ECLI:CZ:NSS:2016:3.AS.141.2015:29
sp. zn. 3 As 141/2015 - 29
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu JUDr. Jaroslava
Vlašína a soudců Mgr. Radovana Havelce a JUDr. Jana Vyklického v právní věci ochrany žalobce:
R. Hero property, s. r. o., se sídlem Zámecká 47/11, Mikulov, zastoupeného JUDr. Tomášem
Rybářem, advokátem se sídlem Purkyňova 2121/3, Praha 1, proti nezákonnému zásahu
žalovaného: Krajský úřad Jihomoravského kraje, se sídlem Žerotínovo náměstí 3/5, Brno,
o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 28. 5. 2015,
č. j. 29 A 13/2015 – 27,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žádnému z účastníků se ne p ř i zn áv á náhrada nákladů řízení o kasační
stížnosti.
Odůvodnění:
Včas podanou a doplněnou kasační stížností napadl žalobce v záhlaví uvedený rozsudek
Krajského soudu v Brně, jímž byla zamítnuta jeho žaloba podaná na ochranu před nezákonným
zásahem žalovaného. Tento zásah měl spočívat v tom, že žalovaný ve svém sdělení
ze dne 20. 11. 2014, č. j. JMK 132250/2014, sp. zn. S-JMK 31862/2014 OÚPSŘ odmítl vyhovět
podnětu žalobce k zahájení přezkumného řízení podle §156 odst. 2 správního řádu ve věci jeho
předchozího sdělení ze dne 13. 5. 2014.
Krajský soud při posouzení věci vycházel z premisy, že o zásah ve smyslu §82 s. ř. s.
se jedná pouze za předpokladu, že v žalobě tvrzeným jednáním by mohl být žalobce alespoň
potenciálně přímo zkrácen na svých právech. To konkrétně znamená, že mezi napadeným
zásahem a tvrzeným porušením práv musí existovat bezprostřední vztah (k tomu odkázal
např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 1. 2007, č. j. 2 Aps 1/2006 - 80, a ze dne
17. 7. 2007, č. j. 2 Aps 1/2007 - 58). Tak tomu však v daném případě nebylo, napadeným
sdělením žalovaného žalobce na svých právech přímo zkrácen nebyl. Přípisem ze dne
20. 11. 2014 žalovaný reagoval na jeho podání ze dne 21. 8. 2014, které svým obsahem bylo
podnětem k zahájení přezkumného řízení dle §156 správního řádu ohledně sdělení žalovaného
ze dne 13. 5. 2014, č. j. JMK 31862/2014, sp. zn. S-JMK 31862/2014 OÚPSŘ. K tomu soud
uvedl, že přezkumné řízení podle §156 odst. 2 správního řádu lze zahájit pouze z moci úřední
(např. podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 3. 2014, č. j. 4 Aps 7/2013 - 25).
Podateli podnětu k zahájení řízení z moci úřední nevzniká právo na zahájení řízení a následné
vydání rozhodnutí (viz např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 7. 2009, č. j. 3 Ans
1/2009 - 58, či ze dne 7. 5. 2010, č. j. 5 Ans 5/2009 - 139). Obecné ustanovení §42 správního
řádu ukládá správnímu orgánu pouze povinnost podnět v zákonné lhůtě vyřídit a podatele o tom
informovat. Obdobný postup pak plyne i z poslední věty §94 odst. 1 správního řádu,
který je třeba v daném případě přiměřeně aplikovat na základě poslední věty §156 odst. 2
správního řádu. Pro postavení podatele podnětu z uvedeného plyne, že ten se může domáhat
jen toho, aby správní orgán ve stanovené lhůtě na předmětný podnět relevantním způsobem
zareagoval, nikoli však toho, aby byl jeho podnět konkrétním způsobem vyřízen.
Podle názoru soudu se žalovaný tvrzeními uplatněnými žalobcem v jeho podnětu ze dne
21. 8. 2014 zabýval dostatečným způsobem, v žádném případě nelze dospět k závěru,
že by podání žalobce či důvody v něm uplatněné ignoroval. Závěr ohledně nezahájení
přezkumného řízení (resp. postupu dle §156 odst. 2 správního řádu) sice nesdělil žalobci
v zákonem stanovené třicetidenní lhůtě (podnět žalobce byl žalovanému Ministerstvem
pro místní rozvoj postoupen dne 2. 10. 2014, žalovaný předmětné sdělení vydal až dne
20. 11. 2014), tato okolnost však sama o sobě na zákonnost žalobou napadeného sdělení nemá
vliv, ostatně daná lhůta má pouze pořádkový charakter. Sdělením ze dne 20. 11. 2014 žalovaný
neuložil žalobci žádné povinnosti, ani neomezil jeho práva. Právní postavení žalobce v důsledku
tohoto sdělení nedoznalo žádné změny. O žádný přímý zásah do práv žalobce se tak nejednalo.
Dále považoval krajský soud za významnou skutečnost, že sdělení ze dne 13. 5. 2014, jehož
přezkoumání se žalobce domáhal a jímž mu žalovaný oznámil, že neshledal důvod pro přijetí
opatření proti nečinnosti Městského úřadu Mikulov podle §80 správního řádu, vydal žalovaný
v rámci výkonu dozoru nad výkonem přenesené působnosti svěřené orgánům obcí dle §126
zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, ve spojení s §69a zákona č. 130/2000 Sb., o krajích,
při posuzování případného přijetí opatření proti nečinnosti. Žalovaný takto jednal na základě
podnětu žalobce ze dne 10. 3. 2014. Posledně jmenovaný podnět pak žalobce učinil poté,
co příslušný stavební úřad sdělením č. 64/2014, ze dne 14. 1. 2014, nevyhověl jeho podnětu
ze dne 18. 12. 2013 k zahájení řízení o odstranění stavby č. p. 45.
K tomu soud dodal, že řízení o odstranění stavby dle §129 odst. 1 písm. a) i b) stavebního
zákona je taktéž řízením zahajovaným z úřední povinnosti, na jeho zahájení tedy nemá podatel
podnětu nárok. V této souvislosti odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
23. 9. 2013, č. j. 5 Ans 2/2013 - 40. Zahájení správního řízení z moci úřední není vynutitelné
na základě pouhého podnětu a není zde proto ani důvodu podatelům podnětu poskytovat soudní
ochranu, ať už formou žaloby nečinnostní či zásahové. Soud tedy dospěl k závěru,
že k nezákonnému zásahu do práv žalobce postupem žalovaného nedošlo.
Kasační stížnost podal žalobce (dále jen stěžovatel) z důvodu podřaditelného ustanovení
§103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., tedy pro nesprávné posouzení právní otázky výkladu a aplikace
ustanovení §156 odst. 2 správního řádu v návaznosti na ustanovení §82 s. ř. s.
Konkrétně namítal, že se krajský soud při svém posouzení celé věci zabýval pouze
skutečností, že přezkumné řízení dle §156 odst. 2 správního řádu lze zahájit pouze z moci úřední
a že stěžovateli nevzniklo právo na zahájení řízení a následného vydání rozhodnutí.
Dále se krajský soud již jen spokojil se sdělením žalovaného, který soudu ve svém vyjádření
uvedl, že přezkumné řízení ve výše uvedené věci nebylo nutné zahájit, neboť ve věci bylo
již rozhodnuto v roce 2009 a dále, že nemovitost č. p. 45 umístěná na pozemku č. 66
v katastrálním území. Mikulov na Moravě byla ve IV. čtvrtletí roku 2009 schválena k užívání.
Ani žalovaný, ani krajský soud se však nezabývali tím, že v celé situaci nastaly nové
skutečnosti (podmáčení stěny způsobené chybným konstrukčním řešením hydroizolace stavby
č. p. 45), čímž je ohroženo zdraví a majetek třetích osob. Fakt, že jakýkoliv správní krok není
vynutitelný ze strany oznamovatele, přece nemůže mít za následek skutečnost, že se příslušný
správní orgán podáním jako takovým nebude zabývat. Stěžovatel ve všech svých podáních brojil
proti skutečnosti, že se situací, kdy může vinou neschválených a chybně provedených stavebních
postupů dojít ke škodě na majetku a zdraví osob, žádný ze správních orgánů nezabýval a bez
jakéhokoliv místního šetření či odůvodnění byl učiněn závěr, že ke škodě na majetku a zdraví
osob nemůže dojít. Zcela však bylo opomenuto, co nastane, až skutečně dojde ke zřícení
podmáčené stěny a tato poškodí majetek či dokonce zdraví osob.
Stěžovatel má za to, že ačkoliv samotný správní úkon – přezkumné řízení dle §156 odst. 2
správního řádu není ze strany podatele vynutitelný, má správní orgán povinnost se tímto
podáním zabývat a důkladně prozkoumat veškeré předložené důkazy. Toto však dle mínění
stěžovatele správní orgán neudělal, jeho podáním se nezabýval, dokonce ani nerespektoval
zákonné lhůty pro sdělení svých závěrů ohledně nezahájení přezkumného šetření. Ve stejném
duchu dále v řízení postupoval i krajský soud, který se opět spokojil se sdělením správního
orgánu, že k zahájení přezkumného řízení nebyl důvod a žalobu shledal nedůvodnou. V tomto
postupu správního orgánu spatřuje stěžovatel nezákonný zásah a právě tímto postupem byl
dle svého názoru zkrácen na svých právech.
S ohledem na shora uvedené stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadený
rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 28. 5. 2015, č. j. 29 A 13/2015 - 27 v plném rozsahu
zrušil, věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení a přiznal stěžovateli náhradu nákladů řízení.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v rozsahu uplatněného žalobního
bodu a po posouzení věci dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná. K věci předesílá,
že mezi účastníky nebyl ohledně napadeného úkonu sporný skutkový stav, přičemž totožné
námitky uplatnil stěžovatel již v žalobním řízení. Těmito námitkami se krajský soud podrobně
zabýval a ve výsledku velmi výstižně vypořádal v odůvodnění napadeného rozsudku.
Při posouzení námitek uplatněných v kasační stížnosti by tedy bylo možno na toto odůvodnění
plně odkázat pouze s potvrzením jeho správnosti. S ohledem na výrazně odlišné chápání rozsahu
soudní ochrany, jež stěžovatel v oblasti nezákonných zásahů správních orgánů ve svém podání
prezentuje oproti platné právní úpravě i dosavadní judikatuře správních soudů, však považuje
Nejvyšší správní soud za vhodné přičinit k podstatě sporu několik vysvětlujících poznámek.
Základní podmínkou pro poskytnutí soudní ochrany v tomto typu žalob je podle §82
s. ř. s. skutečnost, že úkonem správního orgánu byl postižený přímo zkrácen na svých právech
a tento úkon byl zaměřen přímo proti němu nebo bylo v jeho důsledku přímo proti němu
zasaženo. Sdělení o tom, že nebude zahájeno přezkumné řízení podle §156 odst. 2 s. ř. s.,
však svojí povahou nesplňuje ani jednu z uvedených podmínek.
Podle uvedeného ustanovení vyjádření, osvědčení nebo sdělení správního orgánu,
které je v rozporu s právními předpisy a které nelze opravit podle odstavce 1, zruší usnesením
správní orgán, který je vydal nebo učinil, a to s účinky ode dne, kdy bylo zrušované vyjádření
nebo osvědčení vydáno nebo sdělení učiněno, nestanoví-li zákon jiný postup; takové usnesení
lze vydat po dobu, po kterou trvají účinky vyjádření, osvědčení nebo sdělení. Na tento postup
se použijí přiměřeně ustanovení hlavy IX části druhé o přezkumném řízení.
Jak je zřejmé z výše uvedeného, možnost zrušit úkon provedený podle části čtvrté
správního řádu je typickým prostředkem dozorčího práva vyhrazeným univerzálně správním
orgánům k nápravě vadných úkonů v rámci výkonu veřejné správy. K takovému postupu může
dát podnět kdokoliv, pro podatele však z něho nevyplývají žádná hmotná práva či povinnosti.
Správní řízení se v daném případě nevede, případné usnesení o zrušení osvědčení, vyjádření
či sdělení je prvním (a zároveň posledním) úkonem ve věci, odvolání není přípustné, neboť tím,
že tento úkon není činěn ve správním řízení, nejsou zde žádní účastníci, kteří by mohli takové
odvolání podat, a neuplatní se proto ani ustanovení §81 odst. 1 správního řádu. Sdělí-li tedy
správní orgán podateli, že usnesení o zrušení svého úkonu nevydá, nezasahuje do žádného jeho
práva či povinnosti, natož aby do něho zasahoval, jak požaduje s. ř. s., přímo. Vzhledem k tomu,
že postup podle §156 odst. 2 správního řádu není úkonem činěným ve správním řízení, není
tudíž zaměřen na úpravu práv a povinností účastníků, ba primárně ani na práva a povinnosti
dotčených osob, ale slouží hlavně k zajištění zákonnosti výkonu veřejné správy, nedá se hovořit
ani o tom, že by se v případě nevyhovění podnětu jednalo o úkon přímo zaměřený proti podateli.
Nelze uvažovat též o tom, že by proti podateli bylo přímo zasaženo v jeho důsledku.
V projednávané věci by totiž nemělo rozhodnutí o podnětu stěžovatele ke zrušení sdělení
žalovaného ze dne 13. 5. 2014 na jeho práva žádný vliv, ať už by bylo jakékoliv. Jak vyplývá
z výše uvedeného, stěžovatel se cítí dotčen na svých právech především tím, že stavební úřad
(Městský úřad v Mikulově) nezahájil z jeho podnětu řízení o odstranění stavby č. p. 45 na parcele
p. č. 66 v katastrálním území Mikulov na Moravě. K něčemu takovému by ovšem úřad nebyl
povinen ani v důsledku deklarace, že napadené sdělení žalovaného ze dne 20. 11. 2014
je nezákonné, ani v důsledku zrušení jeho předchozího sdělení ze dne 13. 5. 2014 podle §156
odst. 2 správního řádu. Stejně tak, pokud by stavební úřad dospěl k závěru o potřebě takové
řízení zahájit, mohl by tak učinit, aniž by žalovaný svá sdělení formálně odstranil. Na povinnost
zahájit řízení podle §129 odst. 1 písm. a) i b) stavebního zákona tak nemá existence předmětných
sdělení žádný vliv. Uvádí-li tedy stěžovatel, že u jeho nemovitosti hrozí v důsledku nepovolených
stavebních úprav sousední nemovitosti zřícení podmáčené stěny a škody na majetku a zdraví, pak
je třeba poznamenat, že zde mezi napadeným sdělením a tvrzeným ohrožením jeho majetku
neexistuje žádná příčinná souvislost.
Nejvyšší správní soud tak uzavírá, že napadený rozsudek je zákonný, kasační stížnost proto
podle §110 odst. 1, in fine s. ř. s. jako nedůvodnou zamítl.
Stěžovatel neměl ve věci úspěch, úspěšnému žalovanému nevznikly prokazatelné náklady
řízení přesahující běžný rámec jeho úřední činnosti, Nejvyšší správní soud proto nepřiznal
náhradu nákladů řízení žádnému z účastníků (§60 odst. 1 s. ř. s., ve spojení s §120 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u přípustné opravné prostředky (§53 odst. 3
s. ř. s.).
V Brně dne 14. dubna 2016
JUDr. Jaroslav Vlašín
předseda senátu