ECLI:CZ:NSS:2016:4.ADS.229.2015:48
sp. zn. 4 Ads 229/2015 - 48
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Dagmar
Nygrínové a soudců JUDr. Jiřího Pally a Mgr. Aleše Roztočila v právní věci žalobců:
a) Les Laboratoires Servier, se sídlem 50 Rue Carnot, 92284 Suresnes Cedex, Francie,
b) ABBOTT GmbH & CO. KG, se sídlem Max-Planck-Ring 2, 65205 Wiesbaden, Německo,
oba zast. JUDr. PharmDr. Vladimírem Bíbou, advokátem, se sídlem Duškova 164/45, Praha 5,
proti žalovanému: Ministerstvo zdravotnictví, se sídlem Palackého nám. 4, Praha 2, v řízení
o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 29. 7. 2015,
č. j. 3 Ad 6/2010 – 205,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobcům a) a b) náklady řízení ve výši
13 455,20 Kč do 60 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám jejich zástupce,
JUDr. PharmDr. Vladimíra Bíby, advokáta, se sídlem Duškova 164/45, Praha 5.
Odůvodnění:
I.
Předcházející řízení a obsah kasační stížnosti
[1] Rozhodnutím žalovaného ze dne 15. 3. 2010, č. j. MZDR 5241/2010 (dále jen „napadené
rozhodnutí“), bylo v intencích zákona č. 378/2007 Sb., o léčivech a o změnách některých
souvisejících zákonů (zákon o léčivech), ve znění účinném ke dni vydání rozhodnutí, zamítnuto
odvolání žalobců (a dalších devíti účastníků) proti rozhodnutí Státního ústavu pro kontrolu léčiv
(dále též „správní orgán prvního stupně“) ze dne 22. 12. 2009, č. j. SUKLS175815/2009, a toto
rozhodnutí bylo potvrzeno.
[2] Rozhodnutím správního orgánu prvního stupně bylo rozhodnuto o změně výše
a podmínek úhrady léčivých přípravků v zásadě terapeuticky zaměnitelných s léčivými přípravky
náležejícími do referenční skupiny č. 25/2 – antihypertenziva, inhibitory ACE dlouhodobě
působící, p. o., ve smyslu přílohy vyhlášky č. 384/2007 Sb., o seznamu referenčních skupin,
ve znění účinném ke dni vydání rozhodnutí. Předmětem řízení byly léčivé přípravky v rozhodnutí
jednotlivě uvedené, a to ve variantách podle množství účinné látky, popř. podle množství tablet
v balení a podle držitele registrace, popř. podle výrobce či dovozce. V souladu s §39c odst. 2
písm. a) zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých
souvisejících zákonů, ve znění účinném ke dni vydání rozhodnutí (dále jen „zákon o veřejném
zdravotním pojištění“), správní orgán prvního stupně stanovil pro referenční skupinu č. 25/2
základní úhradu ve výši 3,1725 Kč za obvyklou denní terapeutickou dávku (dále jen „ODTD“).
Navazujícími výroky zařadil předmětné přípravky do referenční skupiny č. 25/2 a změnil výši
a podmínky jejich úhrady ze zdravotního pojištění v souladu s §39i odst. 2 zákona o veřejném
zdravotním pojištění.
[3] K námitkám, že zákon o veřejném zdravotním pojištění ani vyhláška č. 92/2008 Sb.,
o stanovení seznamu zemí referenčního koše, způsobu hodnocení výše, podmínek a formy
úhrady léčivých přípravků a potravin pro zvláštní lékařské účely a náležitostech žádosti
o stanovení výše úhrady (dále jen „vyhláška o stanovení výše úhrady léčivých přípravků“),
nepřipouští použití koeficientů při stanovení výše základní úhrady, žalovaný v rozhodnutí
vysvětlil, že správní orgán prvního stupně musí v souladu s ustanovením §39c odst. 5 zákona
o veřejném zdravotním pojištění zajistit plnou úhradu nejméně nákladného léčivého přípravku
ze skupiny posuzovaných léčivých přípravků, přičemž zákon stanoví, že základní úhrada
se stanoví ve výši nejnižší ceny pro konečného spotřebitele připadající na ODTD léčivého
přípravku. Základní úhrada tedy může být vypočítána jak podle přípravku se stejnou silou,
jako je stanovená ODTD, tak za pomocí přípravku, který má jiný obsah léčivé látky v jednotce
lékové formy. Právní úprava tedy podle žalovaného předpokládá přepočet síly léčivého přípravku
na ODTD, a to pomocí koeficientů podle §16 vyhlášky o stanovení výše úhrady léčivých
přípravků. Podle žalovaného totiž není správné, aby se síla přípravku přepočítávala dvěma
odlišnými mechanismy v závislosti na tom, jestli se jedná o fázi stanovování základní úhrady
v referenční skupině nebo o její úpravu pro konkrétní léčivý přípravek a jeho úhradu. Právní
úprava sice přepočítací mechanismus přesně neupravuje, užití těchto koeficientů představuje
nejlepší možný postup předvídaný právními předpisy. Žalovaný rovněž nesouhlasil s námitkami,
že léčivý přípravek, jenž byl vybrán pro úpravu výše základní úhrady podle §39c odst. 5 zákona
o veřejném zdravotním pojištění, musí být dostupný v České republice, neboť podle §39c odst. 2
písm. a) zákona o veřejném zdravotním pojištění se mají vzít v úvahu všechny v zásadě
terapeuticky zaměnitelné léčivé přípravky. Zdůraznil přitom, že nebyla prokázána nepřítomnost
předmětného léčivého přípravku nebo jeho stažení z trhu v České republice. Odmítl rovněž
požadavek na to, aby byla zajištěna plná úhrada jednoho léčivého přípravku pro každou
farmakoterapii, neboť zákon stanoví, že musí být zajištěna plná úhrada v rámci skupiny léčivých
látek v příloze č. 2 zákona o veřejném zdravotním pojištění, a to bez ohledu na jejich zařazení
do referenční skupiny, která se nemusí shodovat se skupinou léčivých látek.
[4] Proti napadenému rozhodnutí žalovaného se žalobce a) bránil žalobou ze dne 26. 5. 2010,
vedenou u Městského soudu v Praze pod sp. zn. 3 Ad 6/2010, ve které navrhl, aby soud
napadené rozhodnutí zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení; současně navrhl,
aby byl žalobě přiznán odkladný účinek. Vymezil, že jeho žaloba se týká léčivých
přípravků PRESTARIUM NEO, PRESTARIUM NEO FORTE, PRESTARIUM 4 MG,
PRESTARIUM 8 MG a PREXANIL 4 MG, ohledně kterých je držitelem rozhodnutí o registraci.
Žalobce a) namítal, že správní orgány nesprávně a neúplně zjistily skutkový stav, a tento
pak po právní stránce nesprávně posoudily. Výše základní úhrady pro referenční skupinu č. 25/2,
jakož i výše úhrady předmětných léčivých přípravků byly podle jeho přesvědčení stanoveny
nesprávně, a to v důsledku neprávně vybraného referenčního léčivého přípravku, který je v České
republice fakticky nedostupný. Výpočet byl navíc zkreslen nezákonným přepočtem podle
koeficientů, neboť takový postup §39c zákona o veřejném zdravotním pojištění a prováděcí
právní předpisy neumožňují; ustanovení §16 vyhlášky o stanovení výše úhrady léčivých přípravků
nelze použít, neboť neupravuje výpočet základní úhrady, ale přepočet síly přípravku oproti výši
základní úhrady, tedy následný postup po stanovení výše základní úhrady. Vzhledem
k netransparentnosti stanovení úhrady došlo rovněž k porušení čl. 6 odst. 2 směrnice
č. 89/105/EHS, o průhlednosti opatření upravujících tvorbu cen u humánních léčivých
přípravků a jejich začlenění do oblasti působnosti vnitrostátních systémů zdravotního pojištění
(dále jen „směrnice č. 89/105“). Úhrada předmětných přípravků měla být mimoto ve smyslu
§39b odst. 2 zákona o veřejném zdravotním pojištění a prováděcích právních předpisů zvýšena
oproti základní úhradě referenční skupiny č. 25/2; jelikož takto bylo postupováno i v minulosti
a jelikož žalobce a) doložil všechny důkazní prostředky prokazující splnění podmínek pro zvýšení
úhrady oproti základní úhradě, které v minulosti žalovaný za obdobné situace plně akceptoval.
[5] Proti rozhodnutí žalovaného se bránil rovněž žalobce b) žalobou ze dne 26. 5. 2010,
vedenou u Městského soudu v Praze pod sp. zn. 3 Ad 8/2010, ve které navrhl,
aby soud napadené rozhodnutí zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení; současně navrhl,
aby byl žalobě přiznán odkladný účinek. Vymezil, že žaloba se týká léčivého přípravku
GOPTEN, ohledně kterého je držitelem rozhodnutí o registraci. Žalobce b) uplatnil
až na několik odchylek totožné žalobní body, které byly namítány žalobcem a).
[6] Žalovaný se k věci vyjádřil v podání ze dne 11. 10. 2010, v němž vysvětlil způsob výpočtů
úhrady, který se podle něj liší, pokud je postupováno dle ustanovení §39c odst. 2 písm. a) zákona
o veřejném zdravotním pojištění, nebo na základě ustanovení §39c odst. 5 téhož
předpisu. Z vyhlášky o stanovení výše úhrady léčivých přípravků podle žalovaného vyplývá,
že ta s použitím přepočtu síly léčivého přípravku na ODTD počítá; proto je nutné zvolit určitý
mechanismus přepočtu, byť jej citovaný předpis blížeji nespecifikuje. Užití koeficientů je podle
žalovaného tím nejlepším možným postupem. Žalovaný je přesvědčen, že možnost použití
koeficientů předvídá ustanovení §39b odst. 7 zákona o veřejném zdravotním pojištění, které
odkazuje na prováděcí vyhlášku, jíž je právě vyhláška o stanovení výše úhrady léčivých přípravků.
Setrval rovněž na stanovisku, že při hledání plně hrazeného přípravku dle přílohy č. 2 zákona
o veřejném zdravotním pojištění není nutné vycházet z dostupnosti léčivého přípravku,
jak je definována v §39c odst. 2 písm. a) téhož zákona; jedinou podmínkou podle žalovaného
je, aby takto určený léčivý přípravek byl na trhu přítomen, bez ohledu na jeho množství a podíl
na trhu. Nesouhlasil rovněž s tím, že základní úhradu lze stanovit pouze u přípravku v síle
odpovídající ODTD, neboť to neodpovídá textu zákona o veřejném zdravotním pojištění.
Žalovaný setrval na svých závěrech obsažených v napadeném rozhodnutí, že nebylo prokázáno
splnění podmínek pro zvýšení úhrady oproti základní úhradě referenční skupiny, přičemž žalobci
nespecifikovali, které důkazní prostředky byly nezákonně přehlédnuty, na jejichž základě by bylo
možno dospět k jinému závěru. Nadto měli, pokud trvali na zvýšení úhrady, předložit analýzu
nákladové efektivity a dopadu na rozpočet v souladu s ustanovením §12 odst. 4 vyhlášky
o stanovení výše úhrady léčivých přípravků. Žalovaný proto navrhoval, aby městský soud žalobu
jako nedůvodnou zamítl.
[7] Městský soud v Praze usnesením, vyhlášeným při jednání konaném dne 20. 3. 2013,
spojil věc žalobce sub a) vedenou pod sp. zn. 3 Ad 6/2010 ke společnému projednání s věcí
žalobce sub b) vedenou pod sp. zn. 3 Ad 8/2010 s tím, že nadále bude věc vedena
pod sp. zn. 3 Ad 6/2010.
[8] Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 20. 3. 2013, č. j. 3 Ad 6/2010 – 140, žaloby
zamítl a rozhodl dále, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení. V odůvodnění
vyšel z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 4. 2011, č. j. 3 Ads 48/2010 – 237,
a vyložil, že žalobkyně jako žadatelky o stanovení výše a podmínek úhrady léčivých přípravků
ze zdravotního pojištění jsou sice ze zákona účastníky správního řízení, vzhledem k povaze řízení
však není dána jejich žalobní legitimace podle §65 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád
správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“). Svědčí jim nicméně procesní legitimace
podle odst. 2 téhož ustanovení, a soudní ochrana jim tak může být poskytnuta pouze v rozsahu
jejich veřejných subjektivních práv procesních, nikoli však hmotných, jeichž porušení soud
neshledal. Tento rozsudek Městského soudu v Praze byl zrušen ke kasační stížnosti žalobců
rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 1. 2015, č. j. 4 Ads 35/2013 – 76, jelikož
rozšířený senát ve svém usnesení ze dne 9. 12. 2014, č. j. 4 Ads 35/2013 – 63, dospěl k závěru,
že žadatelům o stanovení výše a podmínek úhrady léčivých přípravků ze zdravotního pojištění
jako držitelům registrace těchto léčivých přípravků a účastníkům správního řízení svědčí v rámci
soudního přezkumu aktivní procesní legitimace podle §65 odst. 1 s. ř. s., tedy i v rozsahu
veřejných subjektivních práv hmotných.
[9] Městský soud v Praze, vázán výše uvedeným názorem Nejvyššího správního soudu,
rozsudkem ze dne 29. 7. 2015, č. j. 3 Ad 6/2010 – 205, napadené rozhodnutí zrušil a věc vrátil
žalovanému k dalšímu řízení; dále žalovanému uložil, aby žalobcům zaplatil náhradu nákladů
řízení. Jako důvodnou totiž shledal námitku žalobců, podle které žalovaný nemohl použít
koeficienty při stanovení základní úhrady referenční skupiny. Zákon o veřejném zdravotním
pojištění totiž jejich použití neumožňuje, neboť o nich nehovoří. Koeficienty sice obsahuje §16
vyhlášky o stanovení výše úhrady léčivých přípravků, avšak ten se vztahuje až k následné úpravě
úhrady konkrétního přípravku oproti již stanovené základní úhradě, která je shodná pro celou
referenční skupinu. Zákon o veřejném zdravotním pojištění podle závěru soudu ostatně
ani neobsahuje zmocnění pro úpravu postupu při stanovení výše základní úhrady referenční
skupiny prováděcím právním předpisem, jelikož §39b odst. 7 téhož předpisu nelze použít,
protože zákon rozlišuje mezi stanovením základní úhrady a stanovením výše a podmínek úhrady
konkrétního léčivého přípravku, k němuž dochází zvýšením nebo snížením již stanovené základní
úhrady. Pokud dojde k situaci, kdy zjištěný přípravek v jednotce lékové formy obsahuje jinou
terapeutickou dávku léčivé látky, než je ODTD, je na místě postupovat dle §3 odst. 2 vyhlášky
o stanovení výše úhrady léčivých přípravků a stanovit cenu připadající právě na ODTD
na principu přímé úměry. Ustanovení §39 odst. 5 zákona o veřejném zdravotním pojištění
se má aplikovat pouze tehdy, kdy po stanovení základní úhrady není ani jeden léčivý přípravek
ze skupiny léčivých látek uvedených v příloze 2 citovaného zákona plně hrazen. K otázce výběru
léčivého přípravku, podle kterého byla stanovena výše základní úhrady referenční skupiny soud
vysvětlil, že její zodpovězení je s ohledem na výše uvedené závěry předčasné. Ve vztahu
k požadavku žalobců na zvýšení úhrad u svých léčivých přípravků soud odvětil, že tento
je rovněž předčasný, neboť zatím nebyla žalovaným správně vyřešena otázka určení léčivého
přípravku, podle kterého byla vypočítána výše základní úhrady referenční skupiny.
[10] Žalovaný (dále též „stěžovatel“) proti výše uvedenému rozsudku Městského soudu
v Praze ze dne ze dne 29. 7. 2015, č. j. 3 Ad 6/2010 – 205, brojí kasační stížností ze dne
13. 10. 2015 a dovolává se kasačních důvodů podle ustanovení §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s.
Stěžovatel namítá, že mu městský soud nesprávně vytknul, že by zastával názor o možnosti
použití koeficientů při stanovení základní úhrady dle §39c odst. 2 písm. a) zákona o veřejném
zdravotním pojištění, neboť ve skutečnosti použití koeficientů připadá v úvahu při postupu
dle ustanovení §39c odst. 5 téhož předpisu. Napadené rozhodnutí ostatně nikde nehovoří
o tom, že by bylo možné koeficienty podle §39c odst. 2 písm. a) citovaného předpisu použít.
Stěžovatel vysvětlil, že jako léčivý přípravek s nejnižší cenou pro konečného spotřebitele
byl určen přípravek LISINOPRIL-RATIOPHARM 20 MG POR TBL NOB 30X20 MG, podle
kterého by činila základní úhrada částku 0,9493 Kč/ODTD. K tomuto výsledku přitom správní
orgán prvního stupně dle stěžovatele dospěl bez použití jakýchkoli koeficientů. Jelikož však cena
tohoto přípravku je abnormálně nízká, byly by abnormálně nízké i individuální úhrady za balení
všech léčivých přípravků, navíc by to vedlo k tomu, že by ve skupině č. 81 přílohy č. 2 zákona
o veřejném zdravotním pojištění nebyl zajištěn žádný plně hrazený léčivý přípravek,
a to v rozporu s požadavkem §39c odst. 5 téhož předpisu. Tento aspekt přitom měl soud
zvážit, jinak svůj rozsudek zatížil nepřezkoumatelností. Do své definitivní výše totiž byla základní
úhrada navýšena až postupem dle §39c odst. 5 zákona o veřejném zdravotním pojištění, v jehož
důsledku musely správní orgány zohlednit přepočítací koeficienty podle §16 vyhlášky o stanovení
výše úhrady léčivých přípravků. Soud sice na jednu stranu dovodil, že základní úhrada je shodná
pro celou referenční skupinu, s čímž stěžovatel souhlasí, na druhou stranu uvedl, že zajistit plnou
úhradu nejméně nákladného léčivého přípravku podle §39c odst. 5 zákona o veřejném
zdravotním pojištění lze až po definitivním stanovení základní úhrady v rámci následné situace,
avšak podle stěžovatele nijak neupřesnil, jak toho lze dosáhnout při kumulativní zákonné
podmínce na shodnou základní úhradu pro celou referenční skupinu, která by byla stanovena
v extrémně nízké výši. Stěžovateli tak není zřejmé, zda se má selektivně navýšit úhrada do plné
úhrady pouze za balení nejméně nákladného léčivého přípravku, čímž by se však narušila
vazba této úhrady na základní úhradu platnou pro celou referenční skupinu. Tvrzení soudu
o tom, že „skupiny léčivých látek uvedené v příloze č. 2 zákona č. 48/1997 Sb. neodpovídají jednotlivým
referenčním skupinám vymezeným vyhláškou č. 384/2007 Sb.“, není správné, neboť v posuzované věci
nastala specifická situace, kdy do skupiny č. 81 přílohy č. 2 zákona o veřejném zdravotním
pojištění náleží výhradně jen léčivé přípravky z referenční skupiny č. 25/2. Stěžovatel setrval
na stanovisku, že koeficienty jsou použitelné při postupu dle §39c odst. 5 zákona o veřejném
zdravotním pojištění, neboť při úpravě výše základní úhrady je nutné zohlednit výpočet vlastní
úhrady, a to i s ohledem na použití těchto koeficientů. Stěžovatel nikdy v dané věci nevyslovil,
že koeficienty jsou použitelné již při výpočtu základní úhrady dle §39c odst. 2 písm. a) zákona
o veřejném pojištění. Namítal dále, že se městský soud měl zabývat i zbývajícími žalobními
námitkami, neboť je nemohl odmítnout s poukazem na to, že byly ve věci nesprávně použity
koeficienty, jak bylo výše vysvětleno, nadto veškeré podklady pro výběr nejméně nákladného
léčivého přípravku měl soud k dispozici v předloženém správním spisu. Stěžovatel proto
navrhoval, aby Nejvyšší správní soud rozsudek městského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu
řízení. Dále navrhoval, aby Nejvyšší správní soud přiznal kasační stížnosti odkladný účinek.
[11] Žalobci a) a b) se ke kasační stížnosti vyjádřili v podání ze dne 29. 10. 2015,
v němž namítali, že stěžovatel popírá svá předchozí rozhodnutí o nutnosti použití koeficientů
při stanovení základní úhrady. I v napadeném rozhodnutí stěžovatel odůvodňoval použití těchto
koeficientů. Není proto zřejmé, proč stěžovatel nyní vytýká soudu, že se s touto jeho argumentací
vypořádal. Koeficienty byly v projednávané věci v rozporu se zákonem použity obecně, pouze
u přípravku LISINOPRIL-RATIOPHARM 20 MG POR TBL NOB 30X20 MG nebyly
aplikovány pouze proto, že tento přípravek je v síle odpovídající ODTD. Nesouhlasili rovněž
s tím, že postup při výpočtu základní úhrady nejméně nákladného přípravku by měl být odlišný
s ohledem na to, zda správní orgány aplikují §39c odst. 2 písm. a) zákona o veřejném zdravotním
pojištění nebo §39c odst. 5 téhož předpisu, neboť to nemá oporu v zákoně. V posuzované věci
byl tedy nakonec podle žalobců vybrán jako nejméně nákladný přípravek TANAP 1 MG POR
CPS DUR 56x1MG, avšak jen za použití koeficientů, což je v rozporu se zákonem. K požadavku
stěžovatele, aby mu soud sdělil, jak mají správní orgány v dané věci dále postupovat, soud odvětil,
že toto nebylo jeho úlohou, neboť měl zkoumat zákonnost napadeného rozhodnutí, což učinil.
Ustanovení §39c odst. 5 předmětného zákona žalobci přitom vykládají tak, že toto ustanovení
je nutné použít pro stanovení úhrady rozhodného přípravku, který je v České republice nejméně
nákladný, přičemž má být zajištěna jeho plná úhrada. Žalobci v neposlední řadě poukázali
na to, že správní orgány v současné době koeficienty nepoužívají, tudíž není zřejmé, proč
se jich v projednávané věci stěžovatel dovolává. Navrhovali proto, aby Nejvyšší správní soud
kasační stížnost zamítl.
[12] Nejvyšší správní soud usnesením ze dne 2. 11. 2015, č. j. 4 Ads 229/2015 – 43, nepřiznal
kasační stížnosti stěžovatele odkladný účinek.
II.
Posouzení kasační stížnosti
[13] Stěžovatel je osobou oprávněnou k podání kasační stížnosti, neboť byl účastníkem řízení,
z něhož napadený rozsudek Městského soudu v Praze vzešel (ustanovení §102 s. ř. s.), kasační
stížnost je včasná (ustanovení §106 odst. 2 s. ř. s.) a přípustná, neboť nejsou naplněny důvody
podle ustanovení §104 s. ř. s. způsobující její nepřípustnost.
[14] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s.
vázán rozsahem a důvody, které stěžovatel uplatnil v kasační stížnosti. Neshledal přitom vady
podle ustanovení §109 odst. 4 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti. Nejvyšší
správní soud se rovněž zabýval tím, zda není na místě kasační stížnost odmítnout dle ustanovení
§104 odst. 3 písm. a) s. ř. s, avšak zjistil, že pro aplikaci tohoto ustanovení není naplněna jeho
hypotéza, jelikož předchozí rozhodnutí Nejvyššího správního soudu se týkalo procesní otázky
a nevyjádřil se k meritu věci, tj. k zákonnosti napadeného rozhodnutí – srov. usnesení
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 3. 2011, č. j. 1 As 79/2009 – 165.
[15] Z obsahu kasační stížnosti vyplývá, že ji stěžovatel podal z důvodů uvedených
v ustanovení §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. Podle ustanovení §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
lze kasační stížnost podat z důvodu tvrzené „nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právní
otázky soudem v předcházejícím řízení.“ Nesprávné posouzení právní otázky v předcházejícím řízení
spočívá v tom, že na správně zjištěný skutkový stav byl krajským soudem aplikován nesprávný
právní názor. Podle ustanovení §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. lze kasační stížnost podat z důvodu
tvrzené „nepřezkoumatelnosti spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí, popřípadě
v jiné vadě řízení před soudem, mohla-li mít taková vada za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé.“
[16] Kasační stížnosti není důvodná.
[17] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval námitkami nepřezkoumatelnosti napadeného
rozsudku. Nepřezkoumatelnost je natolik závažnou vadou rozhodnutí městského soudu soudu,
že se jí Nejvyšší správní soud musí zabývat i tehdy, pokud by ji stěžovatel nenamítal, tedy
z úřední povinnosti (srov. §109 odst. 4 s. ř. s.). Má-li rozhodnutí soudu projít testem
přezkoumatelnosti, je třeba, aby se ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. jednalo o rozhodnutí
srozumitelné, s uvedením dostatku důvodů podporujících výrok rozhodnutí.
Nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů je dána především tehdy, opřel-li soud rozhodovací
důvody o skutečnosti v řízení nezjišťované, případně zjištěné v rozporu se zákonem
(viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003 – 75),
nebo pokud zcela opomenul vypořádat některou z námitek uplatněných v žalobě
(viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 10. 2005, č. j. 1 Afs 135/2004 – 73,
či rozsudek ze dne 8. 4. 2004, č. j. 4 Azs 27/2004 – 74). Za nepřezkoumatelná
pro nesrozumitelnost lze považovat zejména ta rozhodnutí, která postrádají základní zákonné
náležitosti; z nichž nelze seznat, o jaké věci bylo rozhodováno či jak bylo rozhodnuto; která
zkoumají správní úkon z jiných než žalobních důvodů (pokud by se nejednalo o případ zákonem
předpokládaného přezkumu mimo rámec žalobních námitek); jejichž výrok je v rozporu
s odůvodněním; která neobsahují vůbec právní závěry vyplývající z rozhodných skutkových
okolností nebo jejichž důvody nejsou ve vztahu k výroku jednoznačné (viz rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Azs 47/2003 – 130).
[18] V případě napadeného rozsudku se městský soud nedopustil výše uvedené
nesrozumitelnosti v podobě vnitřní rozpornosti výroku, nerozlišení výroku a odůvodnění,
nezjistitelnosti jeho adresátů či nevhodné formulace, protože napadený rozsudek jasně
a přehledně obsahuje všechny zákonem předepsané náležitosti. Ostatně samotný stěžovatel jeho
obsahu porozuměl, neboť s jeho závěry věcně polemizuje v kasační stížnosti, v níž podrobně
namítá nesprávné posouzení otázky aplikace koeficientů městským soudem. Nelze tudíž hovořit
o tom, že by rozsudek městského soudu byl nesrozumitelný. Skutečnost, že stěžovatel se závěry
soudu nesouhlasí a požaduje jiné, podrobnější odůvodnění, které by nadto plně odpovídalo jeho
postoji, nepředstavuje důvod pro zrušení napadeného rozsudku pro jeho údajnou
nesrozumitelnost.
[19] Pokud jde o nepřezkoumatelnost rozhodnutí krajského soudu pro nedostatek důvodů,
pod tento termín spadají rovněž nedostatky důvodů skutkových. Bude se typicky jednat
o případy, kdy soud opřel rozhodovací důvody o skutečnosti v řízení nezjišťované, případně
zjištěné v rozporu se zákonem, anebo kdy není zřejmé, zda vůbec nějaké důkazy v řízení byly
provedeny.
[20] Ani v tomto směru nezjistil Nejvyšší správní soud žádné pochybení městského soudu,
neboť ten uvedl, z jakého důvodu má za to, že napadené rozhodnutí nebylo s ohledem na použití
koeficientů vydáno v souladu se zákonem. Městský soud pouze vyjádřil svůj právní názor
ohledně (ne)zákonnosti napadeného rozhodnutí; z faktu, že nepřisvědčil argumentaci stěžovatele
a že dospěl k závěrům, se kterými nesouhlasí, nelze dovozovat nepřezkoumatelnost rozsudku.
[21] Jestliže stěžovatel namítá nepřezkoumatelnost z toho důvodu, že se městský soud
nesprávně zabýval aplikací přepočítacích koeficientů, ačkoli správní orgány nic takového
neučinily, fakticky tím polemizuje s právními názory městského soudu, který svými závěry
reagoval na příslušnou žalobní argumentaci. Otázka, zda městský soud příslušnou žalobní
námitku správní uchopil s ohledem na obsah odůvodnění správních rozhodnutí, nezakládá
naplnění kasačního důvodu nepřezkoumatelnosti rozsudku dle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.,
ale týká se posouzení zákonnosti rozhodnutí městského soudu dle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
Napadený rozsudek nečiní nepřezkoumatelným ani argumentace soudu, že „skupiny léčivých látek
uvedené v příloze č. 2 zákona č. 48/1997 Sb., neodpovídají jednotlivým referenčním skupinám vymezeným
vyhláškou č. 384/2007 Sb.“, neboť stěžovatel tuto argumentaci vytrhá z kontextu, z nějž je zřejmé,
že městský soud pouze obecně bez ohledu na konkrétní okolnosti daného případu konstatoval,
že mezi těmito skupinami jsou rozdíly a že se vždy neshodují. K témuž závěru přitom dospěl
i Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 10. 3. 2016, č. j. 4 As 292/2015 – 42. Nejvyšší správní
soud se v neposlední řadě neztotožňuje s požadavkem stěžovatele na to, aby městský soud přesně
stanovil, který léčivý přípravek je nejméně nákladný, jinak se tím podle jeho názoru naplnil
důvody nepřezkoumatelnosti rozsudku, neboť není věcí správní soudu nahrazovat činnost
správního orgánu.
[22] Nejvyšší správní soud proto neshledal, že by v dané věci byl naplněn kasační důvod dle
ustanovení §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
[23] K věci samé uvádí Nejvyšší správní soud následující:
Z předloženého správního spisu Nejvyšší správní soud zjistil, že správní orgán
prvního stupně (Státní ústav pro kontrolu léčiv) v rozhodnutí ze dne 15. 12. 2009,
č. j. SUKLS175815/2009, stanovil, že „při hodnocení nejméně nákladného přípravku v příloze 2 zákona
jsou také zohledněny rozdíly v dávkování jednotlivých léčivých látek, kdy Ústav při výpočtu ceny za ODTD,
resp. ceny za ODTD po přepočtu koeficientem současně zahrnuje i frekvenci dávkování daného přípravku
(viz soubor priloha 2-sk_81-24112009.pdf, který je součástí podkladů pro rozhodnutí)… K výroku 1. Ústav
stanovil pro referenční skupinu 25/2 - antihypertenziva, inhibitory ACE dlouhodobě působící, p.o. základní
úhradu ve výši 3,1725 Kč/ODTD v souladu s §39c odst.2 písm. a) zákona o veřejném zdravotním pojištění.
Při stanovení základní úhrady referenční skupiny 25/2 postupoval Ústav v souladu s §39c odst. 2 písm. a)
zákona o veřejném zdravotním pojištění… Následně byl vybrán přípravek s nejnižší cenou připadající
na obvyklou denní terapeutickou dávku (zaokrouhlenou na 4 desetinná místa matematicky) – referenční
přípravek. Referenčním přípravkem je LISINOPRIL-RATIOPHARM 20 MG POR TBL NOB
30X20MG obchodovaný v Holandsku… Při stanovení úhrady na základě nejnižší ceny za ODTD zjištěné
v EU nebude zajištěna plná úhrada alespoň jednoho přípravku náležejícího do předmětné referenční skupiny…
Ústav posoudil možnost navýšení základní úhrady ve veřejném zájmu s ohledem na §13 odst. 2 vyhlášky. Ústav
porovnal nejnižší cenu v přepočtu na ODTD zjištěnou v kterékoli zemi EU oproti průměru druhé až čtvrté
nejnižší ceny téhož léčivého přípravku (referenčního přípravku). Při přepočtu byla zohledněna odlišná velikost
balení (§3 odst. 5 téže vyhlášky). Nejnižší cena výrobce zjištěná v Holandsku je o 76,2 % nižší od průměru
tří nejnižších cen výrobce téhož přípravku zjištěných v ostatních zemích EU. Vzhledem k výše uvedenému
navyšuje Ústav základní úhradu předmětné skupiny v zásadě terapeuticky zaměnitelných přípravků. Ústav
stanovil úhradu předmětné skupiny na základě ceny referenčního přípravku vypočtené jako průměr tří nejnižších
cen tohoto přípravku (do průměru je zahrnuta nejnižší cena a další dvě nejnižší ceny téhož přípravku).
Tři nejnižší ceny referenčního přípravky byly zjištěny v Holandsku, Německu a Maďarsku. Cena referenčního
přípravku z průměru je 83,71 Kč. Základní úhrada vypočtená z této ceny je 2,7903 Kč/ODTD. Ústav zjistil,
jaká je nejnižší cena za ODTD přípravků v ČR náležejících do posuzované skupiny v zásadě terapeuticky
zaměnitelných přípravků. Přípravkem s nejnižší cenou za ODTD v ČR je RAMIPRILPOLPHARMA 10 MG,
TVRDÉ TOBOLKY POR CPS DUR 28X10MG, jeho cena za ODTD je ve výši 2,2020 Kč. Úhrada
za ODTD na základě průměru je vyšší než cena za ODTD přípravku s nejnižší cenou za ODTD v ČR
v posuzované skupině terapeuticky zaměnitelných přípravků… V tomto případě však není zajištěn plně hrazený
přípravek ve skupině č. 81 přílohy č. 2 zákona o veřejném zdravotním pojištění (Ostatní ACE inhibitory).
V souladu s postupem podle §39c odst. 5 byl nalezen nejméně nákladný přípravek v této skupině v České
republice. Jedná se o TANAP 1 MG POR CPS DUR 56X1MG (cena pro konečného spotřebitele dle DNC
133,28 Kč). Do cenového srovnání v rámci skupiny přílohy č. 2 zákona o veřejném zdravotním pojištění byly
zahrnuty všechny přípravky zařazené do této skupiny a to přípravky zařazené do seznamu hrazených přípravků.
Jako nejméně nákladný v příloze č.2 zákona o veřejném zdravotním pojištění byl Ústavem zjištěn léčivý přípravek
RAMICARD 1,25 POR CPS DUR 100X1,25MG (kód SÚKL: 0041693). Na základě Ústavem
ověřeného skutkového stavu však tento přípravek není v ČR dostupný (dle posledního hlášení distributorů léčivých
přípravků dle §77 odst. 1 písm. f) zákona číslo 378/2007 Sb. o léčivech., nebyl obchodován). Jelikož o tomto
zjištění nemá Ústav důvodnou pochybnost, byl přípravek z cenového srovnání vyloučen.“
Stěžovatel k otázce aplikace přepočítacích koeficientů v odůvodnění napadeného rozhodnutí
uvedl, že „Jestliže zákon praví, že základní úhrada se stanoví ve výši nejnižší ceny pro konečného spotřebitele
připadající na ODTD léčivého přípravku zařazeného do referenční skupiny, nelze toto vykládat
tak, že se základní úhrada stanoví „ve výši nejnižší ceny pro konečného spotřebitele léčivého přípravku v síle
odpovídající ODTD“. Přívlastek „připadající na ODTD“ se váže k ceně a není možné se domnívat,
že „připadající na ODTD“ rovná se „(léčivý přípravek) v síle odpovídající ODTD“. Odvolací orgán má tedy
za to, že základní úhrada může být vypočítána jak podle přípravku se stejnou silou, jako je stanovená ODTD,
tak za pomocí přípravku, který má jiný obsah léčivé látky v jednotce lékové formy než ten, který odpovídá
ODTD. Obdobné platí i pro postup podle ustanovení §39c odst. 5 zákona o veřejném zdravotním pojištění,
které ukládá Ústavu povinnost zajistit plnou úhradu alespoň jednoho přípravku v každé skupině přílohy č. 2,
avšak již neuvádí přesný postup, jak má být tomuto požadavku vyhověno. Z výše uvedených důvodů platí rovněž
pro stanovení referenčního přípravku v rámci cenového srovnání ve skupině přílohy č. 2 zákona o veřejném
zdravotním pojištění, že může být vybrán i přípravek, jehož síla neodpovídá výši ODTD. Vyhláška o způsobu
hodnocení výše a podmínek úhrady ve svém ustanovení §3 odst. 2 stanoví, že základní úhrada u přípravků
s různými silami (různým obsahem léčivé látky) v jednotce lékové formy se stanovuje pro sílu odpovídající ODTD.
Toto ustanovení neupravuje pravidla pro výběr referenčního přípravku, pouze určuje, že u všech léčivých přípravků
obsahujících určitou léčivou látku, ať mají sílu v jednotce lékové formy jakoukoli, bude základní úhrada shodná
a odpovídající takové úhradě, jakou by měla ODTD této léčivé látky. Z výše uvedeného tedy vyplývá, že formulace
ustanovení §39c odst. 5 zákona o veřejném zdravotním pojištění i ustanovení §3 odst. 2 vyhlášky o způsobu
stanovení výše a podmínek úhrady svědčí pro předpoklad přepočtu síly léčivého přípravku na ODTD. Z toho
plyne nutnost zvolit určitý mechanismus přepočtu, který však tato ustanovení blíže nespecifikují. Odvolací orgán
je toho názoru, že Ústav správně zvolil mechanismus přepočtu uvedený v ustanovení §16 vyhlášky o způsobu
hodnocení výše a podmínek úhrady, přestože se nachází v části IV., která se na stanovení základní úhrady přímo
nevztahuje. Odvolací orgán se však domnívá, že nelze vycházet čistě ze systematického výkladu příslušné normy,
a že nelze připustit situaci, kdy bude síla přepočítávána dvěma odlišnými mechanismy, a to pouze v závislosti
na tom, jestli se jedná o fázi stanovování základní úhrady v referenční skupině nebo její úpravu pro konkrétní
léčivý přípravek. V obou případech se totiž jedná o identický proces, a tudíž je nezbytné danou normu
interpretovat s využitím logického a teleologického výkladu. Zákon o veřejném zdravotním pojištění ani vyhláška
o způsobu hodnocení výše a podmínek úhrady, přestože počítají s určitým přepočtem základní úhrady na ODTD,
žádný konkrétní mechanismus přepočtu nestanoví, a tak je užití koeficientů nejlepším možným postupem
upraveným danými právními předpisy.“
[24] Z obsahu správního spisu vyplývá, že správní orgány se nejprve snažily zjistit základní
úhradu v referenční skupině ve výši nejnižší ceny pro konečného spotřebitele podle ustanovení
§39c odst. 2 písm. a) zákona o veřejném zdravotním pojištění. Jelikož podle tohoto výpočtu
správní orgány dospěly k výši základní úhrady, na jejímž základě by nebyl splněn zákonný
požadavek dle ustanovení §39c odst. 5 zákona o veřejném zdravotním pojištění, aby byl alespoň
jeden léčivý přípravek plně hrazen, přistupovaly k dalším úpravám a novým přepočtům celé
skupiny, přičemž jim vycházely jako nejlevnější zcela jiné léčivé přípravky. Během těchto výpočtů
základní úhrady přitom správní orgány aplikovaly přepočítací koeficienty (srov. např. tabulku
Přehled přípravků dostupných v České republice s uvedením maximálních cen pro konečného
spotřebitele ze dne 8. 10. 2009 a 24. 11. 2009).
[25] Otázkou aplikace přepočítacích koeficientů při výpočtu základní úhrady, která
je středobodem předmětné kasační stížnosti, se Nejvyšší správní soud již zabýval, a to v rozsudku
ze dne 5. 5. 2016, č. j. 5 Ads 76/2015 – 80, v němž dospěl k následujícím závěrům:
„První a stěžejní kasační námitka stěžovatele spočívá v obhajobě postupu Ústavu, který při stanovení
základní úhrady léčivých přípravků použil koeficienty dle §16 vyhlášky č. 92/2008 Sb. Předmětné ustanovení
zní následovně:
„Úprava úhrady s ohledem na vhodnost síly
(1) Úhrada jedné obvyklé terapeutické dávky se u přípravků s různými silami (různým obsahem léčivé
látky) v jednotce lékové formy snižuje koeficientem 0,667 pro každé zdvojnásobení síly, a to pouze tehdy, jestliže
zdvojnásobení obsahu léčivé látky prokazatelně přináší zvýšení terapeutické účinnosti.
(2) Úhrada jedné obvyklé terapeutické dávky se při každém poklesu obsahu léčivé látky v jednotce lékové
formy přípravku na polovinu zvyšuje koeficientem 1,5 pro jednu obvyklou terapeutickou dávku, a to tehdy, jestliže
nedojde ke snížení terapeutické účinnosti pod míru účelné terapeutické intervence.
(3) Úprava koeficientem se nepoužije u přípravků, které jsou používány při zahájení terapie titrací
dávek, pokud tato titrace trvá nejvýše po dobu 60 dnů, nebo tehdy, jsou-li různé síly určeny k léčbě odlišných
onemocnění nebo je-li žádáno o stanovení ceny, která je stejná pro všechny síly a nezávislá na obsahu léčivé látky
v přípravku.“
Citované ustanovení je podrobnější úpravou zákonného požadavku, obsaženého v §39b odst. 2 písm. e)
zákona o veřejném zdravotním pojištění, na posouzení vhodnosti síly léčivého přípravku při stanovení výše
a podmínek jeho úhrady. Tento požadavek se týká posouzení vlastností jednotlivého, konkrétního léčivého
přípravku, a to ve srovnání s přípravkem, který byl použit pro stanovení výše základní úhrady, pro účely zvýšení
nebo snížení výše úhrady přípravku oproti základní úhradě podle §7 vyhlášky. Z toho je evidentní, že §16
vyhlášky přichází ke slovu až poté, co již byla základní úhrada stanovena.
Aplikace §16 vyhlášky při stanovení výše základní úhrady, která je pro všechny posuzované léčivé
přípravky stejná, by nedávala ani žádný smysl; vhodnost síly, tedy množství léčivé látky v jednotce lékové formy,
u jednoho posuzovaného přípravku by se odrazila ve výši stanovené úhrady, která je poskytována též ostatním
přípravkům, neboť základní úhrada je pro všechny posuzované přípravky s ohledem na §39c odst. 1 zákona
o veřejném zdravotním pojištění shodná.
Konečně i členění vyhlášky dokládá, že §16 vyhlášky na stanovení základní úhrady nemá dopadat.
Zatímco otázky základní úhrady jsou ve vyhlášce řešeny v části třetí, nadepsané „Způsob hodnocení výše
a podmínek základní úhrady“, předmětné ustanovení je systematicky zařazeno v části čtvrté, nazvané „Způsob
hodnocení výše úhrady přípravku“, která upravuje výpočet úhrady konkrétního přípravku na základě již určené
základní úhrady.
Odkaz stěžovatele na §39b odst. 7 zákona či §39g odst. 4 zákona nemůže použití koeficientů podle
vyhlášky již ve fázi stanovení základní úhrady ospravedlnit. Podle prvně zmíněného ustanovení „[z]působ
hodnocení výše a podmínek úhrady stanovených v odstavcích 2 až 6, podmínky za nichž je léčivý přípravek
nebo potravina pro zvláštní lékařské účely hrazen formou paušálu, na lékařský předpis nebo formou zvlášť
účtovaného léčivého přípravku, stanoví Ministerstvo zdravotnictví prováděcím právním předpisem“. Ustanovení
§39b odst. 2 až 6 se však vztahují na stanovení výše a podmínek úhrady již konkrétních léčivých přípravků,
nikoli základní úhrady, jejíž zjišťování je upraveno v §39c zákona. To potvrzuje i §39g odst. 4 zákona, podle
něhož se „[p]ři rozhodování o výši a podmínkách úhrady Ústav léčivému přípravku nebo potravině pro zvláštní
lékařské účely stanoví základní úhradu podle §39c. Při stanovení výše a podmínek úhrady tohoto léčivého
přípravku nebo potraviny pro zvláštní lékařské účely základní úhradu zvýší nebo sníží na základě posouzení
podmínek stanovených v §39b odst. 2 způsobem stanoveným prováděcím právním předpisem (§39b odst. 7)“.
Nejprve se tedy všem přípravkům referenční skupiny stanoví základní úhrada podle §39c zákona; v této fázi
právní předpisy aplikaci koeficientů neumožňují. Teprve v navazující fázi, kdy je stanovena výše úhrady
jednotlivým přípravkům podle §39b zákona, mohou být použity koeficienty dle vyhlášky 92/2008 Sb.
na základě zmocnění v §39b odst. 7 zákona.
Stěžovatel užití koeficientů při stanovení základní úhrady obhajuje zejména nutností plné úhrady alespoň
jednoho léčivého přípravku z každé skupiny léčivých látek uvedených v příloze č. 2 zákona o veřejném zdravotním
pojištění podle §15 odst. 5 a §39c odst. 5 zákona. Bez použití koeficientů se podle stěžovatele může stát,
že nebude zajištěn alespoň jeden plně hrazený léčivý přípravek v příslušné skupině léčivých látek podle přílohy č. 2
zákona. Taková situace podle něj nastane v situaci, kdy bude jako nejméně nákladný zvolen léčivý přípravek,
jehož síla bude vyšší než stanovená ODTD. Dokládá to hypotetickým příkladem uvedeným výše v rekapitulaci
kasační stížnosti.
Nejvyšší správní soud se s touto argumentací neztotožňuje. V prvé řadě je nutné konstatovat, že v nyní
posuzované věci nebyla síla žádného z léčivých přípravků, o jejichž úhradě se vedlo předmětné správní řízení, vyšší
než ODTD. Zatímco ODTD byla stanovena na 2000 mg, množství léčivé látky v jednotce lékové formy
u žádného z přípravků nepřesáhlo 1000 mg (viz str. 4–5 rozhodnutí Ústavu). Stěžovatel tedy hájí použití
koeficientů s poukazem na scénář, který v této věci nemohl nastat.
Zadruhé, stěžovatel nevysvětlil, proč ve svém hypotetickém příkladu aplikoval koeficient podle §16
vyhlášky i na nejméně nákladný léčivý přípravek, který byl použit pro stanovení výše základní úhrady, když
takový postup zapovídá §7 vyhlášky č. 92/2008 Sb., podle něhož platí: „Při zvýšení nebo snížení výše úhrady
přípravku oproti základní úhradě se kritéria uvedená v §39b odst. 2 zákona hodnotí oproti přípravku, který
byl použit pro stanovení výše základní úhrady nebo oproti jiné terapii, která byla rozhodná pro stanovení
základní úhrady“. Z citovaného ustanovení výslovně plyne, že se vhodnost síly jakožto kritérium uvedené v §39b
odst. 2 písm. e) zákona a podrobněji upravené v §16 vyhlášky, hodnotí oproti přípravku, který byl použit
pro stanovení výše základní úhrady. Úhradu výše popsaného hypotetického přípravku, který byl pro stanovení výše
základní úhrady použit, by nebylo možné zvýšit či snížit „oproti přípravku, který byl použit pro stanovení výše
základní úhrady“, neboť by jeho parametry byly vlastně konfrontovány samy se sebou a rozdíl by byl vždy nulový.
Při stanovení výše úhrady nejméně nákladného přípravku ve stěžovatelem předloženém příkladu tak nemohl
být použit žádný koeficient podle vyhlášky. V takovém případě by pak byl nejméně nákladný přípravek plně
hrazen.
Argumentace ustáleností rozhodovací praxe Ústavu nemůže ospravedlnit postup, který byl výše shledán
rozporným s právními předpisy. Zde Nejvyšší správní soud odkazuje na svůj rozsudek ze dne 16. 3. 2010,
č. j. 1 Afs 50/2009 - 233: „Pokud pak správní orgán zamýšlí rozhodnout v obdobném či shodném případě
jiným způsobem, může tak učinit pouze, jak stanoví §2 odst. 4 správního řádu, pokud je to důvodné. Jinými
slovy, zásada legitimního očekávání účastníka správního řízení nemá v žádném případě absolutní hodnotu
a je např. omezena jinými zásadami, jež je v rámci správního řízení správní orgán povinen respektovat. Zde musí
Nejvyšší správní soud souhlasit s názorem krajského soudu, že zásada legitimního očekávání je omezena zejm.
zásadou legality (§2 odst. 1 a 2 správního řádu) či zásadou účelnosti a souladu zvoleného řešení s veřejným
zájmem (§2 odst. 4 správního řádu). Lze tedy přitakat krajskému soudu, že jedním ze závažných důvodů,
na základě nichž může správní orgán prolomit legitimní očekávání účastníků správního řízení, by mohl
být např. rozpor rozhodování správního orgánu s právními předpisy“ (bod 26).
Z výše uvedených důvodů Nejvyšší správní soud uzavírá, že stěžovatel přesvědčivě nevysvětlil, proč
byl v nyní posuzovaném případě nucen k zajištění souladu s §15 odst. 5 a §39c odst. 5 zákona aplikovat
koeficienty uvedené ve vyhlášce č. 92/2008 Sb. již ve fázi stanovení základní úhrady. První kasační námitka
tedy není důvodná.“
[26] Jestliže Nejvyšší správní soud má v souladu s ustanovením §12 s. ř. s. zajišťovat jednotu
rozhodování v oblasti správního soudnictví, musí rozhodovat jednotně i on sám. Pokud
tedy zde existuje rozhodnutí týkající se obdobných účastníků a řešící stejnou právní otázku,
je na místě, aby se Nejvyšší správní soud závěry uvedenými v takovém rozhodnutí sám řídil.
Stěžovatel sice s těmito závěry fakticky nesouhlasí, ale nepřednáší nic nového, co by tyto
závěry mohlo vyvrátit. Nejvyšší správní soud přitom v kasační argumentaci neshledává nic,
co odůvodnilo odchýlení se od výše uvedených závěrů, případně postoupení věci rozšířenému
senátu – srov. přiměřeně usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne
12. 1. 2011, č. j. 1 Afs 27/2009 – 98; nebo rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
8. 1. 2009, č. j. 1 Afs 140/2008 - 77.
[27] Nejvyšší správní soud má za to, že právní úprava obsažená v §39c zákona o veřejném
zdravotním pojištění obsahuje určitý postup kroků, podle kterých měly správní orgány
postupovat. V posuzované věci tedy měly řádně vypočíst základní úhradu podle ustanovení §39c
odst. 2 písm. a) zákona o veřejném zdravotním pojištění, a to bez přepočítacích koeficientů,
jak bylo výše vysvětleno. Jestliže takto správní orgány nepostupovaly, tj. použily přepočítací
koeficienty, je nutné jim toto klást k tíži a napadené rozhodnutí zrušit, neboť všechny následující
úvahy žalovaného o nutnosti navýšení, resp. přepočítání a stanovení základní úhrady na základě
úplně jiného léčivého přípravku, se míjejí se zákonným postupem obsaženým v §39c zákona
o veřejném zdravotním pojištění.
[28] Nadto tyto následné kroky mají na sebe navazovat, tj. např. pokud správní orgány
uvažovaly o aplikaci §13 vyhlášky o stanovení výše úhrady léčivých přípravků (srov. „na základě
veřejného zájmu Ústav může též zvýšit úhradu přípravkům“), měly postupovat tak, že měly
již zjištěnou úhradu zvyšovat, nikoli ji znovu vypočítávat a vybírat jiný „nejméně nákladný léčivý
přípravek“, jak se tomu v tomto případě fakticky stalo. Rovněž ustanovení §39c odst. 5 zákona
o veřejném zdravotním pojištění hovoří o úpravě úhrad, nikoliv o novém přepočtení, navíc
s léčivými přípravky, které by nesplňovaly podmínky pro jejich zařazení do výpočtu dle §39c
odst. 2 písm. a) téhož předpisu. Správní orgány tedy při svých jednotlivých výpočtech používaly
zcela jinou množinu léčivých přípravků a pokaždé hledaly „nejlevnější variantu“ za použití jiných
postupů, což způsobovalo jiné výsledky výběru „nejlevnějšího léčivého přípravku“. Nadto
se správní orgány nezabývaly otázkou, zda bylo vůbec na místě postupovat podle §13 vyhlášky
o stanovení výše úhrady léčivých přípravků, když jediným důvodem pro odmítnutí prvního
výsledku bylo to, že nebyla splněna podmínka §39c odst. 5 zákona o veřejném zdravotním
pojištění ohledně zajištění plně hrazeného léčivého přípravku.
[29] Nejvyšší správní soud v tomto směru vnímá odůvodnění prvostupňového rozhodnutí
jako prakticky nepřezkoumatelné, když správní orgán prvního stupně konstatoval, že po zvýšení
úhrady ve veřejném zájmu podle §13 odst. 2 vyhlášky o stanovení výše úhrady léčivých
přípravků, činí u referenčního přípravku (LISINOPRIL-RATIOPHARM 20 MG POR TBL
NOB 30X20MG) základní úhrada částku 2,7903 Kč/ODTD, aby následně vysvětlil, že nejnižší
cena za ODTD přípravků v ČR náležejících do posuzované skupiny v zásadě terapeuticky
zaměnitelných přípravků je u přípravku RAMIPRIL – POLPHARMA 10 MG, TVRDÉ
TOBOLKY POR CPS DUR 28x10 MG s cenou za ODTD ve výši 2,2020 Kč, a následně
konstatoval, že výše úhrady za ODTD na základě průměru cen u referenčního přípravku je vyšší
než za ODTD přípravku s nejnižší cenou za ODTD v ČR. Následně však prvostupňový orgán
uvedl, že v tomto případě není zajištěn plně hrazený přípravek ve skupině č. 81 přílohy č. 2
zákona o veřejném zdravotním pojištění. Tyto závěry jsou přitom v logickém rozporu
s tím, co nyní tvrdí stěžovatel v kasační stížnosti. Jestliže totiž namítá, že všechny léčivé přípravky
z referenční skupiny č. 25/2 spadají do skupiny č. 81 přílohy č. 2 zákona o veřejném zdravotním
pojištění, pak není zřejmé, jak to, že v případě stanovení základní úhrady podle §13 odst. 2
vyhlášky o stanovení výše úhrady léčivých přípravků, ve výši 2,7903 Kč/ODTD, by nebyl
zajištěn žádný plně hrazený léčivý přípravek, když sám správní orgán tvrdí, že u přípravku
RAMIPRIL – POLPHARMA 10 MG, TVRDÉ TOBOLKY POR CPS DUR 28x10 MG
byla zjištěna cena za ODTD ve výši 2,2020 Kč. Další rozpor Nejvyšší správní soud spatřuje
v tom, že podle výroku prvostupňového rozhodnutí byla výše základní úhrady stanovena
na základě postupu dle ustanovení §39c odst. 2 písm. a) zákona o veřejném zdravotním pojištění,
kdežto dle jeho odůvodnění a podle samotného stěžovatele byla určena na základě ustanovení
§39c odst. 5 zákona o veřejném zdravotním pojištění.
[30] Jinými slovy správní orgány měly hodnotu zjištěnou na základě výpočtu podle §39c
odst. 2 písm. a) zákona o veřejném zdravotním pojištění příslušným způsobem zvýšit, aby dostály
požadavku §39c odst. 5 zákona, nikoli znovu přepočítávat a zjišťovat zcela novou na základě
jiného léčivého přípravku, jak se tomu stalo v projednávané věci.
[31] Za této situace, kdy správní orgány nepostupovaly v souladu se zákonem a používaly
koeficienty, které zákon nestanoví, nebylo věcí městského soudu provést další výpočty a zjistit
namísto správních orgánů, který léčivý přípravek měl být vybrán, a rozhodnout, zda u některých
léčivých přípravků byly splněny podmínky pro případné zvýšení úhrady. Tyto základní otázky
měly vyřešit správní orgány, které nemohou žádat po správních soudech, aby jejich činnost
nahradily.
III.
Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení
[32] Na základě výše uvedených důvodů dospěl Nejvyšší správní soud po přezkoumání
napadeného rozsudku Městského soudu v Praze k závěru, že nebyl naplněn tvrzený důvod
podání kasační stížnosti podle §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s., za použití ustanovení §109
odst. 3 a 4 s. ř. s. Kasační stížnost proto není důvodná a Nejvyšší správní soud ji podle
§110 odst. 1 poslední věty s. ř. s. zamítl.
[33] O nákladech řízení rozhodl Nejvyšší správní soud v souladu s ustanovením §60 odst. 1
s. ř. s. ve spojení s ustanovením §120 s. ř. s. Stěžovatel nebyl ve věci procesně úspěšný, proto
nárok na náhradu nákladů řízení nemá.
[34] Náklady žalobců a) a b) sestávají z odměny jejich zástupce JUDr. PharmDr. Vladimíra
Bíby, za celkem 2 úkony právní služby (za dvě zastupované osoby) ve smyslu ustanovení
§11 odst. 1 písm. d) vyhlášky č. 177/1996 Sb., advokátního tarifu, ve znění pozdějších předpisů –
2 písemná podání ve věci samé. Tato odměna je podle ustanovení §9 odst. 4 písm. d) cit.
vyhlášky ve spojení s ustanovením §7 cit. vyhlášky stanovena ve výši 3.100 Kč za jeden úkon
právní služby; tato odměna náleží advokátovi za každou takto zastupovanou osobu, takže
mu celkem náleží odměna ve výši odpovídající čtyřem úkonům, kterou je však nutné ponížit
o 20 %, jelikož se jednalo o společné úkony při zastupování více osob (viz. ustanovení §12
odst. 4 advokátního tarifu), tj. na 2.480 Kč za jeden úkon právní služby. Dále Nejvyšší správní
soud přiznal náhradu hotových výdajů podle ustanovení §13 odst. 3 advokátního tarifu ve výši
1.200 Kč za 4 úkony (jeden úkon právní služby po 300 Kč). Celkem tedy Nejvyšší správní soud
přiznal částku 11.120 Kč jako odměnu za zastupování a náhradu hotových výdajů; tuto částku
musel dále navýšit o částku odpovídající dani z přidané hodnoty, neboť zmocněný advokát
je dle předloženého osvědčení jejím plátcem. Žalovaný je tedy povinen zaplatit náhradu nákladů
řízení ve výši 13.455,20 Kč. K výplatě této částky pak Nejvyšší správní soud stanovil přiměřenou
lhůtu.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 31. května 2016
JUDr. Dagmar Nygrínová
předsedkyně senátu