ECLI:CZ:NSS:2016:5.AS.154.2015:57
sp. zn. 5 As 154/2015 - 57
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jakuba Camrdy
a soudců Mgr. Ondřeje Mrákoty a JUDr. Lenky Matyášové v právní věci žalobce: R. M.,
zastoupený Mgr. Miluší Pospíšilovou, advokátkou se sídlem Paprsková 1340/10, Praha 4,
proti žalovanému: Policie České republiky, Krajské ředitelství policie hlavního města
Prahy, se sídlem Kongresová 2, Praha 4, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku
Městského soudu v Praze ze dne 11. 6. 2015, č. j. 8 A 162/2014 - 39,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 11. 6. 2015, č. j. 8 A 162/2014 - 39,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci a obsah kasační stížnosti
Městský soud v Praze (dále jen „městský soud“) rozsudkem ze dne 11. 6. 2015,
č. j. 8 A 162/2014 - 39, na základě nečinnostní žaloby podané žalobcem uložil Policii
České republiky, Krajskému ředitelství policie hlavního města Prahy, aby vydala rozhodnutí
o části žádosti žalobce o informace ze dne 14. 8. 2014, ve které pod bodem č. 4 žalobce
žádal o informaci, zda komisař npor. Bc. P. H., vedoucí skupiny vnitřní kontroly
Obvodního ředitelství policie Praha I (dále jen „příslušník“), byl přede dnem 1. 1. 1990 členem
nebo kandidátem Komunistické strany Československa, a to do 15 dnů od právní moci rozsudku.
Zároveň uložil žalovanému povinnost zaplatit žalobci náhradu nákladů řízení ve výši 12 200 Kč.
Proti rozsudku městského soudu podal žalovaný (dále také jen „stěžovatel“) kasační
stížnost, v níž uplatnil kasační důvody, které podřadil pod §103 odst. 1 písm. a), d) zákona
č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“).
Stěžovatel uvedl, že Policie České republiky, Obvodní ředitelství policie Praha I,
jako povinný subjekt ve smyslu §2 odst. 1 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu
k informacím (dále jen „zákon o svobodném přístupu k informacím“), posoudila žádost žalobce
a poskytla mu informace k bodům č. 1, 2, 3, 4 a 6 jeho žádosti. V bodech č. 5 a 7 žádosti žalobce
bylo vydáno Policií České republiky, Krajským ředitelstvím policie hlavního města Prahy,
rozhodnutí o odmítnutí žádosti. K bodu č. 4 žádosti žalobce Obvodní ředitelství policie Praha I,
toliko uvedlo „neeviduje se“. Žalobce nesouhlasil se způsobem vyřízení bodu č. 4 své žádosti,
proto podal proti oznámení o vyřízení žádosti stížnost. Podle stěžovatele Obvodní ředitelství
policie Praha I oslovilo dne 3. 9. 2014 dotčeného příslušníka a vyžádalo si informaci o tom,
zda byl přede dnem 1. 1. 1990 členem nebo kandidátem Komunistické strany Československa.
Příslušník informaci neposkytl a uvedl, že výslovně nesouhlasí s poskytnutím údaje o své osobě.
Obvodní ředitelství policie Praha I předložilo dle §16a odst. 5 zákona o svobodném
přístupu k informacím stížnost žalobce spolu se spisovým materiálem nadřízenému orgánu,
kterým je Ministerstvo vnitra. Ministerstvo vnitra vydalo dne 26. 9. 2014 rozhodnutí
č. j. MV-123043-3/KM-2014, kterým postup Obvodního ředitelství policie Praha I dle §16a
odst. 6 písm. a) zákona o svobodném přístupu k informacím potvrdilo a konstatovalo, že postup
Obvodního ředitelství policie Praha I považuje za odpovídající základnímu principu citovaného
zákona, tedy dosažení stavu plné informovanosti žalobce. Stěžovatel v kasační stížnosti zdůraznil,
že tímto je vyvráceno tvrzení žalobce, že o jeho stížnosti podané dle §16a odst. 1 písm. c) zákona
o svobodném přístupu k informacím nebylo rozhodnuto. Stěžovatel dále uvedl, že není pravdivé
tvrzení žalobce, že jinému žadateli byla poskytnuta informace obdobná informaci požadované
v bodě č. 4 žádosti žalobce ohledně (bývalého) ředitele Obvodního ředitelství policie Praha I.
V kasační stížnosti stěžovatel dále konstatoval, že městský soud přezkoumal postup
při vyřizování žádosti žalobce a dospěl k závěru, že stěžovatel je zčásti nečinný, neboť bod č. 4
nebyl vyřízen ani jedním ze způsobů předvídaných zákonem o svobodném přístupu
k informacím [odložení žádosti dle §14 odst. 5 písm. c), vyhovění žádosti dle §14 odst. 5
písm. d), nebo odmítnutí žádosti dle §15 odst. 1 uvedeného zákona], když bylo uvedeno,
že tato informace se neeviduje. S odkazem na judikaturu Nejvyššího správního soudu městský
soud konstatoval, že se materiálně jednalo o zamítnutí žádosti žalobce a neposkytnutí informace,
avšak je zřejmé, že tím, kdo byl ve věci povinným subjektem, je Policie České republiky, Krajské
ředitelství policie hlavního města Prahy (stěžovatel), neboť útvar, který žádost žalobce vyřizoval,
tj. Obvodní ředitelství Praha I, je pouze organizační součást (organizační složka) Krajského
ředitelství policie hlavního města Prahy. Proto nelze jeho odpověď v části, která se týká bodu 4
žádosti žalobce, považovat za sdělení povinného subjektu, které by mělo materiálně povahu
negativního rozhodnutí (rozhodnutí o odmítnutí žádosti) a nezbývá než na něj pohlížet jako
na právně irelevantní dopis (sdělení), které nemá žádné právní účinky a nemá ani účinek
doručeného nebo vydaného rozhodnutí o odmítnutí žádosti. Proto byl stěžovatel jako povinný
subjekt dle městského soudu nečinný.
