ECLI:CZ:NSS:2015:KOMP.1.2014:47
sp. zn. Komp 1/2014 - 47
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Michala Mazance
a soudců JUDr. Filipa Dienstbiera, JUDr. Petra Průchy, JUDr. Jaroslava Hubáčka, JUDr. Jana
Passera, JUDr. Karla Šimky a JUDr. Marie Žiškové v právní věci žalobce: Ministerstvo dopravy,
se sídlem nábřeží Ludvíka Svobody 1222/12, Praha 1, proti žalovanému: Ministerstvo vnitra,
se sídlem náměstí Hrdinů 1634/3, Praha 4, za účasti osob zúčastněných na řízení I.) Krajský úřad
Královéhradeckého kraje, se sídlem Pivovarské náměstí 1245, Hradec Králové, II.) ARRIVA
VÝCHODNÍ ČECHY a. s., se sídlem Na Ostrově 177, Chrudim, v řízení o kompetenční žalobě
dle §97 a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve věci sporu o pravomoc
vydat rozhodnutí o odvolání osoby zúčastněné na řízení II.) proti rozhodnutí osoby zúčastněné
na řízení I.) ze dne 19. 11. 2013, čj. 14740/DS/13/Fi, o žádosti na odsouhlasení použití zdrojů
VLAD na nákup nové odbavovací techniky,
takto:
I. P ř í s l u š n é vydat rozhodnutí o odvolání proti rozhodnutí Krajského úřadu
Královéhradeckého kraje ze dne 19. 11. 2013, čj. 14740/DS/13/Fi, je Ministerstvo
dopravy.
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
III. Osoby zúčastněné na řízení n e m a j í právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
[1] Návrhem doručeným Nejvyššímu správnímu soudu dne 19. 3. 2014 se žalobce
Ministerstvo dopravy proti žalovanému Ministerstvu vnitra domáhá rozhodnutí tvrzeného
kompetenčního sporu vzniklého ve smyslu §97 s. ř. s. mezi uvedenými správními orgány ve věci
sporu o pravomoc vydat rozhodnutí o odvolání osoby zúčastněné na řízení 2) (dále jen
„dopravce“) proti rozhodnutí osoby zúčastněné na řízení 1) (dále jen „krajský úřad“) o žádosti
na odsouhlasení použití zdrojů VLAD (veřejné linkové autobusové dopravy) na nákup nové
odbavovací techniky.
I.
Vymezení věci
[2] Dopravce (v té době pod firmou CONNEX Východní Čechy a. s.) uzavřel
s Královéhradeckým krajem (dále také „objednatelem“) dne 30. 12. 2005 Smlouvu o závazku
veřejné služby k zajištění dopravní obslužnosti části území Královéhradeckého kraje a úhradě
prokazatelné ztráty (dále jen „smlouva“).
[3] Dopravce podal dne 16. 7. 2013 žádost o odsouhlasení použití zdrojů veřejné linkové
autobusové dopravy na nákup nové odbavovací techniky, která měla být instalována do vozidel
v Královéhradeckém kraji pro zajištění kompatibility se systémem integrované regionální
dopravy. Dopravce žádost adresoval vedoucímu odboru dopravy a silničního hospodářství
krajského úřadu.
[4] Vedoucí odboru dopravy a silničního hospodářství požádal dne 9. 8. 2013 dopravce,
aby upřesnil, zda se na Královéhradecký kraj obrací jako na objednatele veřejné linkové dopravy,
nebo jako na krajský úřad, a za jakým účelem souhlas vyžaduje.
[5] Dopravce dne 28. 8. 2013 sdělil, že smlouva mezi dopravcem a objednatelem je uzavřena
podle zákona č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě (dále jen „zákon o silniční dopravě“). Odborný
odhad prokazatelné ztráty, který tvoří přílohu smlouvy, vycházel z vyhlášky č. 50/1998 Sb.,
o prokazatelné ztrátě ve veřejné linkové osobní dopravě (dále jen „vyhláška o prokazatelné
ztrátě“). Tato vyhláška v §2 odst. 1 písm. b) stanoví, že přiměřeným ziskem je částka vynaložená
na investice související s provozováním veřejné linkové osobní dopravy, pokud s těmito
investicemi vyjádřil pro účely jejich zahrnutí do výpočtu prokazatelné ztráty souhlas příslušný
dopravní úřad. Dopravce uvedl, že nákup odbavovací techniky nepochybně s provozováním
veřejné linkové osobní dopravy souvisí a jeho žádost tedy směřuje k tomu, aby postupoval
podle uvedených právních předpisů.
[6] Krajský úřad vydal dne 19. 11. 2013 rozhodnutí označené v záhlaví, kterým žádost
o odsouhlasení použití zdrojů VLAD na nákup nové odbavovací techniky zamítl. Žádost
posoudil tak, že se dopravce obrací na dopravní úřad. Uvedl, že vyhláška o prokazatelné ztrátě
byla zrušena ke dni 21. 9. 2004. Smlouva mezi dopravcem a objednatelem však byla uzavřena
až 30. 12. 2005. Namísto vyhlášky o prokazatelné ztrátě na ni tedy dopadalo nařízení vlády
č. 493/2004 Sb., kterým se upravuje prokazatelná ztráta ve veřejné linkové dopravě
a kterým se konkretizuje způsob výkonu státního odborného dozoru v silniční dopravě
nad financováním dopravní obslužnosti (dále jen „nařízení o prokazatelné ztrátě“). Povinnost,
aby součástí smlouvy o závazku veřejné služby byl dopravcem předložený předběžný odborný
odhad dle §19b odst. 3 zákona o silniční dopravě, byla zrušena ke dni 20. 5. 2010 [pozn. soudu:
§19b zákona o silniční dopravě byl účinný do 30. 6. 2010, zrušen byl zákonem č. 194/2010 Sb., o veřejných
službách v přepravě cestujících a o změně dalších zákonů, který byl schválen dne 20. 5. 2010, ale nabyl účinnosti
dne 1. 7. 2010 (dále jen „zákon o veřejných službách“)]. Nařízení o prokazatelné ztrátě bylo zrušeno
ke dni 1. 7. 2010.
[7] Krajský úřad dospěl k závěru, že není možné udělit souhlas, neboť ten by měl sloužit
jako podklad k následnému výpočtu předběžného odborného odhadu prokazatelné ztráty.
K tomu je však nutné znát výši přiměřeného zisku. Výpočet přiměřeného zisku obsahovalo
nařízení o prokazatelné ztrátě, které je však již zrušené. Za stěžejní důvod pro zamítnutí žádosti
krajský úřad označil §35 odst. 1 zákona o veřejných službách, podle něhož platí, že „[p]ráva
a povinnosti ze závazku uzavřeného podle dosavadních předpisů zůstávají zachovány v rozsahu stanoveném přímo
použitelným předpisem Evropských společenství a řídí se dosavadními právními předpisy“. Krajský úřad
dovodil, že z tohoto ustanovení neplyne možnost, aby dopravní úřad rozhodoval
podle již zrušeného právního předpisu. Přechodné ustanovení se dle krajského úřadu vztahuje
pouze na vztah objednatele a dopravce, nikoli na vztah dopravního úřadu a dopravce. Mezi nimi
totiž žádný závazek sjednán není a jedná se o vztah čistě veřejnoprávní (vztah vykonavatele státní
správy a jejího adresáta). Žádost zamítl dle §51 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu
(dále jen „spr. ř.“), neboť měl za to, že zjistil skutečnost, která znemožňuje žádosti vyhovět.
