladný účinek, zatímco po zamítnutí kasační stížnosti již nejsou podávány ústavní stížnosti k Ústavnímu
soudu •” Autor zjevně vůbec nepočítal s možností zahrnutí jiných věcí než kasačních stížností proti
rozhodnutím soudu o žalobách proti rozhodnutím ministerstva ve věcech azylu (jak byl tento
pojem definován v §2 odst. 9 zákona o azylu) do působnosti §104a s. ř. s. Autor dále jasně uvedl,
že přijatá úprava v podobě institutu nepřijatelnosti kasační stížnosti je náhradou za původně
zamýšlenou nepřípustnost kasační stížnosti v těchto věcech.
[25] Nepřijatelnost použít na kasační stížnosti proti procesním rozhodnutím krajských soudů,
tím spíše nemůže být aplikována ve věcech žalob proti jiným rozhodnutím vydávaným správními
orgány podle zákona o azylu, která nejsou rozhodnutími ministerstva ve věci mezinárodní ochrany
podle §2 odst. 15 zákona o azylu, např. tedy ani ve věci žaloby proti rozhodnutí o povinnosti
setrvat v ZZC podle §46a zákona o azylu. Právě v těchto věcech, kde jde o omezení osobní
svobody žadatele o mezinárodní ochranu, je třeba zachovat vysoký standard soudní ochrany včetně
plnohodnotného přístupu k opravným prostředkům.
[26] Pojem kasační stížnosti ve věcech mezinárodní ochrany použitý v §104a odst. 1 s. ř. s.
je třeba vykládat tak, že dopadá pouze na kasační stížnosti proti rozhodnutím krajských soudů,
kterými se končí řízení o žalobách proti rozhodnutí Ministerstva vnitra ve věci mezinárodní ochrany
ve smyslu §2 odst. 15 zákona o azylu, tj. proti rozhodnutí o udělení azylu nebo doplňkové ochrany,
rozhodnutí o neudělení mezinárodní ochrany, rozhodnutí o zastavení řízení, rozhodnutí o zamítnutí
žádosti o udělení mezinárodní ochrany jako zjevně nedůvodné a rozhodnutí o odnětí azylu nebo
doplňkové ochrany.
III.3. Shrnutí
[27] Rozšířený senát tedy shrnuje, že Nejvyšší správní soud může odmítnout pro nepřijatelnost
podle §104a odst. 1 s. ř. s. pouze kasační stížnost proti rozhodnutí krajského soudu, kterým
se končí řízení o žalobě proti rozhodnutí Ministerstva vnitra ve věci mezinárodní ochrany ve smyslu
§2 odst. 15 zákona o azylu.
IV. Závěr
[28] Rozšířený senát posoudil spornou právní otázku a v souladu s §71 odst. 1 Jednacího řádu
Nejvyššího správního soudu rozhodl usnesením jen o této otázce a věc vrací devátému senátu, který
o ní rozhodne v souladu s vysloveným právním názorem.
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 21. ledna 2015
JUDr. Josef Baxa
předseda rozšířeného senátu
Odlišné stanovisko k usnesení v souladu s §55a s. ř. s. uplatnil soudce JUDr. Zdeněk Kühn. Text
odlišného stanoviska je připojen.
Odlišné stanovisko podle §55a s. ř. s. soudce JUDr. Zdeňka Kühna k odůvodnění usnesení
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 1. 2015, č. j. 9 Azs 66/2014 – 69.
1) S takto pojatým výrokem bohužel nemohu souhlasit. Na rozdíl od většiny se domnívám,
že institut nepřijatelnosti se vztahuje nikoliv jen na rozhodnutí krajského soudu, kterým
se končí řízení o žalobě proti rozhodnutí Ministerstva vnitra o mezinárodní ochraně,
ale rovněž na procesní rozhodnutí, která v průběhu téhož žalobního řízení vznikají a jsou
eventuálně přezkoumávána Nejvyšším správním soudem v řízení o kasační stížnosti (typicky
to bude rozhodnutí o ne/ustanovení advokáta). S většinou naproti tomu souhlasím
v tom, že přezkum rozhodnutí krajského soudu ve věci rozhodnutí o povinnosti cizince
setrvat v zařízení pro zajištění cizinců již pod §104a s. ř. s. nespadá.
2) Dle názoru většiny budou testu nepřijatelnosti před NSS podrobena finální rozhodnutí
krajského soudu ve věci mezinárodní ochrany, nikoliv však různé procesní „výhonky“
v tomto řízení před krajským soudem vznikající a zdejším soudem přezkoumávané ještě
předtím, než krajský soud dospěje k finálnímu rozhodnutí (typicky půjde o rozhodnutí
o ne/ustanovení advokáta). Takovýto závěr mi přijde absurdní již jen s ohledem
na to, že tzv. „vyšší“ procesní standard se přizná něčemu, co je méně významné a ve vztahu
k meritu v podstatě předběžné (procesní rozhodnutí ve věci mezinárodní ochrany), zatímco
„nižší“ procesní standard je paradoxně aplikován na věc nesrovnatelně významnější (finální
vyústění řízení před krajským soudem, ať již ve formě meritorní, nebo ve formě procesní,
nicméně formálně zakončující žalobní řízení – zastavení řízení nebo odmítnutí žaloby).
