ECLI:CZ:NSS:2016:9.AS.136.2015:60
sp. zn. 9 As 136/2015 - 60
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Barbary Pořízkové
a soudců JUDr. Petra Mikeše, Ph.D., a JUDr. Radana Malíka v právní věci žalobkyně: ZIMBO
CZECHIA s.r.o., se sídlem Na Zátorách 8/613, Praha 7, zast. JUDr. Jiřím Vaníčkem, advokátem
se sídlem Šaldova 466/34, Praha 8 – Karlín, proti žalované: Ústřední veterinární správa Státní
veterinární správy, se sídlem Slezská 7, Praha 2, proti rozhodnutí žalované ze dne 20. 1. 2012,
č. j. SVS / 5944/ 2011, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu
v Hradci Králové ze dne 30. 4. 2015, č. j. 31 A 11/2013 – 270,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 30. 4. 2015, č. j. 31 A 11/2013 – 270,
se z r ušuj e a věc se v rac í tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Podanou kasační stížností se žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) domáhá zrušení v záhlaví
označeného rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové (dále jen „krajský soud“), kterým byla
zamítnuta podle §78 odst. 7 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“) její žaloba proti rozhodnutí žalované specifikovanému
v záhlaví. Tím bylo k odvolání stěžovatelky proti rozhodnutí Krajské veterinární správy
pro Královéhradecký kraj (dále jen „KVS“) ze dne 29. 9. 2011, č. j. 2011/6511/KVSH doplněno
do záhlaví tohoto rozhodnutí KVS slovo „Rozhodnutí“ a ve zbytku bylo rozhodnutí potvrzeno.
Stěžovatelce jím byla uložena povinnost zaplatit pořádkovou pokutu ve výši 50 000 Kč uloženou
podle §53 odst. 7 zákona č. 166/1999 Sb., o veterinární péči a změně některých souvisejících
zákonů (veterinární zákon), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „veterinární zákon“),
za nesplnění povinnosti kontrolované osoby stanovené v §53 odst. 4 veterinárního zákona,
a povinnost nahradit náklady správního řízení ve výši 1 000 Kč. Rozsudkem jí byla zároveň uložena
povinnost uhradit žalované náhradu nákladů řízení.
[2] Protiprávního jednání, za nějž byla stěžovatelce uložena výše uvedená pokuta, se měla
dopustit tím, že dne 12. 7. 2011 mezi 10.00 a 11.00 hodinou neumožnila veterinárním
inspektorkám po předložení služebních průkazů přístup do provozovny NOVÁK – MASO
UZENINY na adrese Solnická 59, Dobruška, za účelem provedení potřebných úkonů a šetření
při výkonu státního veterinárního dozoru. Kontrola se měla uskutečnit na základě podnětu
spotřebitele, který v uvedené provozovně zakoupil nevyhovující maso. Vedoucí provozovny
inspektorkám na pokyn jednatele stěžovatelky neumožnil vstup do provozovny z důvodu
nepředložení písemného pověření ke kontrole, a to ani po poučení o oprávněních veterinárního
inspektora a povinnostech kontrolované osoby dle veterinárního zákona, pouze jim předložil
reklamované maso ke zhlédnutí u vstupních dveří provozovny a uvedl, že zboží bylo
vyreklamováno, je připraveno k odeslání dodavateli k reklamaci a zákazníkovi byly vráceny peníze.
[3] O průběhu kontroly byl sepsán protokol, proti němuž podala stěžovatelka námitky.
V nich nezpochybnila samotný záznam o průběhu kontroly, ale vysvětlila exces v kvalitě masa
a projevila nesouhlas s právním názorem veterinárních inspektorek, že předložené služební
průkazy mají povahu písemného pověření k výkonu kontrolní činnosti ve smyslu §9 zákona
č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, ve znění účinném v posuzované době (dále jen „zákon o státní
kontrole“). Námitky vypořádala KVS v rozhodnutí o uložení pořádkové pokuty specifikovaném
v bodu [1] tohoto rozsudku. Žalovaná učinila k odvolání pouze drobnou úpravu v záhlaví
rozhodnutí KVS a ve zbytku bylo rozhodnutí potvrzeno. Proti rozhodnutí žalované podala
stěžovatelka správní žalobu.
[4] O žalobě rozhodl krajský soud nejprve rozsudkem ze dne 29. 11. 2013,
č. j. 31 A 11/2013 - 164, ve znění opravného usnesení ze dne 28. 4. 2014, č. j. 31 A 11/2013 – 192,
který byl zrušen rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 9. 2014, č. j. 9 As 34/2014 - 76.
Ve zrušujícím rozsudku bylo krajskému soudu uloženo, aby zjistil, zda napadené rozhodnutí
žalované podepsala oprávněná úřední osoba a podle toho případně vypořádal další žalobní
námitky. Pokud by totiž rozhodnutí nepodepsala oprávněná úřední osoba, mohlo by být
rozhodnutí nezákonné nebo dokonce nicotné (zejména pokud by bylo podepsáno zcela
bez vědomí oprávněné úřední osoby).
[5] V nyní napadeném rozsudku krajský soud převzal vypořádání většiny žalobních bodů
z původního rozsudku. Zároveň reagoval na zrušující rozsudek Nejvyššího správního soudu.
[6] Na str. 11 rozsudku krajský soud konstatoval, že stěžovatelka obdržela elektronickou verzi
rozhodnutí ve smyslu zákona č. 300/2008 Sb., o elektronických úkonech a autorizované konverzi
dokumentů, na jehož podobu nelze aplikovat §69 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „spr. ř.“). Na str. 17 citoval ze zrušujícího rozsudku
Nejvyššího správního soudu závěr, že i elektronická verze rozhodnutí musí splňovat náležitosti
rozhodnutí, potažmo jeho stejnopisu, podle §69 odst. 1 spr. ř. Pokud však krajský soud zjistí,
že originál rozhodnutí podepsala k tomu oprávněná úřední osoba, pak by vada elektronického
stejnopisu spočívající v absenci uvedení oprávněné úřední osoby nezpůsobovala nezákonnost
rozhodnutí. K tomu se vrací na str. 19, kde konstatuje, že vzhledem k tomu, že bylo prokázáno,
že originál rozhodnutí podepsala oprávněná úřední osoba, netrpí elektronická verze rozhodnutí
vadami, které by mohly mít vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí. Na str. 20 pak konstatuje,
že nevidí důvod pro změnu závěrů k jednotlivým žalobním bodům svého předchozího rozhodnutí.
[7] Krajský soud nesouhlasil s tím, že by předmět kontroly byl v protokolu o kontrole vymezen
nedostatečně určitě. Z obsahu protokolu vyplývá, že se inspektorky dostavily na provozovnu
za účelem výkonu kontroly na podnět spotřebitele, který podal telefonickou stížnost na kvalitu
prodávaného vepřového masa. V protokolu je popsán i průběh jednání s vedoucím provozovny.
[8] Veterinární inspektorky nebyly povinny vedle služebního průkazu předkládat i pověření
ke kontrole. Z §53 odst. 1 veterinárního zákona vyplývá, že veterinární inspektor je veterinárním
lékařem pověřeným výkonem státního veterinárního dozoru. Prokáže-li konkrétní veterinární
inspektor v souladu s §53 odst. 2 písm. c) veterinárního zákona svou totožnost služebním
průkazem, je jeho oprávnění k výkonu státního veterinárního dozoru zřejmé a postačující
a kontrolovaná osoba je povinna ho respektovat, čemuž odpovídá i obsah služebního průkazu.
Ten zároveň představuje pověření k provedení kontroly ve smyslu §12 odst. 2 písm. a) zákona
o státní kontrole.
[9] Soud neshledal, že by pokuta byla uložena ve zjevně nepřiměřené výši. Stěžovatelka
neuvedla žádné okolnosti svědčící o zjevné nepřiměřenosti. Proto nemohl vyhovět návrhu
na prominutí nebo snížení pokuty.
[10] Žalovaná soudu sdělila, že rozhodnutí podepsal MVDr. M. S., 1. náměstek ústředního
ředitele žalované, a doložila do spisu vnitřní předpisy, které prokazují jeho oprávnění za ústředního
ředitele podepisovat. Podpis na rozhodnutí odpovídá předloženému podpisovému vzoru a podpisu
na organizačním řádu, ačkoliv není zcela identický. Z interních dokumentů vyplývá, že
v nepřítomnosti nebo při zaneprázdněnosti ústředního ředitele za něj může podepisovat správní
rozhodnutí i jeho 1. náměstek. Bylo tedy jednoznačně prokázáno, že napadené rozhodnutí
podepsal MVDr. M. S., který k tomu byl oprávněn.
[11] K tvrzení, že pracovnice KVS, které se dostavily na kontrolu, nebyly veterinárními
inspektorkami s ohledem na jejich pracovní smlouvy, se vyjádřil tak, že se k jejich pověření
vypořádal v rámci vypořádání námitky související s nutností předložení pověření vedle služebního
průkazu.
[12] Soud dále dospěl k závěru, že pořádková pokuta byla uložena podle §53 odst. 7
veterinárního zákona a nikoliv podle zákona o státní kontrole, a proto také bylo na místě uložit
stěžovatelce i povinnost uhradit paušalizovanou náhradu nákladů řízení. Dále k tomu,
že je dostatečně určitý výrok rozhodnutí o uložení pokuty. Neztotožnil se ani s námitkou,
že žalovaná měla spojit řízení o různých pořádkových deliktech do jednoho řízení. Tyto závěry
stěžovatelka nečiní předmětem kasační stížnosti.
II. Obsah kasační stížnosti, vyjádření žalovaného a replika
[13] Rozsudek krajského soudu napadla stěžovatelka kasační stížností, ve které se odvolává
na kasační důvody podle §103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s.
[14] V prvé řadě poukazuje na to, že ačkoliv jde o v jejím případě již o druhou kasační stížnost,
není nepřípustná, neboť právní otázky, které jsou jejím předmětem, nebyly v rozsudku
sp. zn. 9 As 34/2014 řešeny.
[15] Trvá na tom, že v protokolu o kontrole nebyl dostatečně vymezen její předmět,
jak to vyžaduje §15 odst. 2 zákona o státní kontrole. Vymezení „kontrola na podnět spotřebitele“ pouze
stanoví na čí popud je kontrola činěna, nikoliv však na to, co má být kontrolováno, na základě
jakého titulu a v jakém rozsahu. Odvolává se na nález Ústavního soudu ze dne 27. 8. 2013,
sp. zn. II. ÚS 4104/12, který se vztahoval na srozumitelnost a právní jistotu rozhodnutí. Takové
nároky je třeba klást i na další akty orgánu veřejné moci, včetně protokolů o kontrole. Protokol
o kontrole často, stejně jako v nyní posuzovaném případě, slouží jako jediný důkaz pro rozhodnutí
o uložení pokuty, proto by měl být nezpochybnitelný, jednoznačný, srozumitelný a jasný. Vymezení
předmětu kontroly nevyplývalo ani z odkazu na příslušné právní předpisy, neboť se jednalo
o veškeré právní předpisy, kterými se kontroly prováděné žalovanou řídí. Některými předpisy
se navíc řídí i kontroly prováděné Státní zemědělskou a potravinářkou inspekcí. Kontrolní orgány
při nedostatečném vymezení kontroly mohou kontrolovat, co chtějí. Tím, že předmět kontroly
nebyl řádně uveden, došlo k takovému porušení zákona před správním orgánem, které ovlivnilo
zákonnost napadeného rozhodnutí. Proto měl krajský soud rozhodnutí žalované i KVS zrušit.
