ECLI:CZ:NSS:2016:10.AS.182.2015:40
sp. zn. 10 As 182/2015 - 40
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Daniely Zemanové
a soudců Pavla Molka a Zdeňka Kühna v právní věci žalobce: JUDr. Ing. J. K., Ph. D., zast.
Mgr. Hanou Novákovou, advokátkou se sídlem Zahradnická 6, Brno, proti žalovanému:
Ministerstvo zahraničních věcí, se sídlem Loretánské náměstí 101/5, Praha 1, proti rozhodnutí
ministra zahraničních věcí ze dne 3. 11. 2010, čj. 119923/2010-TO, v řízení o kasační stížnosti
žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 12. 6. 2015, čj. 7 A 3/2011 – 45,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žalovaný je po v i ne n zaplatit žalobci jako náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti částku 3400 Kč, a to do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám
žalobcovy zástupkyně, Mgr. Hany Novákové, advokátky.
Odůvodnění:
I. Relevantní skutkové okolnosti vyplývající ze správního spisu
[1] Žalobce podal dne 14. 9. 2010 žalovanému (dále jen „stěžovatel“) žádost o poskytnutí
aktuálního Oběžníku pro udělování víz. Stěžovatel žádost odmítl s odkazem na §11 odst. 1
písm. a) zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, neboť požadovanou
informaci označil za vnitřní pokyn správního orgánu, který není adresován fyzickým
a právnickým osobám a nemůže zakládat jejich práva a povinnosti. Jeho účelem je toliko
organizačně technické zajištění vízového procesu a jeho maximální efektivity a sjednocení
postupu všech dotčených zastupitelských úřadů v oblasti administrativní praxe.
[2] Žalobce napadl rozhodnutí odvoláním, které zamítl ministr zahraničních věcí
rozhodnutím ze dne 3. 11. 2010, čj. 119923/2010-TO, s odůvodněním, že smyslem
požadovaného vnitřního pokynu je pouze organizačně technické zajištění výkonu vízové
a pobytové agendy, zatímco ve vztahu k právům a povinnostem žadatelů o udělení víza
či povolení k pobytu jsou zastupitelské úřady ČR vázány pouze obecně závaznými předpisy,
ať už vnitrostátními nebo unijními, a jejich správní uvážení v rámci vymezeném těmito předpisy
není vnitřními předpisy stěžovatele limitováno. Dopad navenek nemá tento vnitřní pokyn
ani ve vztahu k systému VISAPOINT, neboť všechny podmínky týkající se tohoto systému jsou
dostupné na internetu.
II. Řízení před městským soudem
[3] Proti rozhodnutí o zamítnutí odvolání podal žalobce k Městskému soudu v Praze žalobu
podle §65 a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“), v níž zdůraznil,
že se oběžník týká výkonu veřejné správy, takže stěžovatel nemá právo na základě §11 odst. 1
písm. a) zákona o svobodném přístupu k informacím znemožnit třetím osobám zjistit jeho obsah.
Nesouhlasil také s tvrzením, že meritorně rozhodují o pobytových povoleních orgány cizinecké
policie či Ministerstvo vnitra, a zdůraznil důležitost doporučujících či nedoporučujících
stanovisek samotného stěžovatele a zastupitelských úřadů, které kromě přijetí či nepřijetí žádosti
o vízum mohou s cizincem též provést osobní pohovor. Oběžník také specifikuje přílohy a další
náležitosti všech druhů žádostí o vízum, takže jde o pokyny užitečnější pro samotné žadatele
než pro pracovníky zastupitelských úřadů.
[4] Městský soud žalobě rozsudkem ze dne 12. 6. 2015 vyhověl, rozhodnutí ministra
zahraničních věcí ze dne 3. 11. 2010 i jemu předcházející stěžovatelovo rozhodnutí ze dne
29. 9. 2010 zrušil a žalovanému nařídil, aby žalobci poskytl požadovaný Oběžník pro udělování
víz ze dne 22. 2. 2010, čj. 300757/2010-KKM (dále jen „Oběžník“), s vyloučením telefonních
a faxových čísel. Městský soud konstatoval, že za „aktuální oběžník pro udělování víz“ bylo
v době podání žádosti o informace nutno považovat právě tento Oběžník, který byl zrušen
až ke dni 31. 12. 2010.
