ECLI:CZ:NSS:2016:7.AS.118.2016:54
sp. zn. 7 As 118/2016 - 54
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Tomáše Foltase a
soudců Mgr. Davida Hipšra a JUDr. Pavla Molka v právní věci žalobce: M. V., zastoupen
Mgr. Jiřím Lukešem, advokátem se sídlem Smetanova 347/9, Brno, proti žalovanému: Odvolací
finanční ředitelství, se sídlem Masarykova 31, Brno, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti
rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 27. 4. 2016, č. j. 31 Af 62/2014 - 71,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 27. 4. 2016, č. j. 31 Af 62/2014 - 71,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I.
[1] Specializovaný finanční úřad (dále také „správní orgán I. stupně“) vydal dne 30. 1. 2014,
rozhodnutí č. j. 493930/13-4000-49000-203325, kterým uložil žalobci pokutu ve výši 850 000 Kč
a povinnost nahradit náklady řízení ve výši 1 000 Kč (dále též „rozhodnutí o pokutě“). Pokuta
byla žalobci uložena podle §48 odst. 1 písm. c) zákona č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných
podobných hrách, ve znění účinném pro rozhodné období (dále jen „zákon o loteriích“),
a to za porušení §4 odst. 10 tohoto zákona. Porušení předmětného ustanovení se žalobce měl
dopustit tím, že se v období od 1. 1. 2012 do 2. 10. 2012 účastnil na sázkách v zahraničí.
[2] Rozhodnutí o pokutě napadl žalobce odvoláním, které zamítl žalovaný rozhodnutím
ze dne 3. 4. 2014, č. j. 8967/14/5000-2600-711361 (dále jen „rozhodnutí o odvolání“) a potvrdil
rozhodnutí správního orgánu I. stupně.
II.
[3] Žalobce podal proti rozhodnutí o odvolání žalobu ke Krajskému soudu v Brně,
ve které uplatnil řadu námitek. Zejména brojil proti příslušnosti Specializovaného finančního
úřadu a dovozoval nemožnost aplikace ustanovení §4 odst. 10 zákona o loteriích na jeho případ.
Obsáhle poukazoval na to, že není provozovatelem loterie, a nemůže proto být trestán
za předmětné sázení. Obsáhle poukazoval i na rozpor zákona o loteriích s právem EU a brojil
proti výši udělené pokuty.
[4] Krajský soud žalobu zamítl výše citovaným rozsudkem. Dle soudu nelze rozhodnutí
o pokutě posoudit jako nicotné, neboť Specializovaný finanční úřad byl k jeho vydání věcně
příslušný. Žalobce dle soudu naplnil skutkovou podstatu správního deliktu tím, že se účastnil
sázek v zahraničí, při nichž jsou sázky placeny do zahraničí. Výši žalobci udělené pokuty
považoval soud za odpovídající zjištěným skutečnostem. Námitky žalobce týkající se propagace
zahraničních sázkových společností posoudil soud jako irelevantní. Krajský soud dále uvedl,
že nespatřuje ve vnitrostátní právní úpravě rozpor s právem Evropské unie.
III.
[5] Proti rozsudku krajského soudu podal žalobce (dále jen „stěžovatel“) v zákonné lhůtě
kasační stížnost z důvodů uvedených v §103 odst. 1 písm. a), písm. b) a písm. d) s. ř. s.
[6] Stěžovatel v kasační stížnosti uvedl, že právní úprava obsažená v zákoně o loteriích
odporuje primárnímu právu EU a neměla tak být v tomto případě aplikována. Krajský soud
stěžovatelovu obsáhlou žalobní argumentaci ohledně práva EU vypořádal pouhým
konstatováním nerozpornosti vnitrostátní právní úpravy s úpravou unijní. Tento závěr ovšem
soud blíže neodůvodnil. Stěžovatel dále vytkl krajskému soudu závěry ve vztahu k §46 odst. 1
zákona o loteriích. Citované ustanovení dopadá výhradně na provozovatele loterií, nikoliv
na stěžovatele, který takovým provozovatelem není. Nelze dovozovat věcnou příslušnost
finančního úřadu, ani Specializovaného finančního úřadu pro projednání předmětného správního
deliktu. Žalobce nespadá ani pod tzv. vybrané subjekty vyjmenované v §11 zákona
č. 456/2011 Sb., o Finanční správě České republiky, ve znění účinném pro rozhodné období
(dále jen „zákon o Finanční správě“). Stěžovatel poukazoval na nedostatečně zjištěný skutkový
stav věci a aplikaci nesprávné právní normy. V posledním bodě kasační stížnosti stěžovatel brojil
proti výši uložené pokuty. Navrhl zrušení rozsudku krajského soudu, popř. i správních
rozhodnutí.
IV.
[7] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že se plně ztotožňuje s právním
posouzením věci krajským soudem a setrvává na svém stanovisku, že vůči stěžovateli bylo
postupováno v souladu s účinnou právní úpravou.
V.
[8] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.).
[9] Kasační stížnost je důvodná.
[10] Vzhledem k tomu, že stěžovatel uplatnil v kasační stížnosti také důvod podle §103
odst. 1 písm. d) s. ř. s., zabýval se Nejvyšší správní soud nejprve tímto důvodem. Bylo by totiž
předčasné zabývat se právním posouzením věci samé, bylo-li by současně napadené rozhodnutí
krajského soudu skutečně nepřezkoumatelné, či založené na jiné vadě řízení s vlivem
na zákonnost rozhodnutí o věci samé.
[11] Nejvyšší správní soud při posuzování nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku
krajského soudu vychází z ustálené judikatury Ústavního soudu (např. nález Ústavního soudu
ze dne 20. 6. 1996, sp. zn. III. ÚS 84/94, uveřejněný pod č. 34 ve svazku č. 3 Sbírky nálezů
a usnesení Ústavního soudu, nález Ústavního soudu ze dne 26. 6. 1997, sp. zn. III. ÚS 94/97,
uveřejněný pod č. 85 ve svazku č. 8 Sbírky nálezů a usnesení Ústavního soudu), podle níž jedním
z principů, které představují součást práva na řádný a spravedlivý proces, jakož i pojem právního
státu (čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, čl. 1 Ústavy), jež vylučuje libovůli
při rozhodování, je i povinnost soudů své rozsudky řádně odůvodnit (ve správním soudnictví podle
ustanovení §54 odst. 2 s. ř. s.). Z odůvodnění rozhodnutí proto musí vyplývat především vztah
mezi skutkovými zjištěními a úvahami při hodnocení důkazů na straně jedné a právními závěry
na straně druhé.
[12] Nejvyšší správní soud nepominul ani nález Ústavního soudu ze dne 11. 4. 2007,
sp. zn. I. ÚS 741/06, (dostupný na www.nalus.usoud.cz), v němž Ústavní soud
vyslovil, že „odůvodnění rozhodnutí soudu jednajícího a rozhodujícího ve správním soudnictví, z něhož nelze
zjistit, jakým způsobem postupoval při posuzování rozhodné skutečnosti, nevyhovuje zákonným požadavkům
kladeným na obsah odůvodnění a v konečném důsledku takové rozhodnutí zasahuje do základních práv
účastníka řízení, který má nárok na to, aby jeho věc byla spravedlivě posouzena“. Ostatně Ústavní soud
i v nálezu ze dne 17. 12. 2008, sp. zn. I. ÚS 1534/08 (dostupný na www.nalus.usoud.cz), rovněž
konstatoval, že: „[s]oudy jsou povinny své rozhodnutí řádně odůvodnit; jsou povinny též vysvětlit, proč se určitou
námitkou účastníka řízení nezabývaly (např. proto, že nebyla uplatněna v zákonem stanovené lhůtě). Pokud tak
nepostupují, porušují právo na spravedlivý proces garantované čl. 36 odst. 1 Listiny“.
[13] Otázkou přezkoumatelnosti rozhodnutí správních soudů se Nejvyšší správní soud
zabýval ve své judikatuře již dříve. Bylo tomu tak např. v rozsudku ze dne 4. 12. 2003,
č. j. 2 Azs 47/2003 - 130, který byl uveřejněn pod č. 244/2004 Sbírky rozhodnutí Nejvyššího
správního soudu, v němž vyložil, že: „Za nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost ve smyslu §103 odst. 1
písm. d) s. ř. s. lze považovat zejména ta rozhodnutí, která postrádají základní zákonné náležitosti, z nichž
nelze seznat, o jaké věci bylo rozhodováno či jak bylo rozhodnuto, která zkoumají správní úkon z jiných než
žalobních důvodů (pokud by se nejednalo o případ zákonem předpokládaného přezkumu mimo rámec žalobních
námitek), jejichž výrok je v rozporu s odůvodněním, která neobsahují vůbec právní závěry vyplývající z rozhodných
skutkových okolností nebo jejichž důvody nejsou ve vztahu k výroku jednoznačné“. V rozsudku Nejvyššího
správního soudu ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003 - 75, který byl publikován ve Sbírce
rozhodnutí Nejvyššího správního soudu pod č. 133/2004, pak vyslovil Nejvyšší správní soud
názor, že: „Nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů je založena na nedostatku důvodů skutkových, nikoliv
na dílčích nedostatcích odůvodnění soudního rozhodnutí. Musí se přitom jednat o vady skutkových zjištění,
o něž soud opírá své rozhodovací důvody. Za takové vady lze považovat případy, kdy soud opřel rozhodovací
důvody o skutečnosti v řízení nezjišťované, případně zjištěné v rozporu se zákonem, anebo případy, kdy není
zřejmé, zda vůbec nějaké důkazy byly v řízení provedeny“. Nejvyšší správní soud též vyslovil v rozsudku
ze dne 29. 7. 2004, č. j. 4 As 5/2003 - 52, dostupném na www.nssoud.cz, že pokud „z odůvodnění
napadeného rozsudku krajského soudu není zřejmé, jakými úvahami se soud řídil při naplňování zásady volného
hodnocení důkazů či utváření závěru o skutkovém stavu, z jakého důvodu nepovažoval za důvodnou právní
argumentaci stěžovatele v žalobě a proč subsumoval popsaný skutkový stav pod zvolené právní normy, pak je třeba
pokládat takové rozhodnutí za nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů a tím i nesrozumitelnost ve smyslu
§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.“. Judikatuře Nejvyššího správního soudu (např. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 7. 2005, č. j. 2 Afs 24/2005 - 44, který byl
uveřejněn pod č. 689/2005 Sbírky rozhodnutí Nejvyššího správního soudu) je jinak společný
závěr, že „není-li z odůvodnění napadeného rozsudku krajského soudu zřejmé, proč soud nepovažoval
za důvodnou právní argumentaci účastníka řízení v žalobě a proč žalobní námitky účastníka považuje za liché,
mylné nebo vyvrácené, nutno pokládat takové rozhodnutí za nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů ve smyslu
ustanovení §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. zejména tehdy, jde-li o právní argumentaci z hlediska účastníka řízení
klíčovou, na níž je postaven základ jeho žaloby. Soud, který se vypořádává s takovou argumentací, ji nemůže jen
pro nesprávnost odmítnout, ale musí také uvést, v čem konkrétně její nesprávnost spočívá“.
[14] Nejvyšší správní soud s poukazem na shora uvedené konstatuje, že má-li být soudní
rozhodnutí přezkoumatelné, musí z něj být zřejmé, jaký skutkový stav vzal správní soud
za rozhodný a jak uvážil o pro věc podstatných skutečnostech, resp. jakým způsobem postupoval
při posuzování těchto skutečností. Uvedené musí nalézt svůj odraz v odůvodnění dotčeného
rozhodnutí. Je tomu tak proto, že jen prostřednictvím odůvodnění lze dovodit, z jakého
skutkového stavu správní soud vyšel a jak o něm uvážil. Co do rozsahu přezkoumávání správního
rozhodnutí (po věcné stránce) je správní soud, nestanoví-li zákon jinak (srov. §75 odst. 2 s. ř. s.
v návaznosti na §71 odst. 2 věta třetí s. ř. s.), vázán dispoziční zásadou. Ponechat stranou nelze
okolnost, že obsah odůvodnění rozhodnutí správního soudu v podstatě předurčuje možný rozsah
opravného prostředku vůči tomuto rozhodnutí ze strany účastníků řízení. Pokud by vůbec
neobsahovalo odůvodnění nebo by nereflektovalo žalobní námitky a zásadní argumentaci, o níž
se opírá, mělo by to nutně za následek jeho zrušení pro nepřezkoumatelnost.
[15] Rozsudek krajského soudu nesplňuje výše uvedená kritéria přezkoumatelnosti. Soud
se totiž v předmětném rozsudku řádně nevyjádřil ke všem žalobním námitkám stěžovatele,
ve kterých poukazoval na rozpor s primárním právem Evropské unie. Krajský soud ke všem
takovým námitkám stěžovatele uvedl v rozsudku pouze následující: „Zdejší soud konstatuje, že právní
oblast není dosud harmonizována pomocí sekundárních pramenů práva Evropské unie, kterými jsou nařízení
a směrnice. A v případě chybějící harmonizující právní úpravy je nutné především vycházet ze znění úpravy
vnitrostátní, tedy z úpravy dle zákona o loteriích. Zdejší soud proto nespatřuje ve vnitrostátní úpravě rozpor
s právem Evropské unie.“ Stěžovatel ovšem v žalobě nezpochybňoval, že by oblast loterií a jiných
podobných her nebyla upravena nařízeními a směrnicemi. Stěžovatel obsáhle poukazoval
na primární právo EU, zejména Smlouvu o fungování Evropské unie a v ní upravené zásady
volného pohybu služeb a kapitálu. V této souvislosti stěžovatel upozorňoval na zásady přímého
účinku a nadřazenosti unijního práva, na vědomost českého zákonodárce ohledně rozpornosti
právní úpravy loterií a jiných podobných her s právem EU (plynoucí z důvodových zpráv
k novelizacím zákona o loteriích) a na další souvislosti. Ve své replice ze dne 24. 11. 2014
stěžovatel zopakoval, že si je vědom neexistence aplikovatelné směrnice či nařízení; tato
skutečnost ovšem nezakládá možnost správních orgánu nezohlednit primární právo EU, které je
shodně jako právo sekundární vynutitelné a závazné. Stěžovatel dále v replice uvedl, že rozpor
zákona o loteriích s unijním právem je neoddiskutovatelný a byl konstatován přímo v důvodové
zprávě k zákonu. Stěžovatel odkázal na rozhodnutí Soudního dvora Evropské unie ve věcech
Gambelli (C-243/01, ze dne 6. 11. 2003), Engelmann (C-64/08, ze dne 9. 9. 2010), Markus Stoß
(C-316/07, ze dne 8. 9. 2010) a Carmen media Group Ltd. (C-46/08, ze dne 8. 9. 2010). Z těchto
rozhodnutí dle stěžovatele plyne, že zákaz účastnit se na sázkových hrách v zahraničí porušuje
zásadu volného pohybu služeb. Na takto stěžovatelem specifikovaný žalobní bod ovšem krajský
soud neposkytl ve výše citované části rozsudku žádnou odpověď. Krajský soud se vůbec
nezabýval namítaným porušením primárního práva Evropské unie, namítanou judikaturou
Soudního dvora, resp. dalšími námitkami stěžovatele. Vypořádání předmětných žalobních tvrzení
nejde vyvodit ani z jiných částí rozsudku. Dle ustálené judikatury zdejšího soudu přitom platí,
že krajský soud je povinen vypořádat všechny žalobní námitky. V opačném případě je nutno jeho
rozhodnutí zrušit pro nepřezkoumatelnost spočívající v nedostatku důvodů (viz např. rozsudek
ze dne 8. 12. 2009, č. j. 8 Afs 73/2007 - 111). Již z tohoto důvodu bylo nutno rozsudek krajského
soudu zrušit.
[16] Krajský soud řádně nevypořádal ani další uplatněné námitky. Stěžovatel v žalobě dále
poukazoval na to, že správními orgány aplikovaná právní úprava nedopadá na danou situaci.
Tento svůj názor stěžovatel odůvodnil tím, že §4 odst. 10 zákona o loteriích cílí nikoliv
na sázející, nýbrž na provozovatele loterií, a dále poukázal na vznik a logiku daného ustanovení,
jeho konstrukci, systematické zařazení atp. Krajský soud v této souvislosti v rozsudku lapidárně
uvedl, že stěžovatel naplnil skutkovou podstatu předmětného správního deliktu, a doplnil,
že výklad §4 odst. 10 ve spojení s §48 odst. 1 písm. c) zákona o loteriích je zcela zřejmý. Deliktu
účasti na sázkách v zahraničí se tak dle krajského soudu může dopustit i fyzická osoba,
která se účastnila na sázkách v zahraničí. Podle názoru Nejvyššího správního soudu nejsou závěry
krajského soudu podloženy náležitou argumentaci, která by jednoznačně vyvracela obsáhlou
a zdůvodněnou žalobní argumentací stěžovatele. Krajský soud neprovedl řádný výklad
citovaného ustanovení a ani důkladně nevypořádal stěžovatelem uplatněné námitky. Krajský soud
se zejména nikterak nevypořádal s nosným tvrzením stěžovatele, že delikt je zacílen výhradně
na provozovatele loterií, což stěžovatel zdůvodňoval řadou logických tvrzení. Stejně tak
nevypořádal podstatná (rozvádějící) tvrzení stěžovatele, např. že systematické zařazení
předmětného ustanovení svědčí o vůli zákonodárce postihovat výhradně provozovatele loterií
nebo jiných podobných her, což potvrzuje i maximální možná výše pokuty atp. Explicitní
vyjádření úvah soudu ohledně aplikovatelnosti §4 odst. 10 zákona o loteriích i na osoby
neprovozující loterii bylo na místě zejména s ohledem na skutečnost, že v bodě 11 rozsudku
krajský soud uvedl, že předmětný správní delikt „je podřazen pod ustanovení vymezující provozování
loterie či podobné hry“, a dále, že „[s]právní delikty, kterých se osoba provozující loterii může dopustit, jsou
upraveny ustanovením §4 zákona o loteriích“. I v tomto ohledu tedy nelze než konstatovat
nepřezkoumatelnost rozsudku krajského soudu (vedle výše citovaných rozsudků srov. i rozsudek
zdejšího soudu ze dne 2. 6. 2011, č. j. 7 As 56/2011 - 88).
[17] Krajský soud pominul jádro žalobní argumentace i ve vztahu k namítané nepříslušnosti
Specializovaného finančního úřadu. Krajský soud v souvislosti s touto žalobní námitkou
posuzoval, zda „žalobce jako fyzická osoba splňuje kritéria pro vybraný subjekt dle §11 zákona o Finanční
správě“, a následně věc posoudil tak, že „[u]stanovení §4 týkající se správních deliktů v zákoně o loteriích,
tak vybraný subjekt – osobu provozující loterii, dle ustanovení §11 odst. 2 písm. h) zákona o Finanční správě
rozšiřuje i o správní delikty, které páchají fyzické osoby“. Stěžovatel ovšem v žalobě netvrdil,
že Specializovaný finanční úřad není příslušným pro fyzické osoby, ani že by provozovatelem
loterie nebo jiné podobné hry nemohla být fyzická osoba. Stěžovatel namítl, že vybraným
subjektem je pouze provozovatel loterie nebo jiné podobné hry, kterým on není a nikdy nebyl.
Krajský soud tudíž shodně jako v případě námitky týkající se neaplikovatelnosti §4 odst. 10
zákona o loteriích na stěžovatelovu skutkovou situaci (viz výše) nevyložil a následně nevypořádal
předmětnou námitku ve shodě s jejím obsahem.
[18] Z výše uvedených důvodů nemohl rozsudek krajského soudu obstát. Souhrn a intenzita
výše vytčených vad v dané věci brání přezkumu kasačních námitek. Jakékoliv úvahy kasačního
soudu by s ohledem na výše uvedené byly přinejmenším předčasné a způsobilé zkrátit účastníky
řízení na jejich právech.
[19] Nejvyšší správní soud proto rozsudek krajského soudu s odkazem na vady ve smyslu
§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. podle §110 odst. 1 s. ř. s. zrušil a věc vrátil krajskému soudu
k dalšímu řízení, ve kterém je krajský soud vázán právním názorem vysloveným Nejvyšším
správním soudem ve zrušovacím rozhodnutí (§110 odst. 4 s. ř. s.).
[20] V dalším řízení krajský soud výše uvedená pochybení napraví. Krajský soud tedy řádně
vypořádá všechny uplatněné žalobní námitky, přičemž bude mít na paměti i jejich obsah a smysl
(podpůrně srov. nálezy Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 201/04, sp. zn. I. ÚS 729/2000,
sp. zn. I. ÚS 116/05, sp. zn. IV. ÚS 787/06, III. ÚS 961/09, sp. zn. IV. ÚS 919/14 ze dne
10. 12. 2014 atp.).
[21] Nejvyšší správní soud ve věci rozhodl v souladu s ust. §109 odst. 2 s. ř. s., podle něhož
rozhoduje Nejvyšší správní soud o kasační stížnosti zpravidla bez jednání.
[22] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí
(§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 29. listopadu 2016
JUDr. Tomáš Foltas
předseda senátu