ECLI:CZ:NSS:2016:5.ADS.151.2016:24
sp. zn. 5 Ads 151/2016 - 24
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Matyášové
a soudců Mgr. Ondřeje Mrákoty a JUDr. Jakuba Camrdy v právní věci žalobce: J. Ž., zastoupený
Mgr. Jaroslavem Holubem, advokátem se sídlem Gajdošova 4392/7, Brno, proti žalované: Česká
správa sociálního zabezpečení, se sídlem Křížová 1292/25, Praha, v řízení o kasační stížnosti
žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 18. 5. 2016, č. j. 41 Ad 6/2015 - 29,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalované se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I.
Vymezení věci
Kasační stížností se žalobce (dále jen „stěžovatel“) domáhá zrušení rozsudku Krajského
soudu v Brně (dále jen „krajský soud“) ze dne 18. 5. 2016, č. j. 41 Ad 6/2015 – 29, kterým byla
zamítnuta jeho žaloba proti rozhodnutí žalované ze dne 1. 12. 2014, č. j. X, jímž žalovaná zamítla
námitky stěžovatele a potvrdila rozhodnutí České správy sociálního zabezpečení ze dne
5. 9. 2014, č. j. X (dále jen „rozhodnutí I. stupně“), jímž byla zamítnuta žádost stěžovatele o
změnu starobního důchodu pro nesplnění podmínek §56 odst. 1 písm. b) zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, v relevantním znění (dále jen „zákon o důchodovém pojištění“).
II.
Podstatný obsah kasační stížnosti a vyjádření žalované
V kasační stížnosti stěžovatel napadá rozsudek z důvodů, které podřadil pod §103 odst. 1
písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“).
Konkrétně stěžovatel namítá nesprávný (rigidní) výklad §174 zákona č. 100/1988 Sb.,
o sociálním zabezpečení, ve znění účinném do 31. 12. 1995 (dále jen „zákon o sociálním
zabezpečení“), podle něhož k tomu, aby stěžovatel mohl odejít do důchodu ve věku 59 let,
musely být splněny následující podmínky: 1) odpracováno nejméně 25 roků (§174 odst. 1 zákona
o sociálním zabezpečení), 2) z toho alespoň 15 roků v zaměstnání uvedeném v §14 odst. 2
písm. b) až l) zákona o sociálním zabezpečení [§174 odst. 1 písm. d) zákona o sociálním
zabezpečení], c) zaměstnání I. kategorie trvaly ke dni 31. 12. 1992 (§174 odst. 2 zákona
o sociálním zabezpečení). O splnění prvních dvou podmínek není sporu, nicméně, stěžovatel
má na rozdíl od žalované a krajského soudu za to, že splnil rovněž třetí podmínku, protože
ke dni 31. 12. 1992 pracoval jako potápěč, přičemž tuto práci vykonával jako osoba samostatně
výdělečně činná, a nikoli ve státním sektoru, resp. v privatizovaném podniku.
Podle stěžovatele je uvedená třetí podmínka proti smyslu zákona a je rovněž v rozporu
s ústavním pořádkem České republiky. Stěžovatel odkázal na rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 21. 4. 2010, č. j. 6 Ads 122/2009 – 59, konkrétně na tu jeho část, v níž zdejší soud
uvádí následující: „Pozdější doktrinální výklad zdůrazňoval zejména to, že diferenciaci důchodů podle
pracovních kategorií odůvodňovala obtížná a zdraví škodlivá zaměstnání a omezené technické možnosti
poskytnout v těchto zaměstnáních lepší a bezpečnější pracovní podmínky. Vyšší starobní důchody a dřívější vznik
nároku na ně byly tedy jakousi kompenzací za dobrovolně podstoupená rizika.“ Smyslem dané právní
úpravy tedy podle stěžovatele bylo zejména kompenzovat zdravotní rizika spojená s určitými
profesemi. Stěžovatel neshledává žádný důvod, pro který by mu měla být tato kompenzace
odepřena, neboť prokazatelně odpracoval v zaměstnání spadajícím do kategorie I. A do data
31. 12. 1992 více než 15 let a po celou tuto dobu práci vykonával ve státním podniku. Pokud stát
po roce 1989 i nadále uznává a poskytuje výhody zaměstnancům, kteří vykonávali zaměstnání
v privilegovaných pracovních kategoriích, je absurdní, aby tyto výhody byly určeny pouze pro
zaměstnance, kteří tuto práci vykonávali k určitému datu. Tato úprava diskriminuje zaměstnance,
kteří splnili veškeré ostatní podmínky, ale práci v privilegovaném zaměstnání ukončili
z jakéhokoli důvodu dříve. Stěžovatel má za to, že pokud i nadále stát poskytuje výhody spojené
se zaměstnáním v privilegovaných kategoriích, měly by tyto výhody být poskytnuty
zaměstnancům, kteří pro to splnili podmínky do určitého data, bez nutnosti toho, aby byla práce
v privilegované pracovní kategorii vykonávána k jednomu konkrétnímu datu. Pokud by tomu
tak nebylo, docházelo by k nedůvodnému znevýhodnění těch osob, které podmínky splnily
již dříve. Stěžovatel je proto přesvědčen o tom, že §174 odst. 2 zákona o sociálním zabezpečení
je diskriminační a je v rozporu s čl. 3 a čl. 30 Listiny základních práv a svobod.
Je nesporné, že stěžovatel práci zařazenou v kategorii I.A vykonával 15 let a 42 dnů.
Nejméně tedy po tuto dobu bral na sebe rizika spojená s touto prací bez adekvátních náhrad
za rizika, která s jeho profesí souvisela. Práce, kterou vykonával, se přitom na něm podepsala
trvale zhoršeným zdravotním stavem. Je v rozporu se smyslem zákona, aby mu byly poskytované
výhody upřeny jen pro to, že zaměstnání zařazené do kategorie I. A přestal vykonávat před
určitým datem, přičemž před tímto datem splnil všechny podmínky, které jsou potřeba
k poskytnutí výhod. Navíc stěžovatel předmětnou práci přestal vykonávat pouze pro státní
organizaci, ale nadále ji vykonával jako osoba samostatně výdělečně činná. Je přesvědčen, že nelze
žádným způsobem zdůvodnit, proč by měl mít výhody zaměstnanec, který práci zařazenou
do privilegované kategorie vykonával k datu 31. 12. 1992 a po tomto datu tuto práci ukončil
a následně vykonával jinou práci, oproti zaměstnanci, který zaměstnání zařazené do privilegované
kategorie vykonával po naprosto stejnou dobu, avšak tuto práci ukončil před rozhodným datem
31. 12. 1992.
Podle stěžovatele není opodstatněná argumentace, že pracoval jako osoba samostatně
výdělečně činná, a proto si mohl oproti zaměstnancům sjednávat jiné podmínky. K uvedenému
stěžovatel namítl, že mezi obdobím, kdy stěžovatel ukončil zaměstnání ve státní organizaci
a rozhodným datem 31. 12. 1992 uběhla relativně krátká doba, která jistě neměla zásadní vliv
na určení výše důchodu a možnosti kompenzovat veškerá rizika, která absolvoval během
předchozích let. Stěžovatel nepožaduje, aby byla doba, kterou vykonával jako osoba samostatně
výdělečně činná, započítána do doby výkonu práce uvedené v kategorii I. A. Dobu výkonu této
práce zařazené do privilegované kategorie má prokazatelně vykonanou ve státní organizaci,
ale požaduje, aby měl pro odchod do důchodu stejné podmínky jako jeho bývalí kolegové, kteří
vykonávali stejnou práci, avšak v této organizaci zůstali až do 31. 12. 1992 a práci tam ukončili
později.
Protože stěžovatel více než 15 let vykonával práci obtížnou a zdraví škodlivou v době,
kdy technické možnosti neposkytovaly v tomto zaměstnání lepší a bezpečnější pracovní
podmínky, je důsledná aplikace §174 zákona o sociálním zabezpečení, tj. trvání na kumulativním
splnění všech předpokládaných podmínek v rozporu s účelem právní úpravy, diskriminační
a v konečném důsledku také v rozporu s Listinou základních práv a svobod.
Žalovaná navrhla zamítnutí kasační stížnosti, neboť napadené rozhodnutí bylo vydáno
v souladu se zákonem.
III.
Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
Nejvyšší správní soud přezkoumal formální náležitosti kasační stížnosti a shledal,
že kasační stížnost je podána včas, neboť byla podána ve lhůtě dvou týdnů od doručení
napadeného rozsudku (§106 odst. 2 s. ř. s.), je podána osobou oprávněnou, neboť stěžovatel byl
účastníkem řízení, z něhož napadený rozsudek vzešel (§102 s. ř. s.), a stěžovatel je zastoupen
advokátem (§105 odst. 2 s. ř. s.).
Nejvyšší správní soud poté přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu v rozsahu
kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů a zkoumal při tom, zda napadený rozsudek netrpí
vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
Kasační stížnost není důvodná.
V posuzované věci je sporná otázka, zda §174 odst. 2 zákona o sociálním zabezpečení,
podle kterého podmínkou vzniku nároku na starobní důchod podle §174 odst. 1 zákona
o sociálním zabezpečení je, že zaměstnání I. pracovní kategorie nebo služba I. nebo II. kategorie
funkcí trvaly ke dni 31. prosince 1992; za zaměstnání se pro tyto účely považují i náhradní doby
a doby uvedené v §5 odst. 1 a v §6 odst. 1 nařízení vlády Československé socialistické republiky
č. 117/1988 Sb., stěžovatele, který měl ke dni 31. 12. 1992 předmětnou práci vykonávat
jako osoba samostatně výdělečně činná, nediskriminuje a není v rozporu s ústavním pořádkem
České republiky, konkrétně s čl. 3 a čl. 30 Listiny základních práv a svobod.
Je třeba uvést, že rovněž touto otázkou se zabýval Nejvyšší správní soud již v rozsudku
ze dne 21. 4. 2010, č. j. 6 Ads 122/2009 – 59, z něhož stěžovatel vyjímá v rámci své argumentace
pouze výše citovanou část.
Nejvyšší správní soud ovšem v tomto rozsudku dále uvedl: „Systém zvýhodněných pracovních
kategorií v Československu a v dalších zemích bývalého komunistického bloku vznikl za obdobných geopolitických
okolností v 50. letech 20. století. Osud kategorizace prací však byl v jednotlivých zemích po pádu komunistického
režimu různý. Na Slovensku byly podobně jako v České republice zrušeny ještě federálním zákonodárcem.
Dodatečnými novelizacemi zákona č. 100/1988 Sb. došlo však k zachování pracovních kategorií do konce roku
1999 s tím, že nový §16 tohoto zákona vztáhl nároky ze zařazení do zvýhodněné pracovní kategorie i na osoby
zaměstnané v obchodních společnostech, které vznikly z bývalých státních podniků, přičemž právě provedení
transformace ze státního podniku bylo kogentní podmínkou pro zařazení zaměstnance do zvýhodněné pracovní
kategorie, jak to potvrdil i Nejvyšší soud Slovenské republiky ve svém rozhodnutí ze dne 19. 10. 2005, sp. zn.
4 So 223/2004, publikovaném pod č. 48/2006 Zbierky stanovísk a rozhodnutí súdov SR č. 5/2006, s. 63
a násl. (dostupné na www.nssr.blox.sk). Rovněž například v Bulharsku a Rumunsku byl v omezené míře systém
pracovních kategorií zachován, přičemž rumunský Ústavní i Nejvyšší soud dospěly k závěru, že rozlišování
zaměstnanců pro účely doby odchodu do důchodu, pokud pracovali ve stejných pracovních podmínkách, by bylo
diskriminační (nález Ústavního soudu ze dne 1. 6. 1999, č. 87/1999, publikovaný ve Sbírce pod č. 352
dne 26. 7. 1999, a rozhodnutí Nejvyššího soudu Rumunska ze dne 15. 1. 2003, sp. zn. 1769/2002,
č. 63/2003, dostupné na www.dezvaluiri.ro). Rovněž v případě pracovní kategorizace v bývalé Německé
demokratické republice, kterou reflektoval demokratický právní řád po sjednocení Německa, německý Spolkový
ústavní soud konstatoval, že nároky z doplňkových a zvláštních systémů zabezpečení, vzniklé v NDR a uznané
Smlouvou o sjednocení Německa, požívají práva na ochranu vlastnictví. Určitá omezení výše důchodu připustil
jenom u bývalých pracovníků Ministerstva pro státní bezpečnost a Úřadu pro národní bezpečnost (srov. nálezy
Spolkového ústavního soudu 1 BvL 11/94, 1 BvL 22/95 a 1 BvL 32/ 95, všechny ze dne 28. 4. 1999,
dostupné na www.bverfg.de, a komentář k těmto nálezům Tüffers H. Rentenüberleitung teilweise verfassungswidrig
- Die Rentenurteile des Bundesverfassungsgerichts, dostupný na www.forschung-und-lehre.de.). Pokud v systémech
důchodového zabezpečení existují specifické výhody pro zaměstnance v určitých profesích, jedná se typicky o tzv.
„zaměstnavatelské systémy“, na jejichž financování se podílejí zaměstnanec i zaměstnavatel, přičemž univerzální
solidarita všech pojištěnců se obvykle neuplatňuje…..V rámci přizpůsobení systému sociálního zabezpečení
standardům demokratického právního státu bylo potřeba postupně vyloučit jednak preference v oblasti sociálního
zabezpečení, jednak také odstranit setrvávající diskriminace, přičemž jedna z hlavních diskriminací byla mezi
zaměstnanci státních organizací a mezi osobami samostatně výdělečně činnými (Dostal, J. Transformace sociálního
systému České republiky. Teze přednášky pro Parlament ČR. Ministerstvo práce a sociálních věcí : Praha,
1994,)….. Uvozovací zákon k Listině základních práv a svobod č. 23/1991 Sb., účinný od 8. 2. 1991,
ve svém §1 zavedl povinnost výkladu všech právních předpisů v souladu s Listinou základních práv a svobod,
která stojí na principu rovnosti všech lidí (čl. 1). Listina dále zakotvuje zákaz diskriminace v právech (čl. 3)
a právo na přiměřené hmotné zabezpečení ve stáří (čl. 30). Československo bylo již od roku 1976 vázáno
Mezinárodním paktem o občanských a politických právech (č. 120/1976 Sb.), který ve svém čl. 26 stanoví:
„Všichni jsou si před zákonem rovni a mají právo na stejnou ochranu zákona bez jakékoli diskriminace. Zákon
zakáže jakoukoli diskriminaci a zaručí všem osobám stejnou a účinnou ochranu proti diskriminaci z jakýchkoli
důvodů, např. podle rasy, barvy pleti, pohlaví, jazyka, náboženství, politického nebo jiného přesvědčení,
národnostního nebo sociálního původu, majetku a rodu.“ Tento mezinárodní pakt jako mezinárodní smlouva
o lidských právech a základních svobodách je pro státní orgány nejpozději od 1. 1. 1993 bezprostředně závazný,
má přednost před zákonem (čl. 10 Ústavy ČR) a je rovněž důležitou interpretační pomůckou v případě,
kdy zákon umožňuje více interpretací.
[23] V posuzovaném případě je mezi účastníky nesporný skutkový stav spočívající v tom, že žalobce
pracoval nesporně v kategorii I.A 19 roků a 327 dní. I poté dále pracoval na stejném pracovním místě,
za stejných podmínek a ve stejném pracovním zařazení jako tunelář při pracích prováděných hornickým způsobem
v podzemním stavitelství, avšak u soukromého zaměstnavatele, neboť došlo k privatizaci podniku, v němž
pracoval. Žalobce i krajský soud jsou přesvědčeni, že se do doby práce v kategorii I.A započítává i práce
v privatizovaném soukromém podniku, pokud zaměstnanec vykonával totožnou práci. Stěžovatelka je naopak
přesvědčena, že žalobcovo zaměstnání svým výkonem sice odpovídalo pracovnímu zařazení v preferované pracovní
kategorii, avšak bylo vykonáváno u soukromého subjektu, takže nebylo a ani nemohlo být zařazeno v žádném
resortním seznamu ústředního orgánu státní správy; nelze tedy uznat výkon tohoto zaměstnání za zaměstnání
v I.A pracovní kategorii. Hlavním důvodem, proč stěžovatelka nevyhověla žádosti žalobce a nepřiznala
mu zákonem stanovenou výhodu, tedy byla skutečnost, že žalobce byl zaměstnán u soukromého podniku, nikoli
u podniku vlastněného státem.
[24] Nejvyšší správní soud konstatuje, že právní nárok žalobce je nutno posuzovat s vědomím složitosti
tranzitního období, avšak při zachování všech důležitých hodnot demokratického právního státu. Státní moc
v demokratickém právním státě nemůže akceptovat po libosti privilegované či méně privilegované režimy; to vyplývá
z principu rovnosti jako zákazu svévole. Státní orgány v demokratickém právním státě mohou rozlišovat jen tam,
kde pro to mají legitimní důvod. Takovým legitimním důvodem by mohla být skutečnost, že zisk soukromého
podniku mohl být dosahován na úkor pracovních podmínek zaměstnanců, jež stát „kompenzoval“ v důchodovém
zabezpečení. S ohledem na krátkost tranzitního období (1990-1991) však Nejvyšší správní soud neshledává,
že by tato jinak důvodná odlišnost mohla v tomto období založit odchylné zacházení.
[25] Proto nelze přisvědčit interpretaci stěžovatelky, která je postavena na odlišném zacházení
se zaměstnanci v privatizovaných podnicích oproti zaměstnancům ve státním sektoru. Nejvyšší správní soud
s ohledem na takto formulovaná východiska stanoví tři podmínky, při jejichž kumulativním naplnění je třeba
uznat za zaměstnání v I. pracovní kategorii i zaměstnání v privatizovaném soukromém podniku v době
do 31. 12. 1992, kdy byly privilegované pracovní kategorie zrušeny zákonem o zrušení pracovních kategorií:
- zaměstnání bylo zákonem stanoveným způsobem (postupem podle §17 zákona č. 100/1988 Sb.
ve znění účinném do 31. 5. 1992) zařazeno do I. pracovní kategorie,
- soukromý podnik, v němž bylo takové zaměstnání vykonáváno, vznikl na základě transformace
či privatizace státem vlastněného podniku,
- takové zaměstnání i po změně vlastnické formy zaměstnavatele bylo nadále vykonáváno za stejných
(identických) podmínek jako v době, kdy bylo zaměstnání zařazeno do zvýhodněné pracovní kategorie.
[26] Nejvyšší správní soud konstatuje, že v případě žalobce byly všechny tři výše uvedené podmínky
naplněny a mezi stěžovatelkou a žalobcem je jejich naplnění od samého počátku skutkově nesporné.
Při kumulativním naplnění všech tří uvedených podmínek by skutečně rozlišování mezi zaměstnanci soukromých
podniků a podniků vlastněných státem bylo nedovolenou diskriminací, neboť by bylo zacházeno rozdílně
s osobami, které naplnily stejné podmínky. Takovýto postup by byl podle názoru Nejvyššího správního soudu
v rozporu s výše citovanými hodnotami demokratického právního státu, s čl. 1 Ústavy, který definuje Českou
republiku jako demokratický právní stát, s čl. 1, čl. 3 a čl. 30 Listiny, zaručujícími rovnost lidí a zákaz
diskriminace v sociálních právech. Nejvyšší správní soud však zdůrazňuje, že zákonnou podmínkou zařazení
zaměstnání do zvýhodněných pracovních kategorií bylo kazuistické posouzení každého zaměstnání a jeho
konkrétních podmínek příslušnými státními orgány postupy určenými zákonem. Pokud by došlo v soukromém
podniku ke vzniku nového zaměstnání, které nebylo posouzeno výše popsanou procedurou a zavedeno dle
příslušných právních předpisů do resortních seznamů zaměstnání zařazených do I. pracovní kategorie pro účely
důchodového zabezpečení, pak by nebylo možno takovéto zaměstnání zpětně pouze například dle analogie mezi
zvýhodněná zaměstnání ex post zařadit. V takovémto případě se již jedná o odlišné podmínky, neboť
zaměstnanec již vstupoval do nového pracovněprávního vztahu bez souvislosti s předchozím zaměstnáním
a v nových podmínkách si již sjednával mzdová a další ujednání. U takovýchto nově vzniklých zaměstnání
by se nenaplnila základní podmínka stanovená zákonem (§17 odst. 2 zákona č. 100/1988 Sb. ve znění
účinném do 31. 5. 1992) pro vytvoření nového pracovního místa ve zvýhodněné pracovní kategorii. Takovou
zákonnou podmínkou bylo rozhodnutí příslušného ústředního orgánu, v jehož oboru působnosti se vykonávalo
posuzované zaměstnání, o zařazení zaměstnání do resortního seznamu zaměstnání zařazených
do I. a II. pracovní kategorie formou výnosu. Nejvyšší správní soud tedy tímto vypořádává námitku stěžovatelky
spočívající v tom, že podmínkou pro zařazení do I. pracovní kategorie je výkon zaměstnání v organizaci, která
spadala do působnosti některého z resortů a jednalo se o zaměstnání, které bylo výnosem příslušného orgánu
zařazeno do resortního seznamu. Závěry Nejvyššího správního soudu v tomto konkrétním případě rozhodně
nemohou být aplikovány na všechna zaměstnání vykonávaná u soukromého zaměstnavatele, která mají charakter
obdobný zaměstnání zařazenému do zvýhodněné I. pracovní kategorie; to by bylo ostatně nespravedlivé paušální
zvýhodnění soukromých zaměstnavatelů, kteří zaměstnance v rizikových provozech využívali, avšak nijak
se nepodíleli na zvýšených nákladech spojených s jejich důchodovým zvýhodněním (pozn. – podtrženo
soudem). V posuzovaném případě je nesporné, že pracovní zařazení žalobce v plném rozsahu odpovídalo
zaměstnání zařazenému do příslušného resortního seznamu, neboť bylo mezi stranami na jisto postaveno,
že žalobce pokračoval i po změně zaměstnavatele na stejném pracovním místě, za stejných pracovních podmínek
a ve stejném pracovním zařazení jako v době, kdy bylo jeho zaměstnání zařazeno do příslušného resortního
seznamu. Popsanou zákonnou podmínku zařazení do seznamu zaměstnání zařazených do I. a II. pracovní
kategorie není možno interpretovat tak, že provedené zařazení zaměstnání do preferované pracovní kategorie
zaniká bez dalšího změnou vlastnické formy zaměstnavatele, neboť tato interpretace není ústavně konformní,
protože je v rozporu se zásadou rovnosti a nediskriminace. Velmi obecné právní závěry krajského soudu
v napadeném rozsudku o opomenutí zákonodárce je tedy nutno korigovat shora popsanou argumentací Nejvyššího
správního soudu a na předestřenou otázku nazírat ve světle odůvodnění tohoto rozhodnutí.“
Nejvyšší správní soud konstatuje, že žalovaná správně vycházela z citovaného rozsudku
Nejvyššího správního soudu, jakož i z důvodové zprávy k zákonu č. 235/1992 Sb., o zrušení
pracovních kategorií a o některých dalších změnách v sociálním zabezpečení, kterým byl
do zákona o sociálním zabezpečení vložen právě sporný §174. Žalovaná tak v souladu se zněním
zákona, uvedenou důvodovou zprávou a citovaným rozsudkem Nejvyššího správního soudu
konstatovala: „Zrušení pracovních kategorií bylo odůvodněno tím, že v době socialismu byly všechny podniky,
v nichž byly preference formou pracovních kategorií uplatňovány, státní a podřízeny konkrétnímu odvětvovému
ministerstvu, příp. jinému ústřednímu orgánu, jehož prostřednictvím jim byly přidělovány (rozepisovány) všechny
zdroje k činnosti, včetně mzdových prostředků a prostředků na podnikové sociální účely. Jak uvedeno v důvodové
zprávě k uvedenému zákonu „v tržní ekonomice neexistuje administrativní podřízenost hospodářských subjektů
vládním orgánům a i v ČSFR v procesu transformace tato podřízenost postupně zaniká. Nelze proto do tržní
ekonomiky převést ani systém preferovaných pracovních kategorií, který je na této administrativní podřízenosti
založen. V tržní ekonomice podstatu problému pracovních kategorií, tj. omezování rizikových prací, popř. úplatu
za jejich výkon, a ochranu zdraví pracovníků, řeší sami zaměstnavatelé v souladu se zákonnými předpisy
na ochranu zdraví při práci, a to tak, aby náklady na pracovní síly byly co nejnižší.“ Jak vyplývá z této důvodové
zprávy, zákonodárce nikdy nepřipouštěl, že by se problematika pracovních kategorií mohla nějak dotýkat osob
samostatně výdělečně činných, a cílem legislativy bylo pracovní kategorie pro zaměstnance státních podniků
postupně omezovat až do konečného zrušení a nikoli je rozšiřovat navíc do soukromého sektoru, tím méně mezi
osoby samostatně výdělečně činné. Jako jedinou přípustnou výjimku stanovil Nejvyšší správní soud výše uvedeným
rozsudkem, avšak pouze při splnění všech kumulovaných podmínek v případě zaměstnance soukromého podniku,
v němž bylo takovéto zaměstnávání vykonáváno, který vznikl na základě transformace či privatizace státem
vlastněného podniku, jak je uvedeno výše, neboť k takové změně došlo bez jakéhokoli vlivu či přispění dotyčného
zaměstnance. Na rozdíl od osoby samostatně výdělečně činné, která svým rozhodováním může aktivně ovlivňovat
podmínky své vlastní činnosti, např. vlastní cenotvorbou apod. právní postavení osoby samostatně výdělečně činné
je zcela odlišné od postavení zaměstnance a nelze na ně automaticky či na vyžádání aplikovat právní úpravu,
která je daná specificky pro zaměstnance či pro určitou skupinu zaměstnanců.“ Žalovaná k uvedenému dále
dovodila, že přestože stěžovatel tvrdí, že vykonával stejnou práci jako v době svého zaměstnání,
lze jen těžko z obsahu stěžovatelem předložených faktur stanovit v rámci celkové samostatné
výdělečné činnosti stěžovatele v uvedené době podíl činností, které měly být obsahem zaměstnání
příslušné pracovní kategorie. Žalovaná proto uzavřela, že z uvedených důvodů nelze dobu
samostatné výdělečné činnosti stěžovatele hodnotit jako zaměstnání v preferované pracovní
kategorii.
S těmito závěry se ztotožnil i krajský soud, který je převzal s odkazem na citovaný
rozsudek Nejvyššího správního soudu.
Nejvyšší správní soud v nyní projednávané věci považuje výše uvedené závěry za správné
a nemá důvodu se odchýlit od rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 4. 2010,
č. j. 6 Ads 122/2009 – 59, a věc postoupit věc podle §107 odst. 1 s. ř. s. rozšířenému senátu
zdejšího soudu.
Nejvyšší správní soud s ohledem na argumentaci stěžovatele, který vytýkal, že §174
odst. 2 zákona o sociálním zabezpečení je diskriminační a je v rozporu s čl. 3 a čl. 30 Listiny
základních práv a svobod, neshledal ani důvod pro postup dle čl. 95 odst. 2 Ústavy České
republiky, tj. předložení věci Ústavnímu soudu. Rovnost občanů před zákonem není chápána
jako abstraktní kategorie, ale vždy je přičítána k určité právní normě, pojímána ve vzájemném
poměru různých subjektů apod. Pokud bylo z rovnosti učiněno právo, je každý jednotlivec
oprávněn, aby stát v mezích svých možností odstranil všechny faktické nerovnosti. Tato
konstrukce však platí pouze tehdy, uvažujeme-li rovnost jako absolutní. Rovnost relativní,
jak ji mají na mysli všechny moderní ústavy, požaduje pouze odstranění neodůvodněných rozdílů
(srov. nález Ústavního soudu ze dne 8. 10. 1992, sp. zn. Pl. ÚS 22/1992).
Ústavní princip rovnosti, který je zakotven v článku 1 Listiny, dle něhož jsou lidé
svobodní a rovní v důstojnosti i právech, a komplementárně vyjádřený článkem 3 Listiny,
zakotvujícím zákaz diskriminace v přiznaných základních právech, vykládá Ústavní soud ve své
judikatuře z dvojího pohledu (např. nálezy Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 16/93, Pl. ÚS 36/93,
Pl. ÚS 5/95, Pl. ÚS 9/95, Pl. ÚS 33/96, Pl. ÚS 9/99, Pl. ÚS 72/06, Pl. ÚS 10/08). První
je dán požadavkem vyloučení libovůle v postupu zákonodárce při odlišování skupin subjektů
a jejich práv, druhý pak požadavkem ústavněprávní akceptovatelnosti hledisek odlišování,
tj. nepřípustnosti dotčení některého ze základních práv a svobod odlišováním subjektů a práv
ze strany zákonodárce. Rovnost je třeba chápat jako relativní (mimo jiné) také v tom smyslu,
že v kategorii rovnosti lze uvažovat pouze v poměru mezi nejméně dvěma osobami ve stejném,
resp. srovnatelném postavení (srov. nález Ústavního soudu ČSFR sp. zn. Pl. ÚS 22/92). Určit
skupiny osob, které lze z hlediska zachování principu rovnosti srovnávat, patří přitom
k nejobtížnějším úkolům při používání této argumentace (srov. nález Ústavního soudu sp. zn.
Pl. ÚS 47/95). Základním vodítkem je výčet objektivizovaných přívlastků, na jejichž základě
je nepřípustné jakékoliv rozlišování nebo odlišné zacházení (srov. článek 3 odst. 1 Listiny
a obdobná antidiskriminační ustanovení v mnoha mezinárodních instrumentech o lidských
právech). Právní rozlišování mezi subjekty v přístupu k určitým právům nesmí být projevem
libovůle (srov. nálezy Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 16/93, Pl. ÚS 36/93, Pl. ÚS 4/95,
Pl. ÚS 5/95, Pl. ÚS 9/95, Pl. ÚS 33/96, Pl. ÚS 15/02).
Rovněž v oblasti práva sociálního zabezpečení je třeba požadovat, aby zákonodárný orgán
podložil svoje rozhodnutí objektivními a racionálními kritérii. Tato kritéria vyplývají z důvodové
zprávy k zákonu č. 235/1992 Sb., podle níž: „Systém pracovních kategorií postupně vznikal v letech 1927-
1933 v SSSR za podmínek, kdy stát neměl dostatek prostředků na přiměřené důchody pro všechny občany
a vybral proto některé skupiny pracujících, kterým přiznal vyšší důchodové nároky než jiným občanům.
V padesátých letech došlo k převzetí tohoto systému i do československého sociálního zabezpečení. Všechny
podniky, v nichž byly tyto preference uplatňovány, byly státní a podřízené konkrétnímu odvětvovému ministerstvu
(jinému ústřednímu orgánu), jehož prostřednictvím jim byly přidělovány (rozepisovány) všechny potřebné zdroje
k činnosti, včetně mzdových prostředků a prostředků na podnikové sociální účely. Touto cestou administrativní
podřízenosti hospodářských subjektů byl organizačně zabezpečován i systém preferovaných pracovních kategorií.
Jeho základem po této stránce jsou resortní seznamy zaměstnání zařazených do I. a II. pracovní kategorie
pro účely důchodového zabezpečení, které vydávaly svými výnosy příslušné ústřední orgány na základě zákona
v rozsahu vymezeném blíže nařízením federální vlády; resortní žádosti byly schvalovány ve vládní koordinační
komisi. Uvedené seznamy platily jen pro podřízené organizace a z nich vyplýval konkrétní individuální nárok
občana na důchodovou preferenci. Protože stát ve značné míře předurčoval technické, technologické i hygienické
podmínky výkonu práce, úroveň bezpečnosti práce a s tím související zdravotní důsledky, „poskytoval“
z celospolečenských zdrojů i kompenzace za vznikající, popř. očekávané újmy na zdraví. Možnosti podniků
ovlivnit zásadním způsobem uvedené faktory a úroveň ochrany zdraví při práci byly omezené, a proto jim systém
preferovaných pracovních kategorií vyhovoval. Umožňoval ponechávat bez větších protestů pracovníků i odborů
v chodu zastaralá, zdraví škodlivá nebo nebezpečná strojní zařízení, technologické procesy nebo provozy a přenášel
část „rizikových příplatků“ za práce v riziku na stát, resp. na všechny daňové poplatníky. Současně odkládal
platbu za vzniklé nebo pravděpodobné újmy plynoucí z dlouhodobého výkonu rizikových prací do vzdálenějšího
období pobírání důchodu.
V současné době je v souladu s programovým prohlášením vlády připravována a postupně realizována
nová koncepce sociálního pojištění odpovídající potřebám a možnostem zabezpečení občanů v tržní ekonomice. Tato
koncepce počítá s jednotnou základní soustavou povinného sociálního pojištění pro všechny občany s jasnými
pravidly financování a s nároky přímo odvozenými od placených příspěvků. Nepůjde o státní, nýbrž o státem
garantované veřejnoprávní pojištění, v němž se nebudou uplatňovat administrativní zásahy, popř. preference,
narušující rovnost pojištěnců. Systém preferovaných pracovních kategorií, který je součástí dnešního čs. státního
sociálního zabezpečení financovaného ze státního rozpočtu, nelze v nové pojišťovací soustavě a v tržních
podmínkách ekonomiky zachovat. Důvody jsou jednak koncepční (systémové), jednak spočívají v samotné podstatě
ekonomické transformace.
V tržní ekonomice neexistuje administrativní podřízenost hospodářských subjektů vládním orgánům
a i v ČSFR v procesu transformace tato podřízenost postupně zaniká. Nelze proto do tržní ekonomiky převést
ani systém preferovaných pracovních kategorií, který je na této administrativní podřízenosti založen. V tržní
ekonomice podstatu problému pracovních kategorií, tj. omezování rizikových prací popř. úplatu za jejich výkon,
a ochranu zdraví pracovníků, řeší sami zaměstnavatelé v souladu se zákonnými předpisy na ochranu zdraví
při práci a to tak, aby náklady na pracovní síly byly co nejnižší. Zaměstnavatelé získávají potřebné investice,
rozhodují o zrušení výrob, uplatnění nových technologií a také v rámci kolektivního vyjednávání řeší mzdové
a sociální otázky s tím související. Takto nezávislé hospodářské subjekty již v ČSFR v současné době vznikají
a při pokračování procesu privatizace se jejich počet bude již v roce 1992 výrazně zvyšovat. Pro ně systém
preferovaných pracovních kategorií neplatí již dnes, v řadě případů je důsledkem změny vlastnictví a tedy i formy
řízení podniku.
Pracovní kategorie jsou z koncepčního hlediska pro novou soustavu sociálního pojištěni nepřijatelné
i z dalších důvodů. Pro část zabezpečených osob zajišťují vyšší nároky, na nichž se zaměstnavatelé, u nichž
se rizikové práce vykonávají, ani pracovníci, kteří tyto práce konají, přímo ve zvýšené míře finančně nepodílejí.
Z hlediska ochrany zdraví jsou rovněž neúčinné. Při jejich zavedení bylo sledováno omezení rizikových
zaměstnání. Za dobu uplatnění preferovaných pracovních kategorií v čs. důchodovém zabezpečení se však výrazně
projevovala opačná tendence. Okruh rizikových zaměstnání se nezmenšoval, naopak neustále docházelo
k rozšiřování počtu zaměstnání zařazených do I. a II. pracovní kategorie společným tlakem podnikové a řídící
sféry, pracujících i odborových orgánů a současně se objevil nový problém vytváření dalších mzdových,
pracovněprávních i sociálních preferencí, odvozených od důchodových pracovních kategorií (dodatkové dovolené,
zvláštní odměny, zvláštní příspěvky k důchodům apod.). Systém pracovních kategorií je v praxi též
administrativně velmi náročný.
Na základě společenského významu práce, zdravotní rizikovosti pracovního prostředí a dřívějších
představ o rozvoji národního hospodářství cestou preference těžkého průmyslu, byly mezi prioritní odvětví zařazeny
nejprve zejména hornictví, hutnictví a těžké strojírenství. Postupně, zejména úpravami v r. 1964 a 1978,
byl systém preferovaných pracovních kategorií rozšiřován i na další odvětví národního hospodářství. V období
po 17. listopadu 1989 počet žádostí o přiznání preferovaných pracovních kategorií dále neúměrně vzrostl.
K počátku roku 1990 byly u federálního ministerstva práce a sociálních věcí uplatněny požadavky na zařazení
celkem více než 4 milionů pracovníků do I. a II. pracovní kategorie. Federální vláda proto stanovila svým
usnesením č. 217 z 26. března 1990 moratorium na jejich další rozšiřování do doby zásadního řešení
problematiky pracovních kategorií v souladu s novou koncepcí sociálního pojištění. Je připraveno zavedení
fondového financování sociálního pojištění, s jehož uplatněním se počítá od roku 1993. V souvislosti s ním
je nutné přistoupit i ke zrušení systému zařazování zaměstnání do preferovaných pracovních kategorií a nadále
v důchodovém zabezpečení posuzovat všechna vykonávaná zaměstnání stejně, tj. jako zaměstnání zařazená dnes
do III. pracovní kategorie.
Ke spravedlivému a rovnoprávnému důchodovému zabezpečení občanů nový systém sociálního pojištění
preferované pracovní kategorie nepotřebuje. Rozhodující bude započitatelná doba pojištění a výše pojistného
vyjadřující úroveň příjmů občana. Kategorie svojí podstatou znepřehledňovaly uplatnění těchto dvou základních
hledisek. Jimi sledované záměry lze zabezpečit v rámci dobrovolných připojišťovacích systémů, pro jejichž vytváření
byla přijata odpovídající právní úprava. Formou novelizace §160 zákona o sociálním zabezpečení je od 1. srpna
1991 umožněno organizacím sjednat a hradit připojištění ve prospěch svých zaměstnanců.
Systém pracovních kategorií byl založen v bývalých socialistických zemích. V členských státech
Evropských společenství systémy sociálního pojištění administrativní rozdělování zaměstnanců do kategorií nemají
(rozdílný okruh nároků je případně dán existencí několika systémů pojištění), a proto zrušení pracovních kategorií
není v rozporu s právem členských států Evropských společenství.
Zrušení preferovaných pracovních kategorií je spojeno s potřebou dořešení některých sociálních
důsledků. Jde především o určitou kompenzaci, popř. zachování nároků občanů, kteří zaměstnání zařazená
do I. a II. pracovní kategorie (kategorie funkcí) vykonávali po dlouhou dobu a dále o řešení nároků, které byly
na zařazení zaměstnání do preferované pracovní kategorie závislé, popřípadě spočívaly v preferenci založené
na obdobných principech. Při vymezování rozsahu zmírnění dopadu zrušení systému pracovních kategorií v oblasti
sociálního pojištění je třeba počítat s omezenými finančními prostředky fondu sociálního pojištění v jeho počátcích
a s tím, že tyto kompenzace budou hrazeny i z příspěvků placených za občany, kteří se na preferencích systému
pracovních kategorií nepodílejí. Plná kompenzace by vyžadovala přímé vyčlenění prostředků ze státního rozpočtu
pro tento účel.“
Uvedené důvody, které vedly ke zrušení pracovních kategorií, které ve své podstatě
zakládaly nerovnost mezi zaměstnanci, považuje Nejvyšší správní soud za zcela objektivní
a racionální. V návaznosti na uvedené je objektivní a racionální rovněž právní úprava §174
odst. 2 zákona o sociálním zabezpečení, podle níž je také v projednávané věci třeba rozlišovat
mezi skupinou osob – zaměstnanců státního podniku [resp. soukromého podniku, v němž bylo
takové zaměstnání vykonáváno, který vznikl na základě transformace či privatizace státem
vlastněného podniku, přičemž takové zaměstnání i po změně vlastnické formy zaměstnavatele
bylo nadále vykonáváno za stejných (identických) podmínek jako v době, kdy bylo zaměstnání
zařazeno do zvýhodněné pracovní kategorie], kteří ke dni 31. 12. 1992 vykonávali práce
v předmětné pracovní kategorii a osobami ostatními, které stejnou práci k uvedenému datu
nevykonávaly jako zaměstnanci v pracovním poměru (tj. rovněž stěžovatel, který měl tuto práci
podle svého tvrzení vykonávat jako osoba samostatně výdělečně činná), resp. tuto práci
nevykonávaly jako zaměstnanci státního podniku, resp. shora popsaného soukromého podniku,
anebo ji nevykonávaly za stejných (identických) podmínek jako v době, kdy bylo zaměstnání
zařazeno do zvýhodněné pracovní kategorie.
Důvody tohoto rozlišení popsal Nejvyšší správní soud již v rozsudku ze dne 21. 4. 2010,
č. j. 6 Ads 122/2009 – 59, v němž dovodil, že nelze připustit nespravedlivé paušální zvýhodnění
soukromých zaměstnavatelů, kteří zaměstnance v rizikových provozech využívali, avšak nijak
se nepodíleli na zvýšených nákladech spojených s jejich důchodovým zvýhodněním. Obdobné
platí také v případě osoby samostatně výdělečně činné, která, jak správně uvedla již žalovaná,
může svým rozhodováním aktivně ovlivňovat podmínky své vlastní činnosti, např. vlastní
cenotvorbou, zajištěním některých svých činností formou subdodávek apod. V posuzovaném
případě je nesporné, že zaměstnání stěžovatele v I. pracovní kategorii trvalo pouze do 16. 6. 1989
a ke dni 31. 12. 1992 již předmětnou práci vykonával jako osoba samostatně výdělečně činná,
která měla navíc potápěčskou činnost registrovanou jen jako jednu z několika dalších činností
(drobné stavební práce, čištění studní, opravy čerpacích zařízení, svařování, řezání kyslíkem,
potápěčské a trhací práce). Z uvedených důvodů se postavení stěžovatele k rozhodnému datu
31. 12. 1992 podstatně odlišovalo od postavení zaměstnanců popsaných v §174 odst. 2 zákona
o sociálním zabezpečení. Stěžovatel je tedy ve stejném postavení s osobami, které (shodně jako
on) nebyly ke dni 31. 12. 1992 zaměstnanci ve smyslu §174 odst. 2 zákona o sociálním
zabezpečení, na čemž nemění nic ani skutečnost, že stěžovatel jinak splňuje podmínku získání
potřebné doby zaměstnání v předmětné pracovní kategorii. Nadto v preferované pracovní
kategorii nebyly osoby samostatně výdělečně činné (tedy ani stěžovatel) pojištěny nikdy.
Ustanovení §174a odst. 2 zákona o sociální zabezpečení nepředstavuje zásah do ústavně
chráněného principu rovnosti a toto ustanovení není v rozporu s čl. 3 a čl. 30 Listiny základních
práv a svobod. Námitka stěžovatele v tomto směru tak není důvodná.
IV.
Závěr a náklady řízení
Z uvedených důvodů dospěl kasační soud k závěru, že kasační stížnost stěžovatele
není důvodná, a proto ji zamítl.
O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud podle §60 odst. 1
a 2 s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatel neměl ve věci úspěch, proto mu právo na náhradu
nákladů nenáleží. To by náleželo žalované, přiznání nákladů řízení správnímu orgánu ve věcech
důchodového pojištění je však podle ustanovení §60 odst. 2 s. ř. s. vyloučeno.
Poučení: Proti tomuto rozsudku není opravný prostředek přípustný.
V Brně dne 16. prosince 2016
JUDr. Lenka Matyášová
předsedkyně senátu