ECLI:CZ:NSS:2016:2.AS.182.2016:32
sp. zn. 2 As 182/2016 - 32
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové
a soudců JUDr. Karla Šimky a Mgr. Evy Šonkové v právní věci žalobce: JUDr. J. S., zastoupen
JUDr. Jiřím Teryngelem, advokátem se sídlem Ke Klimentce 15, Praha 5, proti žalovanému:
Ministerstvo životního prostředí, se sídlem Vršovická 1442/65, Praha 10, proti rozhodnutí
žalovaného ze dne 24. 8. 2012, č. j. 709/550/12-Br 52906/ENV/12, v řízení o kasační stížnosti
žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 30. 6. 2016, č. j. 5 A 187/2012 - 47,
takto:
I. Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 30. 6. 2016, č. j. 5 A 187/2012 - 47,
rozhodnutí žalovaného ze dne 24. 8. 2012, č. j. 709/550/12-Br 52906/ENV/12, a rozhodnutí
České inspekce životního prostředí, Oblastního inspektorátu Hradec Králové ze dne 29. 5. 2012,
č. j. ČIŽP/45/OOL/SR01/1109801.010/12/KMA, se zrušují a věc se vrací
žalovanému k dalšímu řízení.
II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobci náhradu nákladů řízení o žalobě i o kasační stížnosti
ve výši 24 456 Kč do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám jeho zástupce
JUDr. Jiřího Teryngela.
Odůvodnění:
(1) Včas podanou kasační stížností se žalobce jako stěžovatel domáhá zrušení shora
nadepsaného rozsudku Městského soudu v Praze, jímž byla zamítnuta jeho žaloba proti
rozhodnutí žalovaného ze dne 24. 8. 2012, č. j. 709/550/12-Br 52906/ENV/12, 2 (dále
též „napadené rozhodnutí“), kterým žalovaný zamítl odvolání a potvrdil rozhodnutí České
inspekce životního prostředí, oblastního inspektorátu Hradec Králové (dále jen „ČIŽP“) ze dne
29. 5. 2012, č. j. ČIŽP/45/OOL/SR01/1109801.010/12/KMA. Tímto rozhodnutím ČIŽP
uložila podle §4 písm. a) zákona č. 282/1991 Sb., o České inspekci životního prostředí a její
působnosti v ochraně lesa, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o ČIŽP“), žalobci
pokutu ve výši 30 000 Kč. Důvodem bylo ohrožení životního prostředí v lesích, kterého
se měl účastník řízení dopustit v období od září 2009 do 6. 9. 2011 tím, že neoprávněně použil
lesní půdu k jiným účelům než pro plnění funkcí lesů, a to na pozemcích p. č. 1765/1
v k. ú. Studnice u Hlinska a p. č. 273/1 v k. ú. Košinov, dle lesnické evidence v porostních
skupinách 216 E9, 217 C9, 220 G5, 224 B7, 218 C3, 218 D2, a 223 B7 dle lesního hospodářského
plánu pro LHC Nasavrky s platností od 1. 1. 2010 do 31. 12. 2019. Účastník řízení se jako
nájemce a uživatel honitby „Církevní“ uvedeného správního deliktu dopustil tím, že při výkonu
práva myslivosti vnadil zvěř a jako osoba zodpovědná umožnil dalším osobám vnadění
nestandardním způsobem na vnadištích ve shora uvedených porostních skupinách, v nichž bylo
zvěři nepřípustným způsobem nasypáno nadměrné množství jadrného krmiva na lesní půdu mezi
stromy, takže došlo k negativnímu ovlivnění stanovištních podmínek a zvěř poškodila okolní
stromy, čímž došlo k porušení §11 odst. 1, §11 odst. 4 a §13 odst. 1 zákona č. 295/1995 Sb.,
o lesích a o změně a doplnění některých zákonů (lesní zákon), ve znění pozdějších předpisů.
Rozhodnutí vycházelo z kontroly provedené v honitbě dne 6. 9. 2011.
(2) Žaloba stála zejména na tvrzení, že v řízení rozhodovala vyloučená úřední osoba Ing. B.,
nebyl správně stanoven okruh účastníků řízení, nebyl dostatečně zjištěn skutečný stav věci,
nebylo prokázáno zavinění a věc byla nesprávně právně posouzena.
(3) Městský soud v napadeném rozsudku vyloučil, že ve správním řízení bylo rozhodováno
podjatou osobou, vyslovil, že označení správního orgánu místem jeho působení není
nezákonností, a neshledal pochybení ve vymezení okruhu účastníků řízení. K odpovědnosti
uživatele honitby poukázal na četnou judikaturu Ústavního soudu (zejména na usnesení ze dne
3. 5. 2016, sp. zn. II. ÚS 521/16), na jejímž základě považuje odpovědnost podle §52 odst. 1
písm. a) zákona č. 499/2001 Sb., o myslivosti (dále jen „zákon o myslivosti“) za jednoznačnou.
Uživatel odpovídá i za škody způsobené v honitbě jinými osobami, které se na výkonu práva
myslivosti podílejí. V daném případě proto žalobce odpovídá za nestandardní a nepřípustný
způsob vnadění zvěře, i kdyby se na něm sám nepodílel. Z toho hlediska nebyl nezbytný výslech
žalobce ani zjištění konkrétních osob porušujících pravidla. Soud také neviděl problém v rozsahu
vymezení porušení povinností v zahájení řízení a v rozhodnutí o pokutě, podle jeho názoru
se jednalo pouze o upřesnění skutku.
