ECLI:CZ:NSS:2016:2.AZS.271.2015:38
sp. zn. 2 Azs 271/2015 - 38
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové
a soudců Mgr. Evy Šonkové a JUDr. Karla Šimky v právní věci žalobce: Q. W.,
zastoupeného Mgr. Petrem Václavkem, advokátem, se sídlem Opletalova 25, Praha 1, proti
žalovanému: Ministerstvo vnitra, Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců,
se sídlem náměstí Hrdinů 1634/3, Praha 4, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 20. 5. 2013,
č. j. MV-138980-9/SO/sen-2012, o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu
v Praze ze dne 16. 10. 2015, č. j. 3 A 73/2013 – 91,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává .
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Rozhodnutím Ministerstva vnitra (dále jen „správní orgán prvního stupně“) ze dne
22. 8. 2012, č. j. OAM-343-24/ZR-2012, bylo zrušeno povolení k trvalému pobytu, které žalobce
získal roku 2006 za účelem sloučení rodiny s občanem České republiky, nezletilým R. N.,
a žalobci byl udělen výjezdní příkaz na 30 dnů od právní moci rozhodnutí správního orgánu
prvního stupně. Rozhodnutí správního orgánu prvního stupně bylo odůvodněno zejména tím,
že se žalobce dopustil obcházení zákona s cílem získat povolení k trvalému pobytu, a to účelově
učiněným prohlášením o určení otcovství k nezletilému. Odvolání žalobce proti rozhodnutí
správního orgánu prvního stupně žalovaný v záhlaví označeným rozhodnutím (dále jen
„napadené rozhodnutí“) zamítl.
[2] V žalobě proti napadenému rozhodnutí žalobce namítal, že zjištěný skutkový stav věci
nezakládal dostatečnou oporu pro závěr o účelovém obcházení zákona žalobcem. Nadto správní
orgán prvního stupně i žalovaný vycházeli z listin, které mohly ve správním řízení sloužit pouze
k získání prvotních informací, nikoli však jako důkazní prostředky, a proto byl jejich postup
nezákonný. Správní orgán prvního stupně pochybil také tím, že nejednal se zástupcem žalobce,
přestože ten do spisového materiálu opakovaně zakládal plnou moc k zastupování, a nezabýval
se námitkami, které mu žalobce prostřednictvím svého zástupce zaslal. Nebyly zkoumány
ani možné dopady do soukromého a rodinného života žalobce, které s sebou zrušení povolení
k trvalému pobytu může přinést.
[3] Městský soud v Praze v záhlaví uvedeným rozsudkem (dále jen „městský soud“
a „napadený rozsudek“) žalobu zamítl. Shledal, že správní orgán prvního stupně pochybil,
když nejednal se zástupcem žalobce, nicméně tato vada nemohla mít a neměla za následek
nezákonnost rozhodnutí ve věci samé. Správnímu orgánu prvního stupně měly dle městského
soudu vyvstat pochybnosti ohledně zastoupení žalobce, které měl odstranit, ve chvíli, kdy obdržel
písemnost označenou jako „Urgence“, jejímž prostřednictvím zástupce upozorňoval na existenci
plné moci k zastupování. Na druhou stranu však zástupci žalobce nebylo odepřeno nahlédnout
do spisového materiálu před vydáním rozhodnutí správního orgánu prvního stupně
a měl možnost vyjádřit se ke všem podkladům, což také učinil. Správní orgán prvního stupně
se sice obsahem vyjádření nezabýval, námitky obsažené ve vyjádření však vypořádal žalovaný
v napadeném rozhodnutí. Žalobní námitky týkající se nezákonnosti postupu správních orgánů
ve věci zmocnění tedy městský soud neshledal úspěšnými.
[4] Pro posouzení otázky nedostatečně zjištěného skutkového stavu, potažmo účelovosti
určení otcovství k nezletilému souhlasným prohlášením rodičů, pokládal městský soud
za stěžejní rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 8. 2013, č. j. 8 As 68/2012 – 39
(všechna zde uvedená rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou dostupná z www.nssoud.cz),
podle něhož lze kritéria pro posouzení účelovosti souhlasného prohlášení o určení otcovství
rozdělit na pozitivní a negativní faktory. Městský soud naznal, že z listin založených ve správním
spise nelze usuzovat na přítomnost žádného z pozitivních faktorů. Naproti tomu dovodil
existenci několika negativních faktorů. Opravdovost svého otcovství žalobce navíc demonstroval
na tom, že matce nezletilého poskytoval finanční prostředky. Dle rozsudku městského soudu
ze dne 11. 1. 2012, č. j. 5 Ca 81/2009 – 48, ovšem „[z]a výkon rodičovské zodpovědnosti nelze považovat
to, že se cizinec s dítětem v zásadě nestýká, jen se jednou za čas případně dostaví s nějakou finanční částkou
či hračkou“. Chování žalobce, který jednou za čas jezdil na návštěvy k matce nezletilého a přispěl
jí určitou finanční částkou na jeho výchovu, popř. mu koupil hračky či oblečení, dle názoru
městského soudu nebylo možno vykládat jako chování svědčící o vztahu otce se synem
(a naplnění definice otcovství ve smyslu rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne
9. 11. 2011, č. j. 9 As 71/2010 – 112), ale naopak z něj bylo možno usuzovat o účelovosti
žalobcem učiněného prohlášení o určení otcovství. Nadto dospěl městský soud k závěru,
že skutečnosti zjištěné ve správním řízení a listiny obsažené ve správním spise byly dostatečným
podkladem pro skutkový závěr, že prohlášení žalobce o určení otcovství k nezletilému
bylo účelové. Účelovost prohlášení o určení otcovství přitom nebyla zhojena ani následnou
příkladnou péčí žalobce o nezletilého (ve smyslu rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne
31. 8. 2012, č. j. 5 As 104/2011 – 102), neboť se žalobce o nezletilého po celý jeho život
příkladně nestaral a svůj zájem o něj projevoval pouze účelově v době, kdy žádal o povolení
k trvalému pobytu nebo kdy hrozilo zrušení tohoto povolení.
[5] K podkladům, z nichž správní orgány vycházely, městský soud uvedl, že matka
nezletilého podala dne 3. 9. 2008 vysvětlení v souladu s §137 zákona č. 500/2004 Sb., správní
řád, ve znění pozdějších předpisů, přičemž záznam o podání vysvětlení nelze použít jako důkazní
prostředek (§137 odst. 4 správního řádu). Chtěl-li tedy správní orgán užít informace získané
od matky nezletilého jako důkaz, měl ji vyslechnout v souladu s §51 odst. 2 a §55 správního
řádu. Závěr o účelovosti prohlášení otcovství nicméně dle městského soudu vyplýval
jednoznačně (i bez informací uvedených v záznamu o podání vysvětlení) z ostatních podkladů
obsažených ve správním spise. Nadto městský soud poznamenal, že matka nezletilého vypovídala
v podstatě ve prospěch žalobce; její vysvětlení ovšem bylo v rozporu s ostatními zjištěnými
skutečnostmi. Přestože tedy žalobcova námitka byla částečně důvodná, nemělo pochybení
žalovaného a správního orgánu prvního stupně vliv na zákonnost rozhodnutí ve věci samé.
[6] Žalovaný i správní orgán prvního stupně se dle mínění městského soudu zabývali dopady
zrušení trvalého pobytu žalobce do jeho soukromého a rodinného života. Městský soud
se s jejich závěry, že zrušením povolení k trvalému pobytu nedojde k nepřiměřenému zásahu
do žalobcových práv, ztotožnil; ve svých úvahách přitom vycházel z judikatury Nejvyššího
správního soudu a Evropského soudu pro lidská práva. Tvrdil-li žalobce, že má na území
České republiky zcela zásadní rodinné vazby, jednalo se o tvrzení nepřezkoumatelné,
neboť po žalovaném, resp. správním orgánu prvního stupně nelze spravedlivě požadovat,
aby takto vágně formulované tvrzení prověřoval. Žalobce měl své tvrzení o rodinných vazbách
k občanu České republiky specifikovat alespoň natolik, aby bylo v právních i reálných
možnostech žalovaného pravdivost takové argumentace posoudit.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalovaného
[7] Proti napadenému rozsudku podal žalobce (dále jen „stěžovatel“) kasační stížnost
z důvodů podle §103 odst. 1 písm. a) a b) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“).
[8] Prvním okruhem kasačních námitek stěžovatel brojil proti závěru městského soudu,
že ve správním řízení nedošlo k takovému porušení jeho práv, jež by mělo vliv na zákonnost
správních rozhodnutí. Stěžovatel předně poukázal na to, že správnímu orgánu prvního stupně
byla s největší pravděpodobností dne 30. 5. 2011 zaslána plná moc spolu s oznámením o převzetí
zastoupení, což stěžovatel doložil a žalovaný v podstatě nezpochybnil, když v napadeném
rozhodnutí uvedl, že není zřejmé, zda ke ztrátě plné moci došlo vinou České pošty
nebo správního orgánu prvního stupně. Správní orgán prvního stupně si dle názoru stěžovatele
musel být této skutečnosti vědom minimálně v souvislosti s urgencí stěžovatele ze dne
24. 4. 2012, na niž měl reagovat výzvou k předložení další plné moci. Avšak teprve poté,
co se zástupce prostřednictvím stěžovatele dozvěděl o možnosti seznámit se s podklady
pro rozhodnutí, nahlédl zástupce dne 18. 6. 2012 do spisového materiálu. Označil-li správní
orgán prvního stupně v odůvodnění svého rozhodnutí to, že umožnil nahlédnutí do spisového
materiálu, za chybu, je třeba pokládat jeho postup za neslučitelný se základními zásadami dobré
správy. S názorem městského soudu, že postup správního orgánu prvního stupně sice
byl nezákonný, ale neměl závažné procesní důsledky, stěžovatel nesouhlasil, neboť správní řízení
probíhalo od 30. 5. 2011 fakticky až do vydání rozhodnutí správního orgánu prvního stupně
bez zástupce a navíc správní orgán prvního stupně nijak nereflektoval vyjádření podané
zástupcem. Nadto byl stěžovatel dne 13. 7. 2012 opakovaně vyzván k seznámení se s podklady
pro správní rozhodnutí (nikoli prostřednictvím zástupce), čímž byl stěžovatel, resp. jeho zástupce
zkrácen na možnosti opětovně se k podkladům pro rozhodnutí vyjádřit. Stěžovatel přitom
je občanem cizího státu, v právních předpisech se neorientuje a sdělení správních orgánů
je schopen pochopit jen velmi obtížně. Postupem správního orgánu prvního stupně,
který nekomunikoval se zástupcem, byla zásadním způsobem porušena procesní práva
stěžovatele. Že šlo o vadu řízení s vlivem na zákonnost rozhodnutí, dovozoval z charakteru
řízení, jež přináší pro stěžovatele extrémně závažné důsledky, a skutečnosti, že je cizincem,
takže je pro něj právní pomoc zásadní.