Chce se mi říci, že správně by měla být aplikována stará právnická zásada arg. a fortiori
(zde arg. a maiori ad minus, tedy argumentu od většího k menšímu).
3) Jinými slovy, procesní otázky typu, zda krajský soud správně rozhodl o ne/ustanovení
advokáta, přezkoumáme vždy, jsou-li jinak dány podmínky řízení, zatímco v téže věci
přezkoumáme finální rozhodnutí jen tehdy, dovodíme-li, vedle podmínek řízení,
též podmínky přijatelnosti vymezené judikaturou. Skutečně k tomuto (naprosto
absurdnímu) závěru mohl směřovat jakýkoliv racionální zákonodárce? Podle mne nikoliv,
a tomuto závěru nijak nesvědčí ani slova samotného zákona.
4) Dikce §104a odst. 1 s. ř. s. podle mne nijak nesvědčí závěru většiny (připomínám,
že toto ustanovení zní: Jestliže kasační stížnost ve věcech mezinárodní ochrany svým významem
podstatně nepřesahuje vlastní zájmy stěžovatele, odmítne ji Nejvyšší správní soud pro nepřijatelnost).
5) Úvahy rozšířeného senátu úpravou, která nebyla přijata (viz body 15 násl.), jsou jistě
zajímavé, o úpravě, která nakonec v roce 2005 přijata byla, však neříkají zhola
nic. Vyvozovat záměr zákonodárce způsobem, kterým činí většina, podle mne stojí zcela
na vodě. Argumentace doktrinální (článkem Vojtěcha Šimíčka cit. v bodě 24) pak k věci naší
neříká naprosto nic, neb Vojtěch Šimíček o nyní řešeném problému vůbec neuvažoval.
6) Ani argument uvedený v bodě 20 se věci nyní řešené netýká. Zde citované rozhodnutí
totiž řeší otázku různého vymezení žalobních typů, a potažmo otázky pravomoci
specializovaných samosoudců o takovýchto žalobách rozhodovat. Věci naší se nedotýká
ani náznakem, zde se nepohybujeme v různých žalobních typech. O tom, že nepřijatelnost
se neaplikuje na rozhodnutí krajského soudu o zásahové žalobě, samozřejmě nijak
nepochybuji.
7) Argumentace účelem zákona (bod 21) jde podle mne přesně proti tomu, co říká většina.
Racionální zákonodárce se jistě snažil urychlit soudní řízení jako celek, z čehož nutně plyne,
že stejný postoj musel mít i k nejrůznějším rozhodnutím procesního charakteru,
která celkovou délku řízení rovněž ovlivňují.
8) Argument o tom, že odkladný účinek nemá kasační stížnost proti procesním rozhodnutím
vznikajícím v průběhu řízení o žalobě (opět bod 21), je úsměvný – o jakém odkladném
účinku tu většina uvažuje? Smyslem takovéto kasační stížnosti je přece prodloužit celkovou
dobu řízení, žádný odkladný účinek tu rozumně vůbec nepřichází v úvahu. Soudní spis
se postoupí zdejšímu soudu, krajský soud rozhodovat věcně fakticky nemůže. Odkladný
účinek navíc v hypotéze právní normy §104 odst. 1 s. ř. s. vůbec nefiguruje.
9) Troufám si navíc říci z vlastní rozhodovací praxe, že kasační stížnosti proti rozhodnutí
o neustanovení advokáta typizovaný charakter vykazují (opačně bod 22 většinového
stanoviska). Takovéto kasační stížnosti jsou tedy excelentním kandidátem na aplikaci
institutu nepřijatelnosti: zdejší soud by tedy mohl jen stručně vymezit judikáty,
s nimiž je napadené usnesení o ne/ustanovení advokáta v souladu.
10) Podotýkám, že při posuzování ne/přijatelnosti kasační stížnosti proti procesnímu, nikoliv
finálnímu, rozhodnutí krajského soudu zdejší soud vůbec neřeší otázku meritorní
(tedy důvodnost rozhodnutí o nepřiznání mezinárodní ochrany), ale naopak jen a pouze
otázku řešenou v procesním rozhodnutí krajským soudem. To ostatně není jev výjimečný
ani u finálních rozhodnutí krajských soudů – nezřídka tam bude posuzována otázka
procesní vady řízení před soudem, aniž se zdejší soud jakkoliv dotkne merita.
