ECLI:CZ:NSS:2016:10.ADS.74.2016:28
sp. zn. 10 Ads 74/2016 - 28
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Zdeňka Kühna,
soudkyně Daniely Zemanové a soudce Miloslava Výborného v právní věci žalobce: J. V.,
zast. Mgr. Pavlem Letáčkem, advokátem se sídlem Slezská 949/32, Praha 2, proti žalované:
Česká správa sociálního zabezpečení, pracoviště Ústí nad Labem, se sídlem
Revoluční 3289/15, Ústí nad Labem, proti rozhodnutí žalované ze dne 3. 7. 2014,
čj. 45000/05152/14/020/RB, sp. zn. 064/2014, ve znění opravného usnesení ze dne
11. 12. 2014, čj. 45000/10243/14/020/RB, sp. zn. 064/2014, v řízení o kasační stížnosti žalobce
proti rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 14. 3. 2016, čj. 15 Ad 8/2014-40,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Rozhodnutím ze dne 25. 4. 2014 Okresní správa sociálního zabezpečení Teplice
(dále jen „správní orgán I. stupně“) zřídila k zajištění vykonatelné pohledávky ve výši 268 431 Kč
zástavní právo k nemovitostem ve společném jmění manželů V. (§104i zákona č. 582/1991 Sb.,
o organizaci a provádění sociálního zabezpečení). Žalobce v odvolání namítl, že zajištěná
pohledávka je promlčena, neboť od jejího vyčíslení výkazem nedoplatků ze dne 20. 3. 1997,
čj. 3859/97, uplynulo více než sedmnáct let. Žalovaná odvolání zamítla rozhodnutím označeným
v záhlaví. Žalobce se proti rozhodnutí bránil žalobou, kterou krajský soud zamítl.
II. Shrnutí argumentů kasační stížnosti a vyjádření žalovaného
[2] Žalobce (dále jen „stěžovatel“) napadl rozsudek krajského soudu v celém rozsahu
včas podanou kasační stížností podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., tj. pro nesprávné
posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení. Krajskému soudu vytýká,
že na posouzení promlčecí doby v jeho věci nedopadají ustanovení regulující promlčení obsažené
v zákoně č. 40/1964 Sb., občanském zákoníku. Domnívá se, že v judikatuře Nejvyššího soudu
a Nejvyššího správního soudu došlo v této otázce k zásadnímu obratu, avšak krajský soud neměl
analogii legis použít v jeho neprospěch.
[3] Žalovaný navrhuje kasační stížnost zamítnout.
III. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
[4] Důvodnost kasační stížnosti posoudil Nejvyšší správní soud v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.); neshledal přitom vady, jimiž by se musel zabývat
i bez návrhu.
[5] Kasační stížnost není důvodná.
[6] Ze správního spisu vyplývá, že dne 20. 3. 1997 správní orgán I. stupně stěžovateli
dle §104g odst. 1 zákona o organizaci a provádění sociálního zabezpečení vyčíslil nedoplatek
pro nezaplacení pojistného (dle napadeného rozhodnutí byl tento výkaz nedoplatků stěžovateli
doručen dne 30. 11. 1997). Dne 9. 3. 1998 správní orgán I. stupně u Okresního soudu v Teplicích
navrhl povolení výkonu tohoto rozhodnutí prodejem movitých věcí. Okresní soud v Teplicích
od 11. 3. 1998 vedl v této věci řízení pod sp. zn. 35 E 642/98, které ani do 13. 5. 2014 nebylo
pravomocně skončeno. Sporným rozhodnutím ze dne 25. 4. 2014 správní orgán I. stupně zřídil
zástavní právo k zajištění vykonatelné pohledávky.
[7] Stěžejní otázkou tohoto případu je, zda se plynutí desetileté promlčecí doby
podle §18 odst. 2 zákona č. 589/1992 Sb., o pojistném na sociální zabezpečení a příspěvku
na státní politiku zaměstnanosti, ve znění do 31. 12. 2008, po dobu řízení u soudu staví.
Mezi stěžovatelem a žalovanou není sporu ohledně použití §18 odst. 2 cit. zákona, ve znění
do 31. 12. 2008, ani co do trvání výše specifikovaného řízení před Okresním soudem v Teplicích.