(4) Stěžovatel v kasační stížnosti uplatňuje důvod podle §103 odst. 1 písm. a), b), d)
zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“).
(5) Konkrétně namítá, že krajský soud sice citoval rozhodné právní předpisy, ovšem učinil
tak neúplně, a proto dospěl k nesprávným právním závěrům. Z téhož důvodu se spokojil
i s nedostatečně zjištěným skutečným stavem věci. Městský soud při právním hodnocení prokázal
hlubokou neznalost problematiky myslivosti, zemědělství a lesnictví. Podle §4 odst. 1 písm. a)
zákona o ČIŽP lze uložit pokutu za neoprávněné používání lesní půdy k jiným účelům
než pro plnění funkcí lesů, ovšem v §5 odst. 1 téhož zákona stojí, že při určení výše pokuty
se přihlíží zejména k závažnosti, způsobu, době trvání a následkům protiprávního jednání.
Stěžovatel nepolemizuje se závěrem soudu, že jednání uvedené v §4 odst. 1 písm. a) zákona
o ČIŽP je správním deliktem, i když se ho dopustila fyzická osoba, a tedy není třeba zkoumat
zavinění, ovšem i u objektivní odpovědnosti se musí jednat o protiprávní jednání. K tomu
poukazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 8 As 17/2007 vycházející u trestnosti
správních deliktů z obdobných principů jako u trestnosti trestných činů. Ani správní orgány,
ani městský soud se nezabývaly podmínkami protiprávnosti deliktu přesto, že protiprávním může
být jen jednání, které není dovoleno jiným právním předpisem nebo jehož protiprávnost
není vyloučena z jiných důvodů. Jedním z důvodů vylučujících protiprávnost je mj. svolení
poškozeného (viz §30 trestního zákoníku č. 40/2009 Sb.). Stěžovatel se od počátku hájil
tím, že v dané honitbě prováděl vnadění pouze na vnadištích schválených držitelem honitby
- státním podnikem Lesy ČR. Správní orgán tuto obhajobu neprověřil, což mohl učinit
výslechem hajných či funkcionářů Lesů ČR. Vnadiště se zakládají pro lov černé zvěře a správní
orgán nevyslechl ani stěžovatele, ani pracovníky Lesů ČR k tomu, jak se zvěř v okolí vnadišť
chová. Nepochybně totiž dochází k rozšlapání terénu, ne však k okusu stromů, a to ani za situace
nedostatku potravy. Kůra stromů sice v okolí může být odřená, ale jen proto, že si černá zvěř
smísením bláta s pryskyřicí vytváří ochranný krunýř proti hmyzu. Z toho plyne, že ne všechny
inspektorem popsané škody souvisí s vnaděním. Soud se nezabýval ani pojmem „vnadiště“, který
je užíván pouze ve vlastním materiálu Ministerstva životního prostředí (Metodická instrukce
č. 5/2011, ZP22/2011) zabývajícím se péčí o zvěř a myslivostí na území národních parků. Z toho
lze dovodit, že v běžném lese je nutno se škodami v okolí vnadišť počítat, přičemž k jejich
úhradě je uživatel honitby zavázán ze zákona.
(6) Veřejný zájem na ochraně přírody v národních parcích je nepochybně vyšší.
K povinnostem uživatelů honiteb ve vztahu ke škodám způsobeným zvěří se vyjádřil Ústavní
soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 34/03.
(7) Městský soud v napadeném rozsudku cituje z §11 odst. 4 lesního zákona, aniž by přihlížel
k tomu, že stěžovatel měl povolení užívat pozemky, a k tomu, že podle §32 tohoto zákona
je vlastník lesa povinen provádět opatření předcházející a zabraňující působení škodlivých činitelů
na les. Stěžovatel míní, že zakládání vnadišť lze za takové opatření považovat. Je notorietou,
že černá zvěř je přemnožená a působí značné škody zejména na polních kulturách, ale i v lesích,
kde hledá potravu, nikoliv však okusem stromů. K otázce svolení k zakládání vnadišť měli
být slyšeni pracovníci Lesů ČR. Zakládání vnadišť s sebou sice nese škody, ovšem podstatně
nižší, než působí černá zvěř v lese, nehledě na to, že za škody nese odpovědnost uživatel honitby.
Citace §52 odst. 1 písm. a) zákona o myslivosti není příliš případná, případnější je totiž
ustanovení §53 téhož zákona o opatřeních k zábraně škod působených zvěří.
(8) Stěžovatel je dále názoru, že pokuta byla uložena zjevně nesprávnému subjektu. Podle §3
zákona o ČIŽP konkrétní opatření ukládá lesní zákon vlastníku lesa. Pokud ten udělil souhlas
k založení a provozu vnadišť, byl by povinen jej odejmout, pokud by škody v okolí vnadišť byly
vyšší než škody vzniklé při netlumení počtu zvěře včetně využívání vnadišť, případně
by byl povinen učinit jiné opatření, pokud by návnady shledal nadměrnými. Pokud tak vlastník
lesa neučinil, zjevně o posouzení míry škod při odbornosti svých pracovníků uvážil jinak
než kontrolní orgán.
(9) Správní orgány ani soud se dále nezabývaly tím, zda protiprávnost není vyloučena
existencí krajní nouze. Nebezpečí škod způsobených černou zvěří nelze odvrátit jinak
než odstřelem. Poměr škod způsobených černou zvěří a vnadišti by bylo možno posoudit
jen znalecky. Správní orgán se měl zabývat i výkazem odstřelu černé zvěře a vyslechnout k této
otázce stěžovatele.