K otázce, kdo je povinným subjektem ve smyslu zákona o svobodném přístupu
k informacím, stěžovatel namítl, že městský soud pochybil, jestliže za žalovaného označil Policii
České republiky, Krajské ředitelství policie hlavního města Prahy. Policie České republiky je státní
orgán sui generis a jednotný ozbrojený sbor [§1 zákona č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky
(dále jen „zákon o policii“)]. Podle stěžovatele toto označení odpovídá pojmu správní úřad
v institucionálním pojetí, tj. označení organizační jednotky s vymezenou věcnou a územní
působností. Tohoto pojmu užívá rovněž zákon o svobodném přístupu k informacím v §2
odst. 1, který ukládá mj. správním orgánům, tedy i Policii České republiky, povinnost zveřejňovat
údaje dle tohoto zákona. Policie České republiky jako celek je samostatným povinným subjektem,
přičemž žádost o informace lze podat u každého jejího útvaru. Stěžovatel poukázal na §6
zákona o policii stanovující základy vnitřní organizace Policie České republiky, dle kterého
je Obvodní ředitelství policie Praha I vnitřní organizační jednotkou zřízenou Krajským
ředitelstvím policie hlavního města Prahy, jež je organizační složkou státu a účetní jednotkou.
Podle stěžovatele je Obvodní ředitelství policie Praha I organizační složkou policie a zároveň
má postavení správního orgánu. Povinným subjektem je dle §2 odst. 1 zákona o svobodném
přístupu k informacím Policie České republiky, která v daném případě jedná Obvodním
ředitelstvím policie Praha I. Stěžovatel odkázal na judikaturu Nejvyššího správního soudu, podle
níž je Policie České republiky povinným subjektem jako taková, avšak nicméně ji tvoří ve smyslu
zákona o Policii České republiky její organizační útvary, jimiž policie jedná. Stěžovatel
v souvislosti s vnitřní organizací Policie České republiky upozornil, že rozhodnutí o odmítnutí
žádosti je oprávněn vydávat nejen ředitel Krajského ředitelství policie hlavního města Prahy,
ale též ve své působnosti ředitelé jednotlivých obvodních a městských ředitelství Policie České
republiky. Podle stěžovatele je k vyřízení žádosti o informace příslušný jakýkoliv organizační
článek Policie České republiky (místní oddělení policie, obvodní oddělení policie, útvar Služby
kriminální policie a vyšetřování, územní odbor policie a další útvary). Vyřízení žádosti
o informace není právním úkonem, ve kterém by Policie České republiky jednala jménem
České republiky a musela by být zastupována krajským ředitelstvím.
Stěžovatel v kasační stížnosti upozornil, že žalobce žádal informaci o příslušníkovi
v přímé personální pravomoci ředitele Obvodního ředitelství policie Praha I, kterému také byla
adresována žádost žalobce, ale jako nečinnou žalobce v žalobě označil „Policii České republiky,
Krajské ředitelství policie hlavního města Prahy, Obvodní ředitelství policie Praha I“. Jako žalovaného
tak žalobce označil subjekt, vůči kterému svoji žádost o informace vůbec neadresoval.
Krajské ředitelství policie hlavního města Prahy nebylo povinným subjektem a nemohlo být
ani žalovaným v řízení o ochraně proti nečinnosti.
Za nesprávný označil stěžovatel závěr městského soudu, že Obvodní ředitelství policie
Praha I není příslušné k vyřízení žádosti o informace dle zákona o svobodném přístupu
k informacím, neboť tím, že městský soud za povinný subjekt označil pouze Policii
České republiky, Krajské ředitelství policie hlavního města Prahy, odebral Policii České republiky
jako celku postavení státního orgánu a tudíž také statut povinného subjektu dle zákona
o svobodném přístupu k informacím.
S ohledem na skutečnost, že za žalovaného byl označen subjekt, kterému žádost
o informace nebyla adresována, je evidentní, že Krajské ředitelství policie hlavního města Prahy
(stěžovatel) není v řízení pasivně legitimováno. Podle stěžovatele se městský soud dále
nijak nevyrovnal se záměnou účastníka řízení ve smyslu §92 zákona č. 99/1963 Sb., občanský
soudní řád (dále jen „o. s. ř.“). Stěžovatel poukázal na skutečnost, že po celou dobu řízení
městský soud jednal jako s žalovaným s Obvodním ředitelstvím policie Praha I, v rozsudku
se však najednou ocitlo Krajské ředitelství policie hlavního města Prahy. Obvodní ředitelství
policie Praha I bylo zcela opomenuto, přičemž adresa sídla stěžovatele je rovněž nesprávná,
neboť městský soud uvedl nesprávně jako adresu stěžovatele adresu sídla Obvodního ředitelství
policie Praha I.
Stěžovatel dále namítal, že městský soud se nijak nezabýval následným postupem
povinného subjektu a nadřízeného správního orgánu, kterým je Ministerstvo vnitra.
Podle stěžovatele byla žádost žalobce vyřízena oznámením o vyřízení žádosti ze dne 27. 8. 2014,
přičemž správnost tohoto postupu je přezkoumatelná postupem dle §16a zákona o svobodném
přístupu k informacím. Dne 3. 9. 2014 byla podána stížnost žalobce, kterou Obvodní ředitelství
policie Praha I postoupilo Ministerstvu vnitra, které dne 26. 9. 2014 vydalo rozhodnutí
o stížnosti, jímž potvrdilo správnost postupu povinného subjektu. Žalobci bylo rozhodnutí
o stížnosti doručeno dne 6. 10. 2014, což bylo sděleno městskému soudu. Stěžovatel v této
souvislosti opětovně zdůraznil, že žalobce se dožadoval vyřízení stížnosti konkrétním způsobem,
přičemž stížnost adresoval Obvodnímu ředitelství policie Praha I. Nejednal tedy ani v tomto
případě s Krajským ředitelstvím policie hlavního města Prahy jako s povinným subjektem.
Stěžovatel v kasační stížnosti rovněž vytkl, že závěr o nepříslušnosti organizační složky
Policie České republiky k vyřízení žádosti dle zákona o svobodném přístupu k informacím
městský soud zkreslil vlastním výkladem, který není podložen žádným právním předpisem
ani relevantním rozhodnutím, čímž vyloučil jakékoliv další zhodnocení postupu povinného
subjektu. Rozhodnutí o stížnosti vydané podle §16a odst. 6 zákona o svobodném přístupu
k informacím je přitom rozhodnutím ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s., jedná se o „konečné“
rozhodnutí, proti kterému se nelze odvolat. Proti takovému rozhodnutí je přípustná žaloba.
Podle stěžovatele bylo prokázáno, že Obvodní ředitelství Praha I nebylo nečinné, naopak
rozsudek městského soudu je nezákonný, neboť v dané věci bylo již rozhodnuto nadřízeným
správním orgánem. Žaloba proti nečinnosti správního orgánu je nepřípustná, neboť mělo
být žalobou napadeno rozhodnutí o stížnosti vydané Ministerstvem vnitra jako nadřízeným
orgánem Obvodního ředitelství Praha I.
Podle stěžovatele městský soud nedbal zákonných ustanovení a své rozhodnutí založil
pouze na vlastním a nepodloženém výkladu pojmu povinný subjekt. V rozsudku městského
soudu rovněž absentuje úvaha o hodnocení důkazů, neboť městský soud se nezabýval postupem
Obvodního ředitelství Praha I a zcela pominul rozhodnutí jeho nadřízeného orgánu.
V rámci návrhu na přiznání odkladného účinku stěžovatel rovněž uvedl, že na základě
rozsudku městského soudu by byl povinen vydat rozhodnutí o odmítnutí žádosti žalobce ve věci,
ve které již způsob vyřízení žádosti byl přezkoumán nadřízeným orgánem. Takový postup by byl
v rozporu s principem formální hierarchické roviny vztahu Policie České republiky a Ministerstva
vnitra. Zároveň by vydání nového rozhodnutí bylo v rozporu se zásadou ne bis in idem. Stěžovatel
by navíc jednal v rozporu s rozhodnutím nadřízeného orgánu a výkon rozsudku městského
soudu by byl v rozporu s veřejným zájmem.
II. Vyjádření žalobce ke kasační stížnosti
Žalobce navrhl zamítnutí kasační stížnosti a uvedl, že u městského soudu již probíhalo
řízení o žalobě proti správnímu orgánu, který byl v žalobě označen jako „Policie České republiky,
Krajské ředitelství hlavního města Prahy – Obvodní ředitelství policie Praha IV“. S takto označeným
správním orgánem jednal (bez potíží) městský soud i Nejvyšší správní soud a ani správní orgán
samotný neměl potíže sám sebe takto identifikovat a v řízení vystupovat. Žalobce měl za to,
že žalovaného označil v žalobě správně, a pokud tomu tak nebylo, měl jej městský soud vyzvat,
aby žalovaného označil jinak a poučit jej, jak má opravu provést, pakliže se správní orgán
v jednom a témže řízení pokaždé označuje jinak. Podle žalobce Policie České republiky
postupovala matoucím způsobem, neboť kladné vyřízení žádosti žalobce zaslalo Obvodní
ředitelství policie Praha I, avšak rozhodnutí o částečném odmítnutí žádosti vydalo Krajské
ředitelství hlavního města Prahy (pod stejnou spisovou značkou), ale na poštovní zásilce s tímto
rozhodnutím bylo jako odesílatel uvedeno Obvodní ředitelství policie Praha I.
Podle žalobce Městský soud v Praze nepochybil, jestliže dospěl k závěru,
že povinný subjekt je ohledně bodu č. 4 žádosti žalobce nečinný, neboť z ustálené judikatury
Nejvyššího správního soudu plyne, že ochrana proti nečinnosti nadřízeného orgánu
při vyřizování stížnosti nevylučuje v některých případech možnost, aby žadatel o informace podal
žalobu přímo proti nečinnosti povinného subjektu při vyřizování žádosti o informace.
Za bezvýsledné vyčerpání prostředků ochrany dle §79 s. ř. s. se přitom považuje také podání
stížnosti na postup při vyřizování žádosti o informace, pokud o žádosti není rozhodnuto
ve lhůtě stanovené zákonem. Žalobce uvedl, že rozhodnutí o stížnosti podle §16a zákona
o svobodném přístupu k informacím není rozhodnutím v materiálním slova smyslu podle §65
s. ř. s.
Žalobce vytkl povinnému subjektu, že se při vyřizování bodu č. 4 žádosti žalobce omezil
pouze na strohé sdělení „neeviduje se“, přičemž argumenty Ministerstva vnitra v jeho rozhodnutí
o stížnosti žalobce považuje za nepodstatné a pochybuje o jejich pravdivosti. K tomu odkázal
na judikaturu Nejvyššího správního soudu, ze které dle žalobce vyplývá, že povinný subjekt
měl vydat rozhodnutí o odmítnutí žádosti žalobce podle §15 zákona o svobodném přístupu
k informacím. Žalovaný podle žalobce nevydal ve věci bodu č. 4 žádosti žalobce žádné
rozhodnutí, které by bylo přezkoumatelné ve správním soudnictví, a zůstal tak nečinný.
V doplnění svého vyjádření žalobce poukázal na rozsudek Nejvyššího soudu ze dne
16. 9. 2015, sp. zn. 30 Cdo 3629/2014, podle kterého je Policie České republiky jako celek
samostatným povinným subjektem podle zákona o poskytování informací, přičemž žádost
o informace lze podat u každého útvaru policie a po žadateli o informace nelze požadovat,
aby vždy věděl, který konkrétní útvar policie jím požadovanou informací disponuje.
Je věcí vnitřní organizace policie, který její útvar za splnění zákonných podmínek žádost vyřídí.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
Stěžovatel se kasační stížností podanou v zákonem stanovené dvoutýdenní lhůtě
(§106 odst. 2 s. ř. s.) domáhá přezkoumání rozhodnutí městského soudu, které vzešlo z řízení,
jehož byl účastníkem (§102 s. ř. s.), kasační stížnost splňuje veškeré náležitosti
(§106 odst. 1 s. ř. s.) a stěžovatel doložil, že jeho zaměstnanec, který za něj jedná,
má vysokoškolské právnické vzdělání (§105 odst. 2 s. ř. s.).
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek městského soudu v rozsahu
kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů, přitom ověřil, zda napadené rozhodnutí netrpí
vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
Kasační stížnost je důvodná.
Z obsahu správního spisu se podává, že žalobce podal dne 14. 8. 2014 k Policii
České republiky, Obvodnímu ředitelství policie Praha I, žádost o poskytnutí informace o sedmi
bodech, ve které pod bodem č. 4 požádal o informaci „zda byl [pozn. NSS – příslušník] přede dnem
1. 1. 1990 členem nebo kandidátem Komunistické strany Československa“. Obvodní ředitelství policie
Praha I se žádostí začalo zabývat, přičemž dne 21. 8. 2014 dožádalo hierarchicky nadřazený útvar,
kterým je Krajské ředitelství policie hlavního města Prahy, o vyhledání podkladových materiálů,
na což krajské ředitelství reagovalo dne 25. 8. 2014. Dne 27. 8. 2014 vydalo Obvodní ředitelství
policie Praha I oznámení o vyřízení žádosti, podle níž mělo poskytnout informace k bodům
č. 1, 2, 3, 4 a 6, přičemž k bodu č. 4 žádosti žalobce bylo uvedeno „neeviduje se“. Ve věci bodů
č. 5 a 7 žádosti žalobce vydalo Krajské ředitelství policie hlavního města Prahy téhož dne
rozhodnutí o částečném odmítnutí žádosti žalobce. Dne 3. 9. 2014 žalobce podal u Obvodního
ředitelství policie Praha I stížnost na postup při vyřízení jeho žádosti v bodě č. 4;
žalobce svou stížnost výslovně nepodřadil pod žádné z písmen uvedených v §16a odst. 1
zákona o svobodném přístupu k informacím. Ve správním spise je rovněž založeno stanovisko
Obvodního ředitelství policie Praha I, které bylo vypracováno dne 4. 9. 2014 ve věci stížnosti
žalobce, a úřední záznam o výpovědi příslušníka ve věci bodu č. 4 žádosti žalobce
ze dne 3. 9. 2014. Dále je obsahem správního spisu odvolání žalobce proti rozhodnutí
Krajského ředitelství policie hlavního města Prahy o částečném odmítnutí žádosti ze dne
27. 8. 2014 a rozhodnutí Ministerstva vnitra o tomto odvolání ze dne 10. 10. 2014,
č. j. MV-123043-4/KM-2014.
Stěžovatel zejména namítá, že mu byla městským soudem uložena povinnost poskytnout
předmětnou informaci, ačkoli není v projednávané věci jako správní orgán pasivně věcně
legitimován, a dále namítá, že žalobce v žalobě za žalovaného označil subjekt, kterému svoji
žádost o informace neadresoval, a městský soud s ním proto nesprávně jako se žalovaným jednal.
Přestože z procesního hlediska by bylo přirozené, aby se Nejvyšší správní soud nejprve
zabýval procesní otázkou, tj. označením žalovaného v žalobě, a teprve poté otázkou,
zda stěžovatel je ve věci pasivně věcně legitimován, resp. zda je oprávněn za povinný subjekt
v této věci jednat, je s ohledem na povahu této konkrétní věci a pochybení městského soudu
nejprve nutné vyjasnit, kdo je v tomto případě povinným subjektem. Tyto otázky spolu
v projednávané věci velmi úzce souvisí a s ohledem na vzniklou nestandardní situaci je nelze
oddělit od posouzení správnosti označení žalovaného v žalobě, a to zejména s přihlédnutím
k tomu, že rozhodovací důvody městského soudu vychází z názoru, že žalovaným je Policie
České republiky, Krajské ředitelství policie hlavního města Prahy, neboť Obvodní ředitelství
policie Praha I je jen vnitřní organizační jednotkou tohoto krajského ředitelství.
Proto Nejvyšší správní soud považoval za nezbytné nejprve přikročit k posouzení otázky,
kdo je v případech žádostí o informace podávaných k Policii České republiky povinným
subjektem, teprve poté mohl přistoupit k posouzení otázky spočívající v označení žalovaného
v žalobě.
Podle §1 zákona o policii: „Policie České republiky […] je jednotný ozbrojený bezpečnostní sbor.“
Podle §5 odst. 1 zákona o policii: „Policie je podřízena ministerstvu.“ Podle odst. 2 citovaného
ustanovení: „Ministerstvo vytváří podmínky pro plnění úkolů policie.“ Podle odst. 3 citovaného
ustanovení: „Policejní prezident odpovídá za činnost policie ministrovi.“
Podle §6 odst. 1 zákona o policii: „Policii tvoří útvary, jimiž jsou a) Policejní prezidium České
republiky […] v čele s policejním prezidentem, b) útvary policie s celostátní působností, c) krajská ředitelství policie
[…], d) útvary zřízené v rámci krajského ředitelství.“ Podle odst. 2 citovaného ustanovení: „Útvary policie
uvedené v odstavci 1 písm. b) zřizuje na návrh policejního prezidenta ministr. Útvary policie uvedené v odstavci 1
písm. d) zřizuje na návrh ředitele krajského ředitelství policejní prezident.“ Podle odst. 3 citovaného
ustanovení: „Policejní prezidium řídí činnost policie.“
Podle §8 odst. 1 zákona o policii: „Krajské ředitelství je organizační složkou státu a účetní
jednotkou, jehož příjmy a výdaje jsou součástí rozpočtové kapitoly ministerstva. V čele krajského ředitelství
je krajský ředitel, který je také vedoucím organizační složky státu. Útvary policie zřízené v rámci jeho působnosti
jsou vnitřními organizačními jednotkami krajského ředitelství.“
Jak vyplývá z citovaných ustanovení, Policie České republiky je státním orgánem
sui generis, který je součástí moci výkonné, přičemž vykonává státní správu v oblastech a věcech
jí svěřených. Policii České republiky tvoří útvary ve smyslu §6 zákona o policii, jejichž působnost
a kompetence jsou zakotveny v zákoně o policii a souvisejících právních předpisech.
V §6 odst. 1 písm. d) zákona o policii jsou vymezeny ty útvary, které se zřizují v rámci krajského
ředitelství, a jež jsou jeho vnitřní organizační jednotkou (§8 odst. 1 poslední věta zákona
o policii).
Zákonodárce v zákoně o policii úmyslně vymezuje pouze základy vnitřní organizace
Policie České republiky, přičemž podrobnosti ponechává v kompetenci Policie České republiky
samotné, zejména pak policejního prezidenta. Uvedené odpovídá zásadě, že organizační struktura
je jedním z nástrojů řízení Policie České republiky a neměla by být stanovena příliš pevně,
aby nebránila pružnému reagování na vývoj situace (srov. Vangeli, B. Zákon o Policii České
republiky. Komentář. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2014, s. 40; nebo též zvláštní část důvodové
zprávy k §5 až 8 zákona č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky). Policejní prezident
je v rámci řízení Policie České republiky zákonem zmocněn k vydávání vnitřních
předpisů (např. v podobě závazných pokynů), jimiž ukládá pokyny a stanovuje způsob organizace
a výkonu činnosti svěřené Policii České republiky jednotlivými útvary. Vnitřní organizaci
Policie České republiky přitom nelze vnímat toliko jako organizační členění a vymezení
vzájemných vztahů jednotlivých článků (útvarů), avšak je třeba ji chápat rovněž ve funkčním
pojetí. Jinými slovy, policejní prezident má zákonné zmocnění vydávat interní akty vztahující
se nejen k vnitřní struktuře Policie České republiky, ale také k oblasti výkonu jejích činností
(oprávnění a povinností) stanovených zákonem. Přitom je v zásadě omezen toliko platnými
a účinnými právními předpisy a povinnostmi z nich plynoucími, přičemž dbá jejich smyslu
a účelu. Podle §5 zákona o policii je Policie České republiky podřízena Ministerstvu vnitra,
což však nevylučuje existenci oblastí, ve kterých disponuje určitou samostatností (srov. Vangeli,
B. op. cit., s. 35).
Podle §2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím: „Povinnými subjekty,
které mají podle tohoto zákona povinnost poskytovat informace vztahující se k jejich působnosti, jsou státní
orgány, územní samosprávné celky a jejich orgány a veřejné instituce.“
S ohledem na skutečnost, že Policie České republiky je státním orgánem vykonávajícím
státní správu, naplňuje definici povinného subjektu dle §2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu
k informacím. To však neznamená, že by žádost o informace podanou dle zákona o svobodném
přístupu k informacím měla vyřizovat výhradně Policie České republiky jako celek. Ve smyslu
zákona o policii tvoří Policii České republiky její organizační útvary, které plní prostřednictvím
policistů a dalších zaměstnanců její oprávnění a povinnosti, přičemž jednají za Policii České
republiky a vystupují jejím jménem. Nejvyšší správní soud přitom neshledává důvody,
proč by organizační útvary neměly za Policii České republiky jednat také při vyřizování žádostí
podaných dle zákona o svobodném přístupu k informacím, což ostatně Nejvyšší správní soud
judikoval již v rozsudku ze dne 16. 12. 2010, č. j. 1 Ans 5/2010 - 172, publ. pod č. 2440/2011 Sb.
NSS (rozhodnutí zdejšího soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz), ve kterém uvedl následující:
„Subjektem povinným podle §2 odst. 1 informačního zákona je Policie České republiky, která v daném případě
jedná Okresním ředitelstvím Olomouc. Toto okresní ředitelství je též správním orgánem, kterému např. soudní řád
správní výslovně přiznává způsobilost být účastníkem řízení (§33 odst. 2 s. ř. s.). Z toho plyne též správnost
judikátů, na které odkazovala stěžovatelka, a ve kterých správní soudy jednaly jako s žalovaným s Policií České
republiky jednající příslušnou organizační složkou (vedle judikatury krajských soudů citované stěžovatelkou srov.
v judikatuře NSS např. rozsudek ze dne 27. 9. 2007, č. j. 7 As 28/2007 - 49 nebo ze dne 27. 4. 2007,
č. j. 5 As 31/2006 - 82, a mnohé další). Právní závěr městského soudu, podle něhož povinným subjektem je
Policie ČR jako celek, nikoliv tedy jeho jednotlivá organizační složka, proto neobstojí. Navíc je v rozporu i se
samotným rozhodnutím Policie ČR, Okresního ředitelství Olomouc, ze dne 4. 5. 2007, z něhož je patrné,
že rozhodnutí učinila organizační složka Policie ČR.“
S odkazem na citovaný judikát Nejvyšší správní soud proto konstatuje, že Obvodní
ředitelství policie Praha I jako útvar Policie České republiky je způsobilé jednat za Policii
České republiky jako povinný subjekt a vyřídit žádost o poskytnutí informací spadajících
do jeho působnosti. Pro úplnost Nejvyšší správní soud uvádí, že poskytování informací dle
zákona o svobodném přístupu k informacím je třeba rozlišovat od plnění hlavních úkolů
Policie České republiky. Právní předpisy přiznávají některým útvarům postavení správního
orgánu, a to výslovně (srov. §161 odst. 1 zákona č. 326/1999 Sb., pobytu cizinců na území České
republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů), nebo implicitně [například
při projednávání přestupku proti bezpečnosti a plynulosti provozu na veřejných komunikacích
je správním orgánem jednajícím za Policii České republiky útvar krajského ředitelství, a nikoliv
jím zřizované útvary jako vnitřní organizační jednotky (srov. rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 22. 8. 2013, č. j. 1 As 66/2013 - 29)]. V takových případech je zřejmé, že působnost
v dané oblasti zákon svěřuje tomu kterému konkrétnímu útvaru Policie České republiky
(to ovšem neznamená, že by snad útvar v postavení správního orgánu nebyl při výkonu svěřené
působnosti součástí Policie České republiky). Povinnost poskytovat informace je však vázána
na ten povinný subjekt, k jehož působnosti se informace vztahují (§2 odst. 1 zákona
o svobodném přístupu k informacím). Za Policii České republiky tak může žádost o informace
vyřizovat kterýkoliv útvar, pokud se informace vztahuje k jeho působnosti, nikoliv pouze některé
(hierarchicky nadřazené) útvary.
Pro úplnost lze také v projednávané věci poukázat na to, že Obvodní ředitelství policie
Praha I žádost žalobce o informaci dle bodu 4 neodložilo, neodmítlo, ani ji nepostoupilo jinému
útvaru Policie České republiky, ale v oznámení o vyřízení žádosti ze dne 27. 8. 2014 reagovalo
uvedením, že tato informace „se neeviduje“. Z tohoto postupu nelze dovodit jiný závěr než,
že samo Obvodní ředitelství policie Praha I mělo za to, že požadovaná informace se vztahuje
k jeho působnosti. O působnosti tohoto obvodního ředitelství ve vztahu k této informaci nemělo
pochyb ani Ministerstvo vnitra, které, jak kasační soud ověřil, rozhodnutím ze dne 26. 9. 2014,
č. j. MV-123043-3/KM-2014, k stížnosti žalobce na postup „povinného subjektu Policie ČR,
Obvodního ředitelství policie Praha I, při vyřizování žádosti o informace doručené dne 14. 8. 2014, v části týkající
se bodu žádosti č. 4“ podle §16a odst. 6 písm. a) zákona o informacích postup „povinného subjektu,
tj. Policie ČR, Obvodního ředitelství policie Praha I“, potvrdilo a uvedlo, že Policie České republiky,
Obvodní ředitelství Praha I jako povinný subjekt žalobcem v bodě 4 jeho žádosti požadovanou
informaci neeviduje, neboť ji jako správce osobních údajů ke své činnosti nepotřebuje a tuto
informaci se mu nepodařilo získat ani opakovaným oslovením dotčeného policisty. Uvedené
rozhodnutí Ministerstva vnitra, které by jinak nepochybně mělo být součástí správního spisu,
bylo ovšem předloženo až ke kasační stížnosti, přestože na ně Krajské ředitelství policie hlavního
města Prahy ve vyjádření k žalobě ze dne 3. 11. 2014 poukazuje; městský soud se ovšem jeho
existencí nijak nezabýval.
S ohledem na uvedené neobstojí výklad městského soudu, podle kterého je Obvodní
ředitelství policie Praha I pouze organizační součástí Krajského ředitelství hlavního města Prahy,
a proto jím provedené vyřízení žádosti nelze považovat za sdělení povinného subjektu.
Takový výklad nemá oporu v zákoně o svobodném přístupu k informacím ani v zákoně o policii.
Dále se Nejvyšší správní soud zabýval označením žalovaného v žalobě. Podle ustálené
judikatury Nejvyššího správního soudu je označení žalovaného v žalobě na ochranu proti
nečinnosti v dispozici žalobce, přičemž soud je tímto označením vázán (srov. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 2. 2010, č. j. 2 Ans 5/2009 - 59, nebo též ze dne
4. 11. 2004, č. j. 3 Ans 2/2004 - 60). Lze proto dospět k závěru, že žalobce splní uvedenou
povinnost, jestliže za žalovaného označí Policii České republiky jako povinný subjekt dle §2
odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím, a zároveň uvede útvar, který za Policii České
republiky v dané věci jedná.
Podle §79 odst. 2 s. ř. s. je pas ivní legitimace určena tvrzením žalobce. Žalovaným
je proto ten správní orgán, který je podle žaloby nečinný (oproti tomu v řízení o žalobě proti
rozhodnutí správního orgánu podle §65 a násl. s. ř. s. žalovaný není určen tvrzením žalobce,
ale kogentně jej určuje zákon). Vlastní existencí povinnosti žalovaného vydat rozhodnutí
nebo osvědčení, resp. podat informaci se soud zabývá až při samotném meritorním posuzování
žaloby. Nejde proto o otázku procesní nebo splnění podmínek řízení, ale o otázku meritorní
(viz usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 4. 2003, č. j. Na 249/2003 – 9, publ. pod
č. 19/2003 Sb. NSS). Označí-li proto žalobce v žalobě jako žalovaného nesprávně ten správní
orgán, který nemá pravomoc rozhodnutí vydat, soud žalobu zamítne. Nezkoumá, zda tuto
pravomoc má jiný správní orgán, neboť povinnost by mohl uložit jen žalovanému (viz rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 11. 2004, č. j. 3 Ans 2/2004 – 60).
Žalobce žalovaného označil jako „Policie České republiky, Krajské ředitelství policie hlavního
města Prahy, Obvodní ředitelství policie Praha I“ a k žalobě připojil svoji žádost o poskytnutí informace,
kterou adresoval Obvodnímu ředitelství policie Praha I, přiložil rovněž oznámení tohoto útvaru
Policie České republiky o vyřízení jeho žádosti ze dne 27. 8. 2014, které se týká právě dotazu
pod bodem 4 této žádosti. V doplnění žalobních tvrzení ze dne 4. 2. 2015 žalobce k označení
žalovaného uvedl, že žádost o poskytnutí informací podal u Obvodního ředitelství Praha I,
které mu poskytlo část jím požadovaných informací, přičemž rozhodnutí o odmítnutí zbývající
části informací vydalo Krajské ředitelství policie hlavního města Prahy, a označení žalovaného
v žalobě zdůvodnil tak, že Policie České republiky se dělí na útvary, přičemž Obvodní ředitelství
policie Praha I je útvarem zřízeným v rámci Krajského ředitelství hlavního města Prahy. Uvedené
stěžovatel zopakoval v dalším doplnění žaloby ze dne 4. 3. 2015, které učinil k výzvě městského
soudu provedené usnesením ze dne 16. 2. 2015, č. j. 8 A 162/2014 – 23.
Podle názoru Nejvyššího správního soudu je z žalobních tvrzení a připojených příloh
zřejmé, čeho se podání týká, co je navrhováno a proti komu směřuje (§37 odst. 3 ve spojení
s §79 odst. 2 s. ř. s.). Žalobce jako žalovaného nejprve označil Policii České republiky, Krajské
ředitelství policie hlavního města Prahy, Obvodní ředitelství policie Praha I, a následně upřesnil,
že jako žalovaného označil útvar, ke kterému žádost o informace podal (tj. Obvodní ředitelství
Praha I), a zároveň uvedl jeho hierarchicky nadřazený útvar (tj. Krajské ředitelství policie
hlavního města Prahy), přičemž z jeho žalobních tvrzení je zjevné, že námitky směřují vůči
způsobu vyřízení bodu 4 jeho žádosti. Z žaloby (a jejích příloh) přitom plyne, že žádost žalobce
o poskytnutí informací v předmětné části vyřizovala Policie České republiky, Obvodní ředitelství
Praha I. Správní žalobu je třeba posuzovat jako celek, přičemž v tomto konkrétním případě
je z obsahu žaloby ve znění jejího doplnění zjevné, že žalovaným měl žalobce na mysli právě
Policii České republiky, Obvodní ředitelství policie Praha I. V této situaci nemohl městský soud
(bez dalšího a toliko na základě tehdejšího vyjádření stěžovatele) jednat jako s žalovaným
s Policií České republiky, Krajským ředitelstvím policie Praha I. Ostatně, ve vyjádření ke kasační
stížnosti žalobce opět uvedl, že kladné vyřízení jeho žádosti, tedy také co se týče sporného
vyřízení bodu 4 žádosti, mu zaslalo Obvodní ředitelství policie Praha I.
Za tohoto stavu dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že není nutné žalobce v dalším
průběhu řízení vyzývat, aby jednoznačně uvedl, zda za žalovaného označuje Krajské ředitelství
policie hlavního města Prahy anebo Obvodní ředitelství policie Praha I, neboť z obsahu
jeho žaloby ve znění jejích doplnění je zřejmé, že se domáhá ochrany před nečinností Policie
České republiky, Obvodního ředitelství policie Praha I. V této souvislosti ovšem Nejvyšší správní
soud zdůrazňuje, že tento závěr se týká této konkrétní věci, v níž lze označení žalovaného
žalobcem dovodit zejména z jeho doplnění žaloby a vysvětlení, z jakého důvodu mimo (skutečně)
žalovaného Obvodního ředitelství policie Praha I uvedl také Krajské ředitelství hlavního města
Prahy. Kasační soud se proto v tomto případě neodchýlil od výše uvedené judikatury, podle níž
je jednoznačné určení žalovaného věcí žalobce. V jiných věcech může být toto posouzení
v závislosti na posouzení konkrétních okolností a obsahu žaloby jiné.
Je ovšem třeba také konstatovat, že v tomto konkrétním případě se na vzniku
předmětné poměrně nepřehledné procesní situace v nezanedbatelné míře podílela rovněž
rozporná argumentace stěžovatele v řízení před městským soudem, který z ní navíc
při rozhodování ve věci podle obsahu soudního spisu zjevně (nesprávně) vyšel, a následně
v kasační stížnosti. Jeho tvrzení byla měněna a někdy si přímo protiřečila. Například ve vyjádření
podaném dne 5. 11. 2014 v řízení u městského soudu stěžovatel v záhlaví věc označil jako „R. M.
ca. Obvodní ředitelství policie Praha 1 – vyjádření + zaslání spisu“. V podání ze dne 26. 3. 2015 pak
stěžovatel uvedl: „Správné označení žalovaného subjektu je pouze Česká republika – Krajské ředitelství policie
hlavního města Prahy. Obvodní ředitelství policie Praha I je pouze organizační článek Krajského ředitelství, bez
pasivní legitimace a tedy bez právní subjektivity.“ Zcela opačný názor stěžovatel uplatnil v kasační
stížnosti, ve které mj. uvedl: „Povinným subjektem je dle ustanovení §2 odst. 1 zákon[a] č. 106/1999 Sb.,
o svobodném přístupu k informacím, Policie České republiky, která v daném případě jedná Obvodním ředitelstvím
policie Praha I.“
Městský soud proto pochybil, jestliže jednal s Policií České republiky, Krajským
ředitelstvím policie hlavního města Prahy (nadto jako jeho sídlo nesprávně uvedl sídlo
Obvodního ředitelstvím policie Praha I), jako se žalovaným. Městský soud měl již s ohledem
na obsah žaloby správně jednat jako se žalovaným s Policií České republiky, Obvodním
ředitelstvím policie Praha I, které „vyřídilo“ žádost o informace ve vztahu k dotazu v bodu 4
žádosti žalobce. Městský soud nemohl začít jednat s Krajským ředitelstvím policie hlavního města
Prahy pouze z důvodu, že se jedná o nadřízený orgán v rámci vnitřní organizační struktury Policie
České republiky, jak mu stěžovatel (v rozporu se svou vlastní argumentací v kasační stížnosti)
sdělil v přípise ze dne 25. 3. 2015.
Nejvyšší správní soud v této souvislosti zdůrazňuje, že má-li soud v obdobných
případech pochybnosti o určení žalovaného žalobcem, musí postupovat podle §37 odst. 5 s. ř. s.
Ostatně městský soud nejprve v souladu s tímto ustanovením postupoval, když usnesením ze dne
16. 2. 2015, č. j. 8 A 162/2014 – 23, žalobce vyzval, aby jednoznačně uvedl, proti komu žaloba
směřuje. Po již zmíněném vyjádření stěžovatele ze dne 25. 3. 2015 však předseda senátu
městského soudu usnesením ze dne 19. 5. 2015, č. j. 8 A 162/2014 – 33, usnesení ze dne
16. 2. 2015, č. j. 8 A 162/2014 – 23, které bylo vydáno asistentem soudce, změnil tak, že se výzva
k odstranění nedostatků žaloby nevydává, neboť dospěl k závěru, že žalovaným je Policie
České republiky, Krajské ředitelství policie hlavního města Prahy, a Obvodní ředitelství policie
Praha I označuje toliko vnitřní organizační jednotku uvedeného krajského ředitelství.
Nejvyšší správní soud ostatně konstatuje, že rozsudek městského soudu je v otázce
posouzení pasivní legitimace stěžovatele na samé hranici přezkoumatelnosti, neboť městský soud
pouze ve stručnosti zrekapituloval argumentaci stěžovatele, aniž by se zabýval žalobními
tvrzeními v jejich celku, přílohami žaloby a zohlednil argumentaci žalobce vysvětlující označení
žalovaného.
Z procesního hlediska Nejvyšší správní soud pro úplnost dodává, že již z uvedených
důvodů nelze přihlížet k §92 odst. 2 o. s. ř., na který v kasační stížnosti poukazoval stěžovatel.
Toto ustanovení je pro posouzení této věci irelevantní.
Stěžovatel dále namítal, že rozhodnutí o stížnosti vydané Ministerstvem vnitra
dne 26. 9. 2014 podle §16a odst. 6 zákona o svobodném přístupu k informacím je rozhodnutím
ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s., proti kterému je přípustná žaloba dle §65 a násl. s. ř. s.,
a nečinnostní žalobu proto nelze podat.
V projednávané věci Policie České republiky, Obvodní ředitelství Praha I, v odpovědi
žalobci na bod č. 4 jeho žádosti sdělila, že jím požadovanou informaci neeviduje, tj. nemá
ji. Situace, kdy povinný subjekt požadovanou informaci nemá, je důvodem neposkytnutí
informace (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 4. 2008, č. j. 2 As 71/2007 – 56,
nebo rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 10. 2015, č. j. 5 As 24/2015 – 36).
V situaci, kdy Policie České republiky, Obvodní ředitelství Praha I, sdělilo žalobci, že informaci
„neeviduje“, byť tak učinilo součástí sdělení, kterým byly žalobci další informace poskytnuty,
je nutno toto sdělení považovat za negativní rozhodnutí. Toto sdělení sice nesplňuje formální
náležitosti rozhodnutí podle §15 zákona o svobodném přístupu k informacím, je z něj však
zřejmé, že Policie České republiky, Obvodní ředitelství Praha I, odmítlo žalobci poskytnout
informaci, zda byl npor. Bc. P. H. přede dnem 1. 1. 1990 členem nebo kandidátem Komunistické
strany Československa, protože tuto informaci neeviduje, tedy nemá ji ve své dispozici.
Z hlediska materiální stránky se proto jedná o rozhodnutí o odmítnutí žádosti žalobce o
poskytnutí předmětné informace. Přesto žalobce nebrojil proti odmítnutí jeho žádosti odvoláním,
ale stížností podle §16a odst. 1 písm. b), c) zákona o svobodném přístupu k informacím na
postup povinného subjektu Policie České republiky, Obvodního ředitelství Praha I, při vyřizování
žádosti o informace v části týkající se jejího bodu č. 4, o níž rozhodlo Ministerstvo vnitra
rozhodnutím ze dne 26. 9. 2014, č. j. MV-123043/KM-2014, které mělo být dle tvrzení
stěžovatele žalobci doručeno dne 6. 10. 2014 (tedy ještě před podáním žaloby dne 7. 10. 2014),
tak, že podle §16a odst. 6 písm. a) zákona o svobodném přístupu k informacím postup
povinného subjektu potvrdilo. Stěžovateli tak lze přisvědčit, že Policie České republiky, Obvodní
ředitelství Praha I, vydalo ve věci materiální rozhodnutí o odmítnutí žádosti.
Uvedené však nemění nic na pochybení městského soudu, který jednal jako se žalovaným
s Policií České republiky, Krajským ředitelstvím policie hlavního města Prahy, přestože správně
měl jednat jako se žalovaným s Policií České republiky, Obvodním ředitelstvím policie Praha I,
přičemž toto pochybení nelze zhojit v řízení o kasační stížnosti. Tato vada měla vliv na zákonnost
rozsudku městského soudu a kasační soud by k ní ve smyslu §109 odst. 4 s. ř. s. musel
přihlédnout také z úřední povinnosti (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
28. 8. 2014, č. j. 9 Afs 52/2013 – 30). Bude na městském soudu, aby v dalším řízení vedeném
již s Policií České republiky, Obvodním ředitelství Praha I, posoudil, zda za daných okolností
bylo na místě brojit proti postupu povinného subjektu nečinnostní žalobou.
IV. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení
Z uvedených důvodů dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost
je důvodná, a proto podle §110 odst. 1 věty první s. ř. s. napadený rozsudek městského soudu
zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V této souvislosti Nejvyšší správní soud poznamenává,
že s ohledem na nesprávný postup městského soudu musel také kasační soud jednat
jako s účastníkem řízení (žalovaným) se stěžovatelem a nemohl jednat se skutečným žalovaným
Policií České republiky, Obvodním ředitelstvím Praha I.
Podle §110 odst. 4 s. ř. s., zruší-li Nejvyšší správní soud rozhodnutí krajského soudu
a vrátí-li mu věc k dalšímu řízení, je krajský soud vázán právním názorem vysloveným Nejvyšším
správním soudem ve zrušovacím rozhodnutí.
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne podle §110 odst. 3 s. ř. s. v novém
rozhodnutí ve věci Městský soud v Praze.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou přípustné opravné prostředky.
V Brně dne 29. března 2016
JUDr. Jakub Camrda
předseda senátu