Krajský soud uvedl, že z protokolu je zřejmé, že cílem kontroly byla kontrola prodávaného
vepřového masa, ohledně něhož podal stížnost spotřebitel. Nicméně v protokole o kontrole
je zaznamenáno, že vedoucí provozovny popsal reklamaci zákazníka i způsob jejího vyřízení
a reklamované maso předložil inspektorkám ke kontrole u dveří provozovny. Pokud tedy
předmětem kontroly byla jen kontrola uvedeného masa, pak bylo cíle dosaženo a nebyl tedy důvod
stěžovatelce pokutu uložit.
[16] Podle stěžovatelky je nezbytné, aby kontrolující osoby při zahájení kontroly předložily nejen
svůj průkaz, ale i pověření ke kontrole. Služební průkaz pověření nahrazuje jen tehdy, stanoví-li
tak výslovně zákon. K tomu uvedla podrobnou argumentaci v kasační stížnosti vedené
pod sp. zn. 9 As 34/2012 a na ní se odkázala s tím, že navrhla, aby věc byla postoupena
rozšířenému senátu ve smyslu §17 s. ř. s.
[17] Pokud jde o osobu, která podepsala napadené rozhodnutí, pak podle §15 odst. 2 spr. ř.
musí úkony správního orgánu provádět úřední osoby oprávněné k tomu podle vnitřních předpisů
nebo pověřené vedoucím správního orgánu. Ze spisu žádné pověření nevyplývá, proto musí jít
o osobu oprávněnou podle vnitřních předpisů. Z žalovanou předložených předpisů však vyplývá,
že 1. náměstek byl oprávněn ústředního ředitele zastupovat toliko v době jeho nepřítomnosti.
Žalovaná však ani netvrdila, že by ústřední ředitel byl nepřítomen. Stěžovatelka v této souvislosti
odkázala na judikaturu, ze které vyplývá, že pokud správní orgány nepostupují podle svých
vlastních pravidel, mohou se proti tomu subjekty, proti kterým je takto postupováno, bránit.
Na tyto námitky však krajský soud nijak nereagoval, když bez dalšího pouze konstatoval,
že je jednoznačně prokázané, že napadené rozhodnutí podepsal 1. náměstek ústředního ředitele,
tedy dle platných vnitřních předpisů osoba k tomu oprávněná. Proto je rozhodnutí krajského
soudu nepřezkoumatelné.
[18] Stejné vady se krajský soud dopustil, pokud jde o argumentaci stěžovatelky, že pracovnice
KVS, které se dostavily ke kontrole, nebyly veterinárními inspektorkami. Po seznámení se s jejich
pracovními smlouvami se k tomu obsáhle v návaznosti na sjednaný druh práce vyjádřil. Krajský
soud se však pouze odkázal na vypořádání vztahující se k tomu, že veterinární inspektoři nemusí
předkládat vedle služebního průkazu ještě pověření ke kontrole. Stěžovatelka však uváděla, že dané
pracovnice veterinárními inspektorkami vůbec nebyly. K tomu úvaha krajského soudu zcela
absentuje.
[19] Mnoho vad je také způsobeno tím, že krajský soud doslovně převzal značnou část
odůvodnění z dříve zrušeného rozsudku. Soud mimo jiné výslovně uvedl, že neshledal důvody
pro změnu svých závěrů vyjádřených ve zrušeném rozsudku. Například setrval na tom,
že na elektronickou podobu rozhodnutí nelze aplikovat §69 odst. 1 spr. ř. a nevyhověl tak žalobní
námitce stěžovatelky, ačkoliv takový závěr byl předchozím rozsudkem Nejvyššího správního soudu
vyvrácen. Krajský soud se tedy neřídil závazným právním názorem kasačního soudu. V jiné části
rozsudku sice uvedl, že elektronická verze rozhodnutí netrpí takovými vadami, které by mohly mít
vliv na zákonnost, protože originál rozhodnutí podepsala oprávněná úřední osoba, ale tento závěr
není dostatečně odůvodněn.
[20] Rozsudek je také nepřezkoumatelný, pokud jde o zamítnutí návrhu na prominutí
nebo snížení uložené pokuty. Soud pouze konstatoval, že uloženou pokutu nelze hodnotit
jako zjevně nepřiměřenou. Z odůvodnění však nelze zjistit, proč soud pokutu za zjevně
nepřiměřenou nepovažoval.
[21] Závěrem navrhl zrušit rozsudek krajského soudu, ale i napadané rozhodnutí žalované
a prvostupňové rozhodnutí KVS.
[22] Žalovaná se ve svém vyjádření ke kasační stížnosti plně ztotožnila se závěry krajského
soudu.
[23] Stěžovatelka nijak nebrojila proti nedostatečnému vymezení předmětu kontroly v rámci
námitek do kontrolního protokolu, ani v rámci řízení před správními orgány. Z předpisů
uvedených v protokolu je však očividné, že muselo být zřejmé, o jakou kontrolu se jedná. Účel
je dále rozveden v protokolu o kontrole. V případě podnětu spotřebitele na výskyt závadného
masa, je třeba provést kontrolu celé provozovny (včetně provozních prostor) a nikoli
jen konkrétního masa. Kompetence k provádění dozoru v provozovně vyplývá, již ze samé
podstaty registrace, při které se provozovatel potravinářského podniku sám zaregistruje u příslušné
KVS. Námitka nemá navíc žádnou souvislost se spáchaným protiprávním jednáním,
neboť to nespočívá v porušení veterinárních podmínek, nýbrž ve zmaření kontroly, a to zcela
bez ohledu na případný předmět kontroly. Protokol z kontroly navíc není jediným důkazem
o zmaření kontroly. To vyplývá i z jí podaných námitek, odvolání proti rozhodnutí KVS a interního
pokynu jednatele stěžovatelky. Navíc není vůbec zřejmé, jaký by měla taková drobná vada vliv
na zákonnost rozhodnutí.
[24] Z důvodu právní opatrnosti postupovaly orgány veterinární správy i v rámci kontrol,
kde nebyla kontrola umožněna podle zákona o státní kontrole, a to včetně vyhotovení protokolu
o kontrolním zjištění či vyřizování námitek. Z formálního hlediska ovšem v tomto případě žádná
kontrola ve smyslu uvedeného zákona neproběhla, neboť byla stěžovatelkou znemožněna. Listina
nacházející se ve spise označená jako „Protokol o kontrolním zjištění“ ve skutečnosti není
a nemůže být protokolem ve smyslu §15 zákona o státní kontrole, neboť žádné kontrolní zjištění
neobsahuje. Jde pouze o záznam o znemožnění kontroly. Navíc je vyhotovován až dodatečně
a nemá tedy žádný vliv na rozhodování kontrolované osoby o umožnění kontroly.
[25] Pokud jde o námitku týkající se nutnosti předložit vedle služebního průkazu i pověření
ke kontrole, se žalovaná odkázala na konstantní judikaturu správních soudů v této věci,
ze které vyplývá, že oprávnění k výkonu kontroly se prokazuje již služebním průkazem.
[26] Žalovaná řádně doložila oprávnění MVDr. M. S. jako 1. náměstka ústředního ředitele
podepsat napadené rozhodnutí. Námitky směrem k podepisování rozhodnutí považuje
za obstrukční a účelové, jejichž cílem je zpochybnit princip správnosti aktu veřejné moci
a tedy důvěru ve správnost rozhodnutí. Jednání kteréhokoliv ze zástupců ústředního ředitele
určeného vnitřním předpisem je jím považováno za schválené a je jím vázán. Odkazuje
se na odbornou literaturu, podle které rozhodnutí vydané neoprávněnou úřední osobou
nezpůsobuje jeho nezákonnost. Stěžovatelka navíc směšuje soukromoprávní jednání a jednání
v rámci výkonu veřejné moci. Námitkami směrem k podepisování rozhodnutí se zabýval i Nejvyšší
správní soud v rozsudku ze dne 24. 6. 2015, č. j. 10 As 1/2014 - 187, a tyto námitky vyvrátil.
[27] Navrhla proto zamítnutí kasační stížnosti.
[28] K vyjádření žalované podala stěžovatelka repliku. V ní uvedla, že nemusela namítat
nedostatek kontrolního protokolu již v řízení před správními orgány. Žalovaná měla navíc
přezkoumat podle §89 spr. ř. zákonnost celého řízení, včetně kontroly. Pokud měla být
zkontrolována celá provozovna stěžovatelky, pak to mělo být v předmětu kontroly uvedeno.
To, že je její provozovna registrována u orgánů veterinární správy nemá žádný vliv na potřebu
vymezit předmět kontroly v protokolu o kontrole.
[29] Rozhodně se nelze ztotožnit s tím, že by kontrola nebyla zahájena. Z rozsudku Nejvyššího
správního soudu ze dne 4. 6. 2014, č. j. 6 As 24/2014 – 69, vyplývá, že kontrola i v tomto případě
zahájena byla a byl z ní pořízen protokol. Ten však nesplňoval všechny náležitosti a proto byl
v rozporu se zákonem. Byl fakticky jediným důkazem pro rozhodnutí o uložení pokuty,
a to je proto také nezákonné.
[30] Žalovaná i nadále opomíjí, že pokud měl být 1. náměstek oprávněn k podpisu, musel by být
ústřední ředitel nepřítomen. Stěžovatelka si je vědoma rozsudku sp. zn. 10 As 1/2014.
Pokud však nebude možné zjistit, zda vnitřním předpisem stanovená podmínka byla skutečně
dodržena, pak se správním orgánům otevírá nepřípustný prostor pro libovůli. Bylo by proto
na místě názory v tomto rozsudku vyslovené upravit či předložit věc rozšířenému senátu. Na okraj
stěžovatelka upozornila, že v zavedené praxi žalovaná pokračuje, když i vyjádření soudu v této věci
bylo podepsáno obdobně jako vydané rozhodnutí.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[31] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a konstatoval,
že kasační stížnost byla podána včas, jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost přípustná,
a stěžovatelka je zastoupena advokátem (§105 odst. 2 s. ř. s.). Poté přezkoumal napadený rozsudek
krajského soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů (§109 odst. 3 a 4
s. ř. s.), ověřil při tom, zda napadený rozsudek netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední
povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.), a dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
[32] Soud se nejprve zabýval přípustností kasační stížnosti, jelikož se jedná o tzv. opakovanou
kasační stížnost v téže věci. Napadeným rozhodnutím je zde nové pravomocné rozhodnutí
krajského soudu, jímž soud rozhodl znovu poté, kdy jeho původní rozhodnutí bylo zrušeno
kasačním soudem. Soudní řád správní v §104 odst. 3 písm. a) stanoví, že taková kasační stížnost
je nepřípustná, což neplatí, je-li jako důvod kasační stížnosti namítáno, že se soud neřídil závazným
právním názorem Nejvyššího správního soudu. Toto ustanovení je však třeba zároveň vykládat
ve světle zachování co možná nejširšího přístupu k soudu tak, že kasační stížnost není možné
podat opakovaně „z týchž důvodů“ (viz k tomu podrobně Potěšil, L., Šimíček, V. a kol. Soudní řád
správní. Komentář. Praha: Leges, 2014, str. 1003 – 1004). K takovým případům patří i nyní
posuzovaná situace. Jednak stěžovatelka namítá zákonem výslovně předvídaný důvod, tedy to,
že se krajský soud neřídil závazným právním názorem Nejvyššího správního soudu. Dalšími nyní
vznesenými námitkami se ve svém předchozím rozsudku kasační soud nezabýval, ačkoliv byly
stěžovatelkou vzneseny, případně jde sice o námitky nové, které však směřují k nově vysloveným
závěrům krajského soudu, a proto jsou tyto námitky přípustné (srov. usnesení rozšířeného senátu
ze dne 22. 3. 2011, č. j. 1 As 79/2009 – 165, publ. pod č. 2365/2011 Sb. NSS).
III.A Nepřezkoumatelnost rozsudku krajského soudu a jiné vady řízení
[33] V prvé řadě se soud musel zabývat namítanou nepřezkoumatelností. Vlastní přezkum
rozhodnutí je totiž možný pouze za předpokladu, že napadené rozhodnutí splňuje kritéria
přezkoumatelnosti. Tedy, že se jedná o rozhodnutí srozumitelné, které je opřeno o dostatek
relevantních důvodů, z nichž je zřejmé, proč krajský soud rozhodl tak, jak je uvedeno ve výroku
rozhodnutí. Nepřezkoumatelnost rozhodnutí je natolik závažnou vadou, že by k ní byl povinen
soud přihlédnout i bez námitky, z úřední povinnosti (§109 odst. 4 s. ř. s.).
[34] Podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. spočívá nepřezkoumatelnost rozhodnutí v nedostatku
důvodů rozhodnutí, nesrozumitelnosti nebo jiné vadě řízení, mohla-li mít taková vada za následek
nezákonné rozhodnutí o věci samé. Argumentace stěžovatelky směřuje k prvému z uvedených
důvodů, neboť namítá, že se krajský soud řádně nevypořádal s jejími námitkami.
[35] První námitka související s nepřezkoumatelností směřuje k tomu, že se krajský soud
nezabýval námitkami stěžovatelky související s tím, že 1. náměstek ústředního ředitele jej byl
oprávněn zastupovat pouze v jeho nepřítomnosti.
[36] Nejvyšší správní soud ze spisu krajského soudu zjistil, že po zrušení předchozího rozsudku
krajský soud vyzval žalovanou k doložení důkazů o tom, kdo za ústředního ředitele podepsal
originál rozhodnutí, a zda k tomu byla tato osoba oprávněna. Na to reagovala žalovaná přípisem
ze dne 12. 12. 2014, ve kterém popsala své vnitřní předpisy týkající se podepisování rozhodnutí,
včetně toho, kdy může podepisovat 1. náměstek ústředního ředitele, kterým byl v rozhodné době
MVDr. M. S. K důkazu přiložila příslušné předpisy a podpisový vzor MVDr. M. S. Následně
zástupce stěžovatelky nahlédl do soudního spisu, ve kterém se se zaslanými podklady seznámil. Ve
svém přípisu ze dne 12. 2. 2015 sdělila, že souhlasí s tím, aby bylo ve věci rozhodnuto bez jednání.
Na stranách 2 až 4 přípisu je podrobná argumentace k tomu, že 1. náměstek ústředního ředitele
může ústředního ředitele zastoupit při podpisu správního rozhodnutí jen v době jeho
nepřítomnosti (tedy ani ne v době jeho zaneprázdněnosti) a pokud nebylo žalovanou prokázáno, že
by byl ústřední ředitel nepřítomen, nebyl podpis možný. Následně upozornila na odlišnost podpisů
na rozhodnutí a na podpisovém vzoru.
[37] Krajský soud na str. 18 až 19 rozsudku dospěl k závěru, že z vnitřních předpisů žalované
plyne, že v době nepřítomnosti či zaneprázdněnosti ústředního ředitele může podepisovat
za žalovanou MVDr. M. S. jako 1. náměstek ústředního ředitele, a proto byl k podpisu rozhodnutí
oprávněn.
[38] Stěžovatelka nicméně nijak nesporovala to, že by MVDr. M. S. nemohl za žalovanou
rozhodnutí podepsat nikdy, pouze upozorňovala na to, že tomu tak mohlo být pouze v době
nepřítomnosti ústředního ředitele. Ačkoliv krajský soud tuto její argumentaci na str. 19 rozsudku
zopakoval, nijak se k ní nevyjádřil. Pokud jde o námitku odlišnosti podpisů, krajský soud uvedl, že
podpis na rozhodnutí a podpisy předložené žalovanou vykazují jednoznačně shodné
charakteristiky.