11) V podstatě jediným relevantním argumentem ve prospěch modifikace doslovného výkladu
§104a odst. 1 s. ř. s. je metapravidlo rozhodovat o výjimkách restriktivně. Toto
metapravidlo je sice ustálenou částí našeho právního řádu, nesmí však směřovat
k absurditám toho typu, které předestírá rozšířený senát. Pokud bychom měli aplikovat toto
metapravidlo tímto stylem, dospějeme ve stejném gardu k závěru, že pokud zákon stanovil
povinnost vlastníka strpět bezplatné užívání své věci v nouzi, někdo jiný než vlastník již tuto
povinnost neměl (viz §128 odst. 1 starého občanského zákoníku a naproti tomu již textově
naprosto jednoznačný §1037 nového občanského zákoníku). Stejně jako nyní řešená věc
jde samozřejmě o učebnicovou ukázku aplikace argumentu a fortiori.
12) Restriktivní výklad rozšířeného senátu vytváří i obtížně řešitelné praktické problémy.
Podle §11 odst. 3 písm. f) zákona č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích, se osobní
osvobození ve věcech mezinárodní ochrany [odst. 2 písm. i)] vztahuje též na řízení o kasační
stížnosti. Pokud vyložíme „věci mezinárodní ochrany“ tak úzce, jak to nyní činí rozšířený
senát, vede to logicky k závěru, že cizinec není osvobozen od poplatku za kasační stížnost
proti procesnímu (nikoliv finálnímu) rozhodnutí krajského soudu. To by byl zásadní průlom
do dosavadní rozhodovací praxe NSS. Podotýkám, že zde nám nedávný rozsudek
rozšířeného senátu ze dne 23. 10. 2014, č. j. 4 Ans 11/2013 - 25, nepomůže,
neb ten se vztahuje jen na různé žalobní typy, nikoliv však na různá rozhodnutí vznikající
uvnitř řízení o téže žalobě.
13) Krom právě uvedeného je rozdíl mezi názorem mým a názorem většiny spíše názorem
filozofickým, bez větších praktických konsekvencí. Tento rozdíl však není nepodstatný. Stojí
totiž před námi dvojí cesta. Na jedné straně pokračování v údělu soudu, který se spíše
podobá odvolacímu soudu, který rozhoduje mechanicky naprosto vše, co se před ním
objeví, který je spíše pásovou továrnou vydávající tisíce rozhodnutí, často však v podstatě
zbytečných, neboť již dávno vyjudikovaných. Druhá cesta je naopak cesta dalšího
posilování institutu nepřijatelnosti, tedy utváření skutečně nejvyššího soudu uvnitř dané
jurisdikce. Nynější rozhodnutí je dalším krokem prvním směrem, směrem, který je však
dle mého nejniternějšího přesvědčení pomýlený.
14) Skutečným důvodem nynějšího rozhodnutí je právě to, že v praxi není vidět reálný rozdíl
mezi nepřijatelností a nedůvodností kasační stížnosti. Je to samozřejmě chyba rozhodovací
praxe náš všech, nikoliv chyba zákona.
15) Předminulý rok jsem v oblasti doktrinální reflektoval judikaturu NSS v oblasti institutu
nepřijatelnosti
takto:„V roce 2006 jsme [společně s Michalem Bobkem] psali, že institut
˝nepřijatelnosti ve věcech azylových je jedním z dalších pokusů o redefinici role nejvyšších
soudů a působení jejich judikatury v českém právním řádu, a to podle našeho názoru
pokusem seriózním. V případě, že by se stal projektem zdařilým, znamenal by další zásadní
vzestup významu judikatury v českém právním řádu: jak stěžovatelé a jejich právní zástupci,
tak soudci samotní by byli nuceni číst a znát judikaturu a být schopni se s ní argumentačně
vypořádat. Změna by však měla zásadní dopad i na judikaturu samotnou: jejím leitmotivem
by byla nikoliv kvantita, ale kvalita judikatury nejvyšších soudu.˝ […] S odstupem času je bohužel
patrné, že judikatura NSS smysl novely z roku 2005 naprosto popřela. Ustálené mody myšlení
kontinentální justice jsou natolik silné, že přebijí i jasnou dikci zákona“ (viz Kühn, Z. Role judikatury
v českém právu, in: Bobek, M. - Kühn Z. Judikatura a právní argumentace, 2. přepracované
a aktualizované vydání, Praha, Auditorium 2013, s. 138-139).
16) Jsem přesvědčen, že nynější rozhodnutí většiny jde v přesně ve stopách tohoto trendu
a nepochopení smyslu a účelu institutu nepřijatelnosti.
V Brně dne 21. ledna 2015
JUDr. Zdeněk Kühn
člen rozšířeného senátu