(10) Správní rozhodnutí pracuje s termíny „nestandardní způsob“, „nepřiměřený způsob“,
„nepřiměřené množství“, aniž by vysvětlovalo, co je způsobem standardním či jaké množství
je přiměřené. Vzhledem k tomu, že to není stanoveno žádným předpisem, šlo o správní uvážení,
které ovšem nemůže být bezbřehé. Městský soud toto uvážení nehodnotil v mezích nálezu
Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 361/2000. Výslechem stěžovatele i lesníků mohl správní orgán
zjistit, že výše škody není ani tak závislá na množství krmení na vnadišti, ale na množství černé
zvěře v honitbě. Nadměrným zakrmováním lze totiž dosáhnout zvýšení počtu černé zvěře
v honitbě, se současným poklesem stavu v okolních honitbách. To správní orgán nezjišťoval.
Dalším důkazem nadměrného množství krmiva je, že na vnadišti hnije či plesniví, což nebylo
zjištěno.
(11) Třebaže stěžovatel v žalobě výslovně nenapadl výši pokuty, považuje za pochybení
městského soudu, že tuto otázku ponechal bez povšimnutí. Pokud volná úvaha správního orgánu
neměla potřebný skutkový základ, nemohly být ani dostatečné podklady k vyměření pokuty
(k tomu poukazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 4 Ads 123/2009).
(12) Ze všech těchto důvodů požaduje zrušení napadeného rozsudku městského soudu
a vrácení věci tomuto soudu k dalšímu řízení.
(13) Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti označil souhlas vlastníka lesa
za nerozhodný, protože důvodem uložení pokuty bylo ohrožení životního prostředí, jehož
ochrana je veřejným zájmem. Ustanovení §4 písm. a) zákona o ČIZP nechrání před ohrožením
a poškozením vlastníky lesa, ale les jako složku životního prostředí. Kromě toho není jasné,
zda má stěžovatel na mysli souhlas vlastníka lesa, nebo povolující správní akt, který tu není.
Stěžovatel nijak nedokládá, že by škody na lese jako složce životního prostředí byly nižší
než škody, jimž zabránil na polních plodinách. Porovnání těchto škod ani nebylo předmětem
řízení, zákon ostatně ani nestanoví prioritu jedněch škod vůči druhým. Pokud jde o vyjádření
míry užitého množství krmiva, nasvědčuje nadměrnému množství to, že zůstávalo na místech
zčásti nespotřebováno a na ploše několika set metrů čtverečních tvořilo vrstvu 5 - 10 cm
vysokou, v důsledku čehož docházelo k dlouhodobému poškozování stromů ohryzem a čerstvým
loupáním kůry, lesní půda byla rozbahněná a rozrytá, bez vegetace či s nitrofilní vegetací.
Důsledkem množství krmiva nastal poruchový stav, což městský soud řádně vyhodnotil.
Žalovaný rovněž zdůrazňuje, že kasační stížnost se opírá o jiné důvody než žaloba. Závěrem
odkazuje na důvody svého rozhodnutí s tím, že kasační stížnost považuje za nedůvodnou.
(14) Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost je podána osobou k tomu oprávněnou, je podána včas,
jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost přípustná, a stěžovatel je zastoupen advokátem.
(15) Žalovaný upozorňuje, že důvody kasační stížnosti překračují rozsah předchozí žaloby.
Podle §104 odst. 4 s. ř. s. není přípustná kasační stížnost, opírá-li se o důvody, které stěžovatel
neuplatnil v řízení před soudem, ač tak učinit mohl. Tato nepřípustnost se týká i jednotlivých
kasačních důvodů. V daném případě kasační stížnost nad rámec žaloby poukazuje na širší okruh
rozhodných právních předpisů; v tom ovšem navazuje na argumenty uvedené v odůvodnění
napadeného rozsudku. Kasační stížnost směřuje proti němu, což zčásti vytváří prostor
pro uplatnění kasačních námitek neobsažených v žalobě. Žalobou byl mj. vytýkán nedostatečně
zjištěný skutečný stav věci, neprovedení navržených důkazů, neprovedení výslechu stěžovatele,
schválení vnadišť vlastníkem, nevysvětlení pojmů, které jsou základem deliktu, nezjištění
existence zavinění. Kasační stížnost se v tom se žalobou ve velké míře shoduje, pouze
je v ní poprvé tvrzeno, že a které osoby měly být ve správním řízení vyslechnuty, případně že měl
být proveden znalecký posudek, že měla být vážena míra následků deliktu při porovnání s újmou
způsobenou neregulováním množství černé zvěře včetně hodnocení stavu krajní nouze, že mělo
být váženo vyvinění v důsledku souhlasu vlastníka lesa se zakládáním vnadišť, a nakonec
nedostatek příčinné souvislosti mezi existencí vnadišť a poškozením stromů způsobem
neodpovídajícím běžnému chování černé zvěře. Kasační stížnost tedy obsahuje námitky, které
jsou z důvodů §104 odst. 4 s. ř. s. nepřípustné, a kasační soud se jimi nemůže zabývat. Kasační
stížnost ovšem obsahuje i důvody přípustné a v jejich rámci bude kasační stížnost posuzována.
(16) Důvodnost přípustných kasačních námitek pak zdejší soud posoudil v mezích §109
odst. 3, 4 s. ř. s. Dospěl přitom k závěru, že kasační stížnost je v určité míře důvodná. Ve věci
přitom rozhodl bez nařízení jednání za podmínek vyplývajících z ustanovení §109 odst. 2,
věty první s. ř. s.
(17) Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval kasačním důvodem podle §103 odst. 1 písm. d)
s. ř. s., tedy námitkou nepřezkoumatelnosti rozsudku městského soudu, neboť pouze
přezkoumatelné rozhodnutí je zpravidla způsobilé být předmětem hodnocení z hlediska
tvrzených nezákonností a vad řízení (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
28. 8. 2009, č. j. 2 Azs 47/2009 - 71; všechna zde citovaná rozhodnutí NSS jsou dostupná rovněž
na www.nssoud.cz).
(18) Stěžovatel v kasační stížnosti předesílá, že ji mj. podává i pro kasační důvod podle §103
odst. 1 písm. d) s. ř. s., přičemž cituje znění tohoto ustanovení, aniž by ovšem specifikoval,
zda rozsudek považuje za nepřezkoumatelný pro nesrozumitelnost, či pro nedostatek důvodů
a v čem tyto vady spatřuje. To není překážkou přezkumu, neboť k nepřezkoumatelnosti
rozsudků správních soudů i rozhodnutí správních orgánů je Nejvyšší správní soud povinen
přihlížet z úřední povinnosti (§109 odst. 4 s. ř. s.). Přitom vychází z ustálené judikatury
Ústavního soudu (např. nález Ústavního soudu ze dne 20. 6. 1996, sp. zn. III. ÚS 84/94,
uveřejněný pod č. 34 ve svazku č. 3 Sbírky nálezů a usnesení Ústavního soudu, nález Ústavního
soudu ze dne 26. 6. 1997, sp. zn. III. ÚS 94/97, uveřejněný pod č. 85 ve svazku č. 8 Sbírky nálezů
a usnesení Ústavního soudu) i z ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu (např. rozsudek
ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003 - 75, publ. pod č. 133/2004 Sb. NSS, rozsudek ze dne
27. 6. 2007, č. j. 3 As 4/2007 - 58, rozsudek ze dne 18. 10. 2005, č. j. 1 Afs 135/2004 - 73,
publ. pod č. 787/2006 Sb. NSS, rozsudek ze dne 8. 4. 2004, č. j. 4 Azs 27/2004 - 7, a další).
V daném případě ovšem kasační soud neshledal, že by napadený rozsudek městského soudu
byl nesrozumitelným, že by odůvodnění nebylo oporou výroku, či že by byla opomenuta některá
ze žalobních námitek. Nesouhlas stěžovatele se závěry vyslovenými v důvodech rozsudku
směřuje ke kasačnímu důvodu podle §103 písm. a) s. ř. s., o němž bude pojednáno níže.
(19) Kasační důvod podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. v sobě zahrnuje i jiné vady řízení před
soudem, mohly-li mít za následek nezákonné rozhodnutí ve věci samé. Zde stěžovatel poukazuje
na postup soudu, který se nad rámec žaloby nezabýval výší uložené pokuty. Přitom v žalobě
skutečně její výši nenapadl; ostatně v žalobě tvrdil, že se sankcionovaného správního deliktu
vůbec nedopustil.
(20) Krajský soud podle §75 odst. 2 s. ř. s. napadené správní rozhodnutí přezkoumává
v mezích žalobních bodů; přezkum tedy stojí na zásadě dispoziční. Mimo rámec žalobních bodů
soud podle §76 odst. 1 písm. a), odst. 2 s. ř. s. přihlíží jen k závažným vadám, jako
je nepřezkoumatelnost či nicotnost správního rozhodnutí (k tomu srovnej usnesení rozšířeného
senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 1. 2008, č. j. 2 As 34/2006 – 73, publ.
pod č. 1546/2008 Sb. NSS). Krajskému soudu proto nelze vytýkat, že se nezabýval kritérii
pro určení výše pokuty stanovenými v §5 odst. 1 zákona o ČIŽP. Stejně tak moderovat
nepřiměřenou výši pokuty by krajský soud mohl jen na návrh žalobce (§78 odst. 2 s. ř. s.), jenž
ovšem podán nebyl.
(21) Stěžovatelův odkaz na rozsudek tohoto soudu sp. zn. 4 Ads 123/2009 je nepřípadný.
Stěžovatelem tvrzený nedostatek skutkového základu pro volné uvážení o pokutě za správní
delikt lze ovšem chápat jako výtku proti úplnosti zjištěného skutečného stavu věci správním
orgánem spadající pod kasační důvod podle §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s., jehož důvodnost bude
rovněž dále posuzována.
(22) Ve vztahu ke kasačnímu důvodu podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. je však třeba uzavřít,
že naplněn nebyl.
(23) Pro posouzení důvodnosti kasačních námitek podle §103 odst. 1 písm. a), b) s. ř. s.
je třeba uvést rozhodné skutečnosti ze správního spisu.
(24) Dne 24. 6. 2011 Oblastní inspektorát ČIŽP v Hradci Králové oznámil zahájení kontroly
vztahující se k nadměrným škodám v honitbě „Církevní“, a to na den 13. 7. 2011 na Městském
úřadu Hlinsko. Oznámení bylo doručeno stěžovateli, který se z jednání omluvil z důvodů
pracovní neschopnosti a navrhl přeložení na pozdější termín, aby se mohl zúčastnit. Termín
pak byl změněn na 6. 9. 2011, stěžovatel se opět omluvil s tím, že jeho léčení potrvá několik
dalších týdnů, ovšem že se chce jednání zúčastnit, a proto navrhuje jeho odročení. ČIŽP
na to reagovala sdělením, že odročení není žádoucí, neboť v zimním období nebude možné
objektivní posouzení z důvodů změny klimatických podmínek. To stěžovatele vedlo
k podání námitky podjatosti. Kontrola byla provedena dne 6. 9. 2011 a kromě dvou pracovníků
inspekce se jí zúčastnili i lesní správce a revírník za Lesy ČR. V protokole jsou podrobně
popisovány škody zjištěné v jednotlivých porostních skupinách v červnu 2011 s konstatováním
shodného stavu při této kontrole včetně vyjádření pracovníků Lesů ČR o souhlasu s existencí
vnadišť v minulosti včetně opakovaného upozornění uživateli honitby na nevhodné vnadění
a vysoký stav jelení zvěře v honitbě. Konstatováno je i sdělení těchto pracovníků, že v roce 2009
byla na vnadiště navezena vyšší vrstva nakvašené kukuřice. V závěru protokolu je uveden shodný
názor přítomných o negativním ovlivnění stanovištních podmínek lesního ekosystému
nadměrným vnaděním prováděným nepřípustným způsobem v rozporu s §13 odst. 1 lesního
zákona. K protokolu je připojena fotodokumentace pořízená téhož dne.
(25) Nato bylo se stěžovatelem jako s uživatelem honitby zahájeno správní řízení ve věci
uložení pokuty a byla mu stanovena lhůta 15 dnů k vyjádření k podkladům rozhodnutí.
Podotknout je třeba, že současně a v témže spise bylo vedeno i řízení ve věci zákazu vnadění
a uložení opatření k nápravě, přičemž podaná vyjádření se ve vztahu k oběma řízením často
prolínají. Stěžovatel ve stanovené lhůtě polemizoval s účinností výzvy zaslané mu shodně
s rozhodnutím o jeho námitce podjatosti a proti výzvě i rozhodnutí o námitce se odvolal.
Následně zaslal věcné vyjádření, v němž popřel poškození lesní půdy i provádění nestandardního
vnadění, které ostatně není nijak upraveno, v dalším podání namítl protiprávnost kontroly
prováděné za jeho nepřítomnosti a odmítl jakékoliv své protiprávní jednání. Po zamítnutí
podaných odvolání stěžovatel pokračoval stížností a novou námitkou podjatosti. Do řízení
se jako účastníci ohlásili K. B. a Mgr. M. E. s tvrzením, že se jich obě řízení dotýkají, neboť na
základě smlouvy s uživatelem honitby v ní vykonávají právo myslivosti včetně vnadění; ČIŽP
rozhodla, že K. B. je účastníkem řízení ve věci zákazu vnadění a uložení opatření k nápravě, o
ostatním účastenství postupně rozhodla negativně.
(26) Spis obsahuje smlouvu o nájmu honitby „Církevní“ uzavřenou mezi Lesy ČR, s. p.,
a stěžovatelem dne 12. 5. 2003 včetně dodatku č. 1 ze dne 9. 11. 2004. V části VII bod 1 smlouvy
je mj. uvedeno, že zařízení pro přikrmování zvěře (ve výčtu jsou uvedena i vnadiště) může
nájemce budovat pouze se souhlasem pronajímatele, podle bodu XIII této smlouvy se souhlas
uděluje zásadně písemně, přičemž jakákoliv jiná vyjádření a stanoviska pronajímatele nesplňující
podmínku písemnosti nevyvolávají právní účinky. Dále spis obsahuje rozhodnutí o uznání
honitby „Církevní“ ze dne 3. 3. 2003, včetně seznamu mysliveckých zařízení a návrhu plánu
mysliveckého záměru v této honitbě.
(27) Spis obsahuje záznam z řízení o uložení zákazu vnadění a uložení opatření k nápravě
ze dne 18. 4. 2012 mj. o tom, že dne 17. 4. 2012 navštívili inspektoři K. B. v bydlišti a zjistili od
něho, že má od uživatele honitby povolenku k lovu a že o návozu velkého objemu kukuřice ví jen
to, že k němu došlo jednou v minulosti ze strany myslivců z USA.
(28) Stěžovateli jako účastníkovi řízení byla usnesením ze dne 27. 4. 2012 stanovena lhůta
10 dnů k vyjádření k podkladům rozhodnutí. Stěžovatel reagoval námitkou podjatosti a návrhem
na delegaci, přičemž správnímu orgánu vytkl, že přehlíží jeho návrhy důkazů a zejména jeho
vlastní výpověď. K jednání se sice pro špatný zdravotní stav nemohl dostavit, ale mohl
být vyslechnut v místě bydliště, stejně tak měli být řádně vyslechnuti pan B. a pan E. Ke své
odpovědnosti se vyjádřil negativně.
(29) Nato bylo vydáno prvostupňové rozhodnutí o uložení pokuty. V něm je mimo popisu
skutkového stavu zjištěného kontrolou odkaz na vyjádření pracovníků lesního závodu Nasavrky
o nevhodném způsobu vnadění a závěr, že je zřejmé, že nestandardním vnaděním došlo
k negativnímu ovlivnění lesního ekosystému. Nadbytečně a obsáhle jsou znovu popisovány
návrhy na vstup výše uvedených osob do řízení, námitky podjatosti a rozhodnutí o těchto
návrzích. Odpovědnost uživatele honitby je v závěru rozhodnutí vztahována k §52 odst. 1
písm. a) zákona č. 449/2001 Sb., o myslivosti, a výše pokuty je zdůvodněna poukazem na rozsah
škod, umístění některých vnadišť ve II. a III. zóně CHKO a na druhé straně maloplochým
charakterem vnadišť s omezeným lokálním dopadem na lesní ekosystémy. Podané odvolání bylo
pouze vznesením nesouhlasu s rozhodnutím s tím, že bude doplněno po zlepšení zdravotního
stavu. Žalovaný v odvolacím rozhodnutí označil za nesporné zjištění používání lesní půdy
k jiným účelům než pro plnění funkcí lesa a výši pokuty označil za přiměřenou a řádně
zdůvodněnou.