[9] Městský soud měl dále nesprávně posoudit aplikaci §87l odst. 1 písm. c) zákona
č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů,
ve znění pozdějších zákonů (dále jen „zákon o pobytu cizinců“), tj. otázku údajného obcházení
zákona v podobě účelově prohlášeného otcovství. Stěžovatel se domníval, že správní orgány
i městský soud hodnotily podklady pro svá rozhodnutí selektivně a výlučně v neprospěch
stěžovatele. Rozhodnutí navíc byla založena na úředních záznamech, které jako důkaz sloužit
nemohou. Protože správní orgány v rozporu s §137 odst. 4 správního řádu vycházely z úředního
záznamu ze dne 3. 9. 2008, jak je patrno z odůvodnění rozhodnutí správního orgánu prvního
stupně, je napadené rozhodnutí nezákonné. Argumentace městského soudu, že závěr o účelovosti
určení otcovství bylo možno učinit i bez tohoto záznamu, se přitom zcela míjí s žalobní námitkou
stěžovatele. Stěžovatel dále uvedl, že spisový materiál sice obsahuje indicie, že určení otcovství
mohlo být účelové, nicméně existují také důkazy, které svědčí o tom, že jediným důvodem
pro určení otcovství nemuselo být a nebylo získání povolení k pobytu. Ze spisového materiálu
totiž plyne, že mezi stěžovatelem a matkou nezletilého existoval citový vztah, stěžovatel
po značnou dobu přispíval na výchovu a výživu nezletilého, a usiloval i o jeho svěření do vlastní
péče. Že stěžovatel nebyl schopen zajistit péči o nezletilého s ohledem na své pracovní vytížení,
jazykovou bariéru a majetkové poměry, stejně jako přispění matky ke vzniku dané situace,
je přitom otázkou druhou.
[10] Městský soud dle stěžovatele rovněž nesprávně posoudil otázku přiměřenosti
dopadů správních rozhodnutí do rodinného a soukromého života stěžovatele ve smyslu
§87l odst. 1 zákona o pobytu cizinců, a nezohlednil, že obě správní rozhodnutí jsou v tomto
ohledu nepřezkoumatelná a založená na nedostatečně zjištěném stavu věci. Stěžovatel sice uznal,
že ve svém vyjádření ze dne 28. 6. 2012 mohl být sdílnější a uvést konkrétní údaje osob,
k nimž má vytvořeno pevné pouto, na stranu druhou však bylo povinností správních orgánů
v řízení zahájeném z moci úřední řádně zjistit stav věci (a to i ve p rospěch stěžovatele),
což stěžovatel dokládal rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 8. 2013,
č. j. 8 As 68/2012 – 39. Správní orgány tedy byly povinny nejenom prokázat, že došlo
k účelovému určení otcovství, ale také to, že zrušením povolení k trvalému pobytu nebude
nepřiměřeně zasaženo do soukromého a rodinného života stěžovatele. Měly-li správní orgány
indicie o tom, že stěžovatel má vytvořeny zásadní rodinné vazby k občanu České republiky,
postačovalo stěžovatele nebo jeho zástupce vyzvat ke specifikaci této osoby či k jiné potřebné
součinnosti. Vzhledem k tomu, že ve správním řízení byly překročeny zákonné lhůty pro vydání
rozhodnutí, měli správní orgán prvního stupně i žalovaný dostatek času pro alespoň minimální
komunikaci se stěžovatelem.
[11] Žalovaný se ztotožnil se skutkovými zjištěními i právní kvalifikací městského soudu
(a správních orgánů).
III. Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem
[12] Nejvyšší správní soud se kasační stížností zabýval nejprve z hlediska splnění formálních
náležitostí. Konstatoval, že stěžovatel je osobou oprávněnou k podání kasační stížnosti,
neboť byl účastníkem řízení, z něhož napadený rozsudek vzešel (§102 s. ř. s.). Kasační stížnost
byla podána včas (§106 odst. 2 s. ř. s.) a stěžovatel je zastoupen advokátem (§105 odst. 2 s. ř. s.).
Kasační stížnost je tedy přípustná.
[13] Důvodnost kasační stížnosti vážil Nejvyšší správní soud v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadený rozsudek netrpí vadami, k nimž by musel
přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 4 s. ř. s.).
III. 1. K pochybení správního orgánu prvního stupně jednat se zástupcem stěžovatele
[14] Před vlastním posouzením důvodnosti stěžovatelovy první námitky považuje Nejvyšší
správní soud za vhodné nejdříve zrekapitulovat relevantní skutečnosti patrné ze správního spisu:
[15] Správnímu orgánu prvního stupně byla dne 2. 5. 2008 doručena plná moc opravňující
advokátku Mgr. Lilianu Balašovou Vochalovou k zastupování stěžovatele. Sdělením ze dne
11. 8. 2008 advokát JUDr. Ladislav Labancz oznámil převzetí zastoupení a doložil plnou moc.