V poučení krajský úřad uvedl, že je možné podat odvolání k žalobci.
[8] Dopravce se proti uvedenému rozhodnutí odvolal.
[9] Žalobce usnesením ze dne 30. 12. 2013 odvolání postoupil žalovanému. Poukázal na to,
že od 3. 1. 2005 uzavírá závazky veřejné služby v přepravě cestujících veřejnou linkovou
dopravou kraj v samostatné působnosti. Od tohoto data se tedy prokazatelná ztráta vyúčtovává
kraji a z rozpočtu kraje je také hrazena. Dle názoru žalobce by tedy souhlas měl udělit objednatel
a nikoliv dopravní úřad. Ve věcech týkajících se smlouvy uzavřené v samostatné působnosti
nemohl rozhodovat krajský úřad v přenesené působnosti. Žalobce tedy dovodil, že ve věci
rozhodl kraj prostřednictvím svého orgánu v samostatné působnosti. Měl za to, že k vydání
rozhodnutí o odvolání je proto podle §178 odst. 2 spr. ř. příslušný žalovaný.
[10] Žalovaný usnesením ze dne 13. 1. 2014 odvolání vrátil žalobci. Zabýval se výkladem
zákona o silniční dopravě a rozlišováním přenesené a samostatné působnosti u úkolů svěřených
krajskému úřadu. Odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 5. 2007,
čj. Komp 2/2006 - 28, podle něhož v případech, kdy zákon výslovně neurčuje, v jaké působnosti
krajský úřad svěřenou činnost vykonává, je nutné z kontextu celé právní úpravy usuzovat,
zda jde o úkoly v působnosti samostatné nebo přenesené. Žalovaný tedy z ostatních ustanovení
zákona o silniční dopravě dovodil, že působnost a pravomoc svěřená dopravnímu úřadu byla
výkonem státní správy, tj. u krajských úřadů výkonem přenesené působnosti. Z toho důvodu
i souhlas podle §3 odst. 1 nařízení o prokazatelné ztrátě měl udělovat dopravní úřad, zde krajský
úřad v přenesené působnosti. Žalovaný přitom měl za to, že příslušné ustanovení nařízení
o prokazatelné ztrátě je aplikovatelné na základě §35 odst. 1 zákona o veřejných službách.
[11] Žalovaný měl rovněž za to, že zákon o silniční dopravě i po svěření zabezpečování
základní dopravní obslužnosti krajům [zákonem č. 1/2005 Sb., kterým se mění zákon
č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení výnosů některých daní územním samosprávným celkům
a některým státním fondům (zákon o rozpočtovém určení daní), ve znění pozdějších předpisů,
a některé další zákony; dále jen „zákon č. 1/2005 Sb.“] nadále ponechal některé úkoly dopravním
úřadům v přenesené působnosti. Jako příklad žalovaný uvedl kontrolu použití finančních
prostředků v přenesené působnosti dle §19b odst. 4 zákona o silniční dopravě (dle rozsudku
Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 3. 2009, čj. Komp 4/2007 - 99). Dospěl tedy k závěru,
že k vydání rozhodnutí o odvolání je příslušný žalobce jako nadřízený správní orgán krajských
úřadů jako dopravních úřadů.
[12] Žalobce podal dne 19. 3. 2014 kompetenční žalobu k Nejvyššímu správnímu soudu.
II.
Stručné shrnutí obsahu žaloby
[13] Žalobce zhodnotil, že mezi ním a žalovaným vznikl záporný kompetenční spor ve smyslu
§97 odst. 1 písm. c) s. ř. s. Domnívá se, že k vydání rozhodnutí o odvolání je příslušný žalovaný.
[14] Žalobce se nejprve zabýval vývojem právní úpravy. Obecnými dopravními úřady byly
od 1. 1. 2003 krajské úřady (srov. §2 zákona o silniční dopravě ve znění účinném do 31. 5. 2012;
od 1. 6. 2012 pak §34 téhož zákona). Obecná místní příslušnost dopravního úřadu
se v současnosti řídí sídlem účastníka řízení, jde-li o právnickou osobu, nebo místem podnikání
účastníka řízení, jde-li o fyzickou osobu (§34 odst. 2 zákona o silniční dopravě). Dopravní úřad
je dle §10 zákona o silniční dopravě příslušný k rozhodování o udělení licence k provozování
linkové osobní dopravy. K rozhodování o udělení licence je příslušný ten dopravní úřad,
v jehož územním obvodu se bude nacházet výchozí zastávka (§10 odst. 3 zákona o silniční
dopravě). Proti tomu žalobce poukázal na to, že od 3. 1. 2005 se zajišťování obecné dopravní
obslužnosti přesunulo do samostatné působnosti krajů (§19a zákona o s ilniční dopravě ve znění
do 30. 6. 2010; od 1. 7. 2010 §2 a 3 zákona o veřejných službách). Stejně tak smlouvu o závazku
veřejné služby, resp. smlouvu o veřejných službách v přepravě cestujících uzavírá kraj
v samostatné působnosti (§19 zákona o silniční dopravě ve znění do 30. 6. 2010; od 1. 7. 2010
§8 zákona o veřejných službách). Ten je pak dle žalobce příslušný i k úhradě prokazatelné ztráty
vzniklé na základě smlouvy.
[15] K úpravě prokazatelné ztráty žalobce zdůraznil, že do 30. 6. 2010 hradil prokazatelnou
ztrátu dle §19b zákona o silniční dopravě kraj ze svého rozpočtu. Obdobně od 1. 7. 2010 zákon
o veřejných službách stanoví v §23, že kompenzace poskytuje objednatel ze svého rozpočtu
(pojem kompenzace nahradil předchozí pojem prokazatelné ztráty).
[16] Rozdělení působnosti kraje na samostatnou a přenesenou působnost v činnostech
vykonávaných podle zákona o silniční dopravě upravoval do 2. 1. 2005 uvedený zákon v §40c,
podle něhož byly působnosti stanovené kraji výkonem přenesené působnosti. Od 3. 1. 2005 bylo
toto ustanovení zrušeno, určení působnosti se tak dle žalobce řídilo §4 zákona č. 129/2000 Sb.,
o krajích (krajské zřízení), který určuje, že pokud zvláštní zákon upravuje působnost krajů
a nestanoví, že jde o přenesenou působnost, platí, že jde vždy o činnosti patřící do samostatné
působnosti krajů. Od 1. 7. 2010 se §40c do zákona o silniční dopravě vrátil a určuje,
že působnost stanovená daným zákonem krajskému úřadu je výkonem přenesené působnosti.
Současně od téhož data nabyl účinnosti zákon o veřejných službách, který v §35 odst. 1 stanoví,
že práva a povinnosti ze závazku uzavřeného podle dosavadních předpisů zůstávají zachovány
v rozsahu stanoveném přímo použitelným předpisem Evropských společenství a řídí
se dosavadními právními předpisy.
[17] Žalobce tedy z vývoje právní úpravy dovodil, že licence k provozování veřejné linkové
dopravy uděluje krajský úřad v přenesené působnosti, místní příslušnost je určena umístěním
výchozí zastávky linky. Smlouvy o závazku veřejné služby uzavírá od 3. 1. 2005 kraj v samostatné
působnosti, místní příslušnost je určena územním obvodem kraje. Prokazatelnou ztrátu od téhož
data hradí kraj z vlastního rozpočtu rovněž v samostatné působnosti. Přitom platí, že práva
a povinnosti založené smlouvou o závazku veřejné služby (uzavřené do 30. 6. 2010) zůstávají
zachovány i po 1. 7. 2010 a řídí se dosavadními právními předpisy.
[18] Za další výchozí předpoklady žalobce považoval i to, že objednatel zajišťoval dopravní
obslužnost území Královéhradeckého kraje od 3. 1. 2005 v samostatné působnosti (vzhledem
ke zrušení §40c zákona o silniční dopravě; k tomu žalobce odkázal na rozhodnutí
Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 2. 2008, čj. Komp 4/2006 - 103; ze dne 31. 12. 2007,
čj. Komp 1/2007 - 54; ze dne 9. 8. 2011, čj. Komp 1/2011 - 69; ze dne 27. 9. 2011,
čj. Komp 2/2011 - 90; a zvláštního senátu pro řešení kompetenčních sporů ze dne 21. 5. 2008,
čj. Konf 31/2007 - 82). Proto objednatel uzavřel smlouvu s dopravcem dne 30. 12. 2005
v samostatné působnosti. Jejich práva a povinnosti vyplývající z této smlouvy zůstávají zachovány
a řídí se právními předpisy účinnými před 30. 6. 2010.
[19] Dopravce ve své žádosti odkazoval na §2 odst. 1 písm. b) vyhlášky o prokazatelné ztrátě,
která stanovila, že přiměřeným ziskem je i částka vynaložená na investice související
s provozováním veřejné linkové osobní dopravy, pokud s těmito investicemi vyjádřil pro účely
jejich zahrnutí do výpočtu prokazatelné ztráty souhlas příslušný dopravní úřad. Nařízení
o prokazatelné ztrátě účinné v době uzavření smlouvy proti tomu v §3 odst. 1 stanovilo:
„Přiměřeným ziskem se pro účely tohoto nařízení rozumí částka, která se vypočte jako součet částky,
která po zdanění a po minimálním přídělu do povinných fondů nepřekračuje 1/8 ceny autobusů (odstavec 4)
používaných zpravidla pro veřejnou linkovou dopravu zajišťující dopravní obslužnost plněním závazku veřejné
služby (dále jen ‘veřejná linková doprava’), a částky, která nepřekračuje podíl ceny investic souvisejících
s provozováním veřejné linkové dopravy odpovídající době životnosti dle zvláštního zákona, pokud s těmito
investicemi vyjádřil pro účely jejich zahrnutí do výpočtu prokazatelné ztráty souhlas příslušný dopravní úřad.
Tento součet se sníží o částku celkových účetních odpisů autobusů používaných ve veřejné linkové dopravě, o částku
celkových účetních odpisů investic souvisejících s provozováním veřejné linkové dopravy a o částku přiznané dotace
ze státního rozpočtu na nákup nově vyrobených autobusů a dotace z rozpočtů krajů nebo rozpočtů obcí na nákup
nově vyrobených autobusů.“
[20] Přiměřený zisk je pak dle žalobce prakticky součástí prokazatelné ztráty (§19b zákona
o silniční dopravě ve znění do 30. 6. 2010), neboť snižuje tržby a výnosy dosažené dopravcem
o částky, které ve skutečnosti nejsou vynaloženy dopravcem jako náklady na plnění závazků
veřejné služby. Jedná se tak o zisk dopravce a investice související s plněním závazků veřejné
služby, které však nebyly nebo nemohou být promítnuty do nákladů (např. ve formě odpisů).
Dopravce jejich zahrnutím do přiměřeného zisku tvoří finanční rezervy např. na obnovu
vozidlového parku.
[21] Předběžný odborný odhad prokazatelné ztráty tvořil vždy povinnou součást smlouvy
o závazku veřejné služby. V průběhu platnosti smlouvy však běžně docházelo a dle žalobce stále
dochází k modifikaci předběžného odborného odhadu formou dodatků ke smlouvě. Žalobce
tedy shrnul, že přiměřený zisk včetně případných investic nelze oddělit od prokazatelné ztráty
a jejího předběžného odborného odhadu.
[22] Žalobce zdůraznil, že od 3. 1. 2005 zákonodárce ponechal státní správě v přenesené
působnosti toliko pravomoc v rámci výkonu státního odborného dozoru, tj. ke kontrole použití
finančních prostředků na zajištění dopravní obslužnosti veřejnou linkovou dopravou (rozsudek
Nejvyššího správního soudu čj. Komp 4/2007 - 99 již zmíněný v odst. [11]; a rozsudek ze dne
17. 6. 2009, čj. Komp 4/2009 - 23; v nich Nejvyšší správní soud vyslovil, že výkon přenesené
působnosti lze dovodit z užití sousloví „krajský úřad“ a nikoliv „kraj“).
[23] Na novelu zákona o silniční dopravě provedenou zákonem č. 1/2005 Sb., účinným
od 3. 1. 2005, dle žalobce nezareagovala vláda a neupravila nařízení o prokazatelné ztrátě.
Tím došlo ke kolizi mezi právními předpisy. Od 3. 1. 2005 totiž kraj v samostatné působnosti
zajišťuje dopravní obslužnost kraje, uzavírá s dopravci smlouvy o závazku veřejné služby a hradí
jim prokazatelnou ztrátu. Avšak podle nařízení o prokazatelné ztrátě by dopravce měl žádat
o souhlas s investicemi pro účely jejich zahrnutí do výpočtu prokazatelné ztráty dopravní úřad
místně příslušný podle sídla dopravce, který je právnickou osobou, nebo podle místa podnikání
dopravce, který je fyzickou osobou. Totéž by pak platilo i o dalších povinnostech plynoucích
z nařízení o prokazatelné ztrátě – dopravce by např. podle §4 nařízení dokládal výpočet
prokazatelné ztráty nikoliv objednateli, kraji v samostatné působnosti, který má prokazatelnou
ztrátu hradit, ale dopravnímu úřadu.
[24] Žalobce poukázal na to, že takový výklad vede v právě předložené věci k nelogické
situaci. Dopravci by totiž souhlas s investicemi dával Krajský úřad Pardubického kraje (místně
příslušný podle sídla dopravce), zatímco prokazatelnou ztrátu by dle smlouvy hradil objednatel,
tj. Královéhradecký kraj ze svého rozpočtu. Nařízení o prokazatelné ztrátě proto nelze aplikovat
doslovně.
[25] Žalobce měl proto za to, že je třeba na základě racionální úvahy dospět k závěru,
že souhlas s investicemi by měl dávat objednatel (stejně jako by měl obdržet doklad o vyúčtování
prokazatelné ztráty dle §4 nařízení o prokazatelné ztrátě). Nařízení o prokazatelné ztrátě je nutné
vykládat teleologicky a uceleně, a to ve smyslu zákona č. 1/2005 Sb., zejména v souladu
se záměrem zákonodárce převést veškerou činnost týkající se zajišťování dopravní obslužnosti
kraje do samostatné působnosti kraje. Zmíněný záměr dle žalobce dokládá i zákon o veřejných
službách, který zrušil poslední relikt dřívějšího smíšeného modelu – výkon státního odborného
dozoru nad financováním dopravní obslužnosti. Od 1. 7. 2010 je i kontrola financování dopravní
obslužnosti plně v samostatné působnosti kraje.
[26] Žalobce také podotkl, že jako ústřednímu orgánu státní správy s působností v dopravě
je mu známo, že k vydání novely nařízení o prokazatelné ztrátě nedošlo ani dodatečně,
neboť s ohledem na znění zákona o silniční dopravě i zákona č. 1/2005 Sb. (včetně důvodové
zprávy) bylo zřejmé, že souhlas udílí druhá smluvní strana – objednatel. Aplikace sporného
ustanovení nařízení o prokazatelné ztrátě dosud v praxi nečinila problémy. Novela nebyla
nezbytná, protože úprava úhrady prokazatelné ztráty v zákoně o silniční dopravě měla při výkladu
nařízení o prokazatelné ztrátě přednost před doslovným zněním nařízení, a to z důvodu kolize
s předpisem vyšší právní síly, resp. se zákonem, který nařízení provádí.
[27] Podle názoru žalobce od sebe nelze oddělovat přiměřený zisk a prokazatelnou ztrátu,
stejně jako nelze oddělovat prokazatelnou ztrátu a smlouvu o závazku veřejné služby. Nařízení
o prokazatelné ztrátě je tedy nutné vykládat podle zákona o silniční dopravě ve znění účinném
do 30. 6. 2010. Na předloženou věc nelze aplikovat úvahy Nejvyššího správního soudu týkající
se státního odborného dozoru nad financováním dopravní obslužnosti (rozsudky
čj. Komp 4/2007 - 99 a Komp 4/2009 - 23 již zmíněné v odst. [11] a [22]). To, že souhlas by měl
udělovat dopravní úřad, totiž neurčuje zákon o silniční dopravě, ale jeho prováděcí předpis
v rozporu se zákonem o silniční dopravě. Ten činnost upravenou nařízením svěřuje kraji
v samostatné působnosti. Dle názoru žalobce nelze souhlas s investicemi jako součást
přiměřeného zisku a tedy i prokazatelné ztráty považovat za součást státního odborného dozoru
nad financováním dopravní obslužnosti.
[28] Žalobce tedy shrnul, že smlouva byla objednatelem uzavřena v samostatné působnosti.
Objednatel hradí prokazatelnou ztrátu z rozpočtu kraje také v samostatné působnosti. Činnosti
související s prokazatelnou ztrátou vykonává objednatel v samostatné působnosti. Proto souhlas
dle §3 odst. 1 nařízení o prokazatelné ztrátě může udělit jen objednatel v samostatné působnosti
v rámci svých smluvních vztahů s dopravcem (zachování práv a povinností dle §35 odst. 1
zákona o veřejných službách). Objednatel nemůže o žádosti rozhodovat jako dopravní úřad,
neboť to by odporovalo smyslu a účelu zákona o silniční dopravě. Navíc tuto činnost nelze
považovat za zachování práv a povinností smluvních stran dle §35 odst. 1 zákona o veřejných
službách. Dopravní úřad není stranou smlouvy a žádná práva a povinnosti mu ze smlouvy
nevznikla, což správně dovodil krajský úřad [pozn. soudu: žalobce uvedl „objednatel“].
[29] Žalobce tedy dospěl k závěru, že k vyřízení žádosti dopravce o udělení souhlasu
s investicemi dle §3 nařízení o prokazatelné ztrátě je příslušný Královéhradecký kraj (objednatel)
v samostatné působnosti.
[30] Žalobce dále uvedl, že orgán veřejné moci, který obdrží podání, musí sám posoudit jeho
obsah. Považoval proto za nesprávný postup krajského úřadu, který vyzval dopravce k upřesnění
žádosti. Krajský úřad měl sám dospět k závěru, že žádost může vyřídit jako objednatel
v samostatné působnosti. Skutečnost, že krajský úřad nesprávně dovodil svou přenesenou
působnost a zapsal ji do písemného vyhotovení rozhodnutí, nemůže dle žalobce změnit
příslušnost objednatele pro vyřízení žádosti (na příslušnost krajského úřadu v přenesené
působnosti). Žalobce tuto chybu napravil postoupením odvolání žalovanému. Dopravce mimoto
v doplnění žádosti odkazoval na smlouvu, dle žalobce šlo tedy spíše dovodit, že žádal souhlas
od objednatele.
[31] Žalobce tedy dovodil, že souhlas měl poskytnout objednatel – kraj v samostatné
působnosti. Proto je nadřízeným orgánem příslušným k rozhodnutí o odvolání Ministerstvo
vnitra (tj. žalovaný; §94 odst. 1 krajského zřízení a §178 odst. 2 spr. ř.).
III.
Vyjádření
III.1 Vyjádření žalovaného
[32] Žalovaný uvedl, že nespatřuje nic nelogického v tom, že by souhlas dle §3 odst. 1
nařízení o prokazatelné ztrátě uděloval krajský úřad v přenesené působnosti. Zákon o silniční
dopravě obecně upravuje činnosti vykonávané v samostatné působnosti i v přenesené působnosti
(např. státní odborný dozor). Proto i souhlas s užitím investic lze chápat jako výkon pravomoci
dopravního úřadu na úseku státní správy, tedy přenesené působnosti.
[33] Žalovaný se na rozdíl od žalobce domníval, že zmiňované rozsudky Nejvyššího správního
soudu čj. Komp 4/2007 - 99 a Komp 4/2009 - 23 (odst. [11], [22] a [27]) jsou pro předloženou
věc přiléhavé. Nejvyšší správní soud se v nich mimo jiné zabýval i tím, zda by v důsledku
převedení některých úkolů krajů z přenesené do samostatné působnosti neměly být vykonávány
v samostatné působnosti i některé další činnosti, které byly novelou (zákonem č. 1/2005 Sb.)
opomenuty. Přesto dospěl k závěru, že působnost, kterou zákon o silniční dopravě ponechal
i po novele dopravním úřadům, zůstala přenesenou působností. Žalovaný nevidí důvod,
proč by se uvedený názor nemohl uplatnit i na nařízení o prokazatelné ztrátě, které používá
stejnou terminologii.