(30) Posouzení důvodnosti kasačních námitek podle §103 odst. 1 písm. a), b) s. ř. s.
je v daném případě provázáno a vychází z následující rozhodné právní úpravy.
(31) Stěžovatel byl postižen pro správní delikt podle §4 písm. a) zákona o ČIŽP, jehož
se dopustí fyzická nebo právnická osoba, která svým jednáním nebo opomenutím ohrozí nebo
poškodí životní prostředí v lesích tím, že neoprávněně používá lesní půdu k jiným účelům
než pro plnění funkcí lesů. Správní orgány označily za porušené povinnosti stanovené v §11
odst. 1, 4 lesního zákona. Tato ustanovení ukládají komukoliv počínat si tak, aby nedocházelo
k poškození lesa, a zapovídají užití lesních pozemků bez povolení k jiným účelům. Ochrana
lesních pozemků je pak upravena v §13 odst. 1 lesního zákona. Krajský soud shodně
se správními orgány dovodil odpovědnost stěžovatele poukazem na §52 odst. 1 písm. a) zákona
o myslivosti, podle něhož je uživatel honitby povinen hradit škodu způsobenou v honitbě
při provozování myslivosti a na honebních pozemcích. K tomu odkázal i na nález Ústavního
soudu sp. zn. II. ÚS 521/16.
(32) Jak správní orgány, tak i krajský soud tedy odpovědnost stěžovatele za správní delikt
vážou k odpovědnosti za škody plynoucí z §52 odst. 1 písm. a) zákona o myslivosti.
Odpovědnost uživatele honitby podle tohoto ustanovení je odpovědností objektivní a stíhá
jej bez ohledu na to, zda škody vznikly běžným výkonem myslivecké činnosti či činností
excesivní. Odpovědnost za škodu ovšem neznamená automaticky i odpovědnost za správní
delikt. Úvaha žalovaného i krajského soudu je v tomto směru nesprávná.
(33) Stěžovatel byl postižen za delikt spočívající v jeho konání nebo opomenutí
při neoprávněném užívání lesní půdy k jiným účelům než pro plnění funkcí lesů s důsledkem
ohrožení či poškození životního prostředí. Dokonce již za předchozí právní úpravy, která
u tohoto deliktu výslovně nepředpokládala konání či opomenutí, vyslovil Nejvyšší správní soud
v rozsudku ze dne 26. 10. 2004, č. j. 5 A 42/2002 - 43, publ. pod č. 846/2006 Sb. NSS,
že „(p)ředpokladem vzniku deliktní odpovědnosti podle §4 zákona č. 282/1991 Sb., o České inspekci
životního prostředí a její působnosti v ochraně lesa, je protiprávní činnost, v důsledku které došlo k ohrožení
či poškození životního prostředí v lesích způsoby uvedenými pod písmeny a) – d). Takové činnosti se nepochybně
může dopustit vlastník lesa, ale také nemusí. Pokud žalovaný dovozoval odpovědnost žalobce bez dalšího toliko
z odpovědnosti žalobce za stav majetku a za způsob hospodaření s ním a z vlastnictví majetku samého,
pak se opřel o jiný než v zákoně uvedený důvod, a učinil tím své rozhodnutí nepřezkoumatelným pro nedostatek
důvodů.“. Obdobně se vyslovil i rozšířený senát tohoto soudu v usnesení ze dne 17. 7. 2008,
č. j. 1 As 15/2007 - 141, publ. pod č. 1727/2008 Sb. NSS. Podle tohoto usnesení „(u)stanovení §4
zákona č. 282/1991 Sb., o České inspekci životního prostředí a její působnosti v ochraně lesa, ve znění před
novelou provedenou zákonem č. 167/2008 Sb. (účinnost od 17. 8. 2008), ve slovech „svojí činností“ je nutno
vykládat tak, že tu zákon má na mysli jak konání, tak opomenutí. Součástí objektivní stránky skutkové
podstaty správního deliktu podle tohoto ustanovení je nejen jednání (konání či opomenutí), ale také následek
spočívající v porušení nebo ohrožení zájmů tvořících objekt deliktu. I následek, jakož i účinek na konkrétním
předmětu útoku je proto předmětem dokazování v řízení před správním orgánem.“. Tím spíše po novele
zákona o ČIŽP, která výslovně stanoví, že daného správního deliktu se lze dopustit jednáním
nebo opomenutím, nelze dovozovat, že byl naplněn jen tím, že nastala škoda, za niž je někdo
podle §52 zákona o myslivosti odpovědný (pozn. NSS: zákonodárce v novele užil pojmu
„jednání“ zjevně ve významu „konání“). K naplnění skutkové podstaty deliktu a k vyvození
odpovědnosti za něj tak musí být prokázáno nejen neoprávněné užívání lesní půdy k jiným
účelům než pro plnění funkce lesů spojené s ohrožením či poškozením životního prostředí v lese,
ale současně i konání či opomenutí delikventa, v jehož důsledku protiprávní stav nastal.
(34) V daném případě se však správní orgány soustředily zejména na tyto následky, které lze
považovat za dostatečně zdokumentované, nikoliv ovšem na prokázání odpovědnosti stěžovatele
jako uživatele honitby, tedy na to, v čem spočívalo jeho deliktní konání nebo opomenutí.
(35) Správní orgán I. stupně ve vymezení skutku uvedl, že uživatel honitby vnadil zvěř
na vnadištích nestandardním způsobem a totéž umožnil jiným osobám, přičemž nestandardnost
měla spočívat v nepřípustném způsobu nasypání nadměrného množství jadrného krmiva na lesní
půdu mezi stromy. Není podstatné, že zákon nikde nevymezuje pojem „vnadiště“. Tento pojem
lze zaznamenat ve stěžovatelem označené metodické instrukci Ministerstva životního prostředí
č. 5/2011, ZP 22/11 a dále např. v řadě nařízení zřizujících přírodní rezervace. Je mnoho pojmů
nevymezených zákonem, které jsou určitým nepochybným způsobem vnímány. Vnadiště
pak lze nejspíše chápat jako myslivecké zařízení sloužící k přikrmování zvěře za účelem usnadnění
jejího lovu. Skutečnost, že jsou obvykle určena černé zvěři, neznamená, že nepřitahují i jinou
zvěř, která se tak podílí na škodách v jejím okolí (v rozhodnutí správního orgánu jsou
konstatovány stopy jelení, srnčí a černé zvěře). Ostatně kasační námitka o chování černé zvěře
na vnadištích a v jejich okolí je námitkou poprvé uplatněnou až v kasační stížnosti, a tudíž
nepřípustnou. Stejně tak nelze stěžovateli přisvědčit v názoru, že není-li stanoven standardní
a přípustný způsob vnadění, nelze stavět rozhodnutí na tom, že užitý způsob byl nestandardní
a nepřípustný. Lesní pozemky, na nichž došlo ke škodám, byly současně honitbou, tedy je na nich
přípustný výkon myslivosti. Myslivost je nepochybně spojena i se škodami způsobenými zvěří,
ostatně proto zákon upravuje odpovědnost za tyto škody. Za standardní způsob zakládání
vnadišť by bylo možno považovat postup, při němž dochází k naplnění předpokládaného účelu
při současné eliminaci neúměrných škod. Je ovšem pravdou, že správní orgán úvahu
o nepřípustnosti a nestandardnosti postupu při zakládání vnadišť v daném případě v rozhodnutí
neuvedl, což je n a újmu jeho řádného odůvodnění (§68 odst. 3 zákona č. 500/2014 Sb., správní
řád), a tím i jeho přesvědčivosti. Městský soud v napadeném rozsudku uvedl vlastní úvahu
o postupu odporujícím péči řádného hospodáře obvyklé v dané honitbě, jíž by bylo lze obecně
rovněž přitakat.
(36) Důvodná je ale stěžovatelova námitka o absenci prokázání jeho odpovědnosti za delikt,
tedy jeho konání či opomenutí. Správní rozhodnutí I. stupně ve výroku uvádí, že se uživatel
honitby daného jednání dopustil zčásti sám, zčásti protiprávní jednání umožnil jiným osobám.
K prokázání tohoto tvrzení ovšem rozhodnutí obsahuje jen poukaz na vyjádření pracovníků lesní
správy, že v roce 2009 byla na rozhodná místa navezena nakvašená kukuřice, a zjištění, že se tam
stále nachází. Spis pak obsahuje pouze toto obecné vyjádření obsažené v protokole o kontrole
a dále záznam o vyjádření K. B. v jiném správním řízení, že v minulosti byla na vnadiště navezena
kukuřice myslivci z USA. Takové podklady rozhodně nejsou dostatečné pro závěr, že k naplnění
skutkové podstaty daného deliktu došlo jednáním stěžovatele; on sám popřel, že by se na dané
situaci jakkoliv podílel. Na tom, že se jednalo jeho vlastní konání, však zčásti stojí výrok
správního rozhodnutí. Opomenutí z jeho strany sice vyloučeno není, nicméně rozhodnutí
nekonkretizuje, v čem mělo spočívat a o jaké důkazy se takový závěr opírá.
(37) Správní rozhodnutí musí stát na podkladech opatřených v souladu s §50 a §51 správního
řádu. Účastníci řízení mají sice podle 36 odst. 1 správního řádu právo navrhovat důkazy a podle
§52 správního řádu dokonce i povinnost označit důkazy na podporu svých tvrzení, správní orgán
jimi ovšem není vázán. Neprovedení navržených důkazů správním orgánem je možné pouze
tehdy, jsou-li ve vztahu k předmětu řízení nepotřebné nebo nadbytečné, nebo když nejsou
způsobilé prokázat rozhodné skutečnosti - tedy v případě deliktu za situace, že má jeho
skutkovou podstatu i odpovědnost delikventa dostatečně prokázanou jinak; tak tomu v daném
případě nebylo.