[39] Krajský soud se tedy nijak nevyjádřil k tomu, zda bylo či nebylo nezbytné prokazovat
nepřítomnost ústředního ředitele za tím účelem, aby mohl rozhodnutí podepsat jeho 1. náměstek,
ačkoliv šlo o obsáhlou a podrobně rozvedenou námitku stěžovatelky. Z napadeného rozsudku
tak nelze seznat, jak na shora uvedenou argumentaci krajský soud nahlížel, tj. zda tyto námitky
považoval za důvodné či nedůvodné, případně za nepřípustné. Jak již Nejvyšší správní soud
konstatoval v rozsudku ze dne 14. 7. 2005, č. j. 2 Afs 24/2005 - 44 (publ. pod č. 689/2005 Sb.
NSS): „není-li z odůvodnění napadeného rozsudku krajského soudu zřejmé, proč soud nepovažoval za důvodnou
právní argumentaci účastníka řízení v žalobě a proč žalobní námitky účastníka považuje za liché, mylné nebo
vyvrácené, nutno pokládat takové rozhodnutí za nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů ve smyslu §103 odst. 1
písm. d) s. ř. s. […].“ Citovaným nedostatkem napadený rozsudek trpí, proto kasační námitka
nepřezkoumatelnosti ve vztahu k otázce toho za jakých podmínek mohl 1. náměstek ústředního
ředitele rozhodnutí podepsat, je důvodná.
[40] V této souvislosti nelze přehlédnout ani další aspekt věci. Krajský soud při posouzení této
otázky vyšel z důkazů zaslaných žalovanou, a to jak co do rozsahu oprávnění 1. náměstka
ústředního ředitele žalované, tak co do shodnosti podpisu, ačkoliv tyto skutečnosti byly mezi
účastníky sporné. Soud tedy uvedenými listinami dané skutečnosti dokazoval, aniž by ve věci nařídil
jednání.
[41] Podle §71 odst. 1 s. ř. s. platí, že dokazování provádí soud při jednání. Podle §51 odst. 1
s. ř. s. může soud rozhodnout o věci samé bez jednání, jestliže to účastníci shodně navrhli nebo
s tím souhlasí, když souhlas může být dán i tím, že není reagováno na výzvu soudu. Ze spisu
vyplývá, že stěžovatelka souhlasila a s tím, aby bylo rozhodnuto bez jednání. Nicméně
z něj nevyplývá, že by po zrušení prvního rozsudku krajského soudu dala takový souhlas žalovaná.
Nebyly tedy splněny podmínky pro rozhodnutí věci bez jednání.
[42] Navíc, i pokud by tomu tak bylo, nemohl soud bez jednání rozhodnout. K situaci,
kdy se účastníci vzdají práva na jednání podle §51 odst. 1 s. ř. s., ale zároveň musí soud
rozhodnout zda provede navržené důkazy, se vyjádřil rozšířený senát v usnesení ze dne 16. 2. 2016,
č. j. 7 As 93/2014 – 48, publ. pod č. 3380/2016 Sb. NSS, kde mimo jiné uvedl: „Úvahu
o (ne)provedení důkazů tedy soud činí samostatně a nezávisle na otázce, zda bude rozhodovat s jednáním ve věci
samé či bez jeho konání. Pochopitelně, dojde-li k závěru o nutnosti provádět dokazování, jednání ve věci nařídit
musí, bez ohledu na případný postoj účastníků řízení, protože důkazy se provádějí při jednání.“
[43] Krajský soud však dokazování provedl bez jednání, tedy v rozporu s §71 odst. 1 s. ř. s.
Dokazované skutečnosti byly alespoň zčásti mezi účastníky sporné a zároveň, i s ohledem
na předchozí zrušující rozsudek Nejvyššího správního soudu, nepochybně podstatné pro výsledek
řízení.
[44] Skutečnost, že soud nenařídil jednání, ač k tomu nebyly splněny podmínky podle §51 s. ř. s.
a zároveň navíc prováděl dokazování, tak mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí ve věci
samé a byl tak naplněn kasační důvod podle §103 odst. 1 písm. d), k němuž Nejvyšší správní soud
přihlíží i bez návrhu (§109 odst. 4 s. ř. s.).
[45] Vzhledem k tomu se nemůže Nejvyšší správní soud zabývat námitkami směřujícími
k posouzení této otázky ve věci samé, a nelze se proto ani vyjadřovat k oběma stranami
zmiňovanému rozsudku sp. zn. 10 As 1/2014, neboť není zřejmé, jaké skutečnosti případně vyjdou
ještě najevo při jednání. Z citovaného rozsudku však nelze dovodit, že by nemohlo být
zpochybněno oprávnění určité osoby podepisovat rozhodnutí. V daném rozsudku pouze Nejvyšší
správní soud uvedl, že stěžovatelka byla povinna přednést relevantní tvrzení o v úvahu
přicházejících pochybnostech, což se nestalo.
[46] Druhá námitka nepřezkoumatelnosti směřuje k nevypořádání argumentace stěžovatelky,
že pracovnice KVS, které se dostavily ke kontrole, nebyly veterinárními inspektorkami s ohledem
na obsah jejich pracovních smluv. V nich byl sjednán druh vykonávané práce „inspektor
veterinární hygienické služby“, což podle názoru stěžovatelky neodpovídá pojmu veterinární
inspektor. Nemohlo tak jít o veterinární lékařky, které jsou pověřeny výkonem státního
veterinárního dozoru.
[47] Krajský soud se v souvislosti s touto námitkou odkázal na vypořádání v bodu Ad 5),
který se věnuje pověření ke kontrole. V tomto bodu krajský soud s ohledem na předchozí
judikaturu Nejvyššího správního soudu uzavřel, že z §53 odst. 1 veterinárního zákona vyplývá,
že oprávnění veterinárních inspektorů mají mj. úřední veterinární lékaři orgánů veterinární správy
pověření výkonem státního veterinárního dozoru. Na str. 15 rozsudku krajský soud dále uvedl,
že služební průkaz státního veterinárního inspektora představuje současně pověření k výkonu
státního veterinárního dozoru obecně. Stěžovatelka sama uvedla, že v daném případě jde
o veterinární lékařky, pouze sporovala to, zda byly či nebyly pověřeny k výkonu státního
veterinárního dozoru. Z odůvodnění rozsudku je zřejmé, že krajský soud spatřoval v tom,
že jim byly vydány služební průkazy právě ono pověření. Je pravdou, že své úvahy mohl rozvést
podrobněji a o něco přehledněji, nicméně jeho závěr ohledně dané námitky je z rozsudku
seznatelný, a nelze ho proto ohledně vypořádání této námitky považovat za nepřezkoumatelný.
[48] Stěžovatelka také tvrdí, že rozhodnutí krajského soudu je nepřezkoumatelné z důvodu,
že v souvislosti s návrhem na moderaci uložené pokuty není zřejmé, proč soud neshledal výši
uložené pokuty jako zjevně nepřiměřenou. Ani s tímto závěrem Nejvyšší správní soud nesouhlasí.
Krajský soud na začátku své úvahy k možné moderaci smluvní pokuty uvedl, že stěžovatelka
důvody pro moderaci pokuty nerozvedla a nekonkretizovala, ani neuvedla žádné relevantní
okolnosti svědčící o zjevné nepřiměřenosti výše pokuty. Následně krajský soud uvedl, že pokutu
lze snížit pouze v případě, pokud pokuta byla uložena ve zjevně nepřiměřené výši. Krajský soud
tedy dovodil, že stěžovatelka v žalobě netvrdila, proč by výše pokuty měla být zjevně nepřiměřená
a on sám její nepřiměřenost neshledal. Jediné, kde by se z žaloby dalo dovozovat, že zjevnou
nepřiměřenost namítala, je text „neboť ke vpouštění inspektorů žalované i bez písemného pověření došlo“.
Tento text je tedy skutečně zcela obecný, nekonkrétní a v dané situaci navíc zjevně nepravdivý,
neboť ani stěžovatelka nesporuje, že ke vpuštění inspektorek nedošlo. Závěr krajského soudu
je tedy v tomto směru proto přezkoumatelný.
[49] Konečně stěžovatelka poukazuje na to, že se krajský soud neřídil závazným právním
názorem Nejvyššího správního soudu, pokud jde o posouzení požadavků na elektronickou podobu
rozhodnutí. Tento závěr nicméně z rozsudku krajského soudu dovodit nelze, neboť nelze zjistit,
jak tuto otázku vlastně posoudil, když jeho závěry jsou vnitřně rozporné. Jak vyplývá z rekapitulace
rozsudku krajského soudu v bodu [6], pak se na jedné straně (str. 17 a 19 napadeného rozsudku)
zdá, že krajský soud se závazným právním názorem řídil, na druhé straně však opakuje
své předchozí závěry a výslovně je jako správné potvrzuje (str. 11 a 20 napadeného rozsudku).
V tomto směru je rozsudek krajského soudu nepřezkoumatelný pro nesrozumitelnost, protože není
zřejmé, jaký názor vlastně zaujal.
[50] V této souvislosti Nejvyšší správní soud souhlasí se stěžovatelkou v tom směru, že krajským
soudem zvolená struktura rozsudku je značně nepřehledná. Soud by měl jasně vyložit, jak se staví
k jednotlivým žalobním bodům, když u určitých částí může uvést, že byl vázán závazným právním
názorem Nejvyššího správního soudu. Nyní zvolená struktura je značně nejasná a vede ke špatné
orientaci v rozsudku.
III.B Vymezení předmětu kontroly v protokolu o kontrole
[51] Stěžovatelka považuje za zásadní vadu protokolu o kontrole, která měla vliv na zákonnost
rozhodnutí o uložení pokuty, že neobsahuje dostatečně podrobné vymezení předmětu kontroly.
Krajský soud shledal vymezení za dostatečné, neboť z něj vyplývá, že se inspektorky dostavily
na provozovnu stěžovatelky za účelem kontroly na podnět spotřebitele, který podal telefonickou
stížnost na kvalitu prodávaného vepřového masa.
[52] Předmět kontroly je v protokolu o kontrolním zjištění ze dne 12. 7. 2016 popsán
jako „kontrola na podnět spotřebitele“. Se stěžovatelkou lze souhlasit v tom, že takto vymezený předmět
kontroly je značně neurčitý, neboť popisuje důvod zahájení kontroly, ale nikoliv to, co je jejím
předmětem, kromě toho, že jde o „kontrolu“.
[53] Nicméně stěžovatelce byla uložena pořádková pokuta za znemožnění výkonu státního
veterinárního dozoru veterinárním inspektorům tím, že jim nebyl umožněn vstup do provozovny
stěžovatelky. Z namítaného protokolu ani z tvrzení stěžovatelky nevyplývá, že by vedoucí
provozovny odepřel veterinárním inspektorkám součinnost z důvodu neznalosti předmětu
kontroly, ale stalo se tak z důvodu nepředložení zvláštního písemného pověření ke kontrole.
To je ostatně zaneseno i v protokolu a je předmětem odvolacích, žalobních i kasačních námitek
stěžovatelky. Ze správního spisu ani z tvrzení stěžovatelky není zřejmé, že by jí bylo veterinárními
inspektorkami odepřeno sdělení předmětu kontroly, nebo že jí předmět kontroly nebyl sdělen
při oznámení jejího zahájení. Je pravdou, že protokol o kontrole byl jedním z podkladů pro uložení
pokuty s ohledem na to, že zachycoval skutkový děj spočívající v nevpuštění veterinárních
inspektorek na kontrolu do prostor stěžovatelky. Nicméně tento skutkový děj nijak
nezpochybňovala a není tak vůbec jasné, jak by se případné vhodnější vymezení předmětu kontroly
mohlo projevit v jiném posouzení věci samé.
[54] Navíc podle §15 zákona o státní kontrole platí: „(1) O kontrolním zjištění se pořizuje protokol,
který obsahuje zejména popis zjištěných skutečností s uvedením nedostatků a označení ustanovení právních předpisů,
které byly porušeny. (2) V protokole se uvádí označení kontrolního orgánu a kontrolních pracovníků na kontrole
zúčastněných, označení kontrolované osoby, místo a čas provedení kontroly, předmět kontroly, kontrolní zjištění,
označení dokladů a ostatních materiálů, o které se kontrolní zjištění opírá. Protokol podepisují kontrolní pracovníci,
kteří se kontroly zúčastnili.“
[55] Z uvedeného tedy vyplývá, že protokol se pořizuje až o kontrolních zjištěních,
tedy po výsledcích provedené kontroly. Není proto vůbec podstatné, zda byla kontrola zahájena
nebo nebyla, k čemuž se vyjadřoval rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 6 As 24/2014
navíc v souvislosti se zásahovou žalobou. V dané věci je zcela zřejmé, že žádná kontrolní zjištění
nemohla být pro nesoučinnost stěžovatelky provedena. Pořízený protokol je v dané věci
tedy skutečně pouze záznamem o pokusu provést kontrolu, neboť nebylo o čem kontrolní
protokol ve smyslu §15 zákona o státní kontrole pořídit.
[56] Absence uvedení předmětu kontroly na protokolu o kontrolním zjištění, i pokud by
to vůbec bylo nutné, sama o sobě bez přistoupení dalších skutečností proto v projednávané věci
nemohla mít vliv na zákonnost správních rozhodnutí. Krajský soud tedy správně nepovažoval tuto
námitku za důvodnou, ačkoliv to měl učinit z jiných důvodu, než učinil. Pokud by nebyl důvod
rušit rozsudek pro jiné důvody, tato vada by sama o sobě nemohla vést ke zrušení rozsudku,
neboť by neměla žádný vliv na jeho výrok o zamítnutí žaloby. Nicméně vzhledem k tomu,
že rozsudek rušen je, je třeba, aby v novém rozhodnutí krajský soud vyšel ze shora uvedeného
závazného právního názoru na vyřešení této žalobní námitky.
III.C Nutnost předložení pověření ke kontrole
[57] Námitka stěžovatelky se týká otázky, zda veterinárním inspektorkám postačilo
v projednávaném případě k výkonu státního veterinárního dozoru, resp. k provádění kontroly,
předložení služebního průkazu, nebo bylo zapotřebí zvláštního písemného pověření. Krajský soud
se s touto námitkou podrobně vypořádal na str. 13 až 15 rozsudku a dospěl k závěru, že není
důvodná. Tento závěr je zcela v souladu s početnou judikaturou Nejvyššího správního soudu
(srov. např. rozsudky ze dne 28. 3. 2013, č. j. 4 Ads 114/2012 - 69, ze dne 27. 2. 2014,
č. j. 8 As 30/2013 – 85, ze dne 5. 6. 2014, č. j. 6 Ads 59/2013 – 92, ze dne 30. 6. 2015,
č. j. 2 As 229/2014 - 51 nebo již shora citovaný rozsudek sp. zn. 10 As 1/2014). Těmito rozsudky
byl rozhodován spor mezi stěžovatelkou a žalovanou, tedy stejnými účastníky řízení jako v právě
projednávané věci, a účastníkům řízení jsou tedy známy. Nejvyšší správní soud neshledal ani nyní
důvod k odchýlení se od právního názoru vysloveného v citovaných rozhodnutích. Stěžovatelka
v nynější kasační stížnosti neuvedla žádnou novou argumentaci způsobilou právní názor soudu
v této věci zpochybnit. Rozhodující senát neshledal potřebu předložit věc k rozhodnutí
rozšířenému senátu.
IV. Závěr a náklady řízení
[58] Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná. Napadený rozsudek
krajského soudu proto dle §110 odst. 1 věty první s. ř. s. zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení,
ve kterém bude muset ve věci nařídit jednání a s ohledem na jeho výsledek vypořádat dosud
nevypořádané námitky a odstranit vnitřní rozpornost napadeného rozsudku. Dále bude následovat
závazný právní názor ohledně důvodnosti námitky k vymezení předmětu kontroly v protokole
o kontrole. V souladu s ustanovením §110 odst. 4 s. ř. s. je krajský soud závěrem uvedeným
v tomto rozsudku vázán.
[59] S ohledem na §109 odst. 3 s. ř. s. byl zrušen nejen výrok I. napadeného rozsudku, ale spolu
s ním i výrok II. o nákladech řízení, neboť je na výroku I. závislý. Nejvyšší správní soud tak zrušil
napadený rozsudek ve všech jeho výrocích, jelikož výrok II. nemůže samostatně obstát. O náhradě
nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne v souladu s §110 odst. 3 větou první s. ř. s. krajský
soud v novém rozhodnutí.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 16. června 2016
JUDr. Barbara Pořízková
předsedkyně senátu