[34] Rovněž pokud podle zákona o silniční dopravě stále existují činnosti vykonávané
dopravními úřady v přenesené působnosti, bylo by nelogické a v rozporu s uvedeným zákonem,
pokud by se §3 odst. 1 nařízení o prokazatelné ztrátě chápal jako svěření činnosti kraji
do samostatné působnosti. Právní síla zákona o silniční dopravě tedy nepotřebuje „převládat“
nad právní silou nařízení. Žalobce nerozlišuje, že zákon o silniční dopravě nepřevedl všechny
úkoly krajských úřadů v oblasti zabezpečování dopravní obslužnosti kraje do samostatné
působnosti. Protože nebyly převedeny všechny úkoly do samostatné působnosti, žádný konflikt
mezi předpisy zde dle žalovaného nenastal. Naopak znění §3 odst. 1 nařízení o prokazatelné
ztrátě potvrzuje názor žalovaného, že některé úkoly svěřené krajským úřadům jsou nadále
vykonávány v přenesené působnosti. Mezi tyto úkoly tedy patří i udělování souhlasu
s investicemi. Ve zbytku žalovaný odkázal na své usnesení, kterým věc vrátil žalobci. Nejvyššímu
správnímu soudu navrhl, aby rozhodl, že k vydání rozhodnutí o odvolání je příslušný žalobce.
III.2 Replika žalobce
[35] Žalobce v replice uvedl, že žalovaný upřednostňuje formalistický výklad §3 odst. 1
nařízení o prokazatelné ztrátě a opomíná jeho účel a smysl. Žalobce trval na tom, že by bylo
nelogické, aby s investicí udělil či neudělil souhlas stát jako třetí subjekt, který není smluvní
stranou, prostřednictvím Krajského úřadu Pardubického kraje. Stát by tímto způsobem zasahoval
do smluvního vztahu a do samostatné působnosti kraje, aniž by k tomu měl zákonné zmocnění
(nařízení o prokazatelné ztrátě bylo k 1. 7. 2010 zrušeno). Pokud by objednatel nesouhlasil
s investicí, nemohl by rozhodnutí dopravce nijak ovlivnit a zamezit tak zvýšení prokazatelné
ztráty, kterou hradí. Smyslem a účelem §3 odst. 1 nařízení o prokazatelné ztrátě bylo umožnit
straně, která prokazatelnou ztrátu hradí ze svého rozpočtu, kontrolovat případné zvýšení
prokazatelné ztráty o investice dopravce. (Obdobné platí pro §4 nařízení ve vztahu ke kontrole
prostřednictvím předkládaných výpočtů prokazatelné ztráty.)
[36] Do 2. 1. 2005 byla prokazatelná ztráta hrazena ze státních finančních prostředků
prostřednictvím rozpočtu kraje. Stát tedy s investicemi vyslovoval souhlas a o prokazatelné ztrátě
mu dopravce předkládal doklady. Žalobce však neseznal smysl a účel takového postupu
po 2. 1. 2005, kdy prokazatelnou ztrátu hradí kraj ze svých vlastních finančních prostředků.
Naopak, protože kraj převzal financování základní dopravní obslužnosti, měl by převzít
i možnost ovlivňovat výši prokazatelné ztráty a její dokládání, jak tomu také v praxi je.
[37] Doslovný výklad nařízení o prokazatelné ztrátě je logický pouze v teoretické rovině.
Při aplikaci a zkoumání smyslu a účelu příslušných ustanovení (teleologický výklad)
však neobstojí. Žalobce tedy trvá na svých žalobních tvrzeních.
III.3 Duplika žalovaného
[38] Žalovaný odmítl poznámku žalobce o údajném příliš formalistickém výkladu. Uvedl,
že pokud by se mělo nějaké jednání považovat za nelogické, pak je to jednání žalobce. Spor
související s dopravní obslužností i všechny právní předpisy, jejichž znalost je nutná
pro pochopení a vyřešení celého sporu, se přímo dotýkají oblasti dopravy. Dle žalovaného
by tedy bylo logické, kdyby se tímto typem sporu zabýval žalobce jako odborník na danou
problematiku, který k tomu má lepší předpoklady než žalovaný. Žalobce se vyhýbá tomu,
aby vykonával agendu, k jejímuž vedení disponuje širokou škálou odborně kvalifikovaných
úředních osob. Žalovaný tedy shrnul, že „pokud by měl soud nakonec rozhodnout ve prospěch žalobce,
šlo by takové rozhodnutí možná odůvodnit po právní stránce, nicméně z logického hlediska by toto odůvodnění
možné nebylo“. Absurdní by podle něj bylo, pokud by ve správním řízení týkajícím se prakticky
pouze dopravních záležitostí měl jako nadřízený odvolací orgán vystupovat žalovaný a nikoli
žalobce.
III.4 Triplika žalobce
[39] Žalobce předně upozornil, že předložená problematika není ryze dopravní. V rámci
odvolacího řízení bude nutné vzít v úvahu komplexnější pohled na zajišťování dopravní
obslužnosti, např. i hlediska ekonomická (mimo jiné i účetnictví, odpisy a posouzení ekonomické
rentability požadovaných investic a jejich oprávněnosti). Přitom je běžné, že v odvolacích
řízeních si odvolací orgán musí při přezkumu napadeného rozhodnutí ujasnit i otázky,
které nespadají přímo do oblasti jeho působnosti. Žalobce tedy nepovažuje za možné určovat
příslušnost nadřízeného správního orgánu podle oboru, jehož se správní (odvolací) řízení týká.
Uznává přitom, že v některých případech to může znamenat nadměrnou odbornou zátěž
na určitý správní orgán, určuje-li se jeho příslušnost v široké oblasti společenského
a hospodářského života, jako je tomu u žalovaného. To ale není legitimním důvodem pro
popření této příslušnosti. Názor žalovaného přitom neobstojí ani před ustálenou judikaturou
Nejvyššího správního soudu (rozsudky čj. Komp 4/2006 - 103, Komp 1/2007 - 54 již zmíněné
v odst. [18] a rozsudek ze dne 31. 12. 2009, čj. Komp 6/2009 - 35).
IV.
Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
a) Procesní podmínky řízení
[40] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval otázkou, zda se v daném případě jedná
o kompetenční spor, k jehož projednání je příslušný. Podle §97 odst. 1 s. ř. s. soud rozhoduje
kladný nebo záporný kompetenční spor, jehož stranami jsou – mimo jiné – ústřední správní
úřady navzájem. Podle §17 zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních
orgánů státní správy České republiky, je Ministerstvo dopravy ústředním orgánem státní správy;
podle §12 odst. 1 téhož zákona je ústředním orgánem státní správy rovněž Ministerstvo vnitra.
Žalobce i žalovaný jsou tedy ústředními správními úřady. Lze tak učinit závěr, že se jedná
o kompetenční spor ve smyslu §97 odst. 1 písm. c) s. ř. s.
[41] V daném případě jde o záporný kompetenční spor, na který pamatuje §97 odst. 3 s. ř. s.,
neboť oba dotčené ústřední orgány státní správy popírají svou pravomoc vydat
rozhodnutí v řízení o odvolání proti rozhodnutí krajského úřadu. Nejvyšší správní soud
je proto k rozhodování příslušný podle §97 odst. 4 s. ř. s.