(38) Stěžovatel správnímu orgánu rovněž žalobou vytýkal, že nebylo vyhověno jeho
požadavku, aby byl v řízení vyslechnut, krajskému soudu pak, že jeho výslech považoval
za nadbytečný. Podle §36 odst. 2 správního řádu má účastník řízení právo vyjádřit v řízení
své stanovisko, podle odst. 3 téhož ustanovení mu musí být dána možnost vyjádřit
se před vydáním rozhodnutí k jeho podkladům. K tomu byl stěžovatel správním orgánem vyzván
písemně. V případě odpovědnosti vyvozované vůči fyzické osobě by bylo jistě vhodnější osobní
vyjádření účastníka řízení k věci před správním orgánem, neboť to by mohlo být spojeno
s kladením dotazů na vznik zjištěného skutkového stavu. Komplikací zde ovšem byl zdravotní
stav stěžovatele, který mu neumožnil osobní účast při úkonech správního orgánu. Není sice
vyloučeno, aby byl stěžovatel slyšen u sebe doma, není to však pravidlem, a téhož výsledku
(vyjádření k věci) bylo možno dosáhnout i písemně. K písemnému vyjádření stěžovatel možnost
měl a je věcí jeho úvahy, do jaké míry tuto možnost využil. Byť je při zahájení řízení o uložení
sankce přirozené, že účastník řízení obvinění vyvrací, není k tomu povinen; je věcí správního
orgánu, aby mu delikt prokázal. Stejně tak nedoplnění odvolání k výzvě má význam
v tom, že se účastník řízení připraví o vymezení rámce přezkumu konkrétními důvody (§89
odst. 2 správního řádu). Argumentaci stěžovatele o porušení jeho procesních práv proto kasační
soud nepřisvědčil.
(39) I přes neúspěšnost některých kasačních tvrzení je zřejmé, že kasační důvody podle §103
odst. 1 písm. a, b) s. ř. s. naplněny byly. Správní orgány neměly dostatek podkladů pro závěr
o tom, že škodlivý stav nastal v důsledku konání či opomenutí stěžovatele, a městský soud
měl pro tyto nedostatky rozhodnutí žalovaného zrušit. Právní úvaha o naplnění skutkové
podstaty správního deliktu stojící na existenci rušivého stavu a jeho důsledcích pouze ve spojitosti
s odpovědností uživatele za škody způsobené výkonem myslivosti rovněž neobstojí. Zjištěné
nedostatky pak jsou spojeny zejména s řízením před správním orgánem I. stupně.
(40) Nejvyšší správní soud proto podle §110 odst. 1 s. ř. s. zrušil kasační stížností napadený
rozsudek městského soudu. Podle odst. 2 písm. a) téhož ustanovení současně zrušil napadené
rozhodnutí žalovaného i správního orgánu I. stupně, neboť již v řízení před městským soudem
byly pro takový postup důvody. Věc se za přiměřeného použití §78 odst. 4 s. ř. s. vrací
žalovanému k dalšímu řízení, při němž je podle odst. 5 téhož ustanovení vázán právním názorem
vysloveným v tomto rozsudku.
(41) Za situace, kdy Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek městského soudu a současně
zrušil i rozhodnutí správního orgánu, je povinen rozhodnout kromě nákladů řízení o kasační
stížnosti i o nákladech soudního řízení, které předcházelo zrušenému rozhodnutí městského
soudu (§110 odst. 3, věta druhá, s. ř. s.). Náklady řízení tvoří v tomto případě jeden celek
a Nejvyšší správní soud rozhodne o jejich náhradě jediným výrokem vycházejícím z §60 s. ř. s.
(srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 11. 2008, č. j. 1 As 61/2008 - 98).
(42) Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o §60 odst. 1 věta první s. ř. s., ve spojení
s §120 s. ř. s., podle něhož, nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný
úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, jež důvodně vynaložil proti účastníkovi,
který ve věci úspěch neměl. Měl-li úspěch jen částečný, přizná mu soud právo na náhradu
poměrné části nákladů.
(43) Stěžovatel zaplatil za žalobu soudní poplatek ve výši 3000 Kč, za podání kasační stížnosti
ve výši 5000 Kč; celkem za soudní poplatky 8000 Kč. Nejvyšší správní soud nepřehlédl,
že v řízení před městským soudem stěžovatel zaplatil další soudní poplatek ve výši 1000 Kč
za návrh na přiznání odkladného účinku; o této částce však již bylo pravomocně rozhodnuto
usnesením městského soudu ze dne 8. 4. 2013, č. j. 5 A 187/2012 - 39. V řízení před městským
soudem i v kasačním řízení byl stěžovatel zastoupen advokátem (v řízení před městským soudem
JUDr. Miroslavem Enžlem, v řízení před Nejvyšším správním soudem JUDr. Jiřím Teryngelem).
V řízení před městským soudem byly učiněny dva úkony právní služby, a to převzetí a příprava
zastoupení podle §11 odst. 1 písm. a) vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů
a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), a sepsání žaloby podle
§11 odst. 1 písm. d) advokátního tarifu. V kasačním řízení byly učiněny rovněž dva úkony právní
služby, a to převzetí a příprava věci a sepsání kasační stížnosti. Celkem se jedná o čtyři úkony
právní služby po 3100 Kč [§1 odst. 1, §7, §9 odst. 4 písm. d) advokátního tarifu]. Účelně
vynaložené náklady dále tvoří částka ve výši 4 x 300 Kč, představující náhradu hotových výdajů
(§13 odst. 3 advokátního tarifu). Celkem tedy za úkony náleží částka 13 600 Kč. Oba zástupci
stěžovatele jsou plátci DPH, proto součást nákladů tvoří rovněž tato daň ve výši 2856 Kč.
Náklady celkem tak činí částku 24 456 Kč. Žalovanému proto bylo uloženo uhradit stěžovateli
tuto částku v přiměřené lhůtě 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám jeho zástupce.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 10. listopadu 2016
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu