ECLI:CZ:NSS:2011:KOMP.2.2011:90
sp. zn. Komp 2/2011 - 90
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Michala Mazance
a soudců JUDr. Jaroslava Hubáčka, JUDr. Zdeňka Kühna, JUDr. Jana Passera, JUDr. Petra
Průchy, JUDr. Vojtěcha Šimíčka a JUDr. Marie Žiškové v právní věci žalobce: Ministerstvo
vnitra, se sídlem náměstí Hrdinů 3, Praha 4, proti žalovanému: Ministerstvo dopravy, se sídlem
nábř. Ludvíka Svobody 1222/12, Praha 1, za účasti osob zúčastněných na řízení: 1) Ústecký
kraj, se sídlem úřadu Velká Hradební 3118/48, Ústí nad Labem, zastoupený JUDr. Karlem
Muzikářem, advokátem se sídlem Křižovnické nám. 193/2, Praha 1, 2) ČAS-SERVICE a. s.,
se sídlem ve Znojmě, Dobšická 2, zastoupená Mgr. Michaelem Buchlovským, advokátem
se sídlem Cihlářská 643/19, Brno, 3) DPÚK a. s., se sídlem v Praze 5, Lumiérů 41/181,
zastoupená JUDr. Ilonou Vaněčkovou, advokátem se sídlem Na Pankráci 404/20a, Praha 4,
4) SCR Fassati s. r. o., se sídlem v Jaroměři, Husova 931, 5) Jihomoravský kraj, se sídlem
v Brně, Žerotínovo nám. 3/5, 6) Královéhradecký kraj, se sídlem v Hradci Králové,
Pivovarské nám. 1254, o žalobě na určení pravomoci mezi ústředními správními úřady podle
ustanovení §97 odst. 1 písm. c) s. ř. s.,
takto:
I. P ř í s l u š n é rozhodnout ve věci sporu ze smlouvy o závazku veřejné služby
mezi společností SCR Fassati s. r. o. a Královehradeckým krajem je Ministerstvo
vnitra.
II. P ř í s l u š n é rozhodnout ve věci sporu ze smluv o závazku veřejné služby mezi
společností ČAS SERVICE a. s. a Jihomoravským krajem a proti České
republice - Ministerstvu dopravy je Ministerstvo vnitra.
III. P ř í s l u š n é rozhodnout ve věci sporu ze smluv o závazku veřejné služby mezi
společností DPÚK a. s. a Ústeckým krajem v části týkající se zaplacení částky
220 592 746,40 Kč s příslušenstvím, in eventum částky 91 530 047 Kč s příslušenstvím
a in eventum částky 220 592 746,40 Kč s příslušenstvím, je Ministerstvo vnitra.
IV. Žaloba se v části žaloby týkající se nároku společnosti DPÚK a. s. na zaplacení částky
735 000 000 Kč s příslušenstvím, in eventum částky 188 453 017,72 Kč, odmítá .
V. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
[1] Žalobou doručenou Nejvyššímu správnímu soudu 9. 3. 2011 se Ministerstvo vnitra
domáhalo, aby kompetenční senát rozhodl spor o určení pravomoci mezi ním a Ministerstvem
dopravy podle §97 odst. 1 písm. c) s. ř. s.
I. Rekapitulace obsahu kompetenční žaloby Ministerstva vnitra
I. 1 SCR Fassati s. r. o.
[2] Podle žaloby obdržel žalobce dne 6. 12. 2010 od společnosti SCR Fassati s. r. o. návrh
na zahájení sporného řízení dle §141 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád (dále jen „s pr. ř.“)
a návrh na vydání předběžného opatření dle §61 spr. ř. směřující proti Královéhradeckému kraji.
Z podání vyplývalo, že společnost SCR Fassati s. r. o. (dále jen „SCR Fassati“) uzavřela
s Královéhradeckým krajem 30. 12. 2005 smlouvu o závazku veřejné služby ve veřejné linkové
dopravě podle §19 zákona č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě (dále jen „zákon o silniční
dopravě“). Podle ní měla zajišťovat dopravní obslužnost na určených autobusových linkách
a Královéhradecký kraj jí měl uhradit vzniklou prokazatelnou ztrátu. Dne 8. 11. 2010 bylo
společnosti SCR Fassati doručeno oznámení Královéhradeckého kraje o zrušení objednávky
dopravní obslužnosti vymezené linky a spoje a výzva k ukončení provozu u vymezených spojů.
Společnost SCR Fassati považovala tento jednostranný úkon za porušení smlouvy o závazku
veřejné služby, protože Královéhradecký kraj zrušil bez právního důvodu objednávku dopravních
výkonů a tyto výkony převedl do závazku veřejné služby jiného dopravce. Společnost
SCR Fassati proto žádala, aby žalobce rozhodl, že je odpůrce povinen s ní uzavřít přílohu č. 1
ke smlouvě o závazku veřejné služby, a to v rozsahu platném od 13. 6. 2010 do 11. 12. 2010.
I. 2 ČAS – SERVICE a. s.
[3] Žalobce dále obdržel 13. 1. 2011 na základě rozsudku Nejvyššího soudu ze dne
1. 12. 2010, sp. zn. 23 Cdo 318/2009, spis Městského soudu v Brně, sp. zn. 17 C 4/2004, týkající
se žaloby, kterou podala u Městského soudu v Brně společnost ČAS–SERVICE a. s. proti
Jihomoravskému kraji a proti České republice – Ministerstvu dopravy o zaplacení 2 477 630 Kč.
Tuto částku žádala z titulu plnění ze Smlouvy o závazku veřejné služby ve veřejné linkové osobní
dopravě ze dne 14. 4. 2003, kterou společnost ČAS–SERVICE a. s. uzavřela s Jihomoravským
krajem na základě zákona o silniční dopravě. Ve věci rozhodoval jak Městský soud v Brně,
tak Krajský soud v Brně, oba rozsudky však k podanému dovolání zrušil Nejvyšší soud
rozsudkem ze dne 1. 12. 2010, sp. zn. 23 Cdo 318/2009. Nejvyšší soud dospěl k závěru,
že uplatněný nárok je nárokem vyplývajícím z veřejnoprávní smlouvy uzavřené mezi společností
ČAS–SERVICE a. s. a Jihomoravským krajem. Dále uvedl, že k řešení sporů z veřejnoprávních
smluv jsou podle správního řádu příslušné správní orgány, v tomto konkrétním případě
tedy žalobce. Nejvyšší soud proto současně věc postoupil žalobci.
I. 3 DPÚK a. s.
[4] Žalobce v žalobě dále uvedl, že mu Okresní soud v Ústí nad Labem usneseními ze dne
9. 9. 2008, čj. 34 C 131/2008 - 544 a čj. 34 C 101/2008 - 193, postoupil žaloby společnosti
Dopravní podnik Ústeckého kraje a. s. – v současné době pod obchodní firmou
DPÚK a. s. - proti Ústeckému kraji. Společnost DPÚK a. s. ve dvou žalobách žádala 1) zaplacení
částky 220 592 746,40 Kč s příslušenstvím, in eventum částky 91 530 047 Kč s příslušenstvím
a in eventum částky 220 592 746,40 Kč s příslušenstvím, a dále 2) zaplacení 735 000 000 Kč
s příslušenstvím in eventum 188 453 017,72 Kč.
[5] V prvním návrhu se společnost DPÚK a. s. domáhala zaplacení prokazatelné ztráty
za období od 1. 5. 2006 do 31. 12. 2007, kterou v rozporu se zákonem o silniční dopravě
neuhradil Ústecký kraj, a dále žádala zaplacení doplatku za prokazatelné ztráty za období leden
až duben roku 2006. Tyto nároky opírala společnost DPÚK a. s. o tvrzenou neplatnost výpovědi
Smlouvy o závazku veřejné služby ve veřejné linkové dopravě podle §19 zákona o silniční
dopravě, kterou uzavřel 30. 12. 2003 právní předchůdce společnosti DPÚK a. s. s Krajským
úřadem Ústeckého kraje. Společnost DPÚK a. s. se dále domáhala úhrady za plnění tarifního
závazku ve smyslu čl. 11 nařízení Rady (EHS) č. 1191/69 ze dne 26. 6. 1969, o postupu členských
států ohledně závazků vyplývajících z pojmu veřejné služby v dopravě po železnici, silnici
a vnitrozemských vodních cestách, ve znění nařízení Rady (EHS) č. 1893/91 z 20. 6. 1991
(dále jen „nařízení č. 1191/69“). Tento závazek vznikl poskytováním žákovského jízdného
na základě smluv o úhradě prokazatelné ztráty vzniklé poskytováním žákovského jízdného,
které společnost DPÚK a. s. uzavřela dne 30. 12. 2005 a 7. 3. 2007 s Ústeckým krajem.
[6] V druhém návrhu se společnost DPÚK a. s. domáhala zaplacení 735 000 000 Kč
s příslušenstvím jako náhrady škody (pozn. soudu: škoda měla spočívat v poklesu hodnoty vlastního
kapitálu podniku žalobce), která vznikla postupem Ústeckého kraje, který v rozporu platným právem
přestal společnosti DPÚK a. s. hradit prokazatelnou ztrátu, resp. vyrovnávat finanční břemena
ve smyslu nařízení č. 1191/69. Nárok na náhradu škody vznikl v důsledku neplatné výpovědi
Smlouvy o závazku z veřejné služby ve veřejné linkové dopravě podle §19 zákona o silniční
dopravě ze dne 30. 12. 2003, kterou uzavřel právní předchůdce společnosti DPÚK a. s.
s Krajským úřadem Ústeckého kraje.
I. 4 Další průběh a námitky
[7] Žalobce usneseními ze dne 13. 12. 2010, čj. MV-112865-2/ODK-2010
(SCR Fassati s. r. o.), ze dne 18. 1. 2011, čj. MV-5001-2/ODK-2011 (ČAS–SERVICE a. s.)
a čj. MV-88784-32/ODK-2008 a MV-88769-27/ODK-2008 (DPÚK a. s.) postoupil v souladu
s §12 spr. ř. výše specifikované návrhy z důvodu nepříslušnosti žalovanému. Usneseními ze dne
10. 2. 2011, čj. 1/2011-190-STSP/4 (SCR Fassati s. r. o.), ze dne 18. 2. 2011,
čj. 23/2011-190-STSP/5 (ČAS–SERVICE a. s.), čj. 21/2011-190-STSP/4
a 22/2011-190-STSP/4 (DPÚK a. s.) vrátil žalovaný věci žalobci k rozhodnutí.
[8] Podle žalobce proto v popsaných případech vznikl negativní kompetenční spor
mezi žalobcem a žalovaným ve smyslu §97 odst. 1 písm. c) a odst. 3 s. ř. s.
[9] Žalobce dále popsal důvody, pro které se domnívá, že k vyřízení obou věcí je příslušný
žalovaný.
[10] Konstatoval, že společnosti SCR Fassati s. r. o., ČAS –SERVICE a. s. a DPÚK a. s.
dovozují své právní nároky ze smluv o závazku veřejné služby uzavřených v období od roku 2003
na základě tehdy platného §19 zákona o silniční dopravě. Jejich povahou se zabýval zvláštní
senát v řízení podle zákona č. 131/2002 Sb., o řešení některých kompetenčních spor ů, v usnesení
ze dne 21. 5. 2008, čj. Konf 31/2007 - 82, č. 1675/2008 Sb. NSS. Uzavřel přitom, že orgánem
příslušným rozhodnout o sporu z těchto subordinačních veřejnoprávních smluv je podle
§169 odst. 1 písm. d) ve spojení s §178 správního řádu žalobce.
[11] Podle žalobce došlo od 3. 12. 2009 ke změně právní povahy smluv o závazku veřejné
služby a s ní související změně v určení příslušného správního orgánu v souvislosti s účinností
nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1370/2007, o veřejných službác h v přepravě
cestujících po železnici a silnici a zrušení nařízení Rady (EHS) č. 1191/69 a č. 1107/70
(dále jen „nařízení č. 1370/2007“). Toto nařízení totiž nadále neumožňuje – s výjimkou
uvedenou v čl. 5 odst. 5 – nahradit uzavření smlouvy o veřejných službách vydáním rozhodnutí
o uložení „přepravní povinnosti“, jak až dosud připouštěl čl. 1 odst. 5 nařízení Rady (EHS)
č. 1191/69, o postupu členských států ohledně závazků vyplývajících z pojmu veřejné služby
v dopravě po železnici, silnici a vnitrozemských vodních cestách (dále jen „nařízení č. 1191/69“).
[12] Žalobce má za to, že smlouvy uzavřené podle §19 zákona o silniční dopravě je třeba
od okamžiku zrušení možnosti jejich nahrazení správním rozhodnutím, tj. od účinnosti nařízení
č. 1370/2007, považovat za nepojmenované veřejnoprávní smlouvy, neboť ztratily charakter
smluv subordinační povahy.
[13] Pro určení věcně příslušného správního orgánu k vedení správního řízení je přitom
podle žalobce rozhodující - nestanoví-li zákon, resp. přechodná ustanovení jinak - právní stav
platný v době rozhodování věci. Odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
31. 12. 2009, čj. Komp 6/2009 - 35, č. 2021/2010 Sb. NSS, dle něhož správní řád počítá
s trváním místní a nikoli věcné příslušnosti. Povahu zmiňovaných smluv je proto podle žalobce
nutno posuzovat ke dni, kdy je o nich ve správním řízení rozhodováno.
[14] Subordinační povahu smluv není možno podle žalobce dovozovat z čl. 5 odst. 5 nařízení
č. 1370/2007 (pozn. soudu: toto ustanovení uvádí: „V případě přerušení slu žeb nebo v případě bezprostředního
rizika vzniku takové situace může příslušný orgán přijmout mimořádné opatření. Toto mimořádné opatření
má podobu přímého uzavření smlouvy nebo formální dohody o rozšíření smlouvy o veřejných službách
nebo požadavku vykonat určité závazky veřejné služby. Provozovatel veřejných služeb má právo odvolat
se proti rozhodnutí o uložení povinnosti vykonat určité závazky veřejné služby. Uzavření smlouvy o veřejných
službách nebo její prodloužení prostřednictvím mimořádného opatření nebo uložení povinnosti vykonat takový
závazek by neměly překročit dva roky“.). Je totiž třeba zohlednit specifickou a zcela mimořádnou
povahu jím předvídaného opatření. Ta vylučuje, aby rozhodnutí o povinnosti vykonat přepravní
služby mohlo být považováno za obecnou náhradu smlouvy o veřejných službách. O tom podle
žalobce svědčí i bod 24 odůvodnění nařízení. Uložení povinnosti podle čl. 5 odst. 5 nařízení
č. 1370/2007 je mimořádným, krátkodobým opatřením. Nejde o opatření, jež by bylo možné
využít podle úvahy správního orgánu namísto uzavření veřejnoprávní smlouvy, ale o dočasné,
nouzové opatření, které lze využít v mimořádných situacích a na nezbytně nutnou dobu.
Byť by mohlo mít podle správního řádu formu rozhodnutí, není možné je pokládat za ekvivalent
uzavření subordinační veřejnoprávní smlouvy. V tomto ohledu se nařízení č. 1370/2007 liší
od §161 správního řádu, které rovnocennost mezi rozhodnutím a veřejnoprávní smlouvou
naopak předpokládá.
[15] Ustanovení §161 odst. 1 správního řádu podle žalobce dopadá na zcela odlišnou situaci,
v níž vedle sebe stojí vydání rozhodnutí a možnost uzavřít subordinační veřejnoprávní smlouvu
za podmínek stanovených zvláštním zákonem, přičemž ani jeden ze způsobů uspořádání daného
vztahu nepředstavuje nouzové, dočasné řešení, ale naopak řešení v zásadě rovnocenné. Správní
řád konečně nepředvídá, že by správní orgán rozhodl teprve poté, co se mu nepodaří uzavřít
veřejnoprávní smlouvu.
[16] Pravomoc správních orgánů rozhodovat spory z jakékoli veřejnoprávní smlouvy plyne
podle žalobce z §141 odst. 1 správního řádu a a contrario rovněž z §7 odst. 1 o. s. ř. Neurčuje -li
§169 odst. 1 správního řádu správní orgán příslušný rozhodovat o sporech z „obecné“
veřejnoprávní smlouvy, je třeba vyjít z §133 odst. 1 správního řádu a uzavřít , že v souladu
s §17 zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České
republiky, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „kompetenční zákon“), je příslušným orgánem
žalovaný.
II. Vyjádření žalovaného Ministerstva dopravy
[17] Žalovaný byl přesvědčen, že i v současné době je žalobce věcně příslušný k projednání
předmětných sporů ze smluv o závazku veřejné služby. Shrnul, že (i.) základním
a nepostradatelným znakem subordinační veřejnoprávní smlouvy není oprávnění správního
orgánu vydat namísto uzavření veřejnoprávní smlouvy rozhodnutí, a proto na věcnou příslušnost
nemá žádný vliv případná změna právní úpravy oprávnění správního orgánu uložit závazek
veřejné služby správním rozhodnutím, (ii.) nařízení č. 1370/2007 umožň uje, aby bylo vydáno
správní rozhodnutí, kterým bude dopravci uložena povinnost provozovat dopravu (účinností
tohoto nařízení proto k relevantní změně právní úpravy nedošlo), a (iii.) změna právní úpravy
rozhodnutí o závazku veřejné služby nemůže představovat změnu věcné příslušnosti.
[18] Žalovaný především nesouhlasil s žalobcem v tom, že základním znakem subordinační
veřejnoprávní smlouvy je možnost správního orgánu vydat namísto jejího uzavření rozhodnutí.
Základními znaky subordinační smlouvy, které tento typ veřejnoprávní smlouvy odlišují od typů
jiných, jsou její smluvní strany. Pokud by zákonodárce chtěl, aby mezi znaky subordinační
smlouvy patřila i možnost vydání rozhodnutí, pak by použil formulaci „a to namísto vydání
rozhodnutí“ a nikoli formulaci „a to i namísto vydání rozhodnutí“. Slovo „i“ připouští uzavření
subordinační smlouvy také v těch případech, kdy zákon možnost vydání rozhodnutí neupravuje.
I pokud by soud dospěl k závěru, že došlo k omezení oprávnění správního orgánu uložit závazek
veřejné služby správním rozhodnutím (s čímž však žalovaný nesouhlasí), nemělo by to vliv
na skutečnost, že smlouva o závazku veřejné služby je subordinační veřejnoprávní smlouvou.
[19] Podle žalovaného dopadá §161 správního řádu i na veřejnoprávní smlouvy,
u kterých je možnost uložit závazek veřejné služby rozhodnutím omezena stanovenými
podmínkami nebo časem, na který lze rozhodnutí vydat, nebo na mimořádné situace. Navíc
i veřejnoprávní smlouvy uzavřené v době účinnosti nařízení č. 1191/69 nebylo možné nahradit
rozhodnutím neomezeně – např. tak nebylo možné učinit v celostátní a mezinárodní dopravě.
[20] Žalovaný dále shrnul vývoj právní úpravy institutu závazku veřejné služby. Uvedl,
že ani nařízení č. 1191/69 neumožňovalo uložení závazku veřejné služby ve všech případ ech,
nýbrž pouze subsidiárně, jestliže uzavření smlouvy není možné a existuje -li veřejný zájem
na provozování dopravních služeb. Dalším omezením možnosti uložit závazek veřejné služby
rozhodnutím podle nařízení č. 1191/69 bylo nepřímé vymezení správních or gánů, které mohly
o uložení závazku veřejné služby rozhodnout ve správním řízení. Nařízení č. 1191/69
tedy umožňovalo vydat rozhodnutí namísto uzavření smlouvy pouze v městské, příměstské
a regionální dopravě. V oblasti celostátní a mezinárodní dopravy existovala možnost zajištění
veřejných služeb v přepravě cestujících pouze formou uzavření smlouvy. Úvaha žalobce
je podle žalovaného v tomto ohledu v rozporu s usnesením zvláštního senátu
č. 1675/2008 Sb. NSS, v němž zvláštní senát i přes omezené možnosti uložit závazek veřejné
služby rozhodnutím považoval smlouvy o závazku veřejné služby za subordinační veřejnoprávní
smlouvy podle §161 odst. 1 správního řádu.
[21] Již původní znění nařízení č. 1191/69 v čl. 14 stanovilo, že uložit závazek veřejné služby
rozhodnutím je možné pouze ve výjimečných případech, je -li to nezbytné pro zajištění
poskytování přiměřených dopravních služeb. Novelizace právní úpravy směřovaly k posílení
smluvního principu. I se zřetelem k usnesením zvláštního senátu ze dne 1. 10. 2008,
čj. Konf 6/2008 - 66, či č. 1675/2008 Sb. NSS, lze podle žalovaného uzavřít, že přijetím nařízení
č. 1370/2007 nedošlo k omezení dosud neomezené možnosti uložení závazku veřejné služby
rozhodnutím, neboť tato možnost byla omezena již v době účinnosti nařízení č. 1191/69. Závěry
zvláštního senátu o tom, že smlouva o závazku veřejné služby je subordinační veřejnoprávní
smlouvou, vyslovené v naposledy zmiňovaných usneseních, a závěry Nejvyššího správního soudu
o věcné příslušnosti žalobce (rozsudky ze dne 22. 2. 2008, čj. Komp 4/2006 - 103,
č. 1555/2008 Sb. NSS, ze dne 31. 12. 2007, čj. Komp 1/2007 - 52, č. 1518/2008 Sb. NSS,
a ze dne 31. 10. 2008, čj. Komp 2/2007 - 30), jsou platné i v předmětném sporu.
[22] Žalovaný dále uvedl, že čl. 5 odst. 5 nařízení č. 1370/2007 nepochybně zakládá oprávnění
příslušnému správnímu orgánu rozhodnutím (vrchnostenským správním aktem) zřídit závazek
veřejné služby. Možnost rozhodnout o závazku veřejné služby je upravena také v §22 odst. 1
písm. c) zákona č. 194/2010 Sb., o veřejných sl užbách v přepravě cestujících a o změně dalších
zákonů (dále jen „zákon o veřejných službách“). Žalovaný zopakoval, že §161 správního řádu
mezi základní znaky subordinační veřejnoprávní smlouvy nezařazuje možnost správního orgánu
vydat rozhodnutí. I pokud by tomu tak bylo, z §161 správního řádu se nijak nepodává,
že možnost vydat rozhodnutí musí existovat ve všech případech, kdy je uzavírána smlouva
o závazku veřejné služby.
[23] Výklad žalobce dle žalovaného nesměřuje k naplnění požadavku na jednotnost
a bezrozpornost právního řádu a nepřispívá k principu právní jistoty, dovozuje-li, že by uzavřená
smlouva o závazku veřejné služby měla v některých případech povahu subordinační
veřejnoprávní smlouvy, zatímco v ostatních případech by takovou povahu neměla. To by mohlo
vést k nedůvodnému vytváření dvou odlišných režimů smlouvy a k oslabení právní jistoty
při řešení sporu z ní. Případný omyl účastníků nebo odlišný právní názor rozhodujícího orgánu
(včetně soudů ve správním soudnictví) by přitom vedl k absolutní vě cné nepříslušnosti správního
orgánu, který rozhodoval spor ze smlouvy, a tím také k nulitě správního rozhodnutí.
[24] Žalovaný doplnil, že smlouvy o závazku veřejné služby uzavřené od 1. 7. 2010 zákon
o veřejných službách vylučuje z režimu veřejnoprávních smluv (pozn. soudu: žalovaný však neuvedl,
o jaké smlouvy se tedy jedná). U smluv uzavřených do 30. 6. 2010 ale na základě přechodných
ustanovení (§35 odst. 1 zákona o veřejných službách) zůstává veřejnoprávní povaha zachována.
[25] I kdyby skutečnost, že po účinnosti nařízení č. 1370/2007 není až na výjimky
dle čl. 5 odst. 5 možno ukládat závazky veřejné služby správním rozhodnutím, znamenala,
že nově uzavírané smlouvy o veřejných službách nemají povahu subordinačních veřejnoprávních
smluv (což žalovaný zásadně odmítá), nevyplývalo by z toho podle žalovaného, že smlouvy
o veřejných službách uzavřené před účinností nařízení č. 1370/2007, které v okamžiku svého
uzavření naplnily zákonné znaky stanovené v §161 správního řádu, ztratily okamžikem účinnosti
nařízení č. 1370/2007 charakter veřejnoprávních smluv dle §161 správního řádu. Takový výklad
by ve svém důsledku znamenal, že nařízení č. 1370/2007 bude přisuzována pravá retroaktivita
mající za následek změnu v povaze právního úkonu, který byl uzavřen před účinnos tí nařízení
č. 1370/2007.
[26] Závěr o dodatečné změně v povaze veřejnoprávní smlouvy nemá podle žalovaného
v textu nařízení č. 1370/2007 oporu. Přechodné ustanovení čl. 8 odst. 3 stanoví pouze to,
za jakých podmínek zůstávají v platnosti smlouvy o veřejných s lužbách uzavřené před účinností
nařízení č. 1370/2007. Z ustálené rozhodovací praxe (např. nález Ústavního soudu ze dne
4. 2. 1997, sp. zn. Pl. ÚS 21/96) naproti tomu vyplývá, že povahu právních úkonů
(a tedy i veřejnoprávních smluv) je třeba posuzovat podle právních předpisů platných a účinných
v době, kdy byl předmětný právní úkon učiněn.
[27] Shodný názor lze dle žalovaného vyvozovat i z §35 zákona o veřejných službách,
jenž v poznámce pod čarou odkazuje na čl. 8 odst. 3 nařízení č. 1370/2007. Stanoví -li posledně
uvedené ustanovení podmínky pro zachování platnosti smluv o veřejných službách, uzavřených
do dne účinnosti nařízení č. 1370/2007 (tedy za účinnosti §19 a násl. zákona o silniční dopravě
a nařízení č. 1191/69), je podle žalovaného za „dosavadní právní předpisy“ ve smyslu §35 odst. 1
zákona o veřejných službách třeba považovat zákon o silniční dopravě ve znění účinném do dne
30. 6. 2010 a nařízení č. 1191/69 do 3. 12. 2009. Proto je i nadále třeba existující smlouvy
o závazku veřejné služby uzavřené před 3. 12. 2009 podle žalovaného vykládat v kontextu
nařízení č. 1191/69, a kvalifikovat je tedy jako subordinační veřejnoprávní smlouvy.
[28] Argumentaci rozsudkem č. 2021/2010 Sb. NSS považoval žalovaný za nepřípadnou,
neboť (i pokud by bylo připuštěno, že za platné právní úpravy již smlouva o závazku veřejné
služby není subordinační veřejnoprávní smlouvou) v tomto případě se o změnu právní úpravy
týkající se určování věcné příslušnosti nejedná. Žalovaný citoval závěry posledně uvedeného
rozsudku, jakož i usnesení zvláštního senátu ze dne 17. 6. 2009, čj. Konf 104/2008 - 7. Doplnil,
že §11 odst. 1 o. s. ř. stanoví zásadu perpetuatio fori jak pro věcnou příslušnost, tak pro místní
příslušnost soudu. Není tedy pravda, že by se obecně u věcné příslušnosti zás ada perpetuatio fori
neuplatňovala. U věcné příslušnosti je totiž ve smyslu výkladu zvláštního senátu nutné rozlišovat
mezi okolnostmi rozhodnými pro určení věcné příslušnosti (zde se zásada perpetuatio fori
uplatňuje) a stanovení věcně příslušného orgánu v zákoně (zde se zásada perpetuatio fori
neuplatňuje).
[29] Za změnu právní úpravy ve vztahu k rozhodování sporu o závazku veřejné služby
by ve smyslu výše citované judikatury mohla být podle žalovaného považována pouze taková
změna právní úpravy, která by výs lovně stanovila, že spory ze smlouvy o závazku veřejné služby
nově rozhoduje žalovaný a nikoli žalobce, aniž by toto bylo doprovázeno přijetím přechodných
ustanovení ponechávajících u již zahájených řízení věcnou příslušnost dle dosavadní právní
úpravy. Případná změna povahy smlouvy o závazku veřejné služby (ztráta charakteru
subordinační veřejnoprávní smlouvy, kterou však žalovaný odmítá), má mnohem blíže ke změně
okolností relevantních pro určení věcné příslušnosti. Měnila by se právní kvalifikace smlouvy
o závazku veřejné služby, neměnila by se však úprava nadřízeného správního orgánu,
který je příslušný k rozhodování sporu ze smlouvy.
[30] Žalovaný dále uvedl, že žádný zákon v současně době přímo neupravuje, který správní
orgán je nadřízeným správním orgánem vůči kraji ve věci smlouvy o závazku veřejné služby.
Stejně tak zvláštní zákon přímo nestanoví, který správní orgán vykonává dozor nad smlouvami
o závazku veřejné služby uzavřené krajem. Vrchní státní dozor podle §34 odst. 4 zákona
o silniční dopravě není podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 10. 2008,
čj. Komp 2/2007 - 30, skutečností, která by znamenala, že žalovaný je nadřízeným správním
orgánem ve smyslu §178 správního řádu.
[31] Žalovaný doplnil, že s ohledem na dřívější judikaturu Nejvyššího správního soudu
není sporu o tom, že smlouva o závazku veřejné služby je uzavírána krajem v samostatné
působnosti. Zákon č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „zákon o krajích“), svěřuje obecně dozor nad samostatnou působností krajů žalobci.
I pokud by na základě §178 odst. 1 správního řádu nebylo možné určit nadřízený správní orgán,
je věcná příslušnost žalobce odvoditelná ze subsidiárně použitelného §178 odst. 2 správního
řádu. Žalovaný v tomto ohledu odkázal na ustálenou judikaturu Nejvyššího správního soudu
k §178 odst. 2 správního řádu (rozsudky č. 1555/2008 Sb. NSS, č. 1518/2008 Sb. NSS či ze dne
31. 10. 2008, čj. Komp 2/2007 - 30). Pro úplnost uvedl, že žalobce v podané žalobě uznává,
že na základě §178 správního řádu je nadřízeným správním orgánem on, mezi účastníky
je však spor o tom, zda lze vůbec §178 správního řádu v této věci užít.
[32] Podle žalovaného by konečně nebylo ani ústavně konformním, aby spor ze smlouvy
o závazku veřejné služby mohl rozhodovat správní orgán, který může být jednou ze stran sporu.
Žalovaný totiž rovněž uzavírá smlouvy o závazku veřejné služby podle nařízení č. 1370/2007
(do 3. 12. 2009 podle nařízení č. 1191/69) a je sprá vním orgánem, který by podle čl. 5 odst. 5
nařízení č. 1370/2007 mohl uložit závazek veřejné služby rozhodnutím.
III. Vyjádření osob zúčastněných na řízení
a) Ústecký kraj
[33] Osoba zúčastněná na řízení 1) byla přesvědčena, že k rozhodnutí ve věcech,
které jsou předmětem kompetenčního sporu, je i nadále věcně příslušný žalobce. Předmětné
smlouvy o závazcích veřejné služby naplnily znaky veřejnoprávní subordinační smlouvy
podle §161 správního řádu. Je-li pro určení povahy smlouvy rozhodující splnění příslušn ých
podmínek v okamžiku jejího uzavření, nemohlo v důsledku účinnosti nařízení č. 1370/2007 dojít
ke změně právní kvalifikace u již uzavřených veřejnoprávních smluv. Jiný výklad by rovněž
znamenal, že by nařízení č. 1370/2007 byla přisuzována pravá retroak tivita. Pro závěr
o dodatečné změně v povaze veřejnoprávní smlouvy neexistuje v nařízení č. 1370/2007 opora.
Povahu právních úkonů a tedy i veřejnoprávních smluv je i podle ustálené rozhodovací praxe
třeba posuzovat podle právních předpisů platných a účinných v době, kdy byl předmětný právní
úkon učiněn.
[34] Osoba zúčastněná na řízení zdůraznila, že společnost DPÚK a. s. se domáhá nároků,
které jí dle jejích tvrzení vznikly v době účinnosti nařízení č. 1191/69, tj. v době, kdy smlouvy
byly i podle žalobce veřejnoprávními subordinačními smlouvami.
[35] Uvedený názor lze podle osoby zúčastněné na řízení vyvozovat i z přechodných
ustanovení zákona o veřejných službách, a to z §35 ve spojení s čl. 8 odst. 3 nařízení
č. 1370/2007.
[36] I kdyby bylo třeba povahu smluv posuzovat v kontextu aplikace nařízení č. 1370/2007,
bylo by podle osoby zúčastněné na řízení 1) dané smlouvy nutno považovat za veřejnoprávní
subordinační smlouvy, neboť nařízení nevyloučilo možnost nahradit smlouvy o veřejných
službách správním rozhodnutím. Pravomoc nahradit obsah veřejnoprávní smlouvy rozhodnutím
ostatně není ani nezbytným definičním znakem subordinační veřejnoprávní smlouvy . I pokud
by smlouvy tuto povahu v důsledku účinnosti nařízení č. 1370/2007 ztratily, byla by podle
§133 odst. 1 správního řádu i přesto dána příslušnost žalobce, neboť do jeho působnosti spadá
oblast samostatné působnosti obcí a krajů. Vzhledem k ústavním zárukám práva na samosprávu
je nutno při absenci výslovného zákonného kritéria dát přednost působnosti žalobce.
[37] Na uvedených závěrech nemění podle Ústeckého kraje nic ani skutečnost,
že se předmětná smlouva týká dopravy. Podle názoru Ústeckého kraje je žalobce povinen
rozhodovat o sporných řízeních ve všech případech, kde je účastníkem řízení kraj v samostatné
působnosti bez ohledu na jeho věcnou povahu, nestanoví-li zvláštní předpis jinak.
[38] Osoba zúčastněná na řízení 1) odkázala na odůvodnění Nejvyššího správního soudu
v rozsudku ze dne 31. 12. 2007, sp. zn. Komp 1/2007, a zásadu uvedenou v §94 odst. 1 zákona
č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení) , a uzavřela, že pokud by mělo být přezkoumávání
rozhodnutí vydaných v samostatné působnosti kraje svěřeno jednotlivým správním úřadům
dle jejich věcné specializace, pak by zákonodárce takové pravidlo zakotvil do zákona o krajském
zřízení. Protože tak neučinil, je k rozhodnutí věci příslušný žalobce.
b) ČAS SERVICE a. s.
[39] Ve vyjádření k žalobě společnost ČAS–SERVICE a. s. uvedla, že nařízením č. 1370/2007
se nezměnilo nic na tom, že smlouvu o závazku veřejné služby lze n adále posuzovat
jako veřejnoprávní smlouvu podle §160 spr. ř. a orgánem příslušným rozhodovat spory
z nich vyplývající je žalobce. Pokud by však bylo možné smlouvu posuzovat podle §161 s pr. ř.,
byl příslušný rozhodnout spory z této smlouvy žalovaný, a to v souladu s §169 odst. 1 písm. d)
spr. ř. Jelikož tomu tak není, je k rozhodnutí příslušný žalobce.
c) DPÚK a. s.
[40] Podle společnosti DPÚK a. s. nelze z definice subordinační smlouvy dovodit požadavek,
že tato smlouva musí být v průběhu či po uplynutí platnosti nahraditelná správním rozhodnutím.
Ustanovení §161 spr. ř. váže subordinační charakter smlouvy k podmínkám platným v době,
kdy byla veřejnoprávní smlouva uzavřena. Podle společnosti DPÚK a. s. nemohlo z důvodu
vývoje právních předpisů v oblasti veřejné dopravy dojít ke změně charakteru předmětné
smlouvy.
[41] Osoba zúčastněná na řízení 3) dále uvedla, že na kompetenci žalobce rozhodovat o sporu
z předmětné veřejnoprávní smlouvy by mohla mít vliv toliko změna právních předpisů,
která by přímo dopadala na stanovení orgánu, který je oprávněn rozhodovat ve sporech
z veřejnoprávních smluv, tedy např. v případě, že by silniční zákon nově výslovně upravil
příslušnost Ministerstva dopravy k řešení sporů ze smluv podle §19 zákona č. 111/1994 Sb.,
o silniční dopravě. K takové změně právních předpisů však nedošlo.
IV. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
IV. 1 Splnění podmínek řízení
[42] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval otázkou, zda se v souvislosti s nároky
společnosti SCR Fassati s. r. o. a ČAS–SERVICE a. s. jedná o kompetenční spor,
k jehož projednání je příslušný. Podle §97 odst. 1 s. ř. s. soud rozhoduje kladný nebo záporný
kompetenční spor, jehož stranami jsou správní úřad a orgán územní, zájmové nebo profesní
samosprávy, orgány územní, zájmové nebo profesní samosprávy navzájem, anebo ústřední
správní úřady navzájem. Protože podle zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných
ústředních orgánů státní správy České republiky, jsou ústředními orgány státní správy žalobce
i žalovaný, jedná se o kompetenční spor ve smyslu §97 odst. 1 písm. c) s. ř. s. (srov. obdobně
např. shora zmiňovaný rozsudek č. 1518/2008 Sb. NSS).
[43] Kompetenční spor je sporem záporným (§97 odst. 3 s. ř. s.), jelikož oba dotčené ústřední
orgány státní správy popírají svou pravomoc vydat rozhodnutí v řízeních o sporu z veřejnoprávní
smlouvy. Nejvyšší správní soud je tak v této části žaloby k rozhodování příslušný podle
§97 odst. 4 s. ř. s.
[44] Nejvyšší správní soud dále posuzoval žalobu v části týkající se společnosti DPÚK a. s .
Jak uvedeno, společnost podala u okresního soudu dvě žaloby, následně postoupené
k rozhodnutí Ministerstvu vnitra. Žaloba na zaplacení částky 220 592 746,40 Kč s příslušenstvím,
in eventum částky 91 530 047 Kč s příslušenstvím a in eventum částky 220 592 746,40 Kč
s příslušenstvím, která byla vedena u okresního soudu pod sp. zn. 34 C 131/2008,
ve které společnost DPÚK a. s. žádala úhradu prokazatelné ztráty za plnění závazku provozu
a přepravy a vyrovnání z titulu plnění tarifního závazku, se tedy týká nároku vyplývajícího
z veřejnoprávní subordinační smlouvy. Na tento nárok se proto použijí závěry uvedené
v předchozích bodech a kompetenční senát bude řešit negativní kompetenční spor mezi dvěma
ústředními správními úřady, ke kterému je příslušný podle §97 odst. 4 s. ř. s.
[45] Dále jde o návrh na zaplacení 735 000 000 Kč, in eventum 188 453 017,72 Kč, který byl
u okresního soudu veden pod sp. zn. 34 C 101/2008. Společnost DPÚK a. s. opřela žalobu
o tvrzení, že „vzhledem k popsanému zachování závazku veřejné služby nemohl být tento platně ukončen
výpovědí smlouvy ze strany žalovaného, neboť účinky zachování závazků veřejné služby, stejně jako povinnost
žalovaného vyrovnávat žalobci příslušná ekonomická břemena, tedy hradit žalobci prokazatelnou ztrátu, trvají
po celou dobu platnosti předmětných licencí ve smyslu čl. 2 nařízení ve spojitosti s ustanovením §18 ZSD,
tedy tuto povinnost měl žalovaný i po 30. 4. 2006, kdy měly nastat účinky výpovědi Smlouvy ze strany
žalovaného. Žalovaný však tuto povinnost již od 1. 5. 2004 neplní, čímž zapříčinil stav, kdy zásadním
způsobem klesla hodnota vlastního kapitálu podniku žalobce v porovnání se stavem k 30. 4. 2006.
S přihlédnutím k tomu má žalobce za to, že mu za toto jednání žalovaného náleží po právu nárok na náhradu
škody ve výši 735 000 000 Kč“.
[46] Společnost DPÚK a. s. zde tedy nežádala (na rozdíl od první žaloby) zaplacení
prokazatelné ztráty vyplývající ze smlouvy o závazku veřejné služby ve veřejné linkové dopravě
podle §19 zákona o silniční dopravě (o němž by byl příslušný rozhodovat ústřední správní
orgán), ale domáhala se zaplacení náhrady škody z důvodu poklesu vlastního kapitálu,
způsobeného podle jejího tvrzení neplatnou výpovědí veřejnoprávní smlouvy. Správní řád
v §141 odst. 1 stanoví, že ve sporném řízení s právní orgán řeší spory z veřejnoprávních smluv.
Nárok společnosti DPÚK a. s. ale nelze považovat za nárok vyplývající z veřejnoprávní smlouvy
podle tohoto ustanovení. Náhrada škody, kterou společnost DPÚK a. s. v této žalobě žádá,
je soukromoprávním institutem, a spory o náhrady škod zásadně rozhodují soudy (prvá část
ustanovení §7 odst. 1 o. s. ř.); Nejvyšší správní soud se dále zabýval tím, zda snad není
k rozhodování o tomto nároku příslušný správní orgán ve smyslu téhož ustanovení in fine,
které připouští, že i spory o soukromé právo mohou podle speciálního zákonodárství rozhodovat
správní orgány. Právní podklad ani argumentaci pro takový závěr však nenalezl.
[47] Došlo tak k situaci, že spor – svou povahou soukromoprávní – byl okresním soudem
předložen k rozhodnutí správnímu orgánu, a ten – aniž by se blíže naznačeným problémem
zabýval – vyvolal spor o kompetenci nikoli s okresním soudem, ale s jiným správním orgánem,
jakoby šlo o nárok z veřejnoprávní smlouvy; spory z těchto smluv totiž náleží orgánům správním
(§141 odst. 1 spr. ř.: „Ve sporném řízení správní orgán řeší spory z veřejnoprávních smluv (část pátá)
a v případech stanovených zvláštními zákony spory vyplývající z občanskoprávních, pracovních, rodinných
nebo obchodních vztahů.“). Tento předpoklad má sice Nejvyšší správní soud za pochybný,
ale není oprávněn je v tomto řízení s konečnou platností vyřešit.
[48] Kompetenční střety, jejichž podstatou je rozhodnutí otázky, zda o určité věci
má rozhodovat soud (pořadem práva v řízení občanskoprávním), anebo správní orgán,
není povolán rozhodovat senát Nejvyššího správního soudu v řízení o kompetenční žalobě.
Z §97 s. ř. s. mu taková pravomoc neplyne ; to především proto, že by tu byla porušena zásada
nemo iudex in re sua; soud – jímž ostatně v takovýchto věcech nezřídka bývá i Nejvyšší správní
soud - by tu vrchnostensky proti správnímu úřadu rozhodoval ve vlastní věci střetu kompetencí,
tedy věc vlastní, resp. věc jiného soudu, náležejícího rovněž do soudní soustavy).
[49] S konečnou platností a judikátním způsobem může spor mezi soudem a správním
orgánem rozhodnout zvláštní senát v řízení podle zákona č. 131/2002 Sb. Ten může vyslovit,
zda se v souvislosti s nárokem na zaplacení 735 000 000 Kč jedná o náhradu škody,
o které je oprávněn rozhodovat soud, nebo zda se jedná o nárok vyplývající z veřejnoprávní
smlouvy, o kterém rozhoduje správní orgán. Teprve poté, co by zvláštní senát vyslo vil,
že k rozhodnutí je příslušný správní orgán (a nikoli soud v řízení občanskoprávním), mohl
by správní orgán za podmínek §97 s. ř. s. podat kompetenční žalobu ve smyslu §97 s. ř. s. s tím,
že se domnívá, že by ve věci měl rozhodovat jiný ústřední správní orgán.
[50] Zbývá tedy shrnout, že Nejvyšší správní soud má za to, že uplatněný nárok je nárokem
soukromého práva, a není tu právní úprava, která by rozhodnutí o něm svěřila správnímu orgánu.
Nemůže proto být vyvolán spor o to, zda jej má rozhodnout ten či onen správní orgán. Nejvyšší
správní soud proto žalobu v části týkající se sporu o rozhodování ve věci nároku společnosti
DPÚK a. s. o zaplacení 735 000 000 Kč, in eventum 188 453 017,72 Kč, odmítl
pro svou nepříslušnost. Kompetenční žalobu v této věci by tak mohlo v budoucnu podat některé
ze zúčastněných ministerstev jen v takovém případě, pokud by zvláštní senát v řízení podle
zákona č. 131/2002 Sb. přiřkl příslušnost k rozhodování nikoli soudu v řízení ve věcech
občanskoprávních, ale správnímu orgánu, přičemž správní orgán takto označený by měl za to,
že věcně a místně příslušný je správní orgán jiný.
IV. 2 Vlastní argumentace soudu ke kompetenčnímu sporu
[51] Vlastním jádrem sporu mezi účastníky je posouzení právní otázky věcné příslušnosti
k rozhodování ve věcech sporů ze smluv o závazcích veřejné služby ve veřejné linkové dopravě,
které společnost SCR Fassati s. r. o. uzavřela s Královéhradeckým krajem, společnost
ČAS-SERVICE a. s. s Jihomoravským krajem a společnost DPÚK a. s. s Ústeckým krajem.
[52] Ve vztahu ke smlouvám uzavřeným v roce 2003 (společnosti DPÚK a. s.
a ČAS-SERVICE a. s.) a v roce 2005 (SCR Fassati s. r. o.), tj. před účinností správního řádu,
a z nich vyplývajících sporů o úhradu prokazatelných ztrát, vycházel soud z přechodného
ustanovení §182 odst. 2 správního řádu (věta před středníkem), podle něhož se ustanoveními
tohoto zákona řídí i veřejnoprávní smlouvy vzniklé přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona.
Citovaná právní úprava svědčí pro výklad, že přechodné ustanovení vyjadřuje obvyklé obecné
pravidlo, podle něhož se nová procesní úprava použije i na řízení zahájená před nabytím
její účinnosti (obdobně srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 6. 2011,
čj. Komp 3/2010 - 27, rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou publikována
na www.nssoud.cz). Pro určení pravomoci orgánu oprávněného ve věci rozhodnout proto soud
vycházel z ustanovení §159 až §170 správního řádu, obdobně jako u smluv uzavřených
po nabytí účinnosti správního řádu. Kompetence správního orgánu rozhodovat spory
z veřejnoprávních smluv uzavřených před nabytím účinnosti správního řádu se tedy posoudí
podle právní úpravy platné ke dni rozhodování sporu, zatímco hmotněprávní nároky z takové
smlouvy bude nutné posuzovat podle dosavadních právních předpisů (§182 odst. 2 správního
řádu; věta za středníkem). K identickým závěrům dospěl rovněž Nejvyšší soud v rozsudku ze dne
29. 8. 2008, sp. zn. 33 Odo 926/2006, publikovaném pod č. 50/2009 Sbírky soudních rozhodnutí
a stanovisek (www.nsoud.cz).
[53] Obdobnou právní otázkou se nejnověji zabýval Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne
9. 8. 2011, čj. Komp 1/2011 - 69, v němž připomenul, že předmětnou právní otázkou se soudy
v minulosti opakovaně zabývaly. Zvláštní senát pro řešení kompetenčních sporů v usnesení
č. 1675/2008 Sb. NSS, uzavřel, že smlouva o závazku veřejné služby podle §19 zákona o silniční
dopravě je veřejnoprávní smlouvou - dvoustranným právním úkonem, jenž ve smyslu
§159 odst. 1 správního řádu zakládá práva a povinnosti v oblasti veřejného práva. Zdůraznil,
že smlouva o závazku veřejné služby je ve smyslu §161 odst. 1 správního řádu veřejnoprávní
smlouvou subordinačního charakteru, a rozhodnout ve sporném řízení mezi stranami takové
smlouvy proto přísluší správnímu orgánu určenému ustanovením §169 odst. 1 písm. d)
správního řádu. Na podrobnější argumentaci zvláštního senátu podporující vyslovené právní
závěry lze na tomto místě pro st ručnost odkázat.
[54] Otázkou určení nadřízeného správního orgánu (konkrétně otázkou vzájemného vztahu
odstavců 1 a 2 ustanovení §178 správního řádu ve znění do 30. 6. 2009, tedy do novelizace
provedené zákonem č. 7/2009 Sb.) se zabýval Nejvyšší správní soud ve shora zmiňovaných
rozsudcích č. 1555/2008 Sb. NSS, č. 1518/2008 Sb. NSS a rozsudku ze dne 31. 10. 2008,
čj. Komp 2/2007 - 30. I tato rozhodnutí přitom byla vydána ve věcech dotýkajících
se problematiky smluv o závazcích veřejné služby v linkové dopravě.
[55] S premisou, že uzavírání smluv o závazku veřejné služby podle §19 zákona o silniční
dopravě spadá do samostatné působnosti krajů, Nejvyšší správní soud v rozsudku
č. 1518/2008 Sb. NSS konstatoval, že pokud zvláštní zákon nestanoví jinak, je nadřízeným
správním orgánem kraje v řízení vedeném v samostatné působnosti Ministerstvo vnitra,
a to bez ohledu na věcnou povahu sporu. Výjimku z tohoto pravidla by pak mohl stanovit pouze
zvláštní zákon. Fakt, že i v samostatné působnosti mohou být řešeny (a v praxi také řešeny bývají)
otázky, které jsou z hlediska odbornosti bližší jinému ministerstvu, přitom podle Nejvyššího
správního soudu na učiněném závěru nic nemění. Nejvyšší správní soud současně uvedl,
že v pochybnostech je třeba dát přednost řešení, které lépe zajistí respektování práva na územní
samosprávu. Shodné právní závěry soud posléze vyslovil i v rozsudku č. 1555/2008 Sb. NSS,
resp. rozsudku ze dne 31. 10. 2008, čj. Komp 2/2007 - 30.
[56] Vědom si závěrů vyslovených v usnesení zvláštního senátu č. 1675/200 8 Sb. NSS, žalobce
v podané žalobě namítal, že s účinností od 3. 12. 2009 došlo v důsledku přijetí nařízení
č. 1370/2007 ke změně právní povahy smluv o závazku veřejné služby a s ní související změně
v určení správního orgánu příslušného k rozhodování sporů z těchto smluv vzešlých. Svůj závěr
žalobce opíral především o to, že předmětné nařízení nadále s výjimkou uvedenou v čl. 5 odst. 5
neumožňuje nahradit uzavření smlouvy o veřejných službách vydáním rozhodnutí o uložení
„přepravní povinnosti“, jak do té doby připouštěl čl. 1 odst. 5 nařízení č. 1191/69. Žalobce měl
za to, že smlouvy uzavřené podle §19 zákona o silniční dopravě je od účinnosti nařízení
č. 1370/2007 třeba považovat za nepojmenované veřejnoprávní smlouvy podle §159 odst. 1
správního řádu, neboť ztratily charakter smluv subordinační povahy, jenž nelze dovodit
ani ze zmiňovaného čl. 5 odst. 5 nařízení.
[57] Nejvyšší správní soud nemohl žalobci přisvědčit.
[58] Především je třeba žalovanému i osobám zúčastněným na řízení přitakat, že pro určení
povahy předmětných smluv o závazcích veřejné služby je rozhodující naplnění znaků
veřejnoprávní subordinační smlouvy podle §161 odst. 1 později přijatého správního řádu
v okamžiku jejího uzavření.
[59] Ve všech věcech uzavřeli s kraji smlouvy o závazku veřejné služby dopravci, tj. osoby,
které by jinak mohly být účastníky správního řízení. Smlouvy o závazku veřejné služby byly
uzavřeny, aniž by bylo o závazku veřejné služby vydáno správní rozhodnutí, resp. aniž by bylo
vydání takového rozhodnutí třeba. Se zřetelem k výše shrnuté dosavadní rozhodovací činnosti
soudů byly předmětné smlouvy v okamžiku jejich uzavření veřejnoprávními smlouvami
subordinačního charakteru.
[60] Z ustálené rozhodovací praxe soudu přitom plyne, že pro vznik právních vztahů
existujících před nabytím účinnosti nové právní normy je třeba posuzovat právní nároky,
které z takových právních vztahů vznikly, jakož i již vykonané právní úkony, podle původní
právní normy (srov. mj. žalovaným připomenutý nález Ústavního soudu ze dne 4. 2. 1997,
sp. zn. Pl. ÚS 21/96, http://nalus.usoud.cz). Toto východisko, opakovaně zdůrazňované
ve vztahu k právním úkonům, je v tomto směru se zřetelem k požadavku jednoty a nerozpornosti
právního řádu nutno aplikovat i ve vztahu k veřejnoprávním smlouvám. Ani specifický charakter
těchto právních úkonů totiž odchylný přístup k ochraně právní jistoty, resp. legitimního
očekávání smluvních stran nikterak neodůvodňuje. Žalobce ostatně v tomto směru neuvedl
ve svých podáních žádný relevantní důvod pro opačný závěr.
[61] Nabytím účinnosti nařízení č. 1370/2007 pak nepochybně nemohlo eo ipso dojít
k transformaci dříve uzavřených veřejnoprávních smluv a změně jejich subordinačního
charakteru. Opačný závěr by vedl k neodůvodněné akceptaci zpětné účinnosti nařízení
č. 1370/2007, pro niž, jak ostatně tvrdili žalovaný i osoba zúčastněná na řízení, neposkytují
sebemenší oporu ani přechodná ustanovení v čl. 8 odst. 3 nařízení č. 1370/2007,
příp. §35 zákona o veřejných službách.
[62] Skutečnost, že v okamžiku jejich uzavření bylo předmětné smlouvy t řeba považovat
za subordinační, přitom není mezi účastníky sporná. Závěr o subordinační povaze těchto smluv
pak bezesporu obstojí i ve světle shora odkazovaného usnesení zvláštního senátu
č. 1675/2008 Sb. NSS. Oba dopravci přitom uplatňují u osoby zúčastněné na řízení nároky,
jež měly vzniknout ještě před účinností nařízení č. 1370/2007.
[63] Za této situace neshledal Nejvyšší správní soud důvod odchýlit se od dříve vyslovených
závěrů. Z uvedených důvodů je žalobce i nadále věcně příslušný k rozhodnutí ve spore ch
ze smluv o závazcích veřejné služby, uzavřených v letech 2003 a 2005 podle §19 zákona
o silniční dopravě, tj. za účinnosti nařízení č. 1191/69. Se zřetelem k vysloveným závěrům
pak není třeba zkoumat, zda by i případná ztráta subordinační povahy předmětných smluv
o závazku veřejné služby založila věcnou příslušnost žalovaného. Namítá -li přitom opakovaně
žalobce, že je v rozporu s principem věcné příslušnosti, rozhoduje-li ve všech případech,
kde je účastníkem kraj v samostatné působnosti, lze pro stručn ost připomenout shora
rekapitulované závěry soudu vyslovené v rozsudku č. 1518/2008 Sb. NSS.
[64] Nad rámec nezbytného odůvodnění pak soud pro úplnost zdůrazňuje, že i nařízení
č. 1370/2007 umožňuje, aby bylo vydáno správní rozhodnutí, kterým bude dopravci uložena
povinnost provozovat dopravu. Opíral-li se tedy zvláštní senát při formulaci závěru
o subordinační povaze veřejnoprávní smlouvy o závazku veřejné služby zejména o to, že podle
čl. 1 odst. 5 nařízení č. 1191/69 bylo možno (bez ohledu na novelizaci zákona o silniční dopravě)
namísto uzavření smlouvy uložit závazek veřejné služby rozhodnutím správního orgánu
(srov. usnesení č. 1675/2008 Sb. NSS), nelze mít sebemenších pochybností o tom, že v tomto
ohledu nabytí účinnosti nařízení č. 1370/2007 nepředstavu je zásadní změnu, která by bez dalšího
vedla ke ztrátě subordinačního charakteru dříve uzavřených smluv o závazku veřejné služby
a s tím spojené změně správního orgánu věcně příslušného k rozhodování o sporech z těchto
smluv.
[65] Nelze totiž ponechat bez povšimnutí, že obdobná možnost zůstává, jakkoliv v omezenější
podobě, zachována i po účinnosti nařízení č. 1370/2007. Přestože nadále dochází k posilování
smluvních principů při obstarávání veřejné linkové dopravy, je i do budoucna orgánům veřejné
moci zachováno oprávnění ukládat v určitých kvalifikovaných případech závazky veřejné služby
jednostranným správním aktem (čl. 5 odst. 5 nařízení). Subsidiární charakter těchto opatření
(resp. jeho posilování) přitom sám o sobě není překážkou pro podřazení uzavíraných smluv
§161 odst. 1 správního řádu, jak ostatně uzavřel v opakovaně uváděném usnesení
č. 1675/2008 Sb. NSS i zvláštní senát.
[66] Ve vztahu k usnesením ze dne 13. 12. 2010, čj. MV-112865-2/ODK-2010 (SCR Fassati
s. r. o.), ze dne 18. 1. 2011, čj. MV-5001-2/ODK-2011 (ČAS–SERVICE a. s.)
a čj. MV-88784-32/ODK-2008 a MV-88769-27/ODK-2008 (DPÚK a. s.), jimiž žalobce popřel
svoji pravomoc, ač je podle rozhodnutí o kompetenční žalobě jeho pravomoc dána, lze odkázat
na závěry vyslovené v rozsudku Nejvyššího správního s oudu č. 1555/2008 Sb. NSS,
dle nichž je usneseními o postoupení věci podle §12 správního řádu toliko upravováno vedení
řízení. Usnesení tedy není třeba rušit, neboť nemohou založit překážku věci rozhodnuté
ve smyslu §48 odst. 2 správního řádu (v podrobnostech srov. posledně uvedený rozsudek).
[67] Podle ustanovení §101 s. ř. s. nemá žádný z účastníků právo na náhradu nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 27. září 2011
JUDr. Michal Mazanec
předseda senátu