[5] Městský soud vyšel z dosavadní judikatury vykládající §11 odst. 1 písm. a) zákona
o svobodném přístupu k informacím, zejména z rozsudků Nejvyššího správního soudu ze dne
30. 4. 2008, čj. 4 As 20/2007 - 64, a ze dne 17. 1. 2008, čj. 5 As 28/2007 - 89, č. 1532/2008 Sb.
NSS. Připomněl, že za informace vyloučené z poskytování nelze považovat „interní pokyny“,
které se týkají výkonu veřejné správy, tedy činnosti orgánu veřejné moci ve vztahu k veřejnosti
a upravují aplikační postupy ohledně jednotlivých ustanovení zákona. Rozhodování podle
zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky, je výkonem veřejné
správy a stěžovatel jakožto orgán veřejné moci zde rozhoduje o právech a povinnostech osob.
Je tudíž třeba, aby byla tato činnost prováděna transparentním způsobem a pod přiměřenou
kontrolou veřejnosti. Není přitom rozhodné, zda se jedná o pokyn primárně určený pouze
stěžovatelovým zaměstnancům nebo i veřejnosti. Rozhodující je vždy pouze to, zda takový
pokyn obsahuje informace týkající se výkonu veřejné správy navenek, či zda se jedná výlučně
o akt organizační, metodický nebo řídící, který zásadně nemůže ovlivnit subjekty jiné než ty,
které mu z hlediska služební podřízenosti pod disciplinární odpovědností podléhají.
[6] Po seznámení s obsahem Oběžníku městský soud konstatoval, že obsahuje jak pokyny
výkonu veřejné správy navenek (náležitosti žádostí o vízum, postup zastupitelského úřadu
po podání žádosti o vízum), tak i pokyny organizační, metodické, s účinky striktně v rámci
struktury žalovaného (systém Modernizace vízového procesu). Oběžník neobsahuje vlastní
autoritativní výklad právních norem ani sjednocující pravidla pro výkon pravomoci v dané
oblasti, jde pouze o přehledné uspořádání nepřehledné zákonné úpravy udělování povolení
k pobytu cizinců. V čl. 19 odst. 2 oběžníku je však oproti zákonné úpravě specifikováno,
ve kterých případech zastupitelský úřad upustí od povinnosti žadatele se osobně dostavit
na zastupitelský úřad. V této části tak nejde o pouhý didaktický materiál, nýbrž závazný výklad
obecného ustanovení, který má vliv na práva a povinnosti žadatele o vízum. Nejedná se tedy
o vnitřní pokyn v té části oběžníku, ve které je upraven postup zastupitelského úřadu v řízení
o podání žádosti žadatele a rozsah náležitostí žádosti o povolení k pobytu, neboť správní
orgány podle těchto pokynů rozhodují o právech a povinnostech účastníků správních řízení.
Oběžník tedy může ovlivnit rovněž účastníky správních řízení.
[7] Naopak ta část oběžníku, která obsahuje postup zastupitelského úřadu pouze v rámci
státní správy, např. vedení systému Modernizace vízového procesu, je vnitřním pokynem
ve smyslu §11 odst. 1 písm. a) zákona o svobodném přístupu k informacím. Avšak obsah
této části oběžníku s výjimkou údajů o telefonních a faxových čísel je takové povahy,
že, i když jde formálně vzato o interní pokyn, není zde podle městského soudu dán legitimní
důvod pro odepření informace, neboť údaje v oběžníku nejsou způsobilé zmařit nebo ohrozit
řízení o žádosti o povolení k pobytu. Naopak sdělení údajů o telefonních a faxových číslech
příslušných složek žalovaného nebo Policie ČR by mohlo ohrozit efektivitu činnosti těchto
složek, pokud by byla tato čísla využívána např. účastníky řízení k dotazům ohledně
řízení, proto existuje legitimní důvod neposkytnout informace v této části oběžníku.
Z těchto důvodů městský soud kromě zrušení napadených rozhodnutí uložil podle §16 odst. 4
zákona o svobodném přístupu k informacím i poskytnutí Oběžníku s vyloučením těchto čísel.
III. Kasační stížnost a vyjádření žalobce
[8] Rozsudek městského soudu napadl stěžovatel kasační stížností z důvodů podle §103
odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. Brojí proti tomu, že mu městský soud nařídil poskytnout
celý Oběžník, včetně těch částí, u nichž sám akceptoval, že jsou vnitřním pokynem.
Stěžovatel nesouhlasí se zdůvodněním, že neexistuje legitimní důvod pro odepření informace,
neboť jakmile je dána jedna z kategorií výjimek, nezná zákon o svobodném přístupu
k informacím možnost přezkumu legitimity jejího uplatnění, neboť o této legitimitě rozhodl
již zákonodárce. Dále stěžovatel připomíná, že pokud městský soud shledal, že některá
ustanovení Oběžníku jsou vnitřním pokynem a jiná nikoli, měl se následně zabývat otázkou,
které konkrétní pokyny obsažené v Oběžníku představují interní pokyn a zda lze dotčené části
nepředstavující interní pokyn oddělit od zbytku a poskytnout. Namísto toho ale stěžovateli nařídil
poskytnout celý Oběžník. Z těchto důvodů stěžovatel navrhuje, aby byl rozsudek městského
soudu zrušen a věc mu byla vrácena k dalšímu řízení. Zároveň požádal o přiznání odkladného
účinku kasační stížnosti. Tuto žádost zamítl Nejvyšší správní soud usnesením ze dne 24. 9. 2015,
čj. 10 As 182/2015 - 22.
[9] Žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti setrval na názoru, že mu měl být požadovaný
Oběžník poskytnut, neboť se přímo dotýká třetích osob.
IV. Posouzení důvodnosti kasační stížnosti
[10] Kasační stížnost je podle §102 a násl. s. ř. s. přípustná. Na základě §109 odst. 3
a 4 s. ř. s. je Nejvyšší správní soud při přezkumu rozhodnutí krajských soudů vázán rozsahem
a důvody kasační stížnosti, ledaže by bylo řízení před soudem zmatečné, bylo zatíženo vadou,
která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé, anebo je-li rozhodnutí správního
orgánu nicotné. K výše uvedeným vadám Nejvyšší správní soud přihlíží z úřední povinnosti.
Soud přezkoumal napadený rozsudek, přihlédl k námitkám uplatněným stěžovatelem a žádné
z výše uvedených pochybení v řízení před městským soudem neshledal.
[11] Nejvyšší správní soud považuje za nutné nejprve předeslat, že stěžovatel již v kasační
stížnosti nezpochybňuje otázku, která tvořila jádro sporu před městským soudem, tedy otázku
výkladu pojmu vnitřní pokyn ve smyslu §11 odst. 1 písm. a) zákona o svobodném přístupu
k informacím: „Povinný subjekt může omezit poskytnutí informace, pokud:
a) se vztahuje výlučně k vnitřním pokynům a personálním předpisům povinného subjektu (…)“.
V kasační stížnosti již stěžovatel nezpochybňuje, že alespoň některé části Oběžníku neměly
povahu vnitřního pokynu, a tato výluka na ně tedy nedopadala, jak konstatoval městský
soud, vycházeje přitom z judikatury zdejšího soudu. Kasační přezkum se tak soustředí pouze
na to, zda za situace, kdy v Oběžníku byly obsaženy části, které lze označit za vnitřní pokyn,
společně s částmi, které tuto povahu neměly, mohl městský soud nařídit poskytnutí celého
Oběžníku, s výjimkou telefonních a faxových čísel.
[12] Městský soud nerozhodoval pouze o správnosti stěžovatelova postupu,
ale sám rozhodoval o tom, zda je namístě celý požadovaný Oběžník poskytnout, tedy použil
postup upravený v §16 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím: „Při soudním
přezkumu rozhodnutí o odvolání na základě žaloby podle zvláštního právního předpisu soud přezkoumá,
zda jsou dány důvody pro odmítnutí žádosti. Nejsou-li žádné důvody pro odmítnutí žádosti, soud zruší
rozhodnutí o odvolání a rozhodnutí povinného subjektu o odmítnutí žádosti a povinnému subjektu nařídí
požadované informace poskytnout.“ Podle tohoto ustanovení tedy krajské soudy postupují podle
apelačního principu, nikoli podle principu čistě kasačního. Komplikovanost použití apelačního
principu na soudní přezkum rozhodnutí o poskytování informací se intenzivně projevuje
právě v případech, v nichž se sám povinný subjekt dovolává důvodu neposkytnutí informace,
který však dopadne různým způsobem na různé části dokumentu, o jehož poskytnutí žadatel
požádal.
[13] V nyní posuzovaném případě stěžovatel ve svém rozhodování setrvával na názoru,
že požadovaný Oběžník je jako celek vnitřním pokynem ve smyslu §11 odst. 1 písm. a)
zákona o svobodném přístupu k informacím. Městský soud ve svém rozsudku přesvědčivě
a způsobem, který v kasační stížnosti nezpochybňuje již ani stěžovatel, zdůvodnil,
proč některé části Oběžníku tuto povahu nemají, a proto bylo stěžovatelovou povinností
je žalobci poskytnout. Mezi účastníky není sporu ani o tom, že za této situace bylo namístě,
aby městský soud kromě zrušení rozhodnutí ministra zahraničních věcí a jemu předcházejícího
rozhodnutí stěžovatele nařídil stěžovateli tyto informace poskytnout. Stěžovatel zpochybňuje
pouze to, že městský soud nadto rozhodl i o těch částech Oběžníku, které sám městský soud
označil za vnitřní pokyny, a jak o nich rozhodl.
[14] K otázce, zda měl městský soud kompetenci rozhodnout i o těch částech Oběžníku,
které označil za vnitřní pokyny, konstatuje Nejvyšší správní soud, že ano. Kladná odpověď
je právě důsledkem uplatnění apelačního principu, který je do soudního přezkumu rozhodnutí
o poskytování informací vnesen citovaným ustanovením §16 odst. 4 zákona o svobodném
přístupu k informacím. Apelační princip přitom znamená, že soud sám rozhoduje o žádosti
o informace namísto povinného subjektu (respektive jemu nadřízeného odvolacího orgánu),
jehož rozhodnutí zrušil. Soud tedy zaměňuje své posouzení žádosti o informace za jeho
posouzení obsažené v rozhodnutí, jež zrušil. Citované ustanovení přitom není formulováno
jako pouhá možnost daná krajským soudům, ale jako příkaz, který mají uskutečnit vždy,
„[n]ejsou-li žádné důvody pro odmítnutí žádosti“. Jak uvedl Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne
17. 6. 2014, čj. 6 As 140/2013 - 155, „ust. §16 odst. 4 věta druhá zákona o svobodném přístupu
k informacím žádný prostor pro úvahu soudu neposkytuje. Je-li splněna hypotéza citovaného ustanovení,
je soud povinen rozhodnutí odvolacího správního orgánu i správního orgánu I. stupně zrušit a nařídit správnímu
orgánu I. stupně poskytnout požadované informace.“
[15] Městský soud tedy mohl a měl rozhodnout o celém Oběžníku a nařídit stěžovateli jeho
poskytnutí žalobci, leda by zde byly důvody pro odmítnutí žádosti ve vztahu k těm částem
Oběžníku, které lze pokládat za vnitřní pokyny. Stěžovatel tvrdí, že tímto důvodem je již sama
skutečnost, že jde o vnitřní pokyn. Tak tomu však není. Ustanovení §11 odst. 1 zákona
o svobodném přístupu k informacím totiž konstruuje v něm vyjmenované důvody neposkytnutí
informací jako důvody fakultativní, jak plyne z jeho návětí, podle nějž ve vztahu k těmto
důvodům povinný subjekt „může omezit“ poskytnutí informace. K závěru o fakultativnosti
důvodu uvedeného v §11 odst. 1 písm. a) dospěl Nejvyšší správní soud například v rozsudku
ze dne 14. 5. 2012, čj. 2 As 51/2012 - 24, týkajícím se neposkytnutí spisového přehledu
z dozorového spisu Vrchního státního zastupitelství v Praze: „[30] Co se týká druhé podmínky,
zákon o svobodném přístupu k informacím nezakládá povinnému subjektu povinnost, nýbrž pouze možnost
požadovanou informaci odepřít (jedná se o fakultativní zákonný důvod pro odmítnutí žádosti o poskytnutí
informací). V takovém případě musí být zdůvodněno, proč byl takový postup zvolen, s ohledem na meze
uvážení povinného subjektu (…).“ Obdobně v rozsudku ze dne 15. 10. 2013, čj. 1 As 70/2013 - 58,
dovodil z dřívější judikatury, že „pokud je požadovaná informace vnitřním pokynem, nelze automaticky
odepřít její poskytnutí. Povinný subjekt musí vykonat správní uvážení ohledně toho, zda jsou dány důvody,
které poskytnutí vnitřního pokynu žadateli skutečně brání. Nejvyšší správní soud proto musel dále uvážit o tom,
zda vskutku existuje legitimní důvod pro odepření požadované informace (…).“
[16] Bylo tedy původně možností danou stěžovateli, aby zvážil, zda kromě těch částí
Oběžníku, které nejsou vnitřními pokyny a o jejichž poskytnutí již není před zdejším soudem
sporu, poskytne žalobci i ty části Oběžníku, které vnitřními pokyny jsou. Poté, kdy městský soud
přikročil ke zrušení žalobou napadených rozhodnutí, bylo ovšem v důsledku opakovaně
zmiňovaného apelačního principu již úkolem městského soudu, aby i ve vztahu k těmto částem
Oběžníku rozhodl – namísto stěžovatele – zda má být tento fakultativní důvod neposkytnutí
informací využit, či nikoli, a zda zde není jiný důvod pro odmítnutí žádosti o informace
(žádný jiný důvod ovšem nebyl v posuzovaném případě namítán, a to ani v kasační stížnosti).
[17] Tento svůj úkol městský soud naplnil, a to právě způsobem, který mu stěžovatel vytýká
v kasační stížnosti, tedy tím, že posoudil, zda je uplatnění fakultativního důvodu vyjádřeného
v §11 odst. 1 písm. a) zákona o svobodném přístupu k informacím v daném případě legitimní
či nikoli. Stěžovatel takovou úvahu označuje za nepřípustnou, neboť o legitimitě této výluky
rozhodl již zákonodárce. S touto kritikou se však zdejší soud nemůže ztotožnit, neboť posouzení
legitimity fakultativní výluky v konkrétním případě prostřednictvím tzv. testu veřejného zájmu
přísluší i povinným subjektům a následně správním soudům, jak Nejvyšší správní soud
konstatoval v rozsudku ze dne 13. 8. 2014, čj. 1 As 78/2014 - 41, č. 3127/2014 Sb. NSS:
„[16] Uvedené limity pro omezení práva na informace jsou určující především pro zákonodárce. (…) K ústavním
limitům omezení práva na informace jsou však povinny přihlížet rovněž správní orgány a obecné soudy
při konkrétní aplikaci a interpretaci zákona, tj. při zvažování výluk obsažených v zákoně o svobodném přístupu
k informacím je nutno prioritně usilovat o nalezení jejich ústavně konformního výkladu. Teprve v případě
nemožnosti takového výkladu by byl obecný soud povinen postupovat podle čl. 95 odst. 2 Ústavy. Před použitím
určité zákonné výluky z povinnosti poskytovat informace je tak třeba v zásadě vždy provést tzv. test veřejného
zájmu, tj. zvážit, zda v konkrétním případě nepřevažuje veřejný zájem na jejich poskytnutí nad jinou konkurující
hodnotou, ať již jde o základní práva druhých osob, či některý z výše zmíněných veřejných statků (…)“
Obdobně v rozsudku ze dne 11. 3. 2015, čj. 1 As 229/2014 - 48, přitakal Nejvyšší správní soud
zhodnocení kolize zájmu na poskytnutí informace a ochrany soukromí v každém jednotlivém
případě: „[45] Tato zákonná úprava má své ústavní zakotvení v Listině základních práv a svobod.
Na jedné straně je zde právo na informace (čl. 17 odst. 5 Listiny), na druhé straně je zde právo
na nedotknutelnost osoby a jejího soukromí (čl. 7 odst. 1 Listiny) a právo na ochranu před neoprávněným
zveřejňováním údajů o své osobě (čl. 10 odst. 3 Listiny). [46] Které z těchto práv je třeba v konkrétních případech
upřednostnit, právní úprava a priori nestanoví. Je tomu tak správně, neboť se jedná o kolizi dvou ústavně
zaručených základních práv. Řešení této kolize nelze vyřešit abstraktně, platně pro všechny možné případy.
Naopak je zde zákonodárcem úmyslně nechán prostor ke zhodnocení každé konkrétní situace a následnému
nalezení spravedlivé rovnováhy mezi jednotlivými právy [srov. nález Ústavního soudu ze dne 18. 12. 2006,
sp. zn. I. ÚS 321/06 (N 229/43 SbNU 595)].“
[18] Bylo tedy plně v apelační kompetenci městského soudu, aby sám posoudil, zda je na místě
uplatnit výluku obsaženou v §11 odst. 1 písm. a) zákona o svobodném přístupu k informacím
ve vztahu k těm částem Oběžníku, které lze chápat jako vnitřní pokyny. Městský soud přitom
své rozhodnutí ji neuplatnit odůvodnil zcela srozumitelným důvodem a ani Nejvyšší správní soud
neshledává legitimní důvod pro odmítnutí zpřístupnění té části informace, jež byla vnitřním
pokynem ve smyslu §11 odst. 1 písm. a) zákona o svobodném přístupu k informacím.
Právní otázku vlastní kompetence k provedení takové úvahy a jejích limitů tedy městský soud
posoudil správně, a nelze ani shledat nepřezkoumatelnost jeho úvah.
[19] Městský soud tedy při využití pravomoci dané mu §16 odst. 4 zákona o svobodném
přístupu k informacím nepochybil ani v tom, že ji použil i na části Oběžníku, které pokládal
za vnitřní pokyny, ani v tom, jak ji na tyto části Oběžníku použil, tedy k jakému věcnému závěru
dospěl při úvaze o jejich poskytnutelnosti.
V. Závěr a náklady řízení
[20] Kasační námitky tedy nebyly Nejvyšším správním soudem shledány důvodnými
a ani z přezkumu dle §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., který Nejvyšší správní soud provádí
z úřední povinnosti, nevyplynul důvod pro zrušení napadeného rozsudku městského soudu.
Kasační stížnost proto byla v souladu s ustanovením §110 odst. 1 s. ř. s. větou poslední
zamítnuta.
[21] O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud dle ustanovení
§60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatel neměl ve věci úspěch, proto mu právo
na náhradu nákladů řízení nenáleží. Procesně úspěšný žalobce byl ve věci zastoupen
advokátkou, jež v řízení o kasační stížnosti učinila jeden úkon právní služby, a to písemné
podání (vyjádření ke kasační stížnosti a návrhu na odkladný účinek) podle §11 odst. 1 písm. d)
vyhlášky 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních
služeb (advokátní tarif). Odměna tedy sestává z částky 3100 Kč [§9 odst. 4 písm. d) ve spojení
s §7 bodem 5 advokátního tarifu], ke které je připočtena paušální částka hotových výdajů 300 Kč
podle §13 odst. 3 advokátního tarifu.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 14. září 2016
Daniela Zemanová
předsedkyně senátu