[8] Podle §104i odst. 1 zákona o organizaci a provádění sociálního zabezpečení Okresní správa
sociálního zabezpečení může k zajištění vykonatelné pohledávky na pojistném a penále zřídit rozhodnutím
zástavní právo k majetku plátce pojistného, který má dluh na pojistném nebo penále, za podmínek stanovených
občanským zákoníkem, pokud tento zákon nestanoví jinak. Podle §18 odst. 2 zákona o pojistném
na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti, ve znění účinném
do 31. 12. 2008, platí, že právo vymáhat pojistné se promlčuje za 10 let od právní moci platebního výměru,
jímž bylo vyměřeno. Občanský zákoník z roku 1964 dále v §112 stanovil, že uplatní-li věřitel
v promlčecí době právo u soudu a v zahájeném řízení řádně pokračuje, promlčecí doba neběží
od tohoto uplatnění po dobu řízení. To platí i o právu, které bylo pravomocně přiznáno
a pro které byl u soudu nebo u jiného příslušného orgánu navržen výkon rozhodnutí.
[9] Krajský soud měl za to, že chybějící úpravu zákona o pojistném na sociální
zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti týkající se veškerých aspektů
promlčení, včetně zde posuzovaného stavení promlčení, lze považovat za mezeru v zákoně,
kterou bylo třeba vyplnit analogickým užitím obecné úpravy promlčení dle občanského zákoníku.
Zdejší soud se navzdory výtkám stěžovatele s tímto závěrem krajského soudu ztotožnil.
[10] Je pravda, že ohledně klíčové otázky tohoto případu existovaly v judikatuře
Nejvyššího soudu odlišné názory (viz usnesení ze dne 13. 4. 2005, sp. zn. 21 Cdo 1940/2004;
ze dne 20. 7. 2006, sp. zn. 20 Cdo 2219/2005; ze dne 15. 7. 2010, sp. zn. 20 Cdo 2689/2008;
a rozdílně usnesení ze dne 30. 5. 2011, sp. zn. 20 Cdo 2464/2009). Avšak tyto rozpory odstranil
velký senát Nejvyššího soudu, který výslovně konstatoval, že při neúplné úpravě promlčení
v zákoně o pojistném na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti,
ve znění účinném do 31. 12. 2008, je nutno použít §§100 až 114 občanského zákoníku z roku
1964, konkrétně §112 (viz usnesení velkého senátu občanskoprávního a obchodního kolegia NS
ze dne 18. 7. 2012, sp. zn. 31 Cdo 1103/2010, č. 130/2012 Sb. rozh. civ.). Tento názor Nejvyšší
soud také nyní používá (srov. např. usnesení ze dne 17. 10. 2012, čj. 20 Cdo 4361/2011).
[11] Použitím ustanovení občanského zákoníku o stavení běhu promlčecí doby po dobu
soudního řízení se ve vztahu k vymáhání pojistného zabýval i Nejvyšší správní soud
v rozsudcíchze dne 28. 6. 2011, čj. 3 Ads 7/2011-54, a ze dne 10. 6. 2014, čj. 7 Ads 19/2014 - 32.
Přitom dospěl k totožnému závěru, jako Nejvyšší soud.
[12] V právě cit. judikatuře se tedy ustálila praxe používání §112 občanského zákoníku
z roku 1964 i na plynutí promlčecí doby k vymáhání nedoplatku na sociálním pojištění.
Tím, že zákonodárce s účinností od 1. 1. 2009 do §18 odst. 2 zákona o pojistném na sociální
zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti nakonec vložil pravidlo, že promlčecí doba
neběží po dobu řízení u soudu, pouze z legislativního hlediska odstranil dosavadní nejasnost ohledně
promlčení pohledávky podle tohoto ustanovení. Ve vztahu k témuž zákonu ve znění účinném
do 31. 12. 2008 tuto nejasnost odstranila judikatura.
[13] Pokud stěžovatel namítá, že mezeru v zákoně nelze za pomoci analogie překlenout
v neprospěch účastníka správního řízení, jistě má v obecné rovině pravdu (k použití analogie
ve veřejném právu srov. např. rozsudek NSS ze dne 21. 11. 2008, čj. 4 As 36/2008 – 59).
Neurčité zákony nelze svévolně vykládat v neprospěch adresátů veřejnoprávních povinností
jen proto, že je to tak výhodnější pro stát a jeho orgány. To plyne i z judikatury stěžovatelem
citované. Analogie je zcela nepřípustná zejména co do výčtu protiprávních jednání v oblasti
veřejného práva a co do výčtu trestů za ně, resp. při ukládání daňových a obdobných povinností
nad rámec toho, co zákon stanoví. Jinak však použití analogie není vyloučeno, pokud je zákon
zjevně neúplný, tedy neobsahuje řešení otázky, kterou přitom funkčně řešit musí a právní řád
srovnatelnou normu obsahuje v jiném právním předpise. To platí především v otázkách práva
procesního, ale i v otázkách práva hmotného, s právem procesním bezprostředně souvisejících,
jako jsou technické aspekty promlčení. Pouze takový výklad a používání práva totiž umožňuje,
aby právní řád byl vnitřně uceleným a bezrozporným normativním systémem.
[14] Ostatně i nález Ústavního soudu citovaný stěžovatelem použití analogie v právu
veřejném v rozumné míře připouští. Upozorňuje předně na „mnohoznačné“ názory doktrinární,
a dále připouští analogii v omezeném rámci za účelem vyplňování mezer procesní úpravy
(kde zjevně nemusí každé vyplnění směřovat jen ve prospěch účastníka řízení) a dále pouze
ve prospěch ochrany práv účastníků správního řízení. Současně Ústavní soud vyslovil jasný závěr,
dle něhož by nebylo akceptovatelné „použitím analogie vytvořit procesní úpravu správního řízení v celé
její úplnosti“ [srov. nález ze dne 26. 4. 2005, sp. zn. Pl. ÚS 21/04, č. 240/2005 Sb. (N 90/37 SbNU
241)]. Ve věci nynější sice nejde přímo o analogii v procesní otázce, ale v takové otázce práva
hmotného, která bezprostředně s právem procesním souvisí, a v níž zákonodárce zjevně
ponechal část problematiky neregulovanou. Dotvoření zákona o pojistném na sociální
zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti Nejvyšším soudem cestou analogie
s občanským zákoníkem z roku 1964 bylo proto podle přesvědčení Nejvyššího správního soudu
ústavně konformní.
[15] Nejvyšší správní soud se nepřiklonil ani k argumentaci ústavní zásadou in dubio
pro libertate. která přikazuje v konkurenci vícero srovnatelně přesvědčivých výkladových alternativ dát
přednost takové alternativě, která je pro jednotlivce nejvýhodnější (viz k tomu např. usnesení
rozšířeného senátu ze dne 16. 2. 2016, čj. 10 Afs 186/2014 – 60, bod 34, věc SPOLANA).
Výkladová alternativa, podle níž se běh promlčecí doby v případě soudního řízení nestaví,
pro což argumentuje stěžovatel, není srovnatelně přesvědčivá, jako opačná alternativa,
ke které se přiklonila judikatura. Ani skutečnost, že tu byl po jistou dobu rozkol v rozhodovací
praxi Nejvyššího soudu, sama o sobě neznamená, že jen proto nelze v důsledku aplikace
zásady in dubio pro libertate zvolit takový výklad, který pro jednotlivce nejvýhodnější není.
Jistě i v rozhodovací praxi vrcholných soudů se objevují nesprávné výklady, které musí být
následně nahrazeny výkladem k tomu určených těles vysokých soudů, jako jsou velké senáty obou
kolegií Nejvyššího soudu nebo rozšířený senát Nejvyššího správního soudu.
[16] S ohledem na výše uvedené nemohla být sporná pohledávka promlčena. Správní orgány
nepochybily, pokud k zajištění této pohledávky zřídily zástavní právo k nemovitostem.
IV. Závěr a náklady řízení
[17] Nejvyšší správní soud proto zamítl kasační stížnost jako nedůvodnou.
[18] O náhradě nákladů řízení rozhodl v souladu s §60 odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s.
Stěžovatel neměl ve věci úspěch, nemá proto právo na náhradu nákladů řízení. Žalované v řízení
o kasační stížnosti žádné náklady nevznikly, proto jí soud náhradu nákladů nepřiznal.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 30. června 2016
Zdeněk Kühn
předseda senátu