Dne 26. 4. 2012 správní orgán prvního stupně obdržel oznámení JUDr. Labancze o výpovědi
plné moci stěžovatelem, k níž mělo dojít dne 18. 4. 2012. V textu výpovědi stěžovatel požádal,
aby veškeré písemnosti byly zasílány přímo jemu. Stejného dne obdržel správní orgán prvního
stupně taktéž přípis (urgenci) ze dne 24. 4. 2012, jehož odesílatelem byl advokát Mgr. Petr
Václavek a v němž se podává, že Mgr. Václavek zaslal správnímu orgánu prvního stupně již dne
30. 5. 2011 plnou moc k zastupování stěžovatele, a že tedy tento orgán postupoval v rozporu
s právními předpisy, neboť vyrozumění o možnosti seznámit se se spisovým materiálem
doručoval předchozímu zástupci JUDr. Labanczovi. Správní orgán prvního stupně následně
přípisem ze dne 25. 5. 2012 vyrozuměl stěžovatele o možnosti seznámit se se spisovým
materiálem; vyrozumění bylo zasláno na adresu stěžovatele.
[16] Součástí správního spisu je dále substituční plná moc, prostřednictvím které
Mgr. Václavek zmocnil svou právní asistentku k úkonům spojeným s nahlédnutím do spisového
materiálu, k němuž došlo dne 18. 6. 2012, o čemž byl sepsán protokol. Správnímu orgánu
prvního stupně bylo poté doručeno vyjádření ze dne 28. 6. 2012, sepsané Mgr. Václavkem,
označeným zde jako zástupce stěžovatele. Dne 21. 7. 2012 bylo přímo na adresu stěžovatele
doručeno další vyrozumění o možnosti seznámit se se spisovým materiálem.
[17] Ve správním spise je poté obsaženo rozhodnutí správního orgánu prvního stupně, které
bylo doručováno k rukám stěžovatele. K otázce zastoupení Mgr. Václavkem správní orgán
prvního stupně uvedl, že ačkoli obdržel oznámení (urgenci) z advokátní kanceláře Čechovský
& Václavek a partneři, podle něhož došlo k zaslání plné moci již dne 30. 5. 2011, nebyla plná moc
do správního spisu doložena. Že bylo právní asistence Mgr. Václavka umožněno nahlédnout
do spisu, označil správní orgán prvního stupně jako pochybení pracovníků příslušného
pracoviště. Proti rozhodnutí správního orgánu prvního stupně podal stěžovatel prostřednictvím
Mgr. Václavka včasné odvolání, k němuž byla doložena plná moc ze dne 3. 9. 2012 a prohlášení
stěžovatele o tom, že dne 30. 5. 2011 udělil Mgr. Václavkovi plnou moc k zastupování,
která doposud nebyla vypovězena.
[18] Podle §33 správního řádu si může účastník zvolit zmocněnce pro řízení, který zejména
vystupuje jménem zmocnitele, hájí jeho zájmy a činí jeho jménem procesní úkony
(§34 odst. 1 správního řádu), je mu doručována většina písemností (§34 odst. 2 správního řádu)
a má právo nahlížet do spisu (§38 odst. 1 správního řádu). Vztah zastoupení se realizuje
na základě plné moci, v níž zmocnitel určí rozsah, v jakém jej má zmocněnec zastupovat
(§33 odst. 2 správního řádu).
[19] Podle §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s. je jedním z kasačních důvodů, pro který může Nejvyšší
správní soud zrušit napadený rozsudek, a případně i napadené rozhodnutí správního orgánu
[§110 odst. 2 písm. a) s. ř. s.], to, že při zjišťování skutkové podstaty věci byl porušen zákon
v ustanoveních o řízení před správním orgánem takovým způsobem, že to mohlo ovlivnit zákonnost,
a pro tuto důvodně vytýkanou vadu soud, který ve věci rozhodoval, napadené rozhodnutí správního orgánu
měl zrušit.
[20] V souzené věci není sporu o tom, že správní orgán prvního stupně respektoval až do dne
30. 5. 2011 ustanovení správního řádu o zastoupení, když v souladu s jemu doručenými plnými
mocemi jednal nejprve s advokátkou Mgr. Balašovou Vochalovou a pak s advokátem
JUDr. Labanczem. Nejvyšší správní soud se ztotožňuje s názorem stěžovatele i městského soudu,
že správní orgán prvního stupně pochybil, když poté, co obdržel urgenci Mgr. Václavka ze dne
24. 4. 2012, nepostupoval tak, aby byly odstraněny pochybnosti o existenci smluvního zastoupení,
tj. nevyzval k předložení plné moci zmocňující Mgr. Václavka k zastupování stěžovatele.
Skutečnost, že Mgr. Václavek zaslal správnímu orgánu prvního stupně plnou moc již dne
30. 5. 2011, má přitom Nejvyšší správní soud shodně s městským soudem za prokázanou
na základě podacího archu z téhož dne (č. l. 14 spisu krajského soudu). Zkoumanou otázkou
tak zůstává to, zda toto pochybení mělo vliv na zákonnost rozhodnutí správního orgánu prvního
stupně a zejména pak na zákonnost napadeného rozhodnutí.
[21] V důsledku toho, že správnímu orgánu prvního stupně nebyla doručena plná moc
dokládající oprávnění Mgr. Václavka k zastupování stěžovatele (ať již vinou tohoto orgánu,
doručovatele či prvostupňového správního orgánu), bylo vyrozumění ze dne 25. 5. 2012
o možnosti nahlédnout do spisu doručeno přímo stěžovateli, a nikoli zástupci,
což bylo v rozporu s §34 odst. 2 správního řádu. Toto nerespektování ustanovení o zastoupení
ovšem nemělo vliv na zákonnost správních rozhodnutí, neboť stěžovatel svému zástupci
vyrozumění zřejmě předal a ten pak pověřil svou právní asistentku k nahlédnutí do spisu.
Nahlédnutí přitom správní orgán prvního stupně právní asistentce (potažmo zástupci stěžovatele)
umožnil, přestože ve spise nebyla založena plná moc ze dne 30. 5. 2011, a v návaznosti
na to pak zástupce podal k podkladům pro rozhodnutí vyjádření. Ke zkrácení stěžovatelových
práv tudíž v tomto ohledu nedošlo, třebaže správní orgán prvního stupně později označil
ve svém rozhodnutí uskutečnění nahlédnutí do spisu za pochybení svých pracovníků.
[22] Opětovné vyrozumění o možnosti nahlédnout do správního spisu ze dne 13. 7. 2012
pak sice bylo znovu chybně doručeno přímo stěžovateli, který této možnosti nevyužil, a nevyužil
jí už ani jeho zástupce. Ani tento rozpor s procesními pravidly ovšem nezaložil vadu mající vliv
na zákonnost správních rozhodnutí. Podle §36 odst. 3 část věty před středníkem správního řádu
nestanoví-li zákon jinak, musí být účastníkům před vydáním rozhodnutí ve věci dána možnost vyjádřit
se k podkladům rozhodnutí. Smyslem citovaného ustanovení je poskytnout účastníkům možnost
prezentovat správnímu orgánu své stanovisko k důkazním prostředkům, jež byly ve správním
řízení shromážděny. Materiálním předpokladem jeho opakovaného užití je situace, kdy skutkový
stav doznal změn, zejména byly provedeny zásadní důkazy, o nichž účastník řízení neví
(viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 12. 2004, č. j. 7 As 40/2003 – 61).
V posuzované věci již však správní spis poté, co do něj právní asistentka zástupce dne 18. 6. 2012
nahlédla, nebyl doplňován žádnými podklady pro vydání rozhodnutí, jak ostatně poznamenal
také městský soud. Zástupci stěžovatele tudíž byla dána možnost nahlédnout do správního spisu
a seznámit se se všemi dokumenty, které byly základem pro rozhodování správního orgánu
prvního stupně. Navzdory tomu, že i samotné rozhodnutí správního orgánu prvního stupně
bylo následně nesprávně doručeno přímo k rukám stěžovatele, podal odvolání proti němu
zástupce stěžovatele v zákonem stanovené lhůtě, a tak ani toto pochybení správního orgánu
prvního stupně procesní práva stěžovatele fakticky nezkrátilo.
[23] Zbývá tedy posoudit důsledky toho, že správní orgán prvního stupně nezohlednil námitky
obsažené ve vyjádření zástupce ze dne 28. 6. 2012.
[24] V tomto kontextu je třeba zdůraznit, že z hlediska soudního přezkumu tvoří rozhodnutí
správních orgánů obou stupňů jeden celek (např. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu ze dne 12. 10. 2004, č. j. 5 Afs 16/2003 – 56, publ. pod č. 534/2005 Sb. NSS,
rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 8. 2012, č. j. 4 Ads 114/2011 – 105,
nebo ze dne 20. 3. 2013, č. j. 9 Afs 17/2012 – 34). Proto není vyloučeno, aby odvolací správní
orgán zhojil určité vady řízení před prvostupňovým správním orgánem, případně aby napravil
drobné vady vydaného rozhodnutí. Odvolací správní orgán je oprávněn provést dílčí korekce
odůvodnění prvostupňového rozhodnutí i tehdy, jestliže podle §90 odst. 5 správního řádu
odvolání zamítne a prvostupňové rozhodnutí potvrdí, protože usoudí, že přezkoumávané
rozhodnutí je v souladu s právními předpisy a je též věcně správné (srov. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 14. 3. 2013, č. j. 4 As 10/2012 – 48).
[25] Správní orgán prvního stupně sice ve svém rozhodnutí nikterak nereagoval na vyjádření
zástupce ze dne 28. 6. 2012, neboť vycházel z toho, že ve spise není založena plná moc
opravňující zástupce Mgr. Václavka k zastupování stěžovatele, tato vada však byla zhojena
postupem žalovaného. Ten se na straně 9 napadeného rozhodnutí k námitkám zástupce
stěžovatele vyjádřil, když je označil za nepřezkoumatelné (pozn.: v napadeném rozhodnutí
je toto vyjádření označováno jako „vyjádření ze dne 2. 7. 2012“ podle data jeho doručení). Nadto
byly námitky obsažené ve vyjádření ze dne 28. 6. 2012, tj. námitka překročení zákonných lhůt
pro vydání rozhodnutí a nepřiměřeného zásahu do rodinného a soukromého života stěžovatele
z důvodu vazeb na občana České republiky, uplatněny také v odvolání proti rozhodnutí
správního orgánu prvního stupně, a žalovaný se s nimi vypořádal tedy i jako s námitkami
odvolacími (k tomu viz níže, část III. 4. tohoto rozsudku). Žalovaný dostál své povinnosti
náležitě se v odůvodnění svého rozhodnutí vyjádřit k námitkám a tvrzením stěžovatele,
resp. jeho zástupce, a jeho rozhodnutí je přezkoumatelné, neboť uvedl, proč tyto námitky
či tvrzení považoval za liché, vyvrácené či nepřezkoumatelné. Předmětem přezkumu městského
soudu v řízení o žalobě podle §65 a násl. s. ř. s. bylo právě napadené rozhodnutí, jež vady
rozhodnutí správního orgánu prvního stupně, s nímž tvoří jediný celek, zhojilo. Nebyl tudíž dán
důvod ke zrušení napadeného rozhodnutí městským soudem.
[26] Jakkoli Nejvyšší správní soud nezpochybňuje, že nerespektování plné moci udělené
zmocněnci je procesní vadou, jež v mnoha případech může mít vliv na zákonnost napadeného
rozhodnutí, a zakládat tak důvod pro jeho zrušení, za daných okolností právě posuzovaného
případu toto pochybení takovou vadou nebylo. Stěžovatel nebyl chybným postupem správního
orgánu prvního stupně na svých právech nikterak zkrácen. Samotná skutečnost, že je stěžovatel
cizincem a výsledek správního řízení pro něj může mít nepříznivý dopad, nemá sílu na tomto
závěru ničeho změnit.
III. 2. K nepoužitelnosti záznamu o podání vysvětlení
[27] Z části III. 1. tohoto rozsudku jakož i z dřívějších rozhodnutí Nejvyššího správního
soudu plyne, že ne každá vada řízení způsobuje nezákonnost napadeného správního rozhodnutí.
Z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 8. 2013, č. j. 4 As 28/2013 – 24, kupříkladu
vyplývá, že i pokud je ve správním řízení použit důkaz získaný v rozporu se zákonem, nemusí
to být vždy bez dalšího důvodem pro zrušení napadeného správního rozhodnutí pro vady řízení.
Klíčovou otázkou, kterou musí soud hodnotit, je totiž to, zda lze i při odhlédnutí
od nezákonného důkazu z ostatních důkazů provedených ve správním řízení učinit jednoznačný
závěr, že skutkový stav, který vzal správní orgán za základ napadeného rozhodnutí, obstojí
(viz také rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 2. 2015, č. j. 1 Azs 224/2014 – 35).
Pokud skutkové závěry správních orgánů nemohou obstát pro použití důkazu, při němž nebyla
respektována procesní práva účastníka řízení, je třeba dovodit, že došlo k podstatnému porušení
ustanovení o řízení před správním orgánem, které mohlo mít za následek nezákonné rozhodnutí
o věci samé ve smyslu §76 odst. 1 písm. c) s. ř. s. (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 26. 3. 2009, č. j. 5 Afs 51/2008 – 95). Tyto závěry lze aplikovat nejen v situaci,
kdy byly důkazy získány v rozporu se zákonem (např. byl-li důkaz prováděn mimo ústní
jednání bez včasného vyrozumění účastníků řízení, ač pro to nebyly naplněny podmínky
dle §51 odst. 2 správního řádu), ale i tehdy, pokud zákon výslovně zapovídá užití některého
prostředku, třebaže opatřeného v souladu se zákonem, jako prostředku důkazního.
[28] Úřední záznam o podání vysvětlení zákon explicitně vylučuje z množiny důkazních
prostředků, jež mohou být užity k provedení důkazu (§137 odst. 4 správního řádu).
Opřely-li správní orgány svá rozhodnutí o záznam o podání vysvětlení D. N., matky nezletilého,
je třeba pokládat jejich postup za chybný. Nejvyšší správní soud nicméně souhlasí s názorem
městského soudu, že pochybení žalovaného, resp. správního orgánu prvního stupně nemělo vliv
na zákonnost správních rozhodnutí ve věci samé, neboť závěr o účelovém určení otcovství může
obstát i bez informací plynoucích z předmětného záznamu.
[29] Záznam o podání vysvětlení D. N. totiž není zdaleka jediným důkazním prostředkem, o
nějž správní orgány svá rozhodnutí opřely, a nejedná se ani o důkazní prostředek stěžejní.
Z obsahu rozhodnutí správního orgánu prvního stupně plyne, že vysvětlení D. N. sehrálo roli
v podstatě pouze při formování závěru tohoto orgánu o tom, že stěžovatel není biologickým
otcem nezletilého, neboť ho matka nezletilého v době početí neznala (viz strana 3 rozhodnutí).
Skutečnost, že cizinec prokazatelně není biologickým otcem dítěte, k němuž se otcovství určuje,
přitom není jediným faktorem, na základě něhož lze usuzovat o účelovosti prohlášení otcovství,
neboť se jedná pouze o jeden z možných indikátorů (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 6. 8. 2013, č. j. 8 As 68/2012 – 39). Z rozhodnutí správního orgánu prvního stupně je
přitom patrné, že ten svou argumentaci o účelovosti prohlášení otcovství založil i na dalších,
průkaznějších skutečnostech, např. že se stěžovatel o nezletilého začal zajímat až poté, co došlo
k zahájení správního řízení o zrušení povolení k trvalému pobytu, že nevěděl o umístění
nezletilého do ústavní péče, a že přestože podal návrh na svěření nezletilého do péče, nekonal
ničeho pro to, aby k tomu vytvořil vhodné podmínky. Své rozhodnutí přitom správní orgán
prvního stupně opřel o množství důkazních prostředků, mezi nimiž byly například soudní
rozsudky, protokol o výslechu stěžovatele a jeho bývalé manželky, sdělení dětského domova nebo
zprávy Magistrátu Ústí nad Labem.
[30] Žalovaný pak v narativní části napadeného rozhodnutí taktéž zmiňuje záznam o podání
vysvětlení, svou argumentaci o účelovosti určení otcovství na něm však vůbec nezaložil,
neboť správnost závěru správního orgánu prvního stupně potvrdil zejména na základě informací
plynoucích z rozsudku Okresního soudu v Ústí nad Labem sp. zn. 18 Nc 457/2011, výpovědi
stěžovatele před tímto soudem (zaznamenané ve zmíněném rozsudku) a zpráv Dětského domova
Chomutov.
[31] Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že skutkový stav, který vzaly správní orgány za základ
svých rozhodnutí, obstojí bez ohledu na informace, které plynou ze záznamu o podání vysvětlení
D. N. Porušením §137 odst. 4 správního řádu nedošlo ve správním řízení k tak podstatným
procesním vadám, jež by odůvodňovaly zrušení napadeného rozhodnutí.
III. 3. K nesprávnému posouzení otázky obcházení zákona účelově určeným otcovstvím
[32] Před zhodnocením důvodnosti další stížní námitky Nejvyšší správní soud připomíná,
že obsah a kvalita kasační stížnosti, s ohledem na dispoziční zásadu ovládající správní soudnictví,
předurčuje rozsah přezkumné činnosti kasačního soudu i obsah soudního rozhodnutí
(srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 12. 2008, č. j. 7 As 17/2008 – 60,
nebo ze dne 5. 8. 2015, č. j. 2 As 237/2014 – 40).
[33] Stěžovatel ve své kasační stížnosti tvrdil, že správní orgány i městský soud hodnotily
podklady selektivně a výlučně v neprospěch stěžovatele. Argumentoval, že spisový materiál
obsahuje i indicie o tom, že mezi stěžovatelem a matkou nezletilého existoval citový vztah;
na podporu svého tvrzení však vůbec neuvedl, ze kterých konkrétních listin tato skutečnost
plyne. Poukazoval také na to, že po značnou dobu přispíval na výchovu a výživu nezletilého
a usiloval o jeho svěření do péče. Správní orgány i městský soud ovšem tyto skutečnosti,
jež dle stěžovatele svědčí v jeho prospěch, zohledňovaly. Na jednu misku pomyslných vah
položily zejména to, že stěžovatel občasně finančně přispíval na výchovu nezletilého jeho matce
nebo dětskému domovu, jakož i to, že podaným návrhem usiloval o svěření nezletilého do péče.
Na druhou misku vah bylo umístěno kupříkladu to, že stěžovatel neprojevoval o nezletilého
zájem po dobu, kdy byl v kojeneckém ústavu, nebyl obeznámen s tím, že byl nezletilý svěřen
do ústavní výchovy, jen velmi sporadicky navštěvoval nezletilého v dětském domově a pro svou
neznalost českého jazyka nebyl schopen se s ním domluvit. Poukazovaly také na to, že stěžovatel
sice požádal o svěření dítěte do péče, ale ani se nepokusil vytvořit vhodné podmínky k tomu,
aby o nezletilého mohl pečovat, a to ani poté, co se proti zamítavému rozhodnutí soudu odvolal.
Žalovaný ze zjištěných skutečností dovodil, že stěžovatel projevoval o nezletilého zájem toliko
formálního charakteru (a to navíc až poté, co došlo k zahájení správního řízení o zrušení povolení
k trvalému pobytu stěžovatele) a svým chováním nenaplnil atributy a funkce otcovství. Městský
soud se pak po vlastním zhodnocení podkladů založených ve správním spise k názoru
o účelovém prohlášení o určení otcovství připojil.
[34] Závěry správních orgánů a městského soudu pramení z komplexního a podrobného
posouzení listin shromážděných během správního řízení, přičemž byly zohledňovány také
skutečnosti, na něž stěžovatel ve své kasační stížnosti poukazoval (s výjimkou toho, že mezi
matkou nezletilého a stěžovatelem existoval citový vztah). Jejich zjištění korespondují s obsahem
správního spisu a závěry jsou dostatečně odůvodněny. Stěžovatelova kusá a nepodložená
argumentace přitom není způsobilá tyto závěry zpochybnit.
III. 4. K nepřiměřenosti zásahu do stěžovatelova soukromého a rodinného života
[35] Napadené rozhodnutí bylo vydáno na základě §87l odst. 1 písm. c) zákona o pobytu
cizinců, podle něhož Ministerstvo vnitra zruší povolení k trvalému pobytu, jestliže se držitel
tohoto povolení dopustil obcházení tohoto zákona s cílem získat povolení k trvalému pobytu, zejména
pokud účelově uzavřel manželství nebo jeho účelově prohlášeným souhlasem bylo určeno otcovství. Zároveň musí
být splněna druhá kumulativní podmínka, že rozhodnutí bude přiměřené z hlediska zásahu
do jeho soukromého a rodinného života.
[36] Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 8. 2013, č. j. 8 As 68/2012 – 39,
na nějž stěžovatel poukazoval ve své kasační stížnosti, „[z] dikce §87l odst. 1 písm. b) zákona
o pobytu cizinců rovněž vyplývá, že důkazní břemeno ohledně naplnění obou výše uvedených podmínek nese
Ministerstvo vnitra“ [pozn. Nejvyššího správního soudu: s účinností do 31. 12. 2010 byl důvod
pro zrušení povolení k trvalému pobytu dle dnešního §87l odst. 1 písm. c) obsažen pod
písm. b)]. Nejvyšší správní soud tedy dává za pravdu stěžovateli, že žalovaný, resp. správní orgán
prvního stupně měl povinnost prokázat ve správním řízení nejen to, že se stěžovatel dopustil
obcházení zákona, ale měl posuzovat také přiměřenost rozhodnutí z hlediska zásahu
do stěžovatelova soukromého a rodinného života.
[37] Je ovšem třeba zdůraznit, že ačkoliv bylo řízení o zrušení povolení k trvalému pobytu
stěžovatele zahájeno z moci úřední, nelze po příslušných správních orgánech požadovat,
aby pouze z vlastní iniciativy pátraly po osobách, k nimž by stěžovatel mohl mít vytvořeny blízké
vazby a které by případně mohly prokázat skutečnosti svědčící ve prospěch stěžovatele,
tj. nepřiměřenost zásahu do jeho soukromého a rodinného života. Je totiž nepochybně
na samotném cizinci, aby přesvědčivým způsobem tvrdil, resp. nabídl důkazy o tom, že v jeho
případě existuje překážka bránící vydání rozhodnutí o zrušení povolení k trvalému pobytu
(obdobně viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 12. 2011, č. j. 8 As 32/2011 – 60).
[38] Stěžovatel již ve svém vyjádření ze dne 28. 6. 2012 argumentoval tím, že „má v České
republice vytvořeny další zásadní rodinné vazby, a to k občanovi České republiky, přičemž rozhodnutí o zrušení
platnosti povolení k trvalému pobytu by bylo rozhodnutím nepřiměřeným v souvislosti se zásahem do soukromého
a rodinného života“. V odvolání proti rozhodnutí správního orgánu prvního stupně pak obdobně
neurčitým způsobem uváděl, že „má na území České republiky vyjma nezletilého dítěte další zcela zásadní
a rodinné vazby, ze kterých vyplývá, že účastník řízení je dle §15a odst. 3 písm. b) rodinným příslušníkem
občana Evropské unie – opět se všemi konsekvencemi z toho faktu vyplývajícími. I kdyby tedy existoval zákonný
důvod pro zrušení povolení k pobytu, bylo by a je takové rozhodnutí zcela evidentně nepřiměřeným zásahem
do soukromého a rodinného života účastníka řízení“. Stěžovatel měl v posuzovaném případě zejména
v rámci odvolacího řízení možnost uplatnit svá tvrzení a navrhnout důkazy k jejich podpoře
tak, aby věrohodně prokázal, že v jeho případě existuje překážka nepřiměřeného zásahu do jeho
soukromého a rodinného života, a tak, aby jeho tvrzení nemohla být s ohledem na jejich
obecnost považována pouze za účelová. Stěžovatel však svá tvrzení, která poprvé uplatnil
již v rámci řízení před správním orgánem prvního stupně, v řízení před žalovaným nikterak blíže
nerozvinul, a to ani v rozsahu uvedení jména osoby, k níž údajně měl „zcela zásadní a rodinné
vazby“. S ohledem na obecnost stěžovatelových tvrzení nepovažuje Nejvyšší správní soud postup
žalovaného, který se sdělením stěžovatele pro jeho neurčitost blíže nezabýval, za chybný.
Nad rámec nutného odůvodnění Nejvyšší správní soud dodává, že stěžovatel tvrzení o existenci
zásadních vazeb k občanu České republiky zopakoval také v žalobě proti napadenému
rozhodnutí i kasační stížnosti, přičemž je ani v jednom případě nikterak nedoložil
a nekonkretizoval. Nejvyšší správní soud proto má stěžovatelovu argumentaci za ryze účelovou.
[39] Správní orgány přitom své povinnosti plynoucí z §87l odst. 1 zákona o pobytu cizinců
jakož i z §3 správního řádu (zásada vyšetřovací a materiální pravdy) respektovaly,
neboť zjišťovaly, zda jejich rozhodnutí nezpůsobí nepřiměřený zásah do soukromého
a rodinného života stěžovatele. Správní orgán prvního stupně věnoval podstatnou část
odůvodnění svého rozhodnutí právě posuzování míry jeho dopadu do soukromé a rodinné sféry
stěžovatele a dospěl k závěru, že vydané rozhodnutí sice bude pro stěžovatele představovat určitý
zásah, nikoli však zásah nepřiměřený (viz strana 5 rozhodnutí). Žalovaný pak otázku
nepřiměřenosti posuzoval na straně 9 napadeného rozhodnutí. Nejvyšší správní soud
se tak ztotožňuje s názorem městského soudu, že správní rozhodnutí jsou v částech,
v nichž je zvažován případný nepřiměřený zásah do soukromé a rodinné sféry stěžovatele,
přezkoumatelná.
IV. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení
[40] Nejvyšší správní soud ze shora uvedených důvodů dospěl k závěru, že kasační stížnost
není důvodná, proto ji dle §110 odst. 1 in fine s. ř. s. zamítl. O náhradě nákladů řízení o kasační
stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud v souladu s §60 odst. 1 s. ř. s. za použití §120 s. ř. s.
Stěžovatel, který neměl v tomto soudním řízení úspěch, nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Žalovanému náklady nad rámec jeho běžné činnosti nevznikly, náhrada nákladů řízení mu tedy
nebyla přiznána.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 20. ledna 2016
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu