ECLI:CZ:NSS:2016:10.AS.242.2014:29
sp. zn. 10 As 242/2014 - 29
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Daniely Zemanové
a soudců Zdeňka Kühna a Miloslava Výborného v právní věci žalobce: Ing. J. K., zastoupen
JUDr. Karlem Bockem, advokátem se sídlem Na Poříčí 1199, Frýdek-Místek, proti žalovanému:
Krajský úřad Moravskoslezského kraje, se sídlem 28. října 117, Ostrava, za účasti osob
zúčastněných na řízení: I) Frygesta a. s., se sídlem 1. máje 741, Frýdek-Místek, zastoupená Mgr.
Jiřím Kabuďou, advokátem se sídlem tamtéž, a II) S. H., proti rozhodnutí žalovaného ze dne 31.
7. 2012, čj. MSK 102909/2012, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského
soudu v Ostravě ze dne 25. 9. 2014, čj. 22 A 117/2012-65,
takto:
I. Rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne 25. 9. 2014, čj. 22 A 117/2012- 65,
se ruší .
II. Rozhodnutí Krajského úřadu Moravskoslezského kraje ze dne 31. 7. 2012,
čj. MSK 102909/2012, se ruší a věc se mu vrací k dalšímu řízení.
III. Žalovaný je povinen zaplatit žalobci na náhradě nákladů řízení částku 8 876 Kč,
a to k rukám JUDr. Karla Bocka, advokáta se sídlem Na Poříčí 1199, Frýdek-Místek,
ve lhůtě 30 dnů ode dne právní moci tohoto rozhodnutí.
IV. Osoby zúčastněné na řízení nemají právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Obecní úřad Baška rozhodnutím ze dne 3. 1. 2011, č. j. 1711/2010/Fol/PK -01,
zamítl žádost žalobce o vydání deklaratorního rozhodnutí o existenci veřejně přístupné účelové
komunikace na pozemcích parc. č. 2009/13 v k. ú. Baška, parc. č. 7294/6 a parc. č. 7294/4
v k. ú. Staré Město u Frýdku-Místku. Proti rozhodnutí správního orgánu I. stupně podal žalobce
odvolání. Žalovaný rozhodnutím ze dne 15. 4. 2011, č. j. MSK 66253/2011, zrušil a věc vrátil
správnímu orgánu I. stupně k novému projednání.
[2] Následně dne 9. 8. 2011 vydal Obecní úřad Baška rozhodnutí
č. j. 711/2010/Fol/PK - 01, kterým žádost žalobce opětovně zamítl. Proti tomuto rozhodnutí
se žalobce odvolal, přičemž napadené rozhodnutí bylo žalovaným dne 21. 12. 2011,
č. j. MSK 217798/2011, zrušeno a vráceno k novému projednání.
[3] Rozhodnutím ze dne 26. 4. 2012, č. j. 1711/2010/Fol/PK -01, Obecní úřad Baška žádost
žalobce zamítl. Proti uvedenému rozhodnutí se žalobce odvolal; žalovaný v záhlaví uvedeným
rozhodnutím odvolání zamítl a napadené rozhodnutí I. stupně potvrdil.
[4] Proti rozhodnutí žalovaného podal žalobce žalobu ke Krajskému soudu v Ostravě
(dále jen „krajský soud“). V ní zpochybnil tvrzení, že se v daném místě veřejně přístupná účelová
komunikace nenachází, neboť přes uvedené pozemky procházela „odjakživa“, minimálně 50 let.
Žalobce současně předložil listinné důkazy o její existe nci. Dále namítal, že správní orgány
nepřihlédly k tvrzení účastníků správního řízení, kteří existenci veřejně přístupné účelové
komunikace shodně potvrdili. Žalobce byl v červenci 2002 jako člen zastupitelstva obce Staré
Město přítomen při veřejném projednávání a schvalování územního plánu, ve kterém je stávající
veřejně přístupná účelová komunikace přes pozemek parc. č. 7294/6 zakreslena a fyzicky existuje
dosud, nebyla nijak zrušena. Žalobce upozornil na to, že v průběhu biologické rekultivace
pozemků parc. č. 7294/2 a 7295 nedošlo k vytyčení veřejně přístupné účelové komunikace;
pozemky byly po rekultivaci zapsány jako parc. č. 7294/6 – trvalý travní porost – zemědělský
půdní fond. Uvedená účelová komunikace proto nyní fyzicky probíhá při okraji hranice
k. ú. Baška po dnešním pozemku parc. č. 7294/6. K pozemku žalobce parc. č. 7294/4 účelová
komunikace minimálně od roku 1960 vždy vedla, což prokazují i listinné důkazy,
a tvrzení zástupců osoby zúčastněné na řízení 1), tedy společnosti Frygesta, a. s.
(dále jen „Frygesta“), o opaku není pravdivé. Žalobce komunikaci užívá desítky let a žádná jiná
k jeho pozemkům nevedla a nevede.
II. Posouzení věci krajským soudem
[5] Krajský soud označil všechny námitky žalobce za nedůvodné, přisvědčil tím tedy
posouzení věci odvolacím orgánem - stěžovatelem. Za důvodnou považoval pouze námitku
týkající se územního plánu. Uvedl, že v projednávané věci není sporu o tom, že se na daných
pozemcích nachází účelová komunikace. V letech 2000-2002 byla vlastníkem pozemku
parc. č. 2009/13 obec Staré Město. Tento pozemek vznikl oddělením z pozemku parc. č. 2009/3
tak, že obec jeho část jako vlastník prodala osobě zúčastněné na řízení 1). Byla-li obec vlastníkem
předmětného pozemku v uvedených letech, mohla projevit svou vůli a veřejn ě deklarovat,
že se jedná o její majetek darovaný obecnému užívání. Krajský soud odkázal na závěry
Nejvyššího soudu uvedené v rozsudku ze dne 27. 6. 2011, sp. zn. 22 Cdo 3158/2009,
dle něhož právní skutečností, která má za následek vznik či autoritativní p otvrzení existence
účelové komunikace, není územní plán, jehož funkcí není přímo upravovat užívání pozemků.
Uvedené závěry však podle krajského soudu neplatí pro případ, kde pozemek je ve vlastnictví
téže obce, která o územním plánu rozhoduje. Schvalování územního plánu i jeho konceptu
totiž náleží zastupitelstvu obce, které je současně nejvyšším orgánem obce ve věcech
majetkových. Deklaruje-li zastupitelstvo ve vztahu k majetku ve vlastnictví této obce
(zde prostřednictvím územního plánu) veřejně, že se je dná o majetek „darovaný“ veřejnému
užívání, potvrzuje tím, že k darování tohoto majetku obecnému užívání došlo a že je i současnou
vůlí obce obecné užívání tohoto majetku strpět. Žalovaný se však skutečně projevenou vůlí obce
nezabýval, jeho rozhodnutí je proto nepřezkoumatelné. Z těchto důvodů krajský soud
rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
III. Kasační stížnost
[6] Žalovaný (dále jen „stěžovatel“) podal proti rozsudku kasační stížnost.
S rozsudkem krajského soudu nesouhlasí z důvodů uvedených v §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s.
V kasační stížnosti zejména zdůraznil, že v rámci dokazování v řízení o určení právního vztahu
se neuplatní zásada materiální pravdy v rozsahu stanoveném §3 zákona č. 500/2004 Sb.,
správní řád, nýbrž správní orgán vychází jen z těch důkazů, které navrhli účastníci řízení. Správní
orgán může dokazování doplnit, shledá-li to nezbytným pro rozhodnutí ve věci, nemusí tak však
učinit. Nemá tedy povinnost zjišťovat stav věci, o němž nejsou důvodné pochyb nosti;
tento závěr platí i pro orgán odvolací.
[7] Správní orgán má dle §7 správního řádu postupovat vůči účastníkům nestranně,
vyžaduje od všech zúčastněných osob plnění jejich procesních povinností rovnou měrou.
Dle názoru stěžovatele tak správní orgány postupují stejně jako soudy – zde odkazuje
na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 7. 2013, č. j. 1 As 23/2013- 53,
ve kterém zdůraznil, že není jeho úkolem domýšlet si, k čemu přesně se námitky stěžovatelů
vztahují; soud má být nestranným rozhodcem sporu. Rozšířený senát Nejvyššího správního
soudu v rozsudku ze dne 24. 8. 2010, č. j. 4 As 3/2008- 78, konstatoval, že není na místě,
aby soud za žalobce spekulativně domýšlel další argumenty či žalobu podporoval. Tím by se stal
advokátem žalující strany. Žalobce v dané věci netvrdil, ani že došlo k deklaraci darování majetku
obce jejím zastupitelstvem, ani že by k němu mělo dojít schválením územního plánu.
Nelze pominout, že žalobce v roce 2008 požadoval pro sebe a další vlastníky zřízení cesty
po okraji pozemku parc. č. 2009/3. Těmto dalším vlastníkům sám zřídil věcná břemena.
Nesledoval tedy zájmy veřejné, nýbrž soukromé. Jeho žádosti obec Staré Město nevyhověla,
jelikož v územním plánu z roku 2002 není cesta na pozemku č. 2009/3 vyznačena.
Stěžovatel se nezabýval výkladem deklarace zastupitelstva obce o „darování“ komunikace
veřejnému užívání, jelikož k žádné takové deklaraci nedošlo.
[8] Stěžovatel se domnívá, že krajský soud postupoval při hodnocení otázky deklar ace
zastupitelstva obce o „darování“ dotčeného pozemku veřejnému užívání způsobem,
který Nejvyšší správní soud v citovaných rozsudcích označil za nepřijatelný. Krajský soud
zároveň správním orgánům uložil, aby se zabývaly projevenou vůlí zastupitelstva v letech
2000 - 2002 při schvalování územního plánu. Dle stěžovatele zastupitelstvo svou vůli jasně
vyjádřilo v roce 2008, kdy nevyhovělo žádosti žalobce o zřízení cesty. Tento projev lze vyložit
pouze tak, že zde nebyla vůle darovat majetek obce veřejnému (obecnému) užívání.
Z těchto důvodů stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud rozsudek krajského soudu zrušil
a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
IV. Vyjádření žalobce
[9] Žalobce ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uv ádí, že ačkoliv se neztotožňuje plně
s hodnocením krajského soudu (především s nedůvodností všech ostatních žalobních bodů),
navrhuje, aby Nejvyšší správní soud potvrdil napadené rozhodnutí. Má však za to,
že krajský soud měl všechny žalobní body označit za důvodné.
[10] Osoby zúčastněné na řízení se ke kasační stížnosti nevyjádřily.
V. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[11] Nejvyšší správní soud při posuzování kasační stížnosti hodnotil, zda jsou splněny
podmínky řízení, přičemž dospěl k závěru, že kasační stížnos t má požadované náležitosti,
byla podána včas a osobou oprávněnou, a nejsou zde ani jiné důvody pro odmítnutí kasační
stížnosti pro nepřípustnost. Důvodnost kasační stížnosti posoudil Nejvyšší správní soud
v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí
netrpí vadami, k nimž je povinen přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.).
[12] V první řadě je třeba podotknout, že zde není sporná samotná existence komunikace,
v předmětném místě, ani skutečnost, že se jedná o komunikaci účelovou. Není ani sporná
skutečnost, že současný vlastník (osoba zúčastněná na řízení 1/), nikdy s veřejným užíváním
komunikace nevyslovil souhlas. V projednávané věci je třeba posoudit, zda v minulosti
byl některým z předchozích vlastníků pozemků vysloven souhlas s veřejným užíváním
komunikace, který by bylo možno posoudit jako věnování veřejnému užívání. V souvislosti s tím
byl napaden názor krajského soudu, zda k věnování veřejnému užívání může ze strany obce dojít
v rámci procesu územního plánování. Sporné též zůstává posouzení nutné komunikační potřeby
ve vztahu k dotčeným pozemkům.
V. A Překročení žalobních bodů krajským soudem
[13] Nejvyšší správní soud se musel před meritorním posouzením jednotlivých námitek
zabývat tvrzením, dle něhož krajský soud nepřípustně rozšířil žalobcem uplatněné žalobní body.
Žalobce v bodě 3 žaloby obecně uváděl, že jako zastupitel byl přítomen u zpracování územního
plánu obce Staré Město, v červenci 2002 pak u veřejného projednávání územního plánu,
ve kterém je zakreslena stávající veřejně přístupná účelová komunikace přes pozemek
parc. č. 7294/6 a je přesvědčen, že fyzicky tato komunikace existuje dosud. Územní plán by řádně
projednán s dotčenými orgány státní správy, organizacemi a sousedními obcemi.
Společnost Frygesta neměla k územnímu plánu a k účelové komunikaci vedené přes uvedený
pozemek žádné námitky ani připomínky. Žalobce neargumentoval tím, že došlo k veřejné
deklaraci věnování majetku obce jejím zastupitelstvem veřejnému užívání. Netvrdil ani,
že by k tomu mělo dojít schválením územního plánu.
[14] Dle konstantní judikatury má soud plnit funkci nezávislého rozhodce sporu,
aniž by se přikláněl na jednu či druhou stranu. Procesní rolí soudu – a jeho povinností
zároveň - je zajistit rovnost účastníků po celou dobu soudního řízení a chránit ji tam,
kde by mohla být ohrožena. Dle čl. 96 odst. 1 Ústavy ČR „[v]šichni účastníci řízení mají před soudem
rovná práva“; dle čl. 37 odst. 3 Listiny základních práv a svobod „[ v]šichni účastníci jsou si v řízení
rovni.“. Tato ustanovení byla vyložena např. ve stěžovatelem citovaném rozsudku rozšířeného
senátu ze dne 24. 8. 2010, čj. 4 As 3/2008 -78, publ. pod č. 2162/2011 Sb. NSS:
„od žalobce, který vymezuje hranice soudního přezkumu, se tedy oprávněně žádá procesní z odpovědnost.
Soud za něj nesmí nahrazovat jeho projev vůle a vyhledávat na jeho místě vady napadeného správního aktu.
Proto také, jak výše uvedeno, musí vymezení žalobního bodu - a setrvání na těchto mezích i v dalších fázích řízení
- garantovat zásadu rovnosti účastníků řízení; stanoví tak i žalovanému meze jeho obrany, tedy to, k čemu se má
vyjádřit a k čemu má předložit protiargumenty. (…) [M]íra precizace žalobních bodů do značné míry určuje i to,
jaké právní ochrany se žalobci u soudu dostane. Čím je ž alobní bod - byť i vyhovující - obecnější, tím obecněji
k němu může správní soud přistoupit a posuzovat jej. Není naprosto na místě, aby soud za žalobce spekulativně
domýšlel další argumenty či vybíral z reality skutečnosti, které žalobu podporují. Takovým postupem by přestal být
nestranným rozhodčím sporu, ale přebíral by funkci žalobcova advokáta.“. V rozsudku ze dne 3. 7. 2013,
č. j. 1 As 23/2013-53, Nejvyšší správní soud zdůraznil, že „není jeho úkolem domýšlet si,
k čemu přesně se námitky stěžovatelů vztahují. V momentě, kdy by soud nad rámec argumentace stěžovatelů
vyhledával skutečnosti svědčící v jeho prospěch, ztratil by svou funkci nestranného rozhodce sporu. “.
[15] Z judikatury Nejvyššího správního soudu vyplývá, že soudní řízení správní je ovládáno
dispoziční zásadou. Je tedy na žalobci, aby v podané žalobě nastavil referenční rámec přezkumu
správního rozhodnutí, jímž je soud vázán (srov. rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu ze dne 20. 12. 2005, č. j. 2 Azs 92/2005- 58, publ. pod č. 835/2006 Sb. NSS).
Míra precizace žalobních bodů do značné míry předurčuje, jaké právní ochrany se žalobci
u soudu dostane. Správní soud nesmí rozšiřovat mantinely potenciální ochrany, které je žalobce
povinen vymezit v žalobě.
[16] Žalobce se však v žalobě omezil na konstatování, že v územním plánu je zakreslena
stávající veřejně přístupná účelová komunikace v trase původní parc. č. 7295 přes pozeme k
parc. č. 7294/6, tímto tvrzením prokazoval průběh cesty. Neargumentoval vůlí zastupitelstva
darovat komunikaci veřejnému užívání ani netvrdil, že by k tomu došlo schválením územního
plánu. Dle názoru Nejvyššího správního soudu byly námitky žalobce v tomto směru obecné,
krajský soud je však nad rámec žaloby konkretizoval, precizoval a v odůvodnění vytvořil
argumentační konstrukci, která nebyla obsažena v žalobě. I z judikatury tohoto soudu plyne,
že obecnost uplatněných důvodů kasační stížnosti jde zásadně k tíži stěžovatele. Soud má za to,
že tyto závěry formulované ve výše citovaném rozsudku rozšířeného senátu č. j. 4 As 3/2008-78
jsou platné i ve vztahu k žalobě (resp. žalobním bodům) a krajskému soudu. Krajský soud tedy
nepřípustně překročil obsah žalobního bodu č. 3 a rozšířil přezkum vlastními argumenty,
vyhledával tak namísto žalobce vady napadeného správního aktu. Tímto přístupem porušil zásadu
rovného postavení účastníků, vyjádřenou jak v již citované Listině základních práv a svobod,
tak i v §36 odst. 1 s. ř. s.
[17] Nad rámec výše uvedeného lze k závěrům vyjádřeným krajským soudem podotknout,
že ani v případě řádně uplatněného žalobního bodu ohledně projevu vůle obce jakožto
předchozího vlastníka pozemků, by prověření této skutečnosti nemohlo vést k závěru o darování
komunikace v žalobcem uvedeném rozsahu k obecnému užívání. V roce 2002,
kdy mělo k projevu vůle dojít, obec již nevlastnila pozemek parc. č. 7294/6, který byl prodán
společnosti Frygesta v roce 1992. Pozemek parc. č. 2009/13, na který by se teoreticky mohl
projev vůle zastupitelstva v roce 2002 vztahovat, tedy představuje pouhou část účelové
komunikace, nejedná se o celou její délku. Závěry ohledně případného udělení souhlasu
k veřejnému užívání ze strany obce jakožto předchozího vlastníka by bylo možno vztáhnout
pouze k jednomu úseku účelové komunikace, vedoucímu po hranici pozemku parc. č. 2009/13
(tehdy 2009/3).
V. B. Podmínky veřejného užívání účelové komunikace
[18] Nejvyšší správní soud považuje za vhodné stručně shrnout právní úpravu týkající
se vymezení a užívání účelových komunikací, aby mohly být kasační námitky posouzeny v širších
souvislostech.
[19] Podle ustanovení §7 odst. 1 věty první zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních
komunikacích, je účelovou komunikací pozemní komunikace, která „slouží ke spojení jednotlivých
nemovitostí pro potřeby vlastníků těchto nemovitostí nebo ke spojení těchto nemovitostí s ostatními pozemními
komunikacemi nebo k obhospodařování zemědělských a lesních pozemků “. Tyto komunikace jsou veřejně
přístupnými účelovými komunikacemi. Zákon o pozemních komunikacích počítá i s účelovými
komunikacemi, které nejsou přístupné veřejně - jedná-li se o pozemní komunikace v uzavřeném
prostoru nebo objektu, které slouží potřebě vlastníka nebo provozovatele uzavřeného prostoru
nebo objektu (§7 odst. 2). Pro účelové pozemní komunikace platí stejně jako pro ostatní
pozemní komunikace, režim tzv. obecného užívání (§19 zákona o pozemních komunikacích),
které lze podřadit pod pojem „veřejné užívání“. Právo obecného užívání pozemních komunikací,
byť může být spojeno s vlastnictvím soukromých osob, není institutem soukromého práva,
ale jedná se o veřejnoprávní oprávnění, které má svůj základ nikoli v občanskoprávních
předpisech, ale vyplývá ze zákona o pozemních komunikacích (rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 27. 10. 2004, čj. 5 As 20/2003- 64).
[20] Z výše uvedeného je zřejmé, že obecné užívání účelové komunikace umístěné
na soukromém pozemku omezuje vlastnické právo vlastníka pozemku. Ústavní soud se touto
otázkou zabýval např. v nálezu ze dne 9. 1. 2008, sp. zn. II. ÚS 268/06, ve kterém mimo jiné
konstatoval, že bez náhrady lze vlastnické právo omezit pouze se souhlasem vlastníka.
V případě tzv. veřejně přístupných účelových komunikací definovaných v §7 zákona
o pozemních komunikacích tedy musí vlastník s omezením vlastnického práva v podobě
obecného užívání souhlasit. Proti vůli vlastníka dotčeného pozemku může vzniknout veřejně
přístupná účelová komunikace pouze za poskytnutí kompenzace (srov. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 30. 9. 2009, čj. 5 As 27/2009- 66, č. 2012/2010 Sb. NSS, a ze dne
16. 5. 2011, čj. 2 As 40/2011-99).
[21] Souhlas vlastníka může být buď výslovný, nebo konkludentní. Pokud vlastník se zřízením
účelové komunikace projevil či vyslovil souhlas, jsou jeho soukromá práva omezena
veřejnoprávním institutem obecného užívání pozemní komunikace, které nemůže být následně
vyloučeno jednostranným úkonem vlastníka, jenž takový souhlas udělil, ani jeho právními
nástupci (rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 21. 2. 2006, sp. zn. 22 Cdo 1173/2005).
Jestliže vlastník pozemku v minulosti, kdy pozemek začal sloužit jako účelová komunikace,
s tímto nevyslovil kvalifikovaný nesouhlas, jde o účelovou komunikaci, vzniklou ze zákona. Stačí,
aby vlastník strpěl užívání pozemku jako komunikace, nesouhlas by musel být projeven aktivním
jednáním. Pokud vznikne účelová komunikace, je její právní status závazný i pro budoucí majitele
pozemku - účelové komunikace. Výjimku z tohoto pravidla tvoří pouze případy,
kdy je komunikace nabývána za zvláštních podmínek (například restituce) od veřejnoprávní
korporace (viz např. nález Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 268/06). Veřejnou cestou se tedy
pozemek stává jeho věnováním obecnému užívání, ať již vlastníkem výslovně projeveným
souhlasem nebo konkludentním strpěním.
[22] Další podmínkou pro vznik veřejně přístupné účelové komunikace je existence nutné
a ničím nenahraditelné komunikační potřeby, pouze tehdy je splněna podmínka proporcionality
omezení vlastnického práva. Splnění této podmínky je rozvedeno pod body [24]
a násl. tohoto rozhodnutí.
[23] Lze tedy shrnout, že k tomu, aby komunikace byla označena za veřejně přístupnou
účelovou komunikaci, musí být splněny podmínky stanovené v §7 zákona o pozemních
komunikacích a podmínky doplněné judikaturou, tj. udělení souhlasu s obecným užíváním
a nezbytná komunikační potřeba. Všechny tyto podmínky musí být splněny kumulativně.
V. C Posouzení znaku nutné komunikační potřeby
[24] Jak je uvedeno výše, krajský soud se ve svém rozhodnutí věnoval pouze otázce,
zda při procesu územního plánování nedošlo obcí jakožto předchozím vlastníkem jednoho
z pozemků k věnování obecnému užívání, dalšími okolnostmi věci se nezabýval, pouze stručně
označil žalobní námitky za nedůvodné. Nejvyšší správní soud při přezkumu napadaného
rozhodnutí v souladu s §109 odst. 4 s. ř. s., tedy konkrétně při ověření, zda je rozhodnutí
přezkoumatelné, dospěl k závěru, že vadou nepřezkoumatelnosti trpí z několika důvodů
již rozhodnutí stěžovatele, následně tedy i napadený rozsudek krajského soudu.
[25] Stěžovatel se nevypořádal s řádně uplatněnou odvolací námitkou žalobce týkající
se nezbytné komunikační potřeby. Žalobce ve všech svých podáních uváděl, že účelovou
komunikaci užívá k příjezdu na pozemek parc. č. 7294/4 desítky let, neboť v lokalitě vlastní
ještě další tři pozemky a jiná účelová veřejně přístupná komunikace zde nikdy neexistovala,
resp. neexistuje. Uvedená účelová komunikace je prokazatelně užívána jak chodci
(návštěvníky blízké vodní nádrže Baška), tak vozidly (zejména vlastníky místních pozemků,
tedy ostatními účastníky řízení a návštěvníky vodní nádrže Baška). Tento stav byl dle žalobce
dlouhodobý a pokojný, avšak jen do doby, než se vlastníkem pozemku parc. č. 2009/13
stala osoba zúčastněná na řízení 1). Závěr správních orgánů o tom, že předmětn é místo není
využíváno neuzavřeným okruhem osob, je podle žalobce v rozporu se skutečností.
Účelová komunikace slouží k uspokojení nutné a ničím nenahraditelné komunikační potřeby;
stěžovatel však tyto námitky nijak nevypořádal.
[26] Nejvyšší správní soud k podmínce prokázání nutné komunikační potřeby uvádí,
že není výslovně stanovena zákonem, vyplývá však z judikatury Ústavního i správních soudů.
Jak je již uvedeno výše, pouze v případě nezbytné komunikační potřeby lze omezení vlastnického
práva vlastníka pozemku, na kterém se komunikace nachází, označit za proporcionální.
Aby mohlo dojít k deklaraci existence konkrétní veřejně přístupné účelové pozemní komunikace,
musí být dostatečným způsobem zjištěn veřejný zájem na obecném užívání takové komunikace.
Tento zájem spočívá právě v nezbytné komunikační potřebě, kterou by tato komunikace zajistila,
za předpokladu, že neexistují komunikační alternativy (srov. rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 16. 5. 2011, č. j. 2 As 44/2011- 99, publ. pod č. 2370/2011 Sb. N SS).
V rozsudku ze dne 30. 11. 2015, č. j. 6 As 213/2015-14, soud konstatoval, že „ [z]nak nutné
komunikační potřeby se naopak zkoumá vždy ve vztahu ke konkrétním dotčeným nemovitostem, pro něž sporná
cesta plní roli komunikační spojnice. Je to ostatně logické, neboť ve vztahu k veřejnosti – jakožto neohraničenému
a neurčitému okruhu osob – by nutnou komunikační potřebu nenaplnila žádná účelová komunikace.“.
V této souvislosti Ústavní soud konstatoval, že existují-li jiné způsoby, jak dosáhnout
sledovaného cíle (zajištění komunikačního spojení nemovitostí), aniž by došlo k omezení
vlastnického práva, je třeba dát před omezením vlastnického práva přednost těmto jiným
způsobům. Ostatně již v době první Československé republiky vycházely obecné soudy z toho,
že „zákon o zřizování cest nezbytných jest výjimečným, zasahujícím do soukromého práva vlastnického
a sluší tedy ustanovení jeho vykládati restriktivně a nikoliv ext enzivně…“ (rozhodnutí Nejvyššího soudu
ze dne 5. 4. 1921, RI 209/21, Vážný, č. III, roč. 1921, str. 251). Jinými slovy, není -li naplněna
nutná komunikační potřeba, pak není ani dost silný veřejný zájem na omezení vlastnického práva.
[27] Stěžovatel se však žalobcem uplatněnými námitkami týkajícími se prokázání nutné
komunikační potřeby dostatečně nevypořádal. V žalobou napadeném rozhodnutí konstatoval,
že v daném místě neexistuje komunikační potřeba veřejnosti, což považoval za nezvratnou
překážku označení cesty za veřejně přístupnou účelovou komunikaci. Jinými slovy,
pokud neexistuje potřeba široké veřejnosti užívat komunikaci, nemůže být prohlášená
za účelovou komunikaci pouze z důvodu zájmu několika osob. Nad rámec této úvahy uvedl,
že komunikační potřeba několika vlastníků pozemků je zajištěna jiným způsobem.
Z kopie katastrální mapy zjistil, že přes lesní pozemky a pozemek označený jako ostatní plocha
existuje přístup na pozemek žalobce parc. č. 7294/4 a dospěl tak k závěru, že lesní cesta
(po které se nedá projet autem) mj. přes pozemek parc. č. 2009/3 (lesní pozemek)
umožňuje přístup k nemovitostem žalobce a dalších vlastníků. Zdůraznil však znovu,
že se jedná o individuální komunikační potřebu žalobce, nikoliv veřejnosti. Podle jeho názoru
pouze jednoznačně prokázaná a skutečná komunikační potřeba veřejnosti by byla nepochybně
proporcionální k omezení vlastnického práva společnosti Frygesta. Nezbytná komunikační
potřeba omezeného okruhu osob podle stěžovatele nemůže být důvodem pro takové zásadní
omezení vlastnického práva.
[28] Nejvyšší správní soud však s uvedenými závěry nesouhlasí. Jak již uvedl výše,
nutnou komunikační potřebu je třeba zkoumat v každém konkrétním případě,
ve vztahu ke konkrétním nemovitostem, na základě analýzy jednotlivých komunikačních
možností v daném území. Nutná komunikační potřeba musí být vztažena k některému účelu
stanoveného v §7 zákona o pozemních komunikacích, tedy spojení jednotlivých nemovitostí
pro potřeby vlastníků těchto nemovitostí nebo ke spojení těchto nemovitostí s ostatními
pozemními komunikacemi nebo k obhospodařování zemědělských a lesních pozemků
(srov. Černínová, M., Černín, K., Tichý, M.: Zákon o pozemních komunikacích. Komentář. Praha:
Wolters Kluwer, 2015, s. 56). Komunikační potřeba jednotlivých vlastníků nemov itostí tedy může
být při posuzování splnění podmínek §7 zákona o pozemních komunikacích relevantní
a stěžovatel jakožto správní orgán ji byl povinen řádně posoudit, respektive případně vyvrátit
tvrzení žalobce, podle něhož byly závěry správního orgánu I. stupně nesprávné a neodpovídaly
skutečnému stavu.
[29] Z výše uvedených důvodů má soud za to, že již krajský soud měl přistoupit ke zrušení
rozhodnutí stěžovatele pro nepřezkoumatelnost. Nelze z něho zjistit, jak se stěžovatel vypořádal
s relevantními a řádně uplatněnými námitkami žalobce ohledně (ne)naplnění nezbytné
komunikační potřeby.
V. D Posouzení trvání veřejně přístupné účelové komunikace
[30] Rozhodnutí stěžovatele je dále nepřezkoumatelné i ve vztahu k odvolacím námitkám
žalobce ohledně strpění obecného užívání účelové komunikace minulými vlastníky.
Žalobce v odvolání tvrdil, že komunikace byla přístupná „odjakživa“, minimálně však 50 let,
a sloužila jako přístup k tehdejším polním pozemkům.
[31] Žalobce v řízení před správními orgány i v řízení před krajským soudem nabízel důkazy
o existenci veřejně přístupné komunikace v daném místě. Konkrétně její trvání od „nepaměti“
prokazoval různými dokumenty, např. mapou katastrálního území Starého Města, mapu
územního rozhodnutí k těžbě jílu ze dne 30. 1. 1960, plánem prostoru hliniště ze dne 23. 8. 1965,
geometrickým plánem na zaměření rekultivované části hliniště ze dne 28. 9. 1972, snímkem mapy
bývalého pozemkového katastru vyhotoveným dne 21. 9. 1993, kopií mapy bývalého
pozemkového katastru ze dne 16. 1. 1997. Komunikace je též černě zakreslena jako stávající stav
v grafické části konceptu územního plánu obce Staré Město, a to v trase původní komunikace
na pozemku parc. č. 7295, a v územním plánu samotném je rovněž zakreslena černě jako stávající
komunikace v grafické části územního plánu.
[32] Žalobce v odvolání i v žalobě tvrdil, že chronologicky doložil skutečnost,
že část komunikace dodnes jako jediná zpřístupňuje pozemky parc. č. 7294/4, 7294/1, 7294/8,
7294/9, 7294/10, 7294/11 a 7294/12. Správní orgán se však dle názoru Nejvyššího správního
soudu nevypořádal s otázkou, zda současný vlastník není vázán souhlasem svého právního
předchůdce s veřejným užíváním účelové komunikace.
[33] Nejvyšší správní soud k otázce prokázání existence a užívání komunikace v minulosti
v rozsudku ze dne 27. 10. 2004, č. j. 5 As 20/2003-64, konstatoval, že „průkaznost veřejnosti starých
cest, které jsou dle tvrzení některého z účastníků užívány od nepaměti, je vždy problematická a sporná. Dále soud
dodal, že komunikace, u níž sice nelze zjistit, zda byla některým z předchozích vlastníků obecnému užívání
věnována, jež však byla jako veřejná cesta užívána od nepaměti z naléhavé komunikační potřeby, je veřejně
přístupnou účelovou komunikací (srov. rozsudek NSS ze dne 30. 9. 2009, čj. 5 As 27/2009-66,
či rozsudek ze dne 22. 12. 2009, č. j. 1 As 76/2009-60).“ Obdobně se vyjádřil i Nejvyšší soud
v rozsudku ze dne 7. 10. 2003, sp. zn. 22 Cdo 2191/2002. Zde vyslovil, že „[p]otíže činí důkaz
veřejnosti starých cest, užívaných od nepaměti; v t ěchto případech starší judikatura vycházela z domněnky
věnování, bylo-li prokázáno, že cesty bylo užíváno trvale z naléhavé potřeby komunikační. Byla- li tedy cesta
od nepaměti veřejně užívána z naléhavé komunikační potřeby, jde o účelovou komunikaci. “.
Je zde tedy konstruována domněnka, podle které existuje-li naléhavá komunikační potřeba,
pro kterou je určitá cesta od nepaměti užívána veřejností, přičemž (zejména právě
pro dlouhodobost užívání) nelze již zjistit, zda některý z předcházejících vlastníků s obecným
užíváním vyslovil souhlas, jedná se o veřejně přístupnou účelovou komunikaci (viz rozsudek
ze dne 2. 5. 2012, č. j. 1 As 32/2012- 42, publ. pod č. 2826/2013 Sb. NSS).
[34] Judikatura se vyslovila i k vázanosti souhlasem s veřejným užíváním účelové komunikace,
který udělil její předchozí vlastník. Ústavní soud v usnesení ze dne 26. 1. 2012, sp. zn. I.
ÚS 1378/11, judikoval, že souhlas předchozího vlastníka s obecným užíváním pozemku
„lze dedukovat z dosavadního užívání cesty, přičemž toto omezení vlastnického práva by přešlo i na současného
vlastníka. Pokud komunikace jednou vznikne, nemůže být následně čistě jen na základě vůle současného
vlastníka zrušena, ale každý další vlastník je souhlasem předchůdce vázán. Jestliže ovšem veřejná účelová
komunikace vznikla, avšak bez toho, aby s tím vlastník pozemku vyslovil souhlas, a to alespoň konkludentní,
vyžaduje omezení vlastnického práva náhradu [viz podobně rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
16. 5. 2011, č. j. 2 As 44/2011-107, podle něhož se to ale d ěje typicky v případech omezení vlastnického práva
ve prospěch zájmu na ochraně životního prostředí].“. Obdobně v rozsudku ze dne 30. 9. 2009,
č. j. 5 As 27/2009-66, soud konstatoval, že „pro posouzení konkludentního souhlasu je podstatná
objektivní skutečnost, tedy již samotná existence užívané cesty „od nepaměti“ a nikoliv subjektivní sdělení
předchozích vlastníků.“. Je také třeba zdůraznit, že z posledně uvedeného judikátu vyplývá,
že obecné užívání cesty od nepaměti bude vždy ústit z naléhavé komunikační potřeby
(srov. výše citovaný rozsudek č. j. 1 As 32/2012-42).
[35] Stěžovatel byl tedy povinen k námitkám žalobce posoudit, zda současný vlastník není
vázán souhlasem s užíváním komunikace v minulosti, jinými slovy, zda umožnil její užívání blíže
neurčenému okruhu osob, či zda cestu užívaly pouze konkrétní osoby. Při tomto posouzení
je namístě důsledně odlišovat dva judikaturou dovozené znaky veřejně přístupné účelové
komunikace, tedy souhlas (předchozího) vlastníka s užíváním a nezbytnou komunikační potřebu.
Stěžovatel námitky a tvrzení žalobce dostatečně nevypořádal a své rozhodnutí zatížil
nepřezkoumatelností.
[36] Lze tedy uzavřít, že přezkoumal-li krajský soud rozhodnutí žalovaného,
které nebylo k přezkumu vůbec způsobilé, zatížil vadou nepřezkoumatelnosti i své rozhodnutí
(srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 6. 2007, č. j. 5 Afs 115/2006-91).
Soudu tedy nezbylo, než postupovat v souladu s judikaturou; neshledal ani důvody,
proč se od stávající rozhodovací praxe odchýlit.
VI. Závěr a náklady řízení
[37] Nejvyšší správní soud stěžovatelem napadený rozsudek krajského soudu zrušil.
Přestože jeho výrokem bylo rozhodnutí stěžovatele správně zrušeno, odůvodnění stojí zcela
na nesprávných důvodech (viz usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne
14. 4. 2009, čj. 8 Afs 15/2007- 75). Z výše uvedených důvodů Nejvyšší správní s oud dospěl
k závěru, že rozhodnutí odvolacího správního orgánu - stěžovatele, bylo již v řízení
před krajským soudem zatíženo vadami, pro které mělo být zrušeno. V souladu s §110 odst. 2
s. ř. s. tedy přistoupil i ke zrušení rozhodnutí žalovaného. Podle §78 odst. 4 s. ř. s.
(za použití §120 s. ř. s.) věc vrátil k dalšímu řízení žalovanému, který je podle odst. 5
téhož ustanovení vázán právním názorem vysloveným v tomto rozsudku.
[38] Nejvyšší správní soud je posledním soudem, který o věci rozhodl; proto musí rozhodnout
o náhradě nákladů celého soudního řízení. Podle §60 odst. 1, §120 s. ř. s. má úspěšný stěžovatel
právo na náhradu důvodně vynaložených nákladů proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl.
Otázka úspěchu v řízení o kasační stížnosti však v p rojednávané věci není jednoznačně dána
výrokem o zrušení rozhodnutí krajského soudu. Žalovaný se tohoto zrušení jakožto stěžovatel
domáhal, aby obhájil správnost a zákonnost svého rozhodnutí a domohl se jeho „obživnutí“.
Nejvyšší správní soud sice rozhodnutí krajského soudu zrušil, avšak zároveň zrušil
i rozhodnutí žalovaného, pouze z jiných důvodů nežli krajský soud. Stěžovatele tak nelze ani
částečně – komplexně nahlíženo – považovat za úspěšného, neboť jím hájené rozhodnutí
v konečném důsledku neobstálo (srov. také rozsudek ze dne 19. 11. 2008, č. j. 1 As 61/2008- 98).
Nejvyšší správní soud pouze změnil (a rozšířil) důvody, pro které mělo být zrušeno
již před krajským soudem.
[39] V souladu s tímto závěrem Nejvyšší správní soud rozhodl o nákladech řízení tak,
že náhradu nákladů za řízení o kasační stížnosti nepřiznal ani žalobci, ani žalovanému.
Nicméně z důvodu právní jistoty Nejvyšší správní soud pojal do výroku III. výrok o nákladech
řízení před Krajským soudem v Ostravě (na který by jinak bylo nahlíženo jako na zrušený v celém
znění). Pokud je tento výrok již vykonán (což lze předpokládat) , žalovaný tím svoji povinnost
splnil a není mu ukládána opakovaně.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 28. ledna 2016
Daniela Zemanová
předsedkyně senátu