[42] Nejvyšší správní soud rozhodl o žalobě bez jednání. Žalobce ani žalovaný se ve lhůtě
k tomuto postupu nevyjádřili, podle §51 odst. 1 s. ř. s. se tedy má za to, že k němu udělili
souhlas.
[43] Nejvyšší správní soud dle §100 odst. 1 s. ř. s. při rozhodování o kompetenční žalobě
vychází ze skutkového a právního stavu, který tu je v době jeho rozhodnutí.
b) Posouzení kompetenčního sporu
[44] Předmětem kompetenčního sporu je procesní otázka, který z ústředních správních úřadů
je nadřízeným správním orgánem příslušným rozhodnout o odvolání proti rozhodnutí krajského
úřadu. Strany kompetenčního sporu se přitom neshodují ani v tom, zda krajský úřad rozhodoval
či měl rozhodovat v samostatné nebo přenesené působnosti.
[45] Z pohledu hmotného práva měl krajský úřad rozhodovat o žádosti ze dne 16. 7. 2013,
kterou dopravce žádal dopravní úřad o souhlas s investicemi. V upřesnění žádosti odkázal na §2
odst. 1 písm. b) vyhlášky o prokazatelné ztrátě, podle níž platilo, že přiměřeným ziskem je „částka
vynaložená na investice související s provozováním veřejné linkové osobní dopravy, pokud s těmito investicemi
vyjádřil pro účely jejich zahrnutí do výpočtu prokazatelné ztráty souhlas příslušný dopravní úřad“. Vyhláška
o prokazatelné ztrátě však byla zrušena k 21. 9. 2004, zatímco smlouva mezi dopravcem
a objednatelem byla uzavřena až 30. 12. 2005. Prokazatelná ztráta hrazená objednatelem
z rozpočtu kraje se tedy řídila nařízením o prokazatelné ztrátě účinným od 21. 9. 2004
do 30. 6. 2010 a vydaným k provedení zákona o silniční dopravě.
[46] Podle §3 odst. 1 nařízení o prokazatelné ztrátě rovněž platilo, že do výpočtu prokazatelné
ztráty bylo možné zahrnout pouze takové investice, s nimiž vyjádřil souhlas příslušný dopravní
úřad (ustanovení je citováno v odst. [19]).
[47] Právní úprava zajišťování dopravní obslužnosti od doby uzavření smlouvy mezi
dopravcem a objednatelem doznala značných a ne příliš dokonalých změn, jak je zřejmé
i z předloženého kompetenčního sporu. Níže bude tedy vývoj právní úpravy nastíněn.
[48] Pravomoc dopravních úřadů v době do 30. 6. 2010 vycházela ze zákona o silniční
dopravě, který v §2 odst. 22 větě první stanovil, že dopravními úřady podle uvedeného zákona
jsou krajské úřady. Podle §19b odst. 4 zákona o silniční dopravě byly dopravní úřady
nebo Ministerstvo dopravy oprávněny v rámci výkonu státního odborného dozoru kontrolovat
použití finančních prostředků na zajištění dopravní obslužnosti veřejnou linkovou dopravou
z rozpočtu kraje nebo ze státního rozpočtu. Podle §34 odst. 1 zákona o silniční dopravě
dopravní úřady vykonávaly ve svém správním obvodu státní odborný dozor ve všech věcech,
které nenáležely Ministerstvu dopravy.
[49] Z nařízení o prokazatelné ztrátě vyplývaly specifické pravomoci dopravních úřadů.
Nařízení totiž podle §1 mimo jiné „konkretizovalo“ způsob výkonu státního odborného dozoru
v silniční dopravě nad financováním dopravní obslužnosti. Podle §3 odst. 1 dopravní úřad
uděloval souhlas s investicemi. Podle §4 dopravce vypočtenou prokazatelnou ztrátu za předchozí
období dokládal dopravnímu úřadu ve formě propočtu a dokladu a dopravní úřad tyto
dokumenty měl uložit po dobu následujících tří let od okamžiku úhrady prokazatelné ztráty.
Podle §6 nařízení si dopravce měl rovněž vypočíst ztrátu ze žákovského jízdného a doložit její
výši příslušnému dopravnímu úřadu. V §8 nařízení nadepsaného „Výkon státního odborného dozoru
v silniční dopravě nad financováním dopravní obslužnosti“ nařízení upravovalo skutečnosti,
na něž se má zaměřit kontrola použití finančních prostředků.
[50] Přitom je třeba zdůraznit, že dle čl. 79 odst. 1 Ústavy lze působnost správních úřadů
stanovit pouze zákonem. Za konkretizaci způsobu a výkonu státního odborného dozoru
v silniční dopravě nad financováním dopravní obslužnosti by tak dle systematiky nařízení bylo
možné považovat především §8 nařízení. U ostatních pravomocí však není zcela zřejmé,
zda se skutečně jednalo pouze o konkretizaci pravomocí stanovených zákonem o silniční
dopravě, nebo o pravomoci nově upravené výhradně nařízením. Není však předmětem tohoto
kompetenčního sporu posoudit ústavnost již zrušeného nařízení, ani to pro vyřešení sporu není
nezbytné. ¨
[51] Právní úprava prokazatelné ztráty tvořená zákonem o silniční dopravě a nařízením
o prokazatelné ztrátě byla od 1. 7. 2010 nahrazena odlišně koncipovaným zákonem o veřejných
službách vydaným v návaznosti na Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1370/2007
ze dne 23. října 2007 o veřejných službách v přepravě cestujících po železnici a silnici a o zrušení
nařízení Rady (EHS) č. 1191/69 a č. 1107/70 (dále jen „nařízení (ES) č. 1370/2007“).
[52] Zákon o veřejných službách upravuje uzavírání smluv o veřejných službách v přepravě
cestujících a poskytování kompenzací za tyto služby. Zajišťování dopravní obslužnosti spadá
do samostatné působnosti krajů i obcí (§3 odst. 1 zákona). Kompenzace poskytuje objednatel
ze svého rozpočtu (§23 odst. 1 zákona).
[53] Zákon o veřejných službách již tedy neupravuje prokazatelnou ztrátu, způsob jejího
výpočtu a nestanoví ani žádné pravomoci dopravním úřadům. Podle §25 zákona vykonává
dohled nad dodržováním zákona o veřejných službách Úřad pro ochranu hospodářské soutěže.
Podle §23 a 24 zákona má specifické (převážně konzultační) pravomoci v oblasti kompenzací
Ministerstvo dopravy. Současně ani nyní účinné znění zákona o silniční dopravě již neobsahuje
pravomoc dopravních úřadů k výkonu státního odborného dozoru kontroly použití finančních
prostředků na zajištění dopravní obslužnosti.
[54] Pro smlouvu uzavřenou mezi dopravcem a objednatelem v předložené věci je konečně
podstatný §35 odst. 1 zákona o veřejných službách, podle něhož platí, že „[p]ráva a povinnosti
ze závazku uzavřeného podle dosavadních předpisů zůstávají zachovány v rozsahu stanoveném [nařízením (ES)
č. 1370/2007] a řídí se dosavadními právními předpisy“.
[55] Podle čl. 8 odst. 3 nařízení (ES) č. 1370/2007 zůstávají v platnosti smlouvy uzavřené
v období od 26. 7. 2000 do 2. 12. 2009 na základě spravedlivého nabídkového řízení do uplynutí
doby jejich platnosti, ale ne déle než po dobu třiceti let. Smlouvy uzavřené v témž období
na základě jiného řízení než spravedlivého nabídkového řízení zůstávají v platnosti
rovněž do uplynutí doby jejich platnosti, pokud mají omezenou dobu trvání srovnatelnou
s dobou trvání dle čl. 4 téhož nařízení. Ta v případě autobusové dopravy činí deset let.
[56] Nejvyšší správní soud předně zhodnotil, že spor mezi krajským úřadem a dopravcem není
sporem z veřejnoprávní smlouvy, ačkoli se jí úzce dotýká. Lze připomenout, že povahou smluv
o závazku veřejné služby se Nejvyšší správní soud opakovaně zabýval (např. rozsudek
čj. Komp 1/2011 - 69 zmiňovaný v odst. [18], nebo rozsudek ze dne 22. 9. 2011,
čj. Komp 5/2011 - 88; všechna zde citovaná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou
dostupná na www.nssoud.cz). Odkázal na usnesení zvláštního senátu pro řešení kompetenčních
sporů čj. Konf 31/2007 - 82, zmíněné také v odst. [18], který uzavřel, že smlouva o závazku
veřejné služby podle §19 zákona o silniční dopravě je veřejnoprávní smlouvou subordinačního
charakteru a rozhodnout ve sporném řízení mezi stranami takové smlouvy přísluší správnímu
orgánu určenému dle §169 odst. 1 písm. d) spr. ř.
[57] V předložené věci se nejedná o spor mezi objednatelem a dopravcem. Práv a povinností
ze smlouvy se týká pouze nepřímo, z důvodu souvislosti s výpočtem prokazatelné ztráty.
Dopravce se na krajský úřad obrátil jako na dopravní úřad dle výše citovaných právních předpisů
a podáním žádosti chtěl zahájit zvláštní správní řízení o udělení souhlasu dle nařízení
o prokazatelné ztrátě. Proto také proti rozhodnutí krajského úřadu bylo přípustné odvolání,
které proti rozhodnutím ve sporech z veřejnoprávních smluv přípustné není (§169 odst. 2
spr. ř.). Spor mezi ústředními správními úřady se vede právě o příslušnost rozhodnout o odvolání
proti rozhodnutí krajského úřadu.
[58] Z rozhodnutí krajského úřadu je přitom nepochybné, že rozhodoval jako dopravní úřad
v přenesené působnosti. Sám dopravce se v žádosti obracel na vedoucího odboru dopravy
silničního hospodářství a žádal souhlas „dopravního úřadu“, který, jak se dopravce domníval,
měl (stále ještě) vykonávat státní odborný dozor v silniční dopravě nad financováním dopravní
obslužnosti. Krajský úřad v záhlaví svého rozhodnutí odkázal na §34 odst. 1 písm. b) zákona
o silniční dopravě, podle něhož (v době rozhodování krajského úřadu i v současnosti) státní
správu podle tohoto zákona vykonává Ministerstvo dopravy a dopravní úřady; těmi jsou mimo
jiné krajské úřady. Zároveň byl již v době rozhodování krajského úřadu účinný §40c zákona
o silničním provozu, který stanoví, že působnost stanovená tímto zákonem krajskému úřadu
je výkonem přenesené působnosti.
[59] Rozhodoval-li tedy krajský úřad v přenesené působnosti, zabýval se dále Nejvyšší správní
soud tím, kdo je nadřízeným správním orgánem krajského úřadu, pokud ten měl za to,
že vykonává státní správu podle zákona o silniční dopravě. Při řešení této sporné právní otázky
je třeba vycházet z §178 spr. ř. Systematikou §178 spr. ř. ve znění účinném do 30. 6. 2009
se Nejvyšší správní soud zabýval opakovaně (např. rozsudky čj. Komp 1/2007 - 54
a čj. Komp 4/2006 - 103 zmíněné v odst. [18] a [39]). Vyložil, že §178 odst. 2 spr. ř. je nutné
chápat jako speciální pravidlo ve vztahu k odst. 1 téhož ustanovení, nikoliv jako pravidlo
subsidiární. Od novelizace správního řádu provedené zákonem č. 7/2009 Sb. s účinností
od 1. 7. 2009 jsou však uvedené judikatorní závěry ohledně systematiky §178 spr. ř. překonané.
Správní řád nyní výslovně stanoví, že dle §178 odst. 2 spr. ř. se postupuje pouze tehdy,
pokud nelze nadřízený správní orgán určit dle odst. 1 téhož ustanovení. Pravidlo obsažené
v §178 odst. 2 spr. ř. se tak stalo subsidiárním ve vztahu k pravidlu obsaženému v odst. 1
téhož ustanovení.
[60] Nejvyšší správní soud proto nejprve aplikoval pravidlo obsažené v §178 odst. 1 spr. ř.
Podle něj je nadřízeným správním orgánem ten správní orgán, o kterém to stanoví zvláštní zákon.
Neurčuje-li jej zvláštní zákon, je jím správní orgán, který podle zákona rozhoduje o odvolání,
popřípadě vykonává dozor.
[61] Podle §34 odst. 1 zákona o silniční dopravě vykonává státní správu podle tohoto zákona
Ministerstvo dopravy a dopravní úřady. Podle §34 odst. 6 zákona o silniční dopravě vykonává
Ministerstvo dopravy vrchní státní dozor ve všech věcech silniční dopravy. Podle §92 odst. 1
krajského zřízení jsou orgány územní samosprávy při výkonu přenesené působnosti
podřízeny příslušnému ministerstvu. Podle §92a krajského zřízení příslušná ministerstva,
do jejichž působnosti náleží úseky státní správy vykonávané orgány kraje, mimo jiné
přezkoumávají rozhodnutí orgánů kraje vydaná na úseku přenesené působnosti ve správním
řízení. Proto je příslušným rozhodnout o odvolání proti rozhodnutí krajského úřadu Ministerstvo
dopravy, a to dle §178 odst. 1 věty druhé spr. ř.
[62] Ačkoli je tímto závěrem rozhodnut spor o příslušnost mezi ústředními správními úřady,
Nejvyšší správní soud na něm nemohl ustat. Ministerstvo dopravy totiž tvrdí, že krajský úřad jako
dopravní úřad k vydání svého rozhodnutí nebyl věcně příslušný, a právě z toho dovozovalo
příslušnost Ministerstva vnitra k rozhodnutí o odvolání. Nejvyšší správní soud se ztotožňuje
s tím, že krajský úřad jako dopravní úřad k vydání svého rozhodnutí nebyl věcně příslušný,
má však za to, že k němu nebyl příslušný ani kraj v samostatné působnosti. Ministerstvo dopravy
při rozhodování o odvolání proti rozhodnutí krajského úřadu musí vzít v úvahu následující
závěry plynoucí z výše popsané úpravy. Je třeba připomenout, že jako nadřízený správní
orgán může rozhodnout i o nicotnosti rozhodnutí krajského úřadu dle §77 odst. 1 spr. ř.,
pokud k rozhodnutí správní orgán nebyl vůbec věcně příslušný.
[63] Přestože §35 odst. 1 zákona o veřejných službách stanoví, že práva a povinnosti
ze závazku uzavřeného podle dosavadních předpisů zůstávají zachovány a řídí
se dosavadními předpisy, je třeba mít současně na paměti i již zmiňovaný čl. 79 odst. 1 Ústavy,
podle něhož lze působnost správních úřadů stanovit pouze zákonem. Zákon o veřejných
službách v §35 odst. 1 především hovoří o právech a povinnostech z uzavřeného závazku,
jedná se tedy o práva a povinnosti smluvních stran. Z tohoto ustanovení nelze v současnosti
dovodit pravomoc dopravního úřadu vymezenou již neexistujícím nařízením o prokazatelné
ztrátě, kterou dopravnímu úřadu nyní účinné zákony nepřiznávají. Takový postup
by byl v rozporu s čl. 79 odst. 1 Ústavy, tedy neústavní. Z nyní účinných právních předpisů
zároveň nelze dovodit, že by pravomoc dopravního úřadu vydat rozhodnutí o souhlasu
s investicemi přešla na jiný správní orgán. Pravomoc vydat rozhodnutí, kterým se udělí souhlas
s investicemi podle již zrušeného nařízení o prokazatelné ztrátě, tedy v současnosti nemá žádný
správní orgán.
[64] K témuž závěru nadto dospěl i krajský úřad ve svém rozhodnutí. V odůvodnění
poukazoval na to, že z §35 odst. 1 zákona o veřejných službách neplyne možnost, aby „správní
orgán vykonávající agendu dopravního úřadu rozhodoval dle již zrušeného právního předpisu“. Pak ale zvolil
nesprávný postup, neboť o žádosti rozhodoval věcně a zamítl ji. I to musí být předmětem
posouzení Ministerstva dopravy.
[65] Předně by tedy Ministerstvo dopravy mělo zhodnotit, zda jsou dány podmínky nicotnosti
rozhodnutí krajského úřadu dle §77 odst. 1 spr. ř. Přitom se ministerstvo může opřít
o podstatnou část argumentace, kterou předkládalo v žalobě a dalších svých vyjádřeních
a která by takovému závěru nasvědčovala. Nejvyšší správní soud přitom upozorňuje,
že po případném prohlášení rozhodnutí krajského úřadu za nicotné bude nutné se znovu zabývat
žádostí dopravce. Bude namístě zvážit, zda řízení o žádosti bylo po právu zahájeno, tj. zda žádost
došla věcně a místně příslušnému správnímu orgánu (§44 odst. 1 spr. ř.). V případě,
že by správní orgány shledaly, že žádost nebyla doručena věcně a místně příslušnému správnímu
orgánu, lze postupovat podle §43 odst. 1 písm. b) spr. ř., tedy odložit věc proto, že bylo učiněno
podání, k jehož vyřízení není věcně příslušný žádný správní orgán.
[66] Závěrem Nejvyšší správní soud podotýká, že byť podle jeho názoru pravomoc vydat
rozhodnutí o souhlasu s investicemi v současnosti nemá žádný správní orgán, nebrání
to smluvním stranám (dopravci a objednateli), aby si obdobný požadavek mezi sebou upravily
smluvně. Právě naopak, obzvláště ze strany objednatele (kraje), je takový postup prakticky nutný
s ohledem na jeho povinnosti při hospodaření s majetkem kraje, které mu zákony ukládají
(srov. např. §17 krajského zřízení).
[67] Mimoto dopravce a objednatel už k některým změnám smlouvy plynoucím ze zrušení
nařízení o prokazatelné ztrátě přistoupili. Odstranili například odkaz na nařízení původně
obsažený v čl. V odst. 1 smlouvy. Změnili také povinnost dopravce předložit vyúčtování
o prokazatelné ztrátě (původně §4 odst. 1 nařízení o prokazatelné ztrátě; srov. odst. [49]) tak,
že dopravce vyúčtování nově předkládá objednateli, nikoli dopravnímu úřadu (čl. V odst. 2
smlouvy ve znění dodatku č. 59). Není tedy důvod, proč by obdobně nemohli upravit i souhlas
s investicemi původně obsažený v §3 odst. 1 nařízení o prokazatelné ztrátě.
[68] Rovněž lze znovu připomenout, že doba trvání smluv o závazku veřejné služby
podle dřívější úpravy je časově omezená {srov. čl. 8 nařízení (ES) č. 1370/2007 a tento rozsudek
v odst. [55]}. Objednatel (kraj) by tedy měl zvážit, zda i kvůli nedokonalé právní úpravě starších
smluv není namístě, aby zajistil dopravní obslužnost na svém území již podle nyní účinného
zákona o veřejných službách.
V.
Závěr a náklady řízení
[69] Ze všech shora uvedených důvodů Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že příslušným
orgánem k rozhodnutí o odvolání proti rozhodnutí krajského úřadu ze dne 19. 11. 2013
je Ministerstvo dopravy (žalobce).
[70] K usnesení žalobce ze dne 30. 12. 2013, kterým žalobce popřel svoji pravomoc,
ač je podle rozhodnutí o kompetenční žalobě jeho pravomoc dána, lze odkázat na závěry
vyslovené v rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. Komp 4/2006 - 103 zmíněnému
v odst. [18], [39] a [59], podle nichž je usneseními o postoupení věci podle §12 spr. ř. toliko
upravováno vedení řízení. Usnesení tedy není třeba rušit, neboť nemůže založit překážku věci
rozhodnuté ve smyslu §48 odst. 2 spr. ř.
[71] Soud rozhodl dále o nákladech řízení, a to v souladu s §101 s. ř. s., podle něhož nemá
žádný z účastníků právo na náhradu nákladů řízení o kompetenční žalobě.
[72] Ustanovení soudního řádu správního upravující kompetenční žaloby neobsahují zvláštní
ustanovení o náhradě nákladů osob zúčastněných na řízení. Použije se tedy §60 odst. 5 s. ř. s.
Nejvyšší správní soud rozhodl v souladu s tímto ustanovením tak, že osoby zúčastněné na řízení
nemají právo na náhradu nákladů řízení o kompetenční žalobě. Osoba zúčastněná na řízení
má právo na náhradu pouze těch nákladů, které jí vznikly v souvislosti s plněním povinnosti,
kterou jí soud uložil; případně jí soud může z důvodů zvláštního zřetele hodných na návrh
přiznat i náhradu dalších nákladů řízení. V daném případě však Nejvyšší správní soud osobám
zúčastněným na řízení splnění žádné povinnosti, v souvislosti s níž by jim vznikly náklady,
neuložil.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 21. října 2015
JUDr. Michal Mazanec
předseda senátu