ECLI:CZ:NSS:2016:5.AS.9.2015:59
sp. zn. 5 As 9/2015 - 59
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v rozšířeném senátu složeném z předsedy Josefa Baxy
a soudců Aleše Roztočila, Jany Brothánkové, Miluše Doškové, Zdeňka Kühna, Lenky Matyášové,
Barbary Pořízkové v právní věci žalobkyně: Vysoká škola báňská – Technická univerzita
Ostrava, se sídlem Ostrava, 17. listopadu 2172/15, proti žalovanému: Úřad pro ochranu
hospodářské soutěže, se sídlem Brno, třída Kpt. Jaroše 7, o žalobě na ochranu proti nečinnosti
správního orgánu, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti usnesení Krajského soudu v Brně
ze dne 19. 12. 2014, č. j. 29 A 95/2014 – 30,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobkyně nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává .
Odůvodnění:
I.
Přehled dosavadního řízení
[1] Žalobkyně se žalobou podanou u Krajského soudu v Brně dne 28. 11. 2014 domáhala
podle §79 s. ř. s. ochrany proti nečinnosti žalovaného v řízení o rozkladu proti rozhodnutí
žalovaného ze dne 22. 5. 2014, č. j. ÚOHS-S140/2014/VZ-10908/2014/531/Olu/LFr.
Žalovaný tímto rozhodnutím uložil žalobkyni pokutu 30.000 Kč za spáchání deliktu podle
§120 odst. 1 písm. a) zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, jehož se žalobkyně
dopustila tím, že v zadávací dokumentaci veřejné zakázky „Laboratoř J339“ stanovila požadavek
na prokázání technických kvalifikačních předpokladů dle §56 zákona o veřejných zakázkách
„2 dodávky výpočetní techniky za období jednoho roku pro státní sféru v objemu vyšším než
2.500.000 Kč.“ Žalobkyně uvedla, že rozhodnutí žalovaného ze dne 22. 5. 2014 obdržela dne
26. 5. 2014 a dne 5. 6. 2014 proti němu podala rozklad, o kterém do dne podání žaloby nebylo
rozhodnuto, přestože předsedovi žalovaného uplynula zákonná lhůta pro vydání rozhodnutí.
[2] Krajský soud nejprve dne 2. 12. 2014 vyzval žalobkyni, aby sdělila, zda a s jakým
výsledkem ve věci vyčerpala prostředky, které procesní předpis pro řízení před správním orgánem
stanoví k ochraně proti nečinnosti. Žalobkyně oznámila soudu přípisem doručeným dne
9. 12. 2014, že dle názoru vysloveného Nejvyšším správním soudem v rozsudku ze dne
16. 9. 2009, č. j. 1 Ans 2/2009 - 79, se v případě žaloby na ochranu proti nečinnosti ústředního
správního úřadu podání žádosti o uplatnění opatření proti nečinnosti dle §80 správního řádu
nevyžaduje. Doplnila, že přesto z opatrnosti o uplatnění opatření proti nečinnosti požádala,
a to podáním ze dne 8. 12. 2014, což následně potvrdil i žalovaný dne 9. 12. 2014. Krajský soud
žalobu odmítl v záhlaví uvedeným usnesením podle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s., neboť žalobkyně
před podáním žaloby ve smyslu §79 s. ř. s. bezvýsledně nevyčerpala prostředek ochrany proti
nečinnosti podle §80 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „správní řád“). Své rozhodnutí opřel o usnesení rozšířeného senátu ze dne 20. 5. 2014,
č. j. 8 Ans 2/2012 - 278, č. 3071/2014 Sb. NSS (dále jen „usnesení ve věci CG HOLDING“),
z nějž vyplývá, že i v případě žaloby na ochranu proti nečinnosti ústředních správních úřadů
je žalobce povinen před podáním žaloby vyčerpat prostředek ochrany proti nečinnosti podle
§80 odst. 3 správního řádu.
[3] Usnesení krajského soudu o odmítnutí žaloby napadla žalobkyně (stěžovatelka) kasační
stížností. Připustila, že před podáním žaloby nevyčerpala prostředek ochrany proti nečinnosti
podle §80 odst. 3 správního řádu, ale namítá, že následně učinila kroky k tomu, aby absentující
podmínku bezvýsledného vyčerpání prostředků podle §79 odst. 1 s. ř. s. splnila. Usnesení
krajského soudu považuje stěžovatelka za formalistické, v rozporu s principy materiálního
právního státu, jakož i smyslem a účelem soudního řízení. S odkazem na rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 10. 2. 2010, č. j. 2 Ans 5/2009 – 59, zdůraznila, že v řízení o žalobě
na ochranu proti nečinnosti správního orgánu rozhoduje správní soud podle §81 odst. 1 s. ř. s.
na základě skutkového stavu zjištěného ke dni svého rozhodnutí. Dále namítla, že pro rozhodnutí
o nákladovém výroku měla mít relevanci skutečnost, že až v důsledku podání žaloby předseda
žalovaného vydal dne 23. 12. 2014 rozhodnutí o rozkladu stěžovatelky proti rozhodnutí
žalovaného ze dne 22. 5. 2014. Poukázala na právo na spravedlivý proces dle čl. 6 Úmluvy
o ochraně lidských práv a základních svobod, které usnesením krajského soudu bylo porušeno.
[4] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že nelze podmínku vyčerpání prostředků
k ochraně proti nečinnosti zhojit dodatečně. Odkázal na usnesení ve věci CG HOLDING,
kterým rozšířený senát sjednotil do té doby nejednotnou judikaturu v otázce využití postupu
k odstranění nečinnosti podle správního řádu jako podmínky pro následnou soudní ochranu
v případě ústředního správního úřadu. K otázce náhrady nákladů řízení před krajským soudem
žalovaný uvedl, že krajský soud musel postupovat podle §60 odst. 3 s. ř. s., protože žaloba byla
odmítnuta. Skutečnost, že po podání žaloby předseda žalovaného vydal rozhodnutí o rozkladu
stěžovatelky, nemůže mít na výrok o náhradě nákladů vliv. Žalovaný nesouhlasí ani s námitkou
stěžovatelky, že postupem žalovaného mohlo dojít k porušení práva na spravedlivý proces.
Stěžovatelce nebyla upřena možnost využití všech právních institutů, které jí právní řád v případě
nečinnosti správního orgánu nabízí. Stěžovatelka se mohla před podáním žaloby domáhat
ochrany proti nečinnosti postupem dle §80 odst. 3 správního řádu. Vzhledem k tomu, že této
možnosti nevyužila, nemohl krajský soud její žalobě vyhovět.
II.
Postoupení věci rozšířenému senátu
[5] Pátý senát dospěl při předběžné poradě k právnímu názoru odlišnému od názoru
vysloveného Nejvyšším správním soudem v dřívějším rozhodnutí. Ztotožnil se s obecným
principem subsidiarity soudní ochrany poskytované správními soudy, která se vztahuje rovněž
na řízení o žalobě proti nečinnosti správního orgánu (srov. rozsudek ze dne 18. 10. 2007,
č. j. 7 Ans 1/2007 - 100, č. 1683/2008 Sb. NSS). Na tento názor navázal rozšířený senát, který
v usnesení ve věci CG HOLDING rozhodl: „Účastník řízení je povinen vyčerpat prostředek ochrany proti
nečinnosti podle §80 odst. 3 správního řádu před podáním žaloby podle §79 s. ř. s. i za situace, kdy se domáhá
ochrany proti nečinnosti ústředního správního úřadu.“
[6] Druhý senát ve skutkově obdobné věci (žaloba byla podána 9. 6. 2009, žalobkyně
uplatnila žádost podle §80 odst. 3 správního řádu dne 1. 7. 2009, o čemž současně informovala
soud, krajský soud žalobu odmítl dne 21. 7. 2009) v rozsudku ze dne 10. 2. 2010,
č. j. 2 Ans 5/2009 – 59, uvedl, že „krajskému soudu vytýká, že dostatečně nešetřil právo stěžovatelky
na přístup k soudu. Nevyčkal uplynutí lhůty pro vydání rozhodnutí o žádosti [o uplatnění opatření proti
nečinnosti] podle ustanovení §80 odst. 3 in fine správního řádu, i když byl nepochybně informován o tom,
že stěžovatelka aktivně zjednává nápravu, tj. že usiluje o naplnění podmínky bezvýsledného vyčerpání prostředků,
které jí procesní předpis nabízí k ochraně proti nečinnosti správního orgánu. Vzhledem k tomu, že ve smyslu
ustanovení §71 odst. 1 správního řádu byl nadřízený správní orgán povinen o žádosti podle ustanovení
§80 odst. 3 in fine správního řádu rozhodnout bez zbytečného odkladu, nejpozději však do 30 dnů od zahájení
řízení (§71 odst. 3 správního řádu), bylo v době rozhodování krajského soudu (21. 7. 2009) naprosto zřejmé,
že k naplnění absentující podmínky musí dojít ve velmi krátkém časovém horizontu (lhůta pro vyřízení žádosti
podle ustanovení §80 odst. 3 správního řádu by uplynula nejpozději v pátek 31. 7. 2009). Přesto nevyčkal
na vyřízení žádosti o uplatnění opatření proti nečinnosti a žalobu bez meritorního projednání usnesením odmítl.
