ECLI:CZ:NSS:2017:10.AS.156.2015:114
sp. zn. 10 As 156/2015 - 114
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně Daniely Zemanové,
soudce Zdeňka Kühna a soudkyně Michaely Bejčkové v právní věci navrhovatelů: a) Obec
Velké Popovice, se sídlem Komenