ECLI:CZ:NSS:2016:6.AFS.270.2015:35
sp. zn. 6 Afs 270/2015 - 35
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Mgr. Jany Brothánkové
a soudců JUDr. Petra Průchy a JUDr. Tomáše Langáška v právní věci žalobkyně: Jihočeská
univerzita v Českých Budějovicích, IČO: 60076658, se sídlem Branišovská 1645/31a,
370 05 České Budějovice, zastoupena Mgr. Karlem Masopustem, advokátem se sídlem
Radlická 3185/1c, 150 00 Praha 5, proti žalovanému: Ministerstvo školství, mládeže
a tělovýchovy, se sídlem Karmelitská 529/7, 118 12 Praha 1, týkající se žaloby proti rozhodnutí
žalovaného ze dne 19. 8. 2014, č. j. MŠMT 29543/2014-1, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně
proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 20. 10. 2015, č. j. 11 A 173/2014 – 47,
takto:
Věc se p o s t u p u je rozšířenému senátu.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci a dosavadní průběh řízení
[1] V rámci Operačního programu Výzkum a vývoj pro inovace vydal žalovaný dne
23. 4. 2013 rozhodnutí o poskytnutí dotace pro projekt „Modernizace Fakulty rybářství a ochrany
vod Jihočeské univerzity (FROV JU)“ (následně změněno dodatky ze dne 18. 11. 2013, ze dne
25. 11. 2013 a ze dne 30. 7. 2014) s tím, že projekt bude financován z části z prostředků státního
rozpočtu a z části z rozpočtu Evropské unie (dále jen „dotovaný projekt“). V rozhodnutí
(čl. VIII.) stanovil mj. Podmínky pro pozastavení plateb, podle nichž může být proplácení výdajů
projektu ze strany ministerstva pozastaveno v případě, že nastanou zde uvedené skutečnosti.
[2] Žalovaný dopisem ze dne 12. 8. 2013 oznámil žalobkyni, že nabyl podezření
na tzv. nesrovnalost, neboť žalobkyně měla v rámci dotovaného projektu porušit pravidla
pro zadávání veřejných zakázek. Dle žalovaného nedodržela povinnost podle §155 odstavec 1
zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění rozhodném pro posuzovaný případ
(dále jen „zákon o veřejných zakázkách“). Dále žalovaný upozornil na povinnost žalobkyně
zasílat veškeré dokumenty z výběrových a zadávacích řízení včetně nabídek a případných
kvalifikačních dokumentací, jsou-li samostatné. Žalovaný z uvedeného vyvodil, že na straně
žalobkyně mohlo dojít k porušení zásady transparentnosti při zadávání veřejné zakázky,
neboť není možné ověřit, že vybraný uchazeč žalobkyni (zadavateli) předložil originály či úředně
ověřené kopie kvalifikační dokumentace. Žalobkyně se k podezření žalovaného vyjádřila.
[3] Žalovaný dopisem ze dne 19. 9. 2013 oznámil žalobkyni pozastavení plateb
s odůvodněním, že na základě šetření o podezření na nesrovnalost bylo třeba učinit opatření
podle ustanovení §14e odstavce 1 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně
některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění účinném do 19. 2. 2015 (dále
jen „rozpočtová pravidla“).
[4] Žalobkyně proti opatření 19. 9. 2013 podala námitky, o nichž rozhodl žalovaný
rozhodnutím ze dne 20. 1. 2014, námitkám zčásti vyhověl a opatření snížil z 10% na 2%.
Žalovaný odkázal na článek 11 Pravidel pro výběr dodavatelů, podle nichž je žalobkyně (coby
zadavatel) povinna vytvořit průkaznou stopu, popisující jednotlivé kroky provedeného
výběrového řízení tak, aby byla objektivně možná kontrola souladu výběrového řízení
s relevantními právními předpisy. V návaznosti na tyto závěry žalovaný vydal nové oznámení
o pozastavení plateb (v pořadí druhé) a snížil výši pozastavené platby na 2%, nově tedy žalovaný
žalobkyni pozastavil platby jen ve výši 11.779,73 Kč. Rovněž proti tomuto pozastavení plateb
podala žalobkyně včasné námitky, které vyřídil žalovaný rozhodnutím ze dne 10. 3. 2014,
jímž rozhodl o nepřezkoumání námitky s odůvodněním, že se jedná o námitku opakovanou.
[5] Žalovaný dále podal v záležitosti svého podezření podnět na Úřad pro ochranu
hospodářské soutěže (ÚOHS), který dne 19. 11. 2013 vyzval žalobkyni k předložení kompletní
dokumentace o předmětné veřejné zakázce. Následně tento úřad podnět žalovaného vyřídil
dne 30. 4. 2014 sdělením, že neshledal důvody k zahájení správního řízení z moci úřední.
[6] Přestože Úřad pro ochranu hospodářské soutěže neshledal důvody k zahájení správního
řízení z moci úřední, žalovaný své druhé oznámení o pozastavení plateb sice zrušil, avšak zároveň
dne 14. 7. 2014 vydal oznámení o pozastavení plateb (v pořadí již třetí) ve výši 11.803,72 Kč.
Toto rozhodnutí žalovaný odůvodnil změnou koeficientu daně z přidané hodnoty pro daný
projekt a na své dosavadní argumentaci setrval. Vzhledem k nevyřízení námitek proti druhému
pozastavení plateb (s tím, že se podle žalovaného jednalo o obsahově totožné námitky
s námitkami vyřízenými již v odůvodnění rozhodnutí o námitkách proti prvnímu pozastavení
plateb), žalobkyně již k podání námitek proti třetímu pozastavení plateb nepřistoupila.
[7] V návaznosti na oznámení o pozastavení plateb žalovaný Oznámením o snížení dotace
č. S-0257/11/01, ze dne 19. 8. 2014, č. j. MSMT-29543/2014-1, snížil dotaci na předmětný
projekt s tím, že uvedenou část dotace příjemci nevyplácí s odkazem na §14e rozpočtových
pravidel; zároveň uvedl, že toto oznámení nahrazuje oznámení o pozastavení plateb ze dne
14. 7. 2014. (Námitku proti tomuto oznámení o snížení dotace žalovaný důvodnou neshledal
rozhodnutím ze dne 7. 11. 2014, č. j. MSMT- 38760/2014-1). O snížení dotace informoval
příslušný finanční úřad.
[8] Oznámení o snížení dotace žalobkyně dne 30. 10. 2014 napadla u Městského soudu
v Praze (dále jen „městský soud“), který žalobu (původně podanou na ochranu před nezákonným
zásahem, po poučení soudu žalobu proti rozhodnutí) v záhlaví označeným rozsudkem zamítl.
V prvé řadě se zabýval charakterem napadeného úkonu žalovaného, který byl učiněn
podle ustanovení §14e odst. 1 rozpočtových pravidel a dospěl k závěru, že oznámení o snížení
dotace je rozhodnutím v materiálním smyslu, resp. ve smyslu §65 zákona č. 150/2002 Sb.,
soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“). Vycházel zde z právního
názoru, který vyjádřil Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 3. 6. 2014, č. j. 8 Ans 4/2013 – 44.
Zdůraznil však existenci rozdílu mezi samotným nevyplacením části dotace (či pozastavením
platby části dotace) a snížením dotace. Na druhou stranu ve všech případech jde o úkon
správního orgánu, v jehož důsledku není tomu, komu byla dotace poskytnuta, vyplacena celá
částka. Poukázal i na nález Ústavního soudu ze dne 16. 6. 2015, sp. zn. Pl. ÚS 12/14, z něhož
je zřejmé, že Ústavní soud považuje opatření podle ustanovení §14e odstavce 1 rozpočtových
pravidel za rozhodnutí.
[9] Městský soud však nepřisvědčil argumentaci žalobkyně, že žalovaný jako poskytovatel
dotace neměl pravomoc vydat rozhodnutí o snížení dotace, neboť dle §14e rozpočtových
pravidel je poskytovatel oprávněn dotaci pouze pozastavit a nemůže se jednat o konečné
rozhodnutí, jímž je dotace definitivně snížena. Dle městského soudu však vyplývá pravomoc
žalovaného snížit dotaci za pochybení shledaná u žalobkyně z §14e rozpočtových pravidel.
Následně soud posuzovanou věc odlišil od případů, kdy poskytovatel přistoupil toliko
k pozastavení výplaty dotace, a vyslovil, že jen v těchto případech jde dle judikatury Nejvyššího
správního soudu o úkony pouze předběžné a dočasné. V daném případě však bylo oznámeno
faktické snížení dotace, což městský soud vnímá jako rozhodnutí konečné. Neshledal ani důvod
pro vyslovení nicotnosti napadeného rozhodnutí pro nedostatek pravomoci, či pro jiné zásadní
vady ve smyslu §77 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále
jen „správní řád“), přičemž nedospěl k závěru, že by rozhodnutí bylo vydáno věcně nepříslušným
orgánem.
II. Kasační stížnost
[10] Rozsudek napadla kasační stížností žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) z důvodu
nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení
[§103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. ] a z důvodu nepřezkoumatelnosti spočívající v nedostatku důvodů
rozhodnutí [§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.].
[11] Stěžovatelka spatřuje v napadeném rozsudku nesprávné posouzení právní otázky týkající
se pravomoci žalovaného k vydání oznámení o snížení dotace a namítá, že městský soud
nesprávně dovodil oprávnění žalovaného z ustanovení §14e rozpočtových pravidel.
Dle stěžovatelky rozpočtová pravidla v rozhodném znění žalovanému v postavení poskytovatele
dotace vůbec neumožňovala snížit dotaci. §14e tohoto zákona nelze vztahovat na konečné
rozhodnutí ve věci. Nadto Úřad pro ochranu hospodářské soutěže jako jediný oprávněný
k rozhodnutí o správním deliktu podle zákona o veřejných zakázkách nehledal žádné pochybení
na straně stěžovatelky, ani finanční úřad příslušný k rozhodování o porušení rozpočtové kázně
řízení v dané věci nezahájil a neuložil stěžovatelce odvod za porušení rozpočtové kázně za údajné
pochybení.
[12] Městský soud dle stěžovatelky odkázal na §14e rozpočtových pravidel,
dle něhož poskytovatel nemusí za stanovených podmínek vyplatit část dotace,
avšak nijak se nevypořádal s namítanou skutečností, že oprávnění k nevyplacení části dotace
nemůže znamenat definitivní snížení dotace, nýbrž jen dočasné pozastavení její výplaty.
Již v žalobě stěžovatelka upozornila na judikaturu (rozsudky Nejvyššího správního soudu
ze dne 6. 2. 2014, č. j. 9 As 132/2013 - 87, a ze dne 6. 3. 2014, č. j. 9 Afs 107/2013 – 26, usnesení
Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 5. 2014, č. j. 2 As 12/2014 – 45, a nález Ústavního soudu
ze dne 16. 6. 2015, sp. zn. Pl. ÚS 12/14), jejíž jednoznačné závěry městský soud pominul,
resp. nesprávně vyvodil, že má význam jen pro případy faktického pozastavení výplaty dotace,
nikoliv jejího snížení. Naopak se jedná o citelnější zásah, přičemž předmětná rozhodnutí
nepřipouští, aby §14e rozpočtových pravidel mohl sloužit nejen k dočasnému pozastavení
výplaty dotace, nýbrž i k jejímu definitivnímu snížení, či po něm mohlo následovat konečné
snížení dotace ze strany poskytovatele. Právě naopak. Nejvyšší správní soud dle označených
rozsudků připouští jako konečné jen rozhodnutí o povinnosti odvodu za porušení rozpočtové
kázně, které je oprávněn vydat toliko příslušný finanční úřad. To městský soud nereflektuje,
přestože dovodil, že přezkoumávané oznámení o snížení dotace lze vnímat jako konečné
rozhodnutí poskytovatele dotace. Závěr, že poskytovatel dotace má dle §14e rozpočtových
pravidel pravomoc rozhodnout o definitivním snížení dotace, představuje nesprávné posouzení
právní otázky, které je důvodem předmětné kasační stížnosti. Stěžovatelka zároveň namítá,
že se v této otázce městský soud rovněž odchýlil bez náležitého vypořádání od citované
judikatury zdejšího a Ústavního soudu.
[13] Svou argumentaci podporuje stěžovatelka i odkazem na důvodovou zprávu k zákonu
č. 465/2011 Sb., kterým se mění zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně
některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění pozdějších předpisů,
a některé další zákony (dále jen „novela č. 465/2011“), kterým bylo ustanovení §14e
do rozpočtových pravidel doplněno. Dle znění uvedené důvodové zprávy je porušení rozpočtové
kázně oprávněn konstatovat výlučně územní finanční orgán a poskytovatel se ve fázi proplácení
dotace může pouze domnívat, že k porušení rozpočtové kázně došlo. Tomu odpovídá i znění
důvodové zprávy k zákonu č. 25/2015 Sb., kterým se mění zákon č. 218/2000 Sb.,
o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla),
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „novela č. 25/2015“). Stěžovatelka uvádí, že k návrhu
zákona, kterým se v souvislosti s přijetím zákona o řízení a kontrole veřejných financí mění
i rozpočtová pravidla, vznesl v rámci meziresortního připomínkového řízení Nejvyšší správní
soud připomínku, v níž upozornil, že v novelizovaném znění ani nadále není upraven vztah
mezi pozastavením výplaty dotace dle §14e a porušením rozpočtové kázně, přičemž provázaní
těchto institutů je žádoucí, neboť §14e rozpočtových pravidel zjevně není určen k tomu,
aby se pozastavení stalo fakticky konečným odejmutím dotace.
[14] Stěžovatelka poukazuje i na systematiku rozpočtových pravidel. Oprávnění poskytovatele
s konečnou platností zasáhnout do přiznané dotace vyplývá z §15, a to za taxativně vymezených
podmínek. Takové rozhodnutí však plně podléhá proceduře dle správního řádu, přičemž
zde od počátku existovala možnost soudního přezkumu. Opatření zařazené do §14e
rozpočtových pravidel a výslovně nepodléhající postupu dle správního řádu nemůže
svým charakterem z logiky věci představovat konečný zásah do již přiznané dotace. Pravomoc
ve věci konečného rozhodnutí zde přísluší finančnímu úřadu v řízení dle zákona č. 280/2009 Sb.,
daňový řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „daňový řád“). Nelze tedy obsahově
a systematicky přijmout závěr, že konečné rozhodnutí ve věci mohlo představovat opatření
přijaté poskytovatelem dotace v jednoinstančním řízení mimo režim správního řádu a původně
i bez možnosti soudní ochrany.
[15] V důsledku předestřeného pojetí dle stěžovatelky nepozbývá ustanovení §14e
rozpočtových pravidel na svém významu, neboť plní především funkci preventivní,
aby poskytovatel pro případ podezření na porušení vymezených povinností mohl výplatu dotace
pozastavit, než domnělé pochybení přezkoumá k tomu oprávněný orgán, a předešel
tím případnému zneužití veřejných prostředků. Je však naprosto absurdní, aby pouze na základě
podezření mohlo dojít ke snížení dotace s konečnou platností. Na rozdíl od názoru městského
soudu má stěžovatelka za to, že oznamovací povinnost poskytovatele dotace vůči příslušnému
finančnímu úřadu dle §14e odst. 2 rozpočtových pravidel reflektuje skutečnost, že jedině finanční
úřad může s konečnou platností snížit dotaci v podobě odvodu za porušení rozpočtové kázně.
Ten tedy následně vyvrátí či potvrdí domněnku poskytovatele dotace, na základě níž vydal
opatření o nevyplacení části dotace.
[16] Jelikož tedy žalovaný (poskytovatel dotace) jako orgán veřejné moci může činit pouze to,
co mu zákon výslovně dovoluje, je snížení dotace úkonem činěným nad rámec zákona,
a proto musí být považován za nezákonný, resp. nicotný pro nedostatek pravomoci správního
orgánu dle §77 odst. 1 správního řádu.
[17] Další stížnostní argumentace rozporuje závěr, zda stěžovatelka vůbec porušila
své povinnosti, a směřuje tedy proti důvodům, o které se napadené rozhodnutí opírá,
přičemž v tomto rozsahu považuje rozsudek městského soudu za nepřezkoumatelný.
Stěžovatelka rovněž nesouhlasí s částí odůvodnění napadeného rozhodnutí, která byla vyslovena
jako obiter dictum, tedy že žaloba byla podána předčasně, neboť dosud nebylo rozhodnuto
o námitkách stěžovatelky, avšak soud zohlednil, že rozhodnutí bylo alternativně žalováno
jako nezákonný zásah. Stěžovatelka upozorňuje, že v rozhodném znění rozpočtových pravidel
nebylo možné proti opatření dle §14e podat námitky, názor městského soudu proto není
správný.
[18] Závěrem stěžovatelka navrhla předložení věci k rozhodnutí rozšířenému senátu
Nejvyššího správního soudu, neboť se domnívá, že zde existuje rozporná judikatura (zejména
již shora citovaný rozsudek ze dne 6. 2. 2014, č. j. 9 As 132/2013 – 87, od něhož se odchýlil
rozsudek ze dne 3. 6. 2014, č. j. 8 Ans 4/2013 – 44) týkající se otázky, zda lze opatření dle §14e
rozpočtových pravidel považovat za rozhodnutí v materiálním smyslu a napadat jej žalobou
dle §65 s. ř. s. Byť stěžovatelka souhlasí s městským soudem, že předmětné opatření
je rozhodnutím, namítá, že uvedený rozpor v judikatuře odporuje právu na spravedlivý proces
a zcela se příčí zásadě právní jistoty i zákazu nedůvodně odchylného rozhodování v obdobných
věcech.
[19] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti toliko konstatoval, že ji nepovažuje
za důvodnou.
III. Předběžné posouzení věci a prejudikatura
[20] Nejvyšší správní soud nejprve přezkoumal formální náležitosti kasační stížnosti a shledal,
že kasační stížnost má požadované náležitosti, byla podána včas a osobou oprávněnou.
[21] Předně Nejvyšší správní soud upozorňuje, že věc rozšířenému senátu nepředkládá
z důvodu, jejž navrhovala stěžovatelka v kasační stížnosti. Je sice pravdou, že v otázce, zda je akt
vydaný na základě §14e rozpočtových pravidel rozhodnutím v materiálním smyslu, či nikoliv,
nebyla judikatura Nejvyššího správního soudu jednotná, přesto již odpadl důvod pro předložení
uvedené otázky k rozhodnutí rozšířenému senátu. V rozsudcích ze dne 6. 2. 2014,
č. j. 9 As 132/2013 - 87, a ze dne 6. 3. 2014, č. j. 9 Afs 107/2013 – 26, Nejvyšší správní soudu
dospěl k závěru, že opatření dle citovaného ustanovení není rozhodnutím ve smyslu §65 s. ř. s.
Naopak následně osmý senát v rozsudku ze dne 3. 6. 2014, č. j. 8 Ans 4/2013 – 44, vyslovil,
že opatření dle §14e rozpočtových pravidel je rozhodnutím, jehož vydání v náležité formě
se dokonce lze domáhat žalobou na ochranu proti nečinnosti dle §79 a násl. s. ř. s.
Jelikož však Ústavní soud v nálezu ze dne 16. 6. 2015, sp. zn. Pl. ÚS 12/14, jímž prohlásil
za protiústavní výluku ze soudního přezkumu předmětného opatření zakotvenou v §14e odst. 4
rozpočtových pravidel v rozhodném znění, jednoznačně vycházel z premisy, že opatření
o nevyplacení části dotace dle §14e rozpočtových pravidel je rozhodnutím v materiálním smyslu
(to ostatně potvrzuje i odlišné stanovisko soudce Vladimíra Kůrky v čl. II.), Nejvyššímu
správnímu soudu přísluší tento závěr do budoucna respektovat. Již v usnesení ze dne 11. 1. 2006,
č. j. 2 Afs 66/2004 – 53, rozšířený senát vyslovil, že jeho pravomoc není dána v případě,
kdy rozpor v judikatuře, případně odchylný názor předkládajícího senátu spočívá v akceptaci
názoru Ústavního soudu. Nejvyšší správní soud proto považuje judikaturu, která nepokládá
opatření dle §14e rozpočtových pravidel za rozhodnutí v materiálním smyslu, za legitimně
překonanou a vychází při posuzování daného případu ze skutečnosti, že jmenované opatření lze
napadat žalobou proti rozhodnutí správního orgánu a je rozhodnutím ve smyslu §65a násl. s. ř. s.
[22] V rámci předběžného hodnocení věci má však šestý senát Nejvyššího správního soudu
za to, že pro posouzení věci je rozhodné vyřešení otázky rozsahu či mezí pravomoci
poskytovatele dotace dle §14e rozpočtových pravidel, v nichž je oprávněn rozhodnout
(resp charakteru opatření, které je poskytovatel na základě citovaného ustanovení oprávněn
přijmout). Jak bude dále rozvedeno, jedná se kvalitativně o zcela jiný problém, než je povaha aktu
jako rozhodnutí přezkoumatelného dle §65 s. ř. s.
[23] Ustanovení §14e rozpočtových pravidel v rozhodném znění (účinném do 19. 2. 2015)
stanoví:
(1) Poskytovatel nemusí vyplatit část dotace, domnívá-li se, že došlo k porušení pravidel pro zadávání
veřejných zakázek spolufinancovaných z rozpočtu Evropské unie, a to do výše, která je stanovena v rozhodnutí
o poskytnutí dotace jako nejvyšší možná výše odvodu za porušení rozpočtové kázně. Přitom přihlédne k závažnosti
porušení a jeho vlivu na dodržení cíle dotace.
(2) V případě, že poskytovatel provede při proplácení dotace opatření podle odstavce 1, informuje
o něm písemně příjemce a příslušný finanční úřad, a to včetně jeho rozsahu a odůvodnění.
(3) Provede-li poskytovatel opatření podle odstavců 1 a 2, může pokračovat v proplácení zbývající části
dotace.
(4) Na opatření podle odstavců 1 až 3 se nevztahují obecné předpisy o správním řízení a je vyloučeno
jeho soudní přezkoumání.
[24] Dle §44a odst. 5 písm. b) do plnění povinnosti provést odvod za porušení rozpočtové kázně,
kterým je neoprávněné použití dotace, se započítávají i částky, které poskytovatel dosud nevyplatil,
protože se domnívá, že byla porušena rozpočtová kázeň. Dle odst. 9 téhož ustanovení správu odvodů
za porušení rozpočtové kázně a penále vykonávají finanční úřady podle daňového řádu. Podle §75
rozpočtových pravidel je příjemce dotace rovněž povinen provést finanční vypořádání vztahů
se státním rozpočtem (k tomu též vyhláška č. 52/2008 Sb., kterou se stanoví zásady a termíny
vypořádání finančních vztahů se státním rozpočtem, státními finančními aktivy nebo Národním
fondem).
[25] V rozsudku ze dne 6. 2. 2014, č. j. 9 As 132/2013 – 87, Nejvyšší správní soud
sice přezkoumával usnesení ve věci žaloby proti rozhodnutí o námitkách dle §18 zákona
č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o státní
kontrole“), nicméně zabýval se i povahou opatření dle §14e rozpočtových pravidel. Vyslovil zde,
že „[i]nstitut nevyplacení části dotace dle §14e rozpočtových pravidel (fakticky pozastavení výplaty v určité
výši) je jednak fakultativní, a jednak nepředstavuje konečnou administrativně právní fázi
postupu správního orgánu ve věci příjemce dotace, a to již proto, že tu nejde o žádný správní úkon,
nýbrž (toliko) o faktické pozastavení platby neodehrávající se v režimu správního řízení, jak výslovně stanoví
§14e odst. 4 rozpočtových pravidel. O ústavní konformitě tohoto ustanovení nemá Nejvyšší správní soud
pochybnosti a ani stěžovatel v tomto směru ničeho nenamítá. Avšak i kdyby výhradu protiústavnosti §14e odst. 4
rozpočtových pravidel stěžovatel uplatnil, nemohl by ji v nynějším řízení Nejvyšší správní soud jakkoliv
(např. návrhem dle čl. 95 odst. 2 Ústavy) řešit, a to dokonce i kdyby se s ní ztotožnil. Na uvedeném nic nemění
ani fakt, že poskytovatel dotace informuje o nevyplacení části dotace finanční úřad. Jak již Nejvyšší správní soud
uvedl ve své předchozí judikatuře (viz např. rozsudek ze dne 16. 6. 2009, č. j. 9 As 28/2009-30), ochrany
případně dotčené právní sféry se příjemce dotace může domáhat prostřednictvím žaloby proti konečnému
rozhodnutí vydanému v realizační fázi (zde v rámci ro zhodnutí o povinnosti odvodu
za porušení rozpočtové kázně)“ (zvýraznění doplněno).
[26] V usnesení ze dne 30. 5. 2014, č. j. 2 As 12/2014 – 45, kterým Nejvyšší správní soud
předložil Ústavnímu soudu návrh na zrušení části ustanovení §14e rozpočtových pravidel
zakotvující výluku ze soudního přezkumu opatření dle odst. 1, druhý senát zhodnotil právní
úpravu předmětného institutu jako nedostatečnou, neboť „neobsahuje žádné časové omezení účinků
tohoto opatření, které podle svého smyslu nepochybně je a má bý t opatřením toliko předběžným
a dočasným. Je tomu tak zejména proto, že jediným orgánem, který je oprávněn kvalifikovat pochybení
příjemce a uložit za ně sankci v podobě odvodu, je finanční úřad, nikoli poskytovatel dotace“ (zvýraznění
doplněno).
[27] Ústavní soud následně již shora citovaným nálezem sp. zn. Pl. ÚS 12/14 prohlásil výluku
ze soudního přezkumu předmětného opatření o nevyplacení části dotace, zakotvenou v §14e
odst. 4 rozpočtových pravidel v rozhodném znění, za protiústavní. O opatření dle §14e
rozpočtových pravidel přitom hovořil jako o „pozastavení výplaty dotace“ či „pozastavení
čerpání dotace“. Ústavní soud předmětné právní úpravě rovněž vytýkal, že neřeší situaci,
kdy finanční úřad neshledá u příjemce dotace porušení rozpočtové kázně, avšak poskytovatel
dotace přesto finanční prostředky dotace nevyplatí, přičemž chybí i lhůty pro rozhodnutí
příslušných orgánů v této věci (odst. 40). I pokud by však poskytovatel dotace názor finančního
úřadu o neporušení rozpočtové kázně respektoval a příjemci následně prostředky vyplatil,
spatřuje Ústavní soud již v samotném prodlení v čerpání přiznané dotace vážný zásah
do majetkových práv příjemce dotace, který vylučuje absenci soudního přezkumu předmětného
opatření (odst. 52).
[28] Ke stejné stížnostní argumentaci jako v nyní projednávaném případě se vyjadřoval druhý
senát Nejvyššího správního soudu v rozsudku ze dne 17. 12. 2015, č. j. 2 Afs 226/2015 – 39,
na nějž navázal rozsudkem ze dne 16. 2. 2016, č. j. 2 Afs 227/2015 – 38. Přestože podstatou
sporů řešených druhým senátem byla nečinnost správního orgánu, který měl dle stěžovatele
rozhodnout o rozkladu proti oznámení o snížení dotace, zabýval se i charakterem opatření
dle §14e rozpočtových pravidel. Vyslovil, že „nemůže přisvědčit názoru stěžovatele, že opatření
podle §14e rozpočtových pravidel má vždy jen dočasný charakter. V důsledku toho se nelze ztotožnit
ani s navazující argumentací stěžovatele, podle níž žalovaný neměl pravomoc o snížení dotace s konečnou platností
rozhodnout. Tato pravomoc byla žalovanému jako poskytovateli dotace dána na základě §14e odst. 4
rozpočtových pravidel. Oznámení tedy nelze mít za nicotné pro nedostatek pravomoci žalovaného. Namítal-li
stěžovatel, že Oznámení je nicotným i proto, že „trpí takovými vadami, že jej nelze považovat za řádné
rozhodnutí ve věci“, pak poukazuje opět jen na konečný charakter Oznámení. V tom však vadu Oznámení
shledávat nelze“. Své závěry staví na tom, že v důsledku nálezu Ústavního soudu
sp. zn. Pl. ÚS 12/14 došlo ke změně pojímání povahy správního aktu vydávaného podle §14e
rozpočtových pravidel a odkazy na důvodovou zprávu k zákonu, kterým byl §14e
do rozpočtových pravidel začleněn, považuje za nerelevantní.
[29] Právě od tohoto právní názoru, z důvodů blíže rozvedených níže, se chce předkládající
senát Nejvyššího správního soudu odchýlit.
IV. Odchylný právní názor šestého senátu
[30] Šestý senát Nejvyššího správního soudu dospěl při předběžném posouzení věci k názoru
odlišnému od shora citovaných rozhodnutí druhého senátu, zejména od názoru vysloveného
v rozsudku č. j. 2 Afs 227/2015 - 38. Šestý senát totiž zastává názor, že opatření o nevyplacení
části dotace, má dle zákona představovat jen dočasné pozastavení čerpání dotace, a §14e
rozpočtových pravidel tudíž nedává poskytovateli pravomoc rozhodnout o definitivním snížení
dotace, tedy s konečnou platností modifikovat výši poskytnuté dotace přiznané rozhodnutím
podle §14 odst. odst. 4 téhož zákona. K tomuto závěru dospěl předkládající senát na základě
následující argumentace.
[31] Pro porozumění předmětné problematice je však třeba poukázat na relevantní právní
úpravu v širším kontextu.
[32] O poskytnutí dotace rozhoduje poskytovatel dle §14 rozpočtových pravidel,
přičemž toto rozhodnutí bylo vyloučeno ze soudního přezkumu až do 19. 2. 2015. V rozhodnutí
o poskytnutí dotace jsou rovněž stanoveny povinnosti, které je příjemce povinen v souvislosti
s čerpáním dotace dodržet. Ve většině případů jsou však povinnosti příjemce dotace
z konkrétního operačního programu obsaženy ve značném množství dokumentů (pravidla
a příručky), na které je v rozhodnutí odkazováno. Jejich nedodržení v zásadě vede k porušení
rozpočtové kázně dle §44 dost. 1 rozpočtových pravidel, a v návaznosti na to k vydání
platebního výměru na odvod za porušení rozpočtové kázně dle §44a téhož zákona. Jak bylo
již výše citováno, k rozhodování o odvodech jsou příslušné orgány finanční správy v řízení
dle daňového řádu.
[33] Kromě porušení rozpočtové kázně náležející do kompetence finančního úřadu
však zákon zná ještě i další dva instituty, prostřednictvím nichž stát zasahuje určitým způsobem
do práv a povinností založených rozhodnutím o poskytnutí dotace. Rozhodování o nich
přitom náleží poskytovateli dotace. Je to jednak předmětné „pozastavení výplaty dotace“
ve smyslu §14e (možnost rozhodnout o nevyplacení dotace nebo její části), jednak odnětí dotace
dle §15 rozpočtových pravidel.
[34] K odnětí dotace může dojít v řízení vedeném dle správního řádu, jehož zahájení je vázáno
na zjištění taxativně vymezených skutečností, kterými je však především pochybení již na samém
počátku procesu, tedy v době, kdy byla dotace přiznána. Dále se může jednat o objektivní
nedostatek finančních prostředků na straně veřejných rozpočtů, a jiné. Konkrétně lze zmínit
neúplnosti či nepravdivosti údajů, na jejichž základě byla dotace poskytnuta, případně zjištění,
že rozhodnutí o poskytnutí dotace bylo vydáno v rozporu se zákonem nebo právem Evropské
unie. Lze tedy uzavřít, že se jedná o velmi specifické případy. Na porušení povinností, kterými
je příjemce dotace v souvislosti s poskytnutou dotací vázán, se však vztahuje řízení o odvodech
za porušení rozpočtové kázně.
[35] Možnost poskytovatele dotace nevyplatit část dotace, domnívá-li se, že příjemce porušil
pravidla pro zadávání veřejných zakázek spolufinancovaných z rozpočtu Evropské unie, byla
do rozpočtových pravidel včleněna až novelou provedenou zákonem č. 465/2011 Sb. v podobě
§14e od 30. 12. 2011. Důvodová zpráva k této novele říká, že „[v] případě výdajů na veřejné zakázky
spolufinancované z rozpočtu Evropské unie může poskytovatel při domněnce na neplnění pravidel pro zadávání
veřejných zakázek u určité částky dotace pozastavit její vyplácení“ (k bodu 13), a dále, že „[v]zhledem k tomu,
že porušení rozpočtové kázně, tzn. zejména neoprávněné použití, je oprávněn konstatovat výlučně územní finanční
orgán (§44a odst. 8), může se poskytovatel ve fázi proplácení dotace pouze domnívat, že došlo k porušení
rozpočtové kázně a z toho důvodu částku nevyplatit. Územní finanční orgán pak takto nevyplacenou částku
započte do plnění povinnosti provést odvod za porušení rozpočtové kázně“ (k bodu 67).
[36] Ze smyslu a účelu zákona je tedy zřejmé, že opatření dle §14e rozpočtových pravidel
nemá sloužit ke konečnému snížení dotace ze strany poskytovatele. Byť po čistě prvotním
přiblížení se k obsahu zákona jeho jazykovým výkladem by se mohlo jevit, že pokud je
poskytovatel oprávněn nevyplatit část dotace, pak toto oprávnění nespočívá v ničem jiném,
než v jejím snížení, není tento výklad správný. Z teleologie i systematiky zákona, jak je shora
vymezena, jasně vyplývá, že s konečnou platností snížit (či krátit) již jednou přiznanou dotaci
může jen příslušný finanční úřad formou platebního výměru na odvod za porušení rozpočtové
kázně. Definitivně odejmout může poskytovatel dotaci jen v případě, že jsou splněny podmínky
uvedené v §15 rozpočtových pravidel, což jsou však důvody odlišné od těch, pro které lze dotaci
pozastavit dle §14e téhož zákona.
[37] Nutno upozornit, že dle §14e odst. 1 rozpočtových pravidel může poskytovatel dotaci
nevyplatit až do výše, která je stanovena v rozhodnutí o poskytnutí dotace jako nejvyšší možná
výše odvodu za porušení rozpočtové kázně. I to svědčí o závislosti předmětných institutů.
Rovněž důvody, pro které může poskytovatel přijmout opatření o pozastavení výplaty dotace,
jsou podmnožinou důvodů, pro které lze příjemce postihnout odvodem za porušení rozpočtové
kázně. Porušení pravidel pro zadávání veřejných zakázek není ničím jiným, než jedním
ze způsobů porušení rozpočtové kázně. Tomu odpovídá i důvodová zpráva k novele
č. 465/2011, když ve vztahu k §14e rozpočtových pravidel říká, že „poskytovatel dotace může
na základě podezření na porušení pravidel pro zadávání veřejných zakázek nevyplatit takovou část dotace,
kterou by příjemce dotace musel odvést jako odvod za porušení rozpočtové kázně. Poskytovatel informuje
o nevyplacení části dotace finanční úřad, který pak při stanovení odvodu za porušení rozpočtové kázně postupuje
podle §44a odst. 5 písm. b)“ [bod 18].
[38] Vzhledem k tomu, že právní úprava se v této oblasti neustále mění, je třeba upozornit
i na její další vývoj. Byť nové znění zákona není pro nyní posuzovaný případ rozhodné,
má při výkladu předmětného ustanovení také svůj význam. V současné době se připravuje
kompletně nová koncepce řízení a kontroly veřejných financí (která upravuje i provádění kontrol
příjemců dotací, neboť i v aktuální úpravě prověřují poskytovatelé příjemce v rámci finanční
kontroly), která předpokládá i novelizaci rozpočtových pravidel. Do budoucna by vedení řízení
a rozhodování o odvodech za porušení rozpočtové kázně příjemcem dotace mělo být svěřeno
poskytovateli, a to v procesním režimu správního řádu. Finanční úřady tedy již nebudou provádět
kontroly porušení rozpočtové kázně dle daňového řádu, jak je tomu nyní. Připravovaná úprava
si totiž dává za cíl celou koncepci zjednodušit. Nelze přitom odhlédnout od důvodové zprávy
(veškeré materiály včetně důvodové zprávy dostupné z: https://apps.odok.cz/veklep-
detail?pid=KORN9YMBMJKY), která upozorňuje na současný stav. Na několika místech
se uvádí, že poskytovatel dotace zpravidla neshromáždí dostatečné podklady pro vydání
rozhodnutí o odvodu, neboť jeho odpovědnost (po provedení kontroly) končí předáním
materiálů finančnímu úřadu (srov. např. obecná část, oddíl 1.2.2.2). Očekává se tedy zkvalitnění
prováděných kontrol. Důvodová zpráva (obecná část, oddíl 1.5) dokonce výslovně zmiňuje,
že podle současné úpravy, „poskytovatel nemá pravomoc vést řízení ve vazbě na svá kontrolní zjištění“.
Z toho lze usuzovat, že poskytovatel skutečně nemůže mít tzv. poslední slovo v otázce
definitivního snížení dotace.
[39] Jak namítá i stěžovatelka, opatření o pozastavení výplaty dotace by jistě donedávna nebylo
vyloučeno z aplikace správního řádu a ze soudního přezkumu, pokud by se mělo jednat
o rozhodnutí, kterým se definitivně snižuje dotace. Pro možnost poskytovatele platbu dotace
pozastavit stačí jen podezření na porušení pravidel pro zadávání veřejných zakázek. Ve shodě
se stěžovatelkou je šestý senát přesvědčen, že uvedený institut má sloužit k ochraně finančních
zájmů před zneužitím prostředků dotace, a jedná se proto o jistou prevenci, nikoliv o konečné
řešení věci. Nadto by zcela postrádala smysl oznamovací povinnost o přijetí opatření dle §14e
odst. 1 rozpočtových pravidel, kterou má poskytovatel vůči finančnímu úřadu,
pokud by poskytovatel skutečně mohl snížit dotaci s konečnou platností bez ohledu na výsledek
kontroly provedené finančním úřadem oprávněným rozhodnout o uložení odvodu za porušení
rozpočtové kázně. Oporu výkladu, že poskytovatel může snížit dotaci trvale, nemůže skýtat to,
že pozastavení výplaty dotace není časově nijak ohraničeno, či že se může stát, že dotace bude
fakticky snížena a příjemce se již nikdy nedomůže, aby mu ji poskytovatel vyplatil celou,
protože bude rozporovat závěry finančního úřadu. Právě absence časové hranice daného
opatření, jakož i nedostatečné provázání rozhodování o pozastavení výplaty dotace a o porušení
rozpočtové kázně, byla opakovaně předmětem kritiky.
[40] Tomu odpovídá i připomínka Nejvyššího správního soudu k návrhu zákona,
kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o řízení a kontrole veřejných
financí, na níž odkazuje i stěžovatelka. V ní se k §14e rozpočtových pravidel uvádí,
že „[a]ni nadále (přes trvající nedostatek) není nijak upraveno jaký je vztah mezi pozastavením výplaty dotace
podle §14e a porušením rozpočtové kázně. I nyní novelizované ustanovení stanoví, že poskytovatel dotace
informuje o opatření ministerstvo, pokud je dána jeho pravomoc k řízení o odvodu za porušení rozpočtové kázně.
Zdá se tedy, že by následně měl poskytovatel dotace či ministerstvo rozhodnout s konečnou platností o tom,
zda k porušení pravidel došlo nebo nikoliv (tomu ostatně svědčí podmínky pro přikročení
k pozastavení výplaty dotace – postačí domněnka poskytovatele dotace). Porušení rozpočtové
kázně je však vázáno až na situaci, kdy příjemce dotace již fyzicky prostředky obdrží. Pozastavení se tak
může fakticky stát konečným odejmutím, aniž je §14e k uvedenému účelu zjevně určen .
Nedostatečnost úpravy §14e byla také kritizována Ústavním soudem v nálezu Pl. ÚS 12/14. Mělo
by tedy dojít k jasnému provázání §14e s ustanoveními o porušení rozpočtové kázně nebo jiným rozhodnutím,
kterým by se závazně určilo, zda k porušení pravidel došlo nebo nikoliv a to v přiměřené době po přijetí opatření
pole §14e“ (zvýraznění doplněno). Jelikož připomínka je datována dnem 26. 8. 2015, nelze
přisvědčit druhému senátu, že by se v důsledku nálezu Ústavního soudu (ze dne 16. 6. 2015,
vyhlášeným ve Sbírce zákonů dne 1. 7. 2015) změnilo pojímání povahy správního aktu
podle §14e rozpočtových pravidel ve smyslu, jenž jmenovaný senát prezentuje. Změnilo se
pouze chápání předmětného opatření jako rozhodnutí v materiálním smyslu, které, byť má
povahu dočasnou, přesto již zasahuje do právní sféry příjemce dotace natolik, že je namístě
již v této fázi připustit i jeho soudní přezkum. Ostatně v citované připomínce se na předmětný
nález rovněž poukazuje, neboť i Ústavní soud neúplnost provázání citovaného ustanovení
s rozhodováním o odvodech za porušení rozpočtové kázně kritizoval.
[41] Tento nedostatek právní úpravy však nemůže vést k akceptaci postupu, kterým je dotace
na základě §14e rozpočtových pravidel definitivně snížena, neboť by to vedlo k faktickému
rozšíření pravomocí poskytovatele dotace jako orgánu veřejné moci. Naopak, není-li právní
úprava úplná, a působí proto v některých případech zákonodárcem zjevně nezamýšlené důsledky,
tím spíše by správní soudy měly obezřetně přistupovat k otázce, jakým způsobem správní orgán
svá oprávnění využívá a nerezignovat na svou hlavní úlohu, jíž je poskytovat ochranu osobám,
do jejichž práv je nezákonně zasahováno orgánem veřejné moci (zde poskytovatelem dotace
do majetkových práv, i ve smyslu legitimního očekávání, příjemce dotace).
[42] Pro úplnost je třeba zdůraznit, že druhý senát směšuje dohromady otázku povahy
opatření dle §14e RozPr ve smyslu, zda se jedná o rozhodnutí či nezákonný zásah, a povahy
tohoto opatření ve smyslu jeho charakteru, resp. ve smyslu pravomoci správního orgánu,
kterou citované ustanovení zakládá. Zjednodušeně řečeno, něco jiného je otázka povahy opatření
jako rozhodnutí, a tedy jeho přezkoumatelnosti dle §65 s. ř. s., a otázka šíře oprávnění
poskytovatele dotace tj. rozsahu jeho rozhodovací pravomoci. I když poskytovatel nemůže
definitivně snížit dotaci, ale pouze na nějakou dobu pozastavit její platbu, může se jednat
o tak citelný zásah, že rozhodnutí o něm musí být nutně přezkoumatelné v soudním řízení.
Přesně takovou optikou na věc nazíral i Ústavní soud. To, že připustil soudní přezkum
předmětného opatření jeho pojímání co do závěru, že jde o rozhodnutí v materiálním smyslu,
neznamená, že tím mohlo dojít i ke změně charakteru oprávnění, které zákonodárce zamýšlel
udělit poskytovateli dotace, a že by snad mohla být jeho pravomoc rozšířena.
[43] Z nálezu sp. zn. Pl. ÚS 12/14 nevyplývá, jak tvrdí druhý senát, že poskytovatel
je oprávněn s konečnou platností zbavit příjemce práva (či legitimního očekávání) na poskytnutí
přiznané dotace. Ústavní soud pouze upozornil, že v důsledku mezerovité právní úpravy může
dojít k situaci, že opatření, které má být pouze dočasné, bude v konečném důsledku představovat
definitivní řešení věci, byť to nebylo úmyslem zákonodárce (tak závěry Ústavního soudu ostatně
vykládá i Nejvyšší správní soud v citované připomínce ze dne 26. 8. 2015). Zákon totiž
„nikterak neupravuje situaci, kdy finanční úřad dospěje k závěru, že se o porušení rozpočtové kázně nejedná,
a poskytovatel dotace s tímto názorem nesouhlasí“ (odst. 39), a také „podústavní právní úprava nijak neřeší
situace, kdy finanční úřad nevydá platební výměr ukládající příjemci dotace provést odvod za porušení rozpočtové
kázně, a poskytovatel dotace přesto příjemci zadržené finanční prostředky nevyplatí. Nadto nejsou ani explicitně
stanoveny žádné lhůty, v nichž mají příslušné orgány rozhodnout“ (odst. 40). Příjemce dotace
se již nikdy nedomůže přezkumu opatření o pozastavení výplaty dotace, a to v žádné
administrativní fázi poskytování dotace, či ukládání postihů za nedodržení stanovených
povinností. K soudnímu přezkumu tohoto opatření totiž nedojde v případě vydání platebního
výměru na odvod za porušení rozpočtové kázně, neboť soud bude již zkoumat toliko zákonnost
platebního výměru (srov. odst. 40). Pouhé zpoždění plateb přitom samo o sobě představuje
podstatný zásah do vlastnického práva příjemce. „I kdyby posléze poskytovatel dospěl k závěru,
že nedošlo k porušení povinností příjemce, a následně pozastavené finanční prostředky příjemci vyplatil, prodlení
v čerpání finančních prostředků z přiznané dotace způsobené státem může být vážným zásahem do majetkových
práv příjemce, neboť může vyvolat dodatečné finanční náklady, zdražení nebo dokonce zmaření celé plánované
investice. Tedy i v důsledku pozastavení čerpání dotace zpravidla dojde k zásahu do majetku příjemce tím,
že mu bude způsobena majetková škoda“ (odst. 52).
[44] Druhý senát svým rozhodnutím prakticky převzal názor městského soudu (který byl
vyjádřen jednak v rozsudcích napadených ve věcech sp. zn. 2 Afs 226/2015 a 2 Afs 227/2015,
jednak v rozsudku ze dne 14. 9. 2015, č. j. 3 A 127/2014 – 73, s touto věcí do jisté míry
souvisejícím), že ustanovení §14e rozpočtových pravidel obsahuje dvě formy rozhodnutí,
k nimž může poskytovatel přistoupit. Jedna z nich je mírnější a jedna citelnější. Poskytovatel
v závislosti na míře prověření svých domněnek výplatu dotace buď pouze pozastaví, nebo dotaci
s konečnou platností sníží. To však ze zákona nevyplývá, a pokud by tomu tak skutečně mělo být,
zákon by jasně stanovil, že opatření dle §14e rozpočtových pravidel může mít dvě formy
v závislosti na tom, jak důsledně bylo vytýkané pochybení prověřeno. Tak tomu však není.
Už vůbec pak nelze tento přístup schválit s odkazem na „zažitou správní praxi“, jak to udělal
městský soud. Pokud některý poskytovatel dotace (Nejvyššímu správnímu soudu je z úřední
činnosti známo dosud pouze žalované Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy) v době,
kdy bylo předmětné opatření vyloučeno ze soudního přezkumu, začal praktikovat na základě
§14e rozpočtových pravidel postup, kdy nejdříve rozhodne o pozastavení výplaty dotace
a následně přistoupí k jejímu definitivnímu snížení, nelze takové překročení zákonem svěřené
pravomoci aprobovat s pouhým odkazem, že se jedná o zažitou správní praxi, obzvláště
když se jedná o postup svědčící v neprospěch příjemců dotací jako slabší strany veřejnoprávního
vztahu.
[45] Jestliže tak výslovně nestanoví zákon, je třeba, aby alespoň judikatura vymezila jasné
hranice použití §14e rozpočtových pravidel a požadovala, aby správní orgány vzájemně
respektovaly svá rozhodnutí. Nelze přijmout závěr, že by každý z nich mohl za týchž skutkových
okolností učinit odlišná zjištění, aniž by některý měl ve věci rozhodující slovo. Ze systematiky
a účelu zákona vyplývá, že je to příslušný finanční úřad, resp. správce daně, který řádně
prověří zjištěné skutečnosti a rozhodne, zda příjemce dotace porušil své povinnosti,
a zda se tedy dopustil porušení rozpočtové kázně, a nemá proto s přiznanými finančními
prostředky již dále nakládat. Judikatura již vyvodila, že finanční úřad může uložit odvod
za porušení rozpočtové kázně, přestože poskytovatel dotace realizaci dotovaného projektu
zkontroloval, pochybení neshledal a dotaci v plné výši vyplatil (srov. rozsudky ze dne 15. 8. 2012,
č. j. 1 Afs 15/2012 – 38, či ze dne 17. 7. 2014, č. j. 10 As 10/2014 – 43). Naopak to však platit
nemůže, neboť by se to příčilo zásadě právní jistoty. Poskytovatel, který nemusí vyplatit část dotace
na základě pouhé domněnky (ale po provedení opatření může pokračovat v proplácení zbývající
části, §14e odst. 3 rozpočtových pravidel), musí vědět, že jeho oprávnění není konečné,
a je povinen respektovat názor finančního úřadu. V opačném případě, bude neutěšenost
současného stavu (nepřehlednost úpravy, nesouladné postupy správních orgánů, atd.)
ještě prohloubena.
[46] Závěrem šestý senát upozorňuje, že dosavadní judikatura (předcházející rozsudkům
druhého senátu, od nichž se chce nyní šestý senát odchýlit), jak je vidno ze shora citovaných
pasáží, dočasnost opatření dle §14e rozpočtových pravidel nevztahovala pouze na situaci,
kdy poskytovatel rozhodl na základě citovaného ustanovení opravdu toliko o pozastavení výplaty
dotace, a ne o jejím snížení. Tato judikatura z povahy věci předpokládala, že k jinému opatření
na základě uvedeného ustanovení poskytovatel dotace ani přistoupit nemůže. Odkazovaná
rozhodnutí se totiž vyjadřovala k „institutu“ dle §14e rozpočtových pravidel a zcela obecně
k ústavnosti výluky ze soudního přezkumu dopadající na opatření ve smyslu §14e rozpočtových
pravidel, tedy na jakoukoliv formu rozhodnutí, které je dle tohoto ustanovení přijato. Opačný
výklad zcela popírá logiku citované judikatury. Šestý senát tudíž opírá své závěry o dosavadní
chápání institutu „pozastavení výplaty dotace“ Nejvyšším správním i Ústavním soudem,
jakož i o smysl a účel zákona, přičemž respektuje jednu ze základních zásad materiálního
právního státu, dle níž orgán veřejné moci nemůže činit nic, co mu zákon výslovně nedovoluje
(srov. nález Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 650/05).
V. Závěr
[47] Jak bylo výše uvedeno, při rozhodnutí o kasační stížnosti se šestý senát nemůže
vyhnout posouzení právní otázky, na jejíž řešení má názor odlišný od názoru již zaujatého
v rozhodnutí jiného senátu Nejvyššího správního soudu, a to v rozsudku ze dne 17. 12. 2015,
č. j. 2 Afs 226/2015 – 39, především však v rozsudku č. j. 2 Afs 227/2015 – 38 ze dne
16. 2. 2016. Proto šestý senát podle §17 odst. 1 s. ř. s. postupuje věc rozšířenému senátu
Nejvyššího správního soudu s otázkou, na niž si odpověděl záporně:
Je poskytovatel dotace oprávněn na základě §14e rozpočtových pravidel vydat
rozhodnutí, kterým se částka původně přiznané dotace definitivně snižuje?
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné.
Rozšířený senát bude ve věci rozhodovat ve složení: JUDr. Josef Baxa, Mgr. Jana Brothánková,
JUDr. Zdeněk Kühn, JUDr. Barbara Pořízková, Mgr. Aleš Roztočil, JUDr. Karel Šimka,
JUDr. Lenka Matyášová. Účastníci mohou namítnout podjatost těchto soudců (§8 odst. 1 s. ř. s.)
do jednoho týdne od doručení tohoto usnesení.
V téže lhůtě mohou účastníci rovněž podat svá vyjádření k právním otázkám
předkládaným rozšířenému senátu.
V Brně dne 27. dubna 2016
Mgr. Jana Brothánková
předsedkyně senátu