Takový postup krajského soudu nese znaky formalismu, který je v rozporu s principy materiálního právního státu
a smyslem a účelem soudního řízení.“
[7] S tímto názorem druhého senátu se pátý senát neztotožnil. Podmínka bezvýsledného
vyčerpání prostředků, které procesní předpis platný pro řízení u správního orgánu stanoví
k ochraně proti nečinnosti, musí být splněna ke dni podání žaloby. Nejedná se o odstranitelný
nedostatek podmínek řízení, u něhož by soud měl vyčkat jeho odstranění. Tento názor dle pátého
senátu není ani v rozporu se zásadou procesní ekonomie ani není na újmu práv účastníka řízení.
Zda následná žádost o uplatnění opatření proti nečinnosti povede ke zjednání nápravy
(odstranění nečinnosti), je obtížně předvídatelné a ani z časového hlediska nelze odhadnout, kdy
tato otázka bude vyjasněna. Proto soud nemůže vyčkávat, jak nadřízený orgán na žádost podle
§80 odst. 3 správního řádu zareaguje. Odmítnutí žaloby v takové situaci ostatně nijak nebrání
žalobci, aby žalobu následně opět podal, nepovede-li jeho žádost podle §80 odst. 3 správního
řádu ke zjednání nápravy. Pátý senát poukázal na to, že rozšířený senát v usnesení ve věci
CG HOLDING tuto otázku neřešil, názor vyslovený v rozsudku č. j. 2 Ans 5/2009 – 59 nelze
pokládat za překonaný. Proto pátý senát postoupil věc rozšířenému senátu.
[8] Stěžovatelka se k usnesení o postoupení věci rozšířenému senátu vyjádřila podáním
z 24. 8. 2015, v němž setrvala na svém názoru, že krajský soud neměl žalobu odmítnout
pro nedostatek podmínek řízení, neboť v době rozhodování krajského soudu již byla tato
překážka řízení odstraněna.
III.
Posouzení věci rozšířeným senátem
III.1. Pravomoc rozšířeného senátu
[9] Rozšířený senát se nejprve zabýval otázkou, zda je dána jeho pravomoc rozhodnout
v předložené věci ve smyslu §17 odst. 1 s. ř. s.
[10] Předkládající senát dospěl k názoru odlišnému od názoru vysloveného již v jiném
rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, a to v rozsudku č. j. 2 Ans 5/2009 – 59, který byl poté
zopakován v rozsudku ze dne 25. 8. 2011, č. j. 7 Ans 6/2011 - 79. Oproti názoru vyslovenému
v tomto rozsudku má předkládající senát za to, že pokud podmínka bezvýsledného vyčerpání
prostředku ochrany proti nečinnosti podle procesního předpisu upravujícího řízení před
správním orgánem vyžadovaná §79 odst. 1 nebyla splněna ke dni podání žaloby, nelze tento
nedostatek následně zhojit a žaloba musí být odmítnuta.
