ECLI:CZ:NSS:2016:5.AS.140.2014:53
sp. zn. 5 As 140/2014 - 53
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jakuba Camrdy
a soudců JUDr. Pavla Molka a JUDr. Lenky Matyášové ve věci žalobce: J. H., zastoupený JUDr.
Janou Holubcovou, advokátkou se sídlem Dolní Bečva 494, proti žalovanému: Krajský úřad
Zlínského kraje, třída Tomáše Bati 21, Zlín, za účasti osob zúčastněných na řízení: 1) J. F.,
2) Ing. P. L., 3) A. D., v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v
Ostravě ze dne 27. 6. 2014, č. j. 22 A 108/2012 - 84,
takto:
Věc se p o s t u p u je k rozhodnutí rozšířenému senátu.
Odůvodnění:
I. Průběh dosavadního řízení
K žádosti osoby zúčastněné na řízení 1) zahájil Obecní úřad Hutisko - Solanec (dále jen
„obecní úřad“) v roce 2011 řízení ve věci existence veřejně přístupné účelové komunikace
na pozemku parc. č. 982/5 v k. ú. Hutisko podle §142 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní
řád (dále jen „správní řád“).
Rozhodnutím ze dne 5. 12. 2011, č. j. 5/XII/2011-Rozh., obecní úřad rozhodl,
že na pozemku parc. 982/5 v k. ú. Hutisko v úseku od napojení na veřejně přístupnou účelovou
komunikaci na parc. č. 1426/2 v k. ú Hutisko až po veřejně přístupnou účelovou komunikaci
na pozemku parc. č. 770/20 v k. ú. Hutisko existuje veřejně přístupná účelová komunikace.
Proti tomuto rozhodnutí se coby vlastník předmětného pozemku ohradil žalobce
(dále „stěžovatel“) odvoláním. Rozhodnutím ze dne 6. 4. 2012, č. j. KUZL - 4057/2012, žalovaný
zamítl stěžovatelovo odvolání a rozhodnutí obecního úřadu potvrdil.
Krajský soud v Ostravě (dále jen „krajský soud“) zamítl žalobu stěžovatele proti
rozhodnutí žalovaného. Z §2 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích
(dále jen „zákon o pozemních komunikacích“), dovodil, že prvním definičním znakem účelové
pozemní komunikace je znatelnost cesty v terénu a její užitelnost dopravními vozidly. Tento
bod měl za splněný, neboť obecní úřad provedl místní šetření, při němž konstatoval, že cesta
je v terénu znatelná; jedná se o polní cestu o šířce cca 2,5 metrů s místy kamenitým povrchem.
Tato zjištění žádný z účastníků nezpochybňoval. Stěžovatel toliko tvrdil protiprávnost založení
cesty, neboť zde měl tehdejší národní výbor neoprávněně nasypat makadam. Okolnosti
samotného zřízení cesty však nejsou podle krajského soudu v řízení podle §142 správního řádu
rozhodnými skutečnostmi. Navíc z výpovědi svědků B., U., R. a V. vyplynulo, že cesta v daném
místě existovala nejpozději již v roce 1943, zatímco ke stěžovatelem zmíněnému násypu
makadamu došlo až v osmdesátých letech 20. století. Tvrzení osoby zúčastněné na řízení 3), že
v uvedeném místě cesta nikdy nebyla, měl krajský soud za vyvrácené ostatními důkazy. Druhým
definičním znakem účelové pozemní komunikace, vyplývajícím z §7 odst. 1 zákona o pozemních
komunikacích, byla podle krajského soudu funkce komunikace jakožto spojnice pro vlastníky
sousedních nemovitostí. I tento znak byl splněn, neboť zjištění obecního úřadu, že cesta spojuje
nemovitosti dotčených osob s centrem obce, zůstalo nezpochybněno. Dalším definičním znakem
veřejně přístupné účelové komunikace byl podle krajského soudu souhlas jejího vlastníka, což je
dovozováno judikaturou Ústavního soudu i obou nejvyšších soudů z §19 zákona o pozemních
komunikacích. Tento souhlas může být dán i konkludentně, absencí aktivního bránění užívání
komunikace. Podle usnesení Nejvyššího soudu ze dne 21. 2. 2006, sp. zn. 22 Cdo 1173/2005,
takový souhlas v zásadě přechází i na pozdějšího vlastníka. V posuzovaném případě krajský soud
zjistil, že při ústním jednání před obecním úřadem osoba zúčastněná na řízení 2) a V. L. shodně
uvedly, že cestu užívaly od roku 1983 jako jedinou možnou příjezdovou komunikaci ke své
nemovitosti po výslovně uděleném souhlasu tehdejších vlastníků pozemků, jenž byl udělen za
přítomnosti E. B. i samotného stěžovatele. Ten k užívání neměl výhrady až do roku 2007, kdy
začal cestu zahrazovat. M. a A. U. vypověděli, že cestu užívali jako jedinou příjezdovou
komunikaci ke svému domu od roku 1966 a že od roku 1988, kdy začali stavět chalupu, matka
stěžovatele průjezdu nikdy nebránila. I oni uvedli, že pokojný stav trval do roku 2007. Svědek R.
uvedl, že tam cesta byla „vždycky“, svědek B., že tam byla již v roce 1943, a svědkyně V.
(narozena v roce X), že tam byla od jejího dětství. Tuto cestu užívali s vědomím vlastníků
pozemku a bez výhrad z jejich strany. Stěžovatel ani osoba zúčastněná na řízení 3) nesdělili,
jakým způsobem měli jejich právní předchůdci projevovat nesouhlas s užíváním pozemku
osobami odlišnými od pracovníků JZD. Krajský soud na tomto skutkovém základě dovodil, že
právní předchůdci konkludentně vyjádřili souhlas s užíváním komunikace. K otázce nezbytnosti
komunikační potřeby krajský soud konstatoval, s odkazem na rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 16. 5. 2011, č. j. 2 As 44/2011 - 99, publ. pod č. 2370/2011 Sb. NSS, že při
nesporném prokázání souhlasu s veřejným užíváním účelové komunikace je v řízení o vydání
deklaratorního rozhodnutí podle §142 odst. 1 správního řádu nadbytečné tuto otázku zkoumat.
Správní orgány tak činily toliko pro přesvědčivost argumentace. Závěrem krajský soud
poznamenal, že pokud došlo od skončení správního řízení ke změnám, například vybudování
dalších cest, má stěžovatel možnost iniciovat řízení o úpravě či omezení veřejného přístupu na
účelovou komunikaci podle §7 odst. 1 věty druhé zákona o pozemních komunikacích.
II. Obsah kasační stížnosti
Stěžovatel napadl rozsudek krajského soudu kasační stížností, odkazující na kasační
důvod podle §103 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“).
Namítá, že v části týkající se konkludentního souhlasu právních předchůdců stěžovatele a v části
týkající se viditelnosti cesty na předmětném pozemku není právní posouzení krajského soudu
skutkově podložené. O konkludentním souhlasu právních předchůdců stěžovatele lze mít
oprávněné a opodstatněné pochyby s ohledem na již žalobou zmiňované společenské poměry
do roku 1989 a poté až do roku 1993, kdy dřívější JZD vydalo nemovitosti k zemědělskému
hospodaření. Nelze přijmout bez pochybností závěr, že předchůdci stěžovatele se zpřístupněním
cesty konkludentně souhlasili. Oproti tvrzení svědků B. a R. stojí tvrzení svědkyně V., podle níž
byla bez vědomí stěžovatele cesta upravena. Stěžovatel již v žalobě poukazoval na jiné možnosti
přístupu k sousedním nemovitostem, které jsou reálné a využitelné. Podmínka nutné
komunikační potřeby tedy není naplněna. Osoby zúčastněné na řízení 1) a 2) jezdí ke svým
nemovitostem jinou cestou. Napadeným rozsudkem nebylo důsledně zkoumáno, zda nedochází
k neodůvodněnému omezení jeho vlastnického práva. Pozemek slouží k výkonu jeho
zemědělského podnikání i k obživě jeho syna a snachy. Stěžovatel uvádí, že JUDr. M. H., který je
jako oprávněná úřední osoba podepsán pod rozhodnutím žalovaného, mu dne 21. 3. 2012
telefonicky sdělil, že pokud by zástupci obce Hutisko - Solanec uvedli, že existují i jiné možnosti
přístupu a příjezdu k sousedícím nemovitostem, rozhodl by ve věci jinak. Krajský soud se blíže
nezabýval tím, že předmětná účelová komunikace prochází souborem budov tvořících statek
stěžovatele, majících charakter uzavřeného objektu ve smyslu §7 odst. 2 zákona o pozemních
komunikacích. Z uvedených důvodů stěžovatel navrhl zrušení rozsudku krajského soudu a
vrácení mu věci k dalšímu řízení.
III. Vyjádření ke kasační stížnosti a další podání
Osoba zúčastněná na řízení 1) ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvedla,
že o neexistenci jiné komunikační alternativy svědčí fakt, že obec Hutisko - Solanec
má vybudovat nějakou novou cestu. To bylo potvrzeno i v průběhu místního šetření.
Komunikace zobrazené v mapách předložených stěžovatelem existují pouze na papíře. Soubor
staveb, které stěžovatel nazývá statkem, zahrnuje tři rodinné domy, dva chlévy a stodolu. Jedná
se o dříve samostatné budovy několika původních vlastníků, které mají dodnes samostatná čísla
popisná. Stěžovatel od roku 2007 až do současnosti, navzdory správním i soudním rozhodnutím,
stále verbálně napadá všechny, kteří tuto veřejně přístupnou účelovou komunikaci používají,
klade na ni překážky a znemožňuje její údržbu a opravu. Tato komunikace je jediná příjezdová
cesta k domu osoby zúčastněné na řízení 1).
Osoba zúčastněná na řízení 2) ve svém vyjádření ke kasační stížnosti tvrdila, že souhlas
právních předchůdců stěžovatele s užíváním předmětné účelové komunikace byl udělen ústně,
nikoli jen konkludentně, a to při místním šetření v době nabytí sousední nemovitosti otcem
osoby zúčastněné na řízení 2). Další ústní souhlas udělila právní předchůdkyně stěžovatele
v době, kdy začaly konflikty se stěžovatelem. Když se osoba zúčastněná na řízení 2) pokusila
o dohodu se stěžovatelem a navrhla zřízení věcného břemene, případně nájemní smlouvy, odmítl
ji stěžovatel se slovy „Jezdíš? Jezdíš! Tak není co zřizovat“. Viditelnost cesty byla potvrzena při
místním šetření obecním úřadem. Řešení navrhované stěžovatelem není vyhovující, neboť
uvedené cesty vedou přes místy podmáčené louky a strmé lesní stezky. Cesta provizorně
využívaná osobou zúčastněnou na řízení 2) končí 150 metrů vzdušnou čarou od jejího pozemku;
přístup k pozemku je tak možný pouze pěšky, strmou lesní cestou. Cestu přes dvůr stěžovatele
využívá omezeně vzhledem k tomu, že ji stěžovatel ohrožoval nejen slovně, ale i vidlemi
a házením smrkových kůlů pod kola vozidla. Přitom osoba zúčastněná na řízení 2) tuto
komunikaci využívala bez jakýchkoli výhrad od roku 1983 do roku 2007. Charakter a počet
budov se od roku 1983 nezměnil.
Osoba zúčastněná na řízení 3) vyjádřila podiv nad tím, že její výpověď byla krajským
soudem vyhodnocena jako nevěrohodná. Trvá na tom, že v době, kdy vyrůstala, končila
cesta pod chlévem přináležejícím k nemovitostem č. p. 175 a č. p. 262 a dále pokračovala louka.
Po louce sousedé chodili a sloužila i ke svozu sena z luk či dřeva z lesů. V rámci kolektivizace
zemědělství jim byl majetek odebrán a přidělen JZD k užívání. V té době jejich louku používali
i sousedé k průjezdu ke svým nemovitostem; jakákoli reakce by byla z jejich strany bezpředmětná,
stejně jako v případě, kdy se bez jejich souhlasu rozhodl národní výbor nasypat na část louky
makadam. Žalovaný se podle ní nezabýval jinými komunikačními alternativami.
Stěžovatel ve svém dalším podání rozporoval tvrzení uvedená ve vyjádřeních osob
zúčastněných na řízení 1) a 2). Dále sdělil, že má obavu z chování osoby zúčastněné na řízení 1)
a jejího syna a z toho, že společnost LINESSA Medical s.r.o., vlastnící pozemky nad jeho
pozemky, začne podnikat v oblasti ubytování osob, což by mohlo vést k zániku jeho podnikání.
Na to ještě zareagovala osoba zúčastněná na řízení 2), která trvala na pravdivosti svých
tvrzení.
Žalovaný se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
IV. Důvody předložení věci rozšířenému senátu
Pro posouzení důvodnosti kasační stížnosti je zásadní zodpovězení otázky,
zda je při zkoumání existence veřejně přístupné účelové komunikace ve smyslu §7 zákona
o pozemních komunikacích nezbytné posoudit nutnost komunikační potřeby i v případě, že byl
dán souhlas vlastníka, respektive jeho právních předchůdců, s obecným užíváním cesty.
Zatímco krajský soud dovodil s odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
16. 5. 2011, č. j. 2 As 44/2011 - 99, publ. pod č. 2370/2011 Sb. NSS, že při nesporném prokázání
souhlasu s veřejným užíváním účelové komunikace je nadbytečné otázku nutné komunikační
potřeby zkoumat; stěžovatel trvá na tom, že krajský soud měl alternativní možnosti přístupu
k sousedním nemovitostem zhodnotit a nespokojit se s tím, že je toto zkoumání nadbytečné
pro nesporné prokázání souhlasu s veřejným užíváním účelové komunikace.
Pátý senát Nejvyššího správního soudu při předběžném posouzení této otázky zjistil,
že na ni existují v judikatuře Nejvyššího správního soudu rozdílné odpovědi.
Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 16. 5. 2011, č. j. 2 As 44/2011 - 99, o nějž
se opírá krajský soud, uvedl:
„[27] Na základě uvedené judikatury, která je východiskem i pro současnou rozhodovací činnost soudů
(za všechny např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 10. 2004, č. j. 5 As 20/2003 - 64) lze
obecně vymezit následující základní modelové situace vzniku (existence) účelových pozemních komunikací, které
naplňují znaky vymezené v ust. §7 odst. 1 věta první zákona o pozemních komunikacích: 1) účelová pozemní
komunikace byla zřízena vlastníkem pozemku, případně vlastník pozemku s jejím zřízením prokazatelně
souhlasil, 2) účelová pozemní komunikace vznikla a existuje bez toho, aby s tím vlastník pozemku vyslovil
souhlas.
[28] K tomu nutno podotknout, že souhlas předchozího vlastníka pozemku se zřízením účelové komunikace
v zásadě přechází na vlastníka pozdějšího; jeho souhlasu tedy není třeba (viz rozsudek Nejvyššího soudu ze dne
21. 2. 2006, č. j. 22 Cdo 1173/2005). V obecné rovině se k tomuto závěru, který ‚jistě platí tam, kde dochází
k převodu vlastnického práva mezi soukromými subjekty a kde nový vlastník pozemek přejímá do vlastnictví
s vědomím, že vlastnické právo je již takto omezeno‘, přiklonil i Ústavní soud v nálezu ze dne 9. 1. 2008,
sp. zn. II. ÚS 268/06. Předmětem zkoumání v každém konkrétním případě nicméně bude, zda byl skutečně
souhlas vlastníka udělen (k tomu např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 12. 2009,
č. j. 1 As 76/2009 - 60). Rovněž je nutné rozlišovat situace, které budou představovat výjimku z tohoto
pravidla (viz naposled uvedený nález Ústavního soudu, kde se jednalo o nabytí vlastnického práva k pozemku
od veřejnoprávní korporace v restituci). Přitom by mělo platit, že v případě pochybností o existenci souhlasu je třeba
rozhodnout ve prospěch vlastníka.
[29] V prvním případě nic nebrání tomu, aby se společně se vznikem či zřízením účelové pozemní komunikace
aktivoval režim jejího obecného užívání. Za této situace je v řízení o vydání deklaratorního rozhodnutí nadbytečné
zkoumat nutnou a nenahraditelnou komunikační potřebu – vlastník fakticky ‚věnoval‘ tuto komunikaci
do veřejného užívání.“
Zároveň pak ale v odst. 33 téhož rozhodnutí zdejší soud uvedl, že je „možné dospět
k obecnému závěru, že k omezení vlastnického práva zřízením veřejně přístupné účelové komunikace je – vedle
naplnění pojmových znaků účelové pozemní komunikace – vyžadován souhlas vlastníků a nezbytná komunikační
potřeba (viz též rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 4. 2011, č. j. 2 As 84/2010 - 128).“
Na uvedené závěry navázal Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 9. 11. 2011,
č. j. 9 As 55/2011 - 141:
„V návaznosti na závěry obsažené ve shora citované judikatuře (vedle rozsudku Nejvyššího správního soudu
ze dne 16. 5. 2011, č. j. 2 As 44/2011 - 99, srovnej také rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
27. 10. 2004, č. j. 5 As 20/2003 - 64, dostupný na www.nssoud.cz), tak je možno z hlediska vzniku účelové
komunikace obecně vymezit následující základní modelové situace: 1) účelová komunikace byla zřízena
vlastníkem pozemku, případně vlastník pozemku s jejím zřízením prokazatelně souhlasil; 2) účelová komunikace
vznikla a existuje bez toho, aniž by s tím vlastník pozemku vyslovil souhlas.
V každém konkrétním případě tak bude nutno zkoumat, zda byl skutečně souhlas vlastníka udělen (k tomu
srovnej např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 12. 2009, č. j. 1 As 76/2009 - 60, publikovaný
pod č. 2028/2010 Sb. NSS), a rovněž je nutno rozlišovat situace, které budou představovat výjimku z tohoto
pravidla (viz např. nález Ústavního soudu ze dne 9. 1. 2008, sp. zn. II. ÚS 268/06, kde se jednalo o nabytí
vlastnického práva k pozemku od veřejnoprávní korporace v restituci, či rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 9. 6. 2011, č. j. 5 As 36/2010 - 204, dostupný na www.nssoud.cz). Přitom by mělo platit, že v případě
pochybností o existenci souhlasu je třeba rozhodnout ve prospěch vlastníka.
V prvním případě, tj. kdy účelová komunikace byla zřízena vlastníkem pozemku, případně vlastník pozemku
s jejím zřízením prokazatelně souhlasil, nic nebrání tomu, aby se společně se vznikem či zřízením účelové
komunikace aktivoval režim obecného užívání. Za této situace je v řízení o vydání deklaratorního rozhodnutí
nadbytečné zkoumat nutnou a nenahraditelnou komunikační potřebu, neboť vlastník fakticky ‚věnoval‘ tuto
komunikaci do veřejného užívání. Ve druhém případě je však situace odlišná, neboť zřízení a existence
účelové pozemní komunikace je v rozporu s vůlí vlastníka dotčeného pozemku, případně vlastník o ní neví, a není
s ní tedy výslovně srozuměn. Deklarace existence účelové pozemní komunikace v takovém případě představuje
potvrzení nuceného omezení vlastnického práva tohoto subjektu v podobě veřejného přístupu každého na tuto
komunikaci (tj. její obecné užívání), a v takovém případě bude nutno postupovat v souladu s ustanovením čl. 11
odst. 4 Listiny základních práv a svobod, za použití ústavně konformního výkladu.
V souladu se zásadou proporcionality pak musí být míra a rozsah omezení přiměřené ve vztahu k cíli, který
omezení sleduje, a ve vztahu k prostředkům, jimiž je omezení dosahováno. Aby tedy mohlo dojít k deklaraci
existence konkrétní veřejně přístupné účelové pozemní komunikace, musí být dostatečným způsobem zjištěn veřejný
zájem na obecném užívání takové komunikace, přičemž tento zájem spočívá právě v nezbytné komunikační
potřebě, kterou by tato komunikace zajistila za předpokladu, že neexistují komunikační alternativy, o nichž
je možné ještě rozumně uvažovat. Jak totiž vyplývá z definičních znaků účelové pozemní komunikace a vůbec
z účelu tohoto institutu jako takového, jejím primárním smyslem je zajištění přístupu vlastníků k jejich
nemovitostem. Vhodnými alternativami nicméně obecně mohou být i ty, které představují zhoršení komunikačních
možností (např. i co do vzdálenosti přístupu). Zjišťování existence nutné a ničím nenahraditelné komunikační
potřeby tak musí být nedílnou součástí postupu silničního správního úřadu v řízení o deklaraci existence veřejně
přístupné účelové pozemní komunikace, a to na základě analýzy jednotlivých komunikačních možností v daném
území, jejíž provedení je úkolem silničního správního úřadu.
Z výše uvedeného tak vyplývá, že silniční správní úřad je povinen učinit jednoznačný závěr o tom, zda se na daném
pozemku nachází veřejně přístupná účelová komunikace. Předpokladem takového závěru pak musí být jednak to,
že vlastník příslušného pozemku (či jeho právní předchůdce, k jehož souhlasu lze přihlížet) souhlasil s omezením
svého vlastnického práva ve prospěch neomezeného užívání komunikace neurčitým okruhem třetích osob, a jednak
to, že v daném případě je splněna podmínka komunikační nezbytnosti, resp. neexistuje jiná alternativa přístupu.“
Z citované pasáže rozsudku devátého senátu není zcela zřetelný jeho postoj k výše
vymezené právní otázce. Z třetího citovaného odstavce vyplývá, že pokud byl souhlas
prokazatelně dán, není již třeba zkoumat existenci nutné komunikační potřeby. Pátý citovaný
odstavec však naznačuje, že je třeba trvat na naplnění obou těchto podmínek, tedy udělení
souhlasu i komunikační nezbytnosti.
Závěr o nadbytečnosti zkoumání nutnosti komunikační potřeby v případě udělení
souhlasu zopakoval Nejvyšší správní soud i v rozsudku ze dne 20. 12. 2013, č. j. 7 As 94/2013 -
37: „Vzhledem k tomu, že účelová pozemní komunikace byla zřízena vlastníkem pozemků, resp. vlastník
pozemků strpěl užívání pozemků jako veřejně přístupnou účelovou komunikaci, nic nebránilo tomu,
aby se společně se vznikem či zřízením této účelové pozemní komunikace aktivoval režim jejího obecného užívání.
Za této situace pak bylo v řízení o vydání deklaratorního rozhodnutí nadbytečné zkoumat nutnou
a nenahraditelnou komunikační potřebu, neboť vlastník fakticky ‚věnoval‘ tuto komunikaci do veřejného užívání
předem neomezenému okruhu uživatelů (srov. již citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
16. 5. 2011, č. j. 2 As 44/2011 – 99).“ Obdobně je tento závěr rekapitulován v rozsudku
Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 9. 2014, č. j. 7 As 68/2014 - 87.
Zároveň však existuje četná judikatura Nejvyššího správního soudu, z níž explicitně
či implicitně plyne, že nutná komunikační potřeba je nepominutelným znakem veřejně přístupné
účelové komunikace, a je proto třeba se jí zabývat i v případě udělení souhlasu vlastníka
s obecným užíváním komunikace.
Již v rozsudku ze dne 27. 10. 2004, č. j. 5 As 20/2003 - 64, Nejvyšší správní soud
konstatoval, vycházeje přitom z judikatury prvorepublikového Nejvyššího správního soudu:
„Pozemek, který je v soukromém vlastnictví, lze uznati za veřejnou cestu jen tehdy, jsou-li splněny dva
předpoklady, a to jednak, že pozemek byl věnován buď výslovným projevem nebo z konkludentních činů vlastníka
byl k obecnému užívání určen a dále především z toho, že toto užívání slouží k trvalému uspokojení nutné
komunikační potřeby. (Boh A 10017/32). Není proto v této souvislosti rozhodné, jak byl pozemek
v pozemkových knihách popř. v ostatních listinách označován.“ Zároveň však uvedl, že „pokud vlastník
pozemku zřídí účelovou komunikaci nebo souhlasí-li, byť i konkludentně, s jejím zřízením (aniž by šlo
o komunikaci v uzavřeném prostoru nebo objektu, která slouží potřebě vlastníka nebo provozovatele uzavřeného
prostoru nebo objektu), stává se tato komunikace veřejně přístupnou a vztahuje se na ni nadále obecné užívání
pozemní komunikace“, aniž by výslovně zmínil otázku nutné komunikační potřeby.
V rozsudku ze dne 26. 6. 2008, č. j. 6 As 80/2006 - 105, Nejvyšší správní soud dovodil,
že „podmínkou jednoznačného závěru o tom, že se na určitých pozemcích nachází veřejně přístupná účelová
komunikace, musí být prokázání toho, že vlastník příslušného pozemku či jeho právní předchůdce, k jehož
souhlasu lze přihlížet, souhlasil s takovýmto omezením svého vlastnického práva a že je v daném případě splněna
podmínka komunikační nezbytnosti, resp. neexistuje jiná alternativa přístupu a kde tento přístup zjevně není
upraven soukromoprávním institutem (např. věcným břemenem).“
Za podmínku vzniku veřejně přístupné účelové komunikace považoval Nejvyšší
správní soud naplnění nutné komunikační potřeby i v rozsudku ze dne 30. 9. 2009,
č. j. 5 As 27/2009 - 66, publ. pod č. 2012/2010 Sb.: „Omezit vlastnické právo lze pouze se souhlasem
vlastníka. Další podmínkou veřejného užívání soukromého pozemku vedle nezbytného souhlasu vlastníka je též
existence nutné a ničím nenahraditelné komunikační potřeby. (…) Druhou podmínkou veřejného užívání
soukromého pozemku, jak bylo předesláno, je existence nutné a ničím nenahraditelné komunikační potřeby.
Z dnešních hledisek posuzování legitimních omezení základních práv se totiž jedná o nezbytnou podmínku
proporcionality omezení. Zjednodušeně řečeno, existují-li jiné způsoby, jak dosáhnout sledovaného cíle (zajištění
komunikačního spojení nemovitostí), aniž by došlo k omezení vlastnického práva, je třeba dát před omezením
vlastnického práva přednost těmto jiným způsobům.“
Podobně k definičním znakům veřejně přístupné účelové komunikace přistoupil Nejvyšší
správní soud v rozsudku ze dne 22. 12. 2009, č. j. 1 As 76/2009 - 60, publ. pod č. 2028/2010 Sb.:
„Správní orgán byl proto povinen učinit jednoznačný závěr o tom, zda se na daném pozemku nachází veřejně
přístupná účelová komunikace. Předpokladem takovéhoto jednoznačného závěru musí být jednak to, že vlastník
příslušného pozemku či jeho právní předchůdce, k jehož souhlasu lze přihlížet, souhlasil s takovýmto omezením
svého vlastnického práva, jednak to, že v daném případě je splněna podmínka komunikační nezbytnosti, resp.
neexistuje jiná alternativa přístupu (srov. již v bodě [27] cit. rozsudek č. j. 6 As 80/2006 - 105).“
K témuž závěru dospěl zdejší soud i v rozsudku ze dne 7. 4. 2011, č. j. 2 As 84/2010 -
128 („Podstatná pro posouzení, zda je zásah do soukromého práva stěžovatelů souladný s ústavním právem
na ochranu vlastnictví, je nejen skutečnost, že pozemky byly jako veřejná účelová komunikace užívány a že se tak
dělo za konkludentního souhlasu předchozích vlastníků, ale také skutečnost, že toto užívání bylo a je nezbytnou
komunikační potřebou.“) a v rozsudku ze dne 8. 9. 2011, č. j. 8 As 55/2011 - 141 („Podle ustálené
judikatury Nejvyššího správního soudu je podmínkou pro existenci veřejně přístupné účelové komunikace jednak
souhlas vlastníka daného pozemku a jednak nutná a ničím nenahraditelná komunikační potřeba“).
Shodně se k otázce postavil Nejvyšší správní soud i v rozsudku ze dne 9. 1. 2013,
č. j. 8 As 19/2012 - 42:
„[22] Judikatura soudů v tomto směru dovodila (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 20. 3. 2002,
sp. zn. 22 Cdo 1911/2000, rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 10. 2004,
sp. zn. 5 As 20/2003, a ze dne 15. 11. 2007, č. j. 6 Ans 2/2007 - 127, či nález Ústavního soudu
ze dne 9. 1. 2008, sp. zn. II. ÚS 268/06), že pro závěr o tom, že se na určitém pozemku nachází veřejně
přístupná účelová komunikace dle §7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích, musí být, vedle naplnění
vymezených zákonných znaků, dále doloženo splnění dvou předpokladů. Za prvé je třeba doložit, že vlastník
pozemku nebo jeho právní předchůdce, k jehož souhlasu je možné přihlížet, souhlasil s omezením
svého vlastnického práva obecným užíváním veřejně přístupné účelové komunikace. Za druhé je třeba prokázat,
že je v daném případě splněna podmínka komunikační nezbytnosti, tedy že neexistuje jiná alternativa přístupu
a přístup zjevně není upraven soukromoprávním institutem, např. věcným břemenem. Teprve pokud je splněna
podmínka komunikační nezbytnosti pro potřeby vlastníka nemovitosti, je založeno i ‚právo‘ vstupu třetím
subjektům.
[28] Nejvyšší správní soud neshledal v rozsudku krajského soudu dostatečný podklad ani pro přezkum
vypořádání se s druhou z vymezených podmínek, a sice s existencí nezbytné komunikační potřeby. Z odůvodnění
rozsudku nikterak nevyplývá, že by soud vážil účelnost využití předmětné komunikace a alternativní
komunikační možnosti stěžovatele.
[29] Aby mohlo dojít k deklaraci veřejně přístupné účelové pozemní komunikace, musí být na základě analýzy
jednotlivých komunikačních možností v daném území doložena existence nezbytné komunikační potřeby.“
Přesvědčení o nutnosti splnění podmínky nutné komunikační potřeby i v případě
uděleného souhlasu vlastníka lze dovodit i z rozsudků Nejvyššího správního soudu ze dne
10. 3. 2016, č. j. 7 As 252/2015 - 25, a ze dne 28. 1. 2016, č. j. 10 As 242/2014 - 29 (body 22–23).
Na uvedený rozpor v judikatuře poukázal šestý senát Nejvyššího správního soudu
v rozsudku ze dne 30. 11. 2015, č. j. 6 As 213/2015 - 14: „Stěžovatel ve své argumentaci odkazuje
na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. května 2011, č. j. 2 As 44/2011 - 99, č. 2370/2011 Sb.
NSS, přičemž sám Nejvyšší správní soud již naznačil, že daný rozsudek v některých otázkách
vybočuje z dosavadní ustálené judikatury (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. ledna 2014,
č. j. 5 As 140/2012 - 22). Ani tím však nelze mylný závěr stěžovatele vysvětlit, neboť rozsudku
č. j. 2 As 44/2011 - 99 vyčítá aktuální judikatura a odborná literatura pouze to, že umožňuje deklarovat
účelovou komunikaci i tam, kde buď chybí souhlas vlastníka s veřejným užíváním (ale není nasycena nutná
komunikační potřeba a vlastník dostane náhradu), nebo kde chybí nutná komunikační potřeba (ale souhlas
vlastníka s veřejným užíváním je nepochybně prokázán), zatímco ustálená judikatura trvá v případě
sporu na naplnění obou znaků současně. Ani tento v oblasti pozemních komunikací ojedinělý rozsudek však –
na rozdíl od stěžovatele – oba znaky nesměšuje a nevztahuje nutnou komunikační potřebu k veřejnosti.“
Ještě dříve, v rozsudku ze dne 17. 1. 2014, č. j. 5 As 140/2012 - 22, avizoval povinnost
výše uvedenou otázku předložit rozšířenému senátu Nejvyššího správního soudu pátý senát:
„Po zhodnocení věci je tedy Nejvyšší správní soud toho názoru, že souhlas stěžovatelů s veřejným užíváním
pozemku nebyl dosud jednoznačně prokázán. Za této situace, kdy navíc řízení před krajským soudem bylo
zatíženo vadou, která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé, se zdejší soud nezabýval
otázkou nutné komunikační potřeby. Pokud by v dalším řízení krajský soud, i po zhodnocení argumentů
případných osob zúčastněných na řízení, opětovně dospěl k závěru, že souhlas stěžovatelů s veřejným užíváním
komunikace byl dán, je třeba, aby krajský soud dále vyhodnotil, zda je k existenci veřejně přístupné účelové
komunikace nutné, aby byla splněna i podmínka nutné komunikační potřeby za situace, kdy je zřejmé, že souhlas
vlastníka (vlastníků) již netrvá. Nejvyšší správní soud přitom upozorňuje na to, že žalovaným připomínané
rozsudky zdejšího soudu ze dne 9. 11. 2011, č. j. 9 As 55/2011 – 141, www.nssoud.cz, a ze dne 16. 5. 2011,
č. j. 2 As 44/2011 – 99, publikovaný pod č. 2370/2011 Sb. NSS, v tomto směru reprezentují názory odlišné
od jinak stabilizované judikatury Nejvyššího správního soudu. Pokud by Nejvyšší správní soud v nynějším řízení
otázku nutné komunikační potřeby řešil, byl by povinen ve smyslu §17 s. ř. s. postoupit věc rozšířenému senátu
zdejšího soudu; vzhledem ke konstatovaným vadám řízení před krajským soudem však nebylo účelné, aby tak
Nejvyšší správní soud v této fázi řízení učinil.“
Právě tato situace nastala v nyní posuzované věci.
V. Závěr
Z uvedeného je zřejmé, že ve vztahu k výše vymezené sporné otázce je rozhodovací
praxe senátů Nejvyššího správního soudu rozdílná. Proto pátý senát předložil věc rozšířenému
senátu Nejvyššího správního soudu podle §17 odst. 1 s. ř. s., k rozhodnutí sporné otázky,
zda je k existenci veřejně přístupné účelové komunikace ve smyslu §7 zákona č. 13/1997 Sb.,
o pozemních komunikacích, nutné, aby byla splněna i podmínka nutné komunikační potřeby,
za situace, kdy je zřejmé, že v minulosti vlastník či jeho právní předchůdci dali souhlas s jejím
užíváním.
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné.
Rozšířený senát bude ve věci rozhodovat ve složení: JUDr. Josef Baxa,
Mgr. Jana Brothánková, JUDr. Zdeněk Kühn, JUDr. Lenka Matyášová,
JUDr. Barbara Pořízková, Mgr. Aleš Roztočil, JUDr. Karel Šimka. Účastníci
mohou namítnout podjatost těchto soudců (§8 odst. 1 s. ř. s.) do dvou týdnů
od doručení tohoto usnesení.
Účastníci řízení a osoby zúčastněné na řízení mají právo se ve lhůtě dvou týdnů
od doručení tohoto usnesení vyjádřit k právní otázce předkládané rozšířenému
senátu.
V Brně dne 26. května 2016
JUDr. Jakub Camrda
předseda senátu