[11] Rozšířený senát dále zjistil, že Nejvyšší správní soud v citovaném rozsudku ze dne
10. 2. 2010, č. j. 2 Ans 5/2009 – 59, rozhodl na základě právního názoru odlišného od názoru
dříve vyjádřeného v jiném rozhodnutí tohoto soudu, a to v rozsudku ze dne 13. 8. 2009,
č. j. 9 Ans 8/2009 - 149, aniž by věc postoupil rozšířenému senátu. V posléze citovaném
rozsudku soud zamítl kasační stížnost proti usnesení ze dne 12. 5. 2009, kterým byla pro
nesplnění podmínky předchozího vyčerpání prostředků ochrany v řízení před správním orgánem
odmítnuta žaloba na ochranu proti nečinnosti v případě, kdy sice žalobkyně dne 26. 3. 2009
podala u nadřízeného správního orgánu žádost o uplatnění opatření proti nečinnosti, aniž však
vyčkala jejího vyřízení, podala dne 6. 4. 2009 žalobu na ochranu proti nečinnosti správního
orgánu. Krajský soud žalobu odmítl, přestože o žádosti žalobkyně o uplatnění opatření proti
nečinnosti rozhodl nadřízený orgán negativně ještě před odmítnutím žaloby. Nejvyšší správní
soud k tomu uvedl: „Ve vztahu k námitce stěžovatelky, že měla-li by se žalobou na ochranu proti nečinnosti
čekat na to, jakým způsobem bude reagováno na její žádost o opatření proti nečinnosti, když nebylo reagováno
bezodkladně, byla by tato skutečnost proti praktickému významu této právní ochrany, Nejvyšší správní soud
podotýká, že vycházelo-li by se při posuzování toho, zda byly bezvýsledně vyčerpány všechny procesní prostředky
pouze z neurčitého pojmu „bezodkladně vyřízeno“, tak jak navrhuje stěžovatelka, vneslo by to do praxe značnou
právní nejistotu. Je zcela bezpochyby, že pod pojmem bezodkladně si každý může představit jiný časový úsek, kdy
dovedeno ad absurdum by účastník mohl dospět k názoru, že bezodkladné vyřízení věci znamená vyřízení věci
do druhého dne. Potom by podání žádosti mělo pouhý formální význam a k bezvýslednému vyčerpání tohoto
procesního prostředku by de facto docházelo jeho podáním, což by zcela popíralo smysl institutu ochrany proti
nečinnosti v rámci správního řádu. Navíc by takové pojetí bylo zcela v rozporu se subsidiární povahou správního
soudnictví, jak je zakotvena v §5 s. ř. s. a jak je reflektována v ustálené judikatuře zdejšího soudu, na kterou
rovněž navázal krajský soud v odůvodnění svého rozhodnutí. Nejvyšší správní soud má totiž za to, že i při řešení
této právní otázky je nutno vycházet z obecných zásad, kterou bezpochyby je i zásada subsidiarity správního
soudnictví spočívající v tom, že ve správním soudnictví se lze ochrany práv domáhat jen na návrh a po vyčerpání
řádných opravných prostředků, nestanoví-li soudní řád správní nebo zvláštní zákon jinak. Soudní řád správní
tak důsledně zavádí tradiční žalobní řízení, kdy soudní ochrana nastupuje teprve poté, kdy jsou vyčerpány
možnosti nápravy nezákonného nebo vadného rozhodnutí prostředky správního řízení. Podmíněnost vyčerpání
opravných prostředků ve správním řízení před podáním žaloby k soudu je nutno vnímat jako provedení zásady
subsidiarity soudního přezkumu a minimalizace zásahů soudů do správního řízení. To znamená, že účastník
správního řízení musí zásadně vyčerpat všechny prostředky k ochraně svých práv, které má ve svojí procesní
dispozici, a teprve po jejich marném vyčerpání se může domáhat soudní ochrany. Soudní přezkum správních
rozhodnutí je totiž koncipován až jako následný prostředek ochrany subjektivních veřejných práv, který nemůže
nahrazovat prostředky nacházející se uvnitř veřejné správy (k tomu srovnej rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 12. 5. 2005, č. j. 2 Afs 98/2004 – 65, publikovaný pod č. 672/2005 Sb. NSS). Na základě výše
předestřených úvah považuje Nejvyšší správní soud rovněž za nedůvodnou stížní námitku, že se měl krajský soud
spokojit s vydáním rozhodnutí nadřízeného správního orgánu přede dnem svého rozhodnutí, a proto posoudit,
zda se žalovaný nečinnosti nedopouští, přičemž při posouzení všech okolností postupu správního orgánu by podle
stěžovatelky musel dospět k názoru, že žalovaný je ve věci do doby jeho rozhodnutí nečinný. Zdejší soud však
opakuje, že stěžovatelka podala žalobu na ochranu proti nečinnosti, aniž by bezvýsledně vyčerpala
procesní prostředky ochrany zaručované správním řádem, když žalobu podala předtím, než bylo o žádosti
o uplatnění opatření proti nečinnosti rozhodnuto, a proto byl krajský soud povinen postupovat podle
§46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. a žalobu stěžovatelky odmítnout pro nedostatek podmínky řízení. Skutečnost,
že správní orgán následně po podání této žaloby vydal rozhodnutí ve věci žádosti o uplatnění opatření proti
nečinnosti, na povinnosti krajského soudu žalobu z výše uvedených důvodů odmítnout nic nemění.“
[12] Je tedy zřejmé, že judikatura Nejvyššího správního soudu k této otázce není jednotná,
a předkládající senát se navíc hodlá odchýlit od právního názoru vysloveného v rozsudku ve věci
sp. zn. 2 Ans 5/2009. Pravomoc rozšířeného senátu rozhodnout ve věci je proto dána.
III.2. Posouzení věci
[13] Podle §79 odst. 1 věty prvé s. ř. s. ten, kdo bezvýsledně vyčerpal prostředky, které procesní předpis
platný pro řízení u správního orgánu stanoví k jeho ochraně proti nečinnosti správního orgánu, může se žalobou
domáhat, aby soud uložil správnímu orgánu povinnost vydat rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení.
[14] Rozšířený senát se musí vypořádat s otázkou, zda je správný názor druhého senátu
vyjádřený v rozsudku ve věci sp. zn. 2 Ans 5/2009, že nevyčerpání prostředku k ochraně proti
nečinnosti v řízení u správního orgánu představuje nedostatek, který je možné odstranit
v průběhu řízení před soudem.
[15] Výkladem §79 odst. 1 s. ř. s., resp. podmínek, které musí být splněny, aby se soud mohl
zabývat důvodností žaloby na ochranu proti nečinnosti, se rozšířený senát zabýval v usnesení
ze dne 21. 9. 2010, č. j. 7 Ans 5/2008 - 164, č. 2181/2011 Sb. NSS. Uvedl v něm: „Rozšířený senát
tedy shodně s citovaným usnesením konstatuje, že i ve správním soudnictví jsou podmínky řízení vnímány jako
takové podmínky, za nichž soud může rozhodovat ve věci samé; jejich nedostatek tedy brání soudu vydat meritorní
rozhodnutí (srov. §103 o. s. ř. podpůrně za použití §64 s. ř. s.). Jsou chápány jako podmínky přípustnosti
procesu jakožto celku, přičemž se upínají k procesním úkonům stran či soudu. Teorie procesního práva i soudní
praxe řadí mezi podmínky řízení na straně soudu především pravomoc, příslušnost, na straně účastníků řízení
způsobilost být účastníkem řízení, procesní způsobilost, popř. též plnou moc zmocněnce v případě zastoupení.
Úkony soudu i úkony stran jsou pak vázány společnými podmínkami – překážkou litispendence a překážkou
věci rozsouzené. Dalšími okolnostmi, které obvykle brání věcnému projednání návrhu (žaloby) ve správním
soudnictví jsou opožděnost (předčasnost) žaloby, podání návrhu zjevně neoprávněnou osobou, nepřípustnost.
Specifickým důvodem, jenž vylučuje další postup v řízení, jsou neodstraněné vady žaloby (§37 odst. 5 s. ř. s.).
Jsou-li naplněny zákonné předpoklady, soud žalobu odmítne, aniž by se mohl zabývat její důvodností.
K posouzení důvodnosti žaloby tedy soud může přistoupit jen tehdy, byla-li včas podána přípustná žaloba osobou
k tomu oprávněnou a pokračování v řízení nebrání neodstraněné vady žaloby nebo nedostatek podmínek řízení.“
[16] Z uvedených úvah rozšířeného senátu vyplývá, že je třeba rozlišovat podmínky řízení
v širším smyslu, které zahrnují mj. i přípustnost a včasnost žaloby a podmínky řízení v užším
smyslu [§46 odst. 1 písm. a) s. ř. s.], tj. takové podmínky řízení, které nejsou zahrnuty v některém
ze zvláštních důvodů pro odmítnutí žaloby uvedeném v §46 odst. 1 písm. b), c), d) či odst. 2 a 5,
resp. §37 odst. 5 s. ř. s. V případě zjištění nedostatku podmínek řízení v užším smyslu je namístě
úvaha, zda se jedná o nedostatek odstranitelný či neodstranitelný, a v prvém případě má soud
vyzvat účastníka k odstranění takového nedostatku podmínek řízení. Jedná-li se o nedostatek
podmínek řízení (v užším smyslu) neodstranitelný, nebo pokud nebyl ani na výzvu soudu
odstraněn, a nelze-li pro takový nedostatek v řízení pokračovat, teprve v takovém případě je třeba
návrh (žalobu) odmítnout dle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Naproti tomu, je-li návrh opožděný,
byl-li podán osobou k tomu zjevně neoprávněnou nebo je-li nepřípustný, pak je třeba návrh bez
dalšího odmítnout, neboť ani z povahy věci nelze takovou překážku řízení odstranit.
[17] Konkrétně požadavkem na bezvýsledné vyčerpání prostředků ochrany proti nečinnosti
správního orgánu jako podmínkou pro podání žaloby na ochranu proti nečinnosti správního
orgánu u správního soudu se rozšířený senát již rovněž zabýval, a to ve svém usnesení ve věci
CG HOLDING, v němž uvedl: „Z hlediska systematiky soudního řádu správního je podmínka, podle
níž žalobce musí nejprve bezvýsledně vyčerpat procesní prostředky, které má k dispozici ve správním řízení, vlastní
celkové koncepci správního soudnictví a teleologicky vyjadřuje zásadu subsidiarity ve vztahu mezi veřejnou správou
a činností správních soudů. Jejím účelem je předejít soudnímu řízení v případech, kdy lze dosáhnout nápravy přímo
u správních orgánů. Tato zásada je v obecné rovině vyjádřena v §5 s. ř. s. a pro jednotlivé typy žalob je upřesněna
zejm. v §68 písm. a), §79 odst. 1 a §85 s. ř. s. Před použitím některého z typů žalob je tedy nutné nejprve
vždy vyčerpat opravné prostředky nebo jiné procesní prostředky nápravy, které jsou k dispozici v řízení
před správním orgánem (srov. také rozsudky soudu č. j. 7 Ans 1/2007 – 100, č. j. 2 Ans 1/2008 – 84,
č. j. 8 Ans 5/2010 – 43, či ze dne 10. 2. 2010, č. j. 2 Ans 5/2009 - 59).“
[18] Z výše citovaného usnesení ve věci CG HOLDING vyplývá, že nesplnění podmínky
bezvýsledného vyčerpání prostředků ochrany proti nečinnosti v řízení před správním orgánem,
má stejně jako nesplnění podmínky vyčerpání opravných prostředků dle §68 písm. a) s. ř. s.
a nevyužití prostředků ochrany nebo nápravy podle §85 s. ř. s. za následek nepřípustnost žaloby.
[19] Jak bylo výše uvedeno, přípustnost žaloby sice rovněž patří mezi podmínky řízení v širším
smyslu, nepřípustnost žaloby (návrhu) však představuje samostatný důvod pro odmítnutí žaloby
(návrhu), u něhož nepřichází v úvahu odstraňování takovéto překážky řízení. Naopak při zjištění,
že se jedná o žalobu nepřípustnou, soud ji bez dalšího podle §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. odmítne.
[20] Je tedy třeba odmítnout právní názor vyjádřený v rozsudku ve věci sp. zn. 2 Ans 5/2009,
že krajský soud, který zjistí, že žalobce sice před podáním žaloby nevyčerpal prostředky, které
procesní předpis platný pro řízení u správního orgánu stanoví k jeho ochraně proti nečinnosti
správního orgánu, nicméně po podání žaloby požádal o uplatnění opatření proti nečinnosti podle
§80 odst. 3 věty druhé správního řádu, je povinen vyčkat, zda nadřízený správní orgán ve lhůtě
třiceti dnů (§71 odst. 3 správního řádu) o této žádosti nerozhodne, a teprve poté se má zabývat
důvodností žaloby. Takový výklad je nejen v rozporu se zásadou subsidiarity ochrany
poskytované ve správním soudnictví (srov. usnesení ve věci CG HOLDING) i se zásadou
procesní ekonomie, nýbrž i s gramatickým výkladem §73 odst. 1 s. ř. s. Pokud v tomto
ustanovení zákonodárce užil minulého času „vyčerpal“ při formulaci podmínky vyčerpání
prostředků ochrany a naproti tomu času přítomného „může se domáhat“ při formulaci oprávnění
k podání žaloby, je třeba z toho logicky dovodit, že podmínka bezvýsledného vyčerpání
prostředků ochrany proti nečinnosti v řízení před správním orgánem musí být splněna
již k okamžiku podání žaloby. Totéž lze dovozovat ze slova „bezvýsledně“: pouze ten, kdo před
podáním žaloby (v případě řízení vedeného podle správního řádu) podal žádost o uplatnění
opatření proti nečinnosti a zároveň jeho žádosti nebylo vyhověno (tj. nadřízený správní orgán
vydal usnesení o nevyhovění žádosti podle §80 odst. 6 věty druhé správního řádu, popř.
ve třicetidenní lhůtě o žádosti nerozhodl), vyčerpal tento prostředek bezvýsledně. Teprve v tomto
případě je jeho žaloba přípustná.
[21] Takový výklad nepoškozuje žalobce, který podmínku přípustnosti žaloby spočívající
v bezvýsledném vyčerpání prostředků ochrany nesplnil. V takovém případě soud jeho žalobu bez
dalšího odmítne. To však není na překážku, aby žaloba na ochranu proti nečinnosti správního
orgánu byla podána, jakmile bude podmínka přípustnosti žaloby spočívající v bezvýsledném
vyčerpání prostředků ochrany splněna. Tento výklad tedy není v rozporu s ústavně zaručeným
právem na spravedlivý proces zahrnujícím právo na přístup k soudu.
[22] Stěžovatelce nelze přisvědčit, že podávala v projednávané věci žalobu na ochranu proti
nečinnosti, aniž by požádala o uplatnění opatření proti nečinnosti u správního orgánu, v důvěře
v judikaturu Nejvyššího správního soudu, podle které se v případě řízení vedených u ústředních
správních úřadů splnění této podmínky nevyžaduje. Je totiž zřejmé, že ještě před podáním žaloby
dne 28. 11. 2014 rozšířený senát usnesením ve věci CG Holding vydaným dne 20. 5. 2014 sjednotil
do té doby nejednotnou judikaturu tohoto soudu tak, že i v případě žalovaného jakožto
ústředního správního úřadu se splnění této podmínky vyžaduje. Stěžovatelka se tak mohla
při náležité péči včas s tímto rozhodnutím seznámit a před podáním žaloby podmínku
bezvýsledného vyčerpání prostředku ochrany proti nečinnosti v řízení před správním orgánem
splnit.
[23] Rozšířený senát pro srovnání poukazuje na judikaturu Ústavního soudu ohledně
podmínek stanovených zákonem o obcích pro podání návrhu Ministerstva vnitra na zrušení
obecně závazných vyhlášek obce. V usnesení sp. zn. Pl. ÚS 32/06 ze dne 16. 1. 2007 k tomu
Ústavní soud s odkazem na dřívější judikaturu uvedl: „Řízení o zrušení obecně závazné vyhlášky se opírá
o ust. čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy ČR, a ústavodárce jej svěřil do rukou Ústavního soudu ČR, který je orgánem
ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy ČR). Z toho vyplývá, že účelem řízení o zrušení obecně závazných vyhlášek
je náprava vážných vad těchto právních předpisů, a že řízení před Ústavním soudem je krajním prostředkem
nápravy, jež nastupuje až poté, co ostatní prostředky nápravy selhaly. I v tomto řízení se totiž uplatňuje zásada
subsidiarity. (…) Z podkladů zaslaných ministerstvem nepochybně vyplývá, že ministr vnitra navrhl Ústavnímu
soudu zrušení ust. čl. 1 a 2 vyhlášky č. 24/2004 z důvodů, se kterými se město mohlo seznámit až v rozhodnutí,
kterým byla pozastavena účinnost těchto ustanovení. Jediná předtím vznesená konkrétní argumentace se týkala
ust. čl. 1 odst. 5 a čl. 2 odst. 2, kteréžto vady město v mezidobí odstranilo, čímž naplnilo účel dohledového řízení.
Ministerstvo vnitra ČR až v rozhodnutí o pozastavení účinnosti ust. čl. 1 a 2 vyhlášky č. 24/2004 rozšířilo svou
argumentaci o zbylá ustanovení těchto článků (přičemž zásadně pozměnilo argumentaci vůči ust. čl. 1 odst. 3,
z čehož lze usuzovat, že město zde se svou argumentací uspělo). Na základě takto vedeného řízení, v němž nebyly
ze strany orgánů státní správy vyčerpány všechny zákonem předvídané prostředky, které mají vést k nápravě
případně vadného stavu, nemůže být Ministr vnitra ČR oprávněn k podání přípustného návrhu k Ústavnímu
soudu na zrušení čl. 1, odst. 1 až 4, a 6 a ust. čl. 2 odst. 1 a odst. 3 vyhlášky č. 24/2004. Ústavní soud apeluje
na navrhovatele, aby tyto nároky nepovažoval za projev bezúčelného formalismu, neboť vedle toho, že sledují
dodržování správně právních předpisů (srov. čl. 2 odst. 3 Ústavy ČR), korespondují s vývojem judikatury
Ústavního soudu vztahující se k municipálním předpisům, kdy např. v nálezu ze dne 6. 6. 2006,
sp. zn. Pl. ÚS 3/05, Plénum Ústavního soudu konstatovalo (in fine): ‘…naskýtá se rovněž otázka, zda
by ministr vnitra v rámci prevence a předcházení řízením u Ústavního soudu neměl obcím zřetelněji naznačit,
jakých pochybení je nutno se vystříhat, aby jinak dobře míněná vyhláška nemusela být předkládána k posouzení
Ústavnímu soudu.‘ (č. 445/2006 Sb.).“ Pro nedostatek předchozího projednání důvodů návrhu
s dotčenou obcí tedy v souladu se zásadou subsidiarity Ústavní soud návrh odmítl jako
nepřípustný.
[24] Rozšířený senát pro úplnost dodává, že mu je známa judikatura civilních soudů např.
k podmínce předchozího projednání nároku na náhradu škody způsobené nezákonným
rozhodnutím, resp. nesprávným úředním postupem, u příslušného orgánu podle §14 odst. 3
zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci
rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady
č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád). Nejvyšší soud k této podmínce
konstantně judikuje, že se jedná o podmínku řízení, jejíž nesplnění je třeba v soudním řízení
odstraňovat postupem podle §104 odst. 2 o. s. ř. (srov. např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne
17. 6. 2009, sp. zn. 25 Cdo 1891/2007, publ. pod č. Rc 11/2010). Stejně Nejvyšší soud rozhoduje
ohledně podmínky předchozího pravomocného rozhodnutí správního orgánu ve věcech žalob
podle části páté o. s. ř. stanovené v §244 odst. 1 o. s. ř. I zde je dle Nejvyššího soudu rozhodující,
že ke dni rozhodování soudu je tato podmínka splněna, ačkoli v době podání žaloby splněna
nebyla (srov. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 24. 4. 2014, sp. zn. 21 Cdo 1246/2013).
Subsidiarita soudního přezkumu však nepatří mezi základní zásady civilního procesu. Závěry
judikatury civilních soudů vztahující se k ustanovením občanského soudního řádu proto nelze
vztahovat bez dalšího k odlišným institutům obsaženým v soudním řádu správním.
IV.
Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení
[25] Rozšířený senát tedy uzavřel, že není-li při podání žaloby na ochranu proti nečinnosti
správního orgánu splněna podmínka bezvýsledného vyčerpání prostředku, který procesní předpis
platný pro řízení před správním orgánem stanoví k ochraně proti nečinnosti (§79 odst. 1 s. ř. s.),
jedná se o žalobu nepřípustnou, kterou soud odmítne podle §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
K případnému dodatečnému splnění této podmínky v průběhu řízení před soudem nelze
přihlížet.
[26] V dané věci se jednalo o jedinou otázku, na níž závisí posouzení důvodnosti kasační
stížnosti, rozšířený senát proto rozhodl meritorně. Kasační stížnost není důvodná, proto ji zamítl
podle §110 odst. 1 věty druhé s. ř. s.
[27] Zároveň soud rozhodl o nákladech řízení o kasační stížnosti a to podle §60 odst. 1
ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatelka ve věci neměla úspěch, nemá proto právo na náhradu
nákladů řízení. Žalovanému v řízení o kasační stížnosti žádné náklady nad rámec běžné úřední
činnosti nevznikly, proto mu soud náhradu nákladů řízení nepřiznal (srov. usnesení rozšířeného
senátu ze dne 31. 3. 2015, č. j. 7 Afs 11/2014 - 47, č. 3228/2015 Sb. NSS).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 25. května 2016
Josef Baxa
předseda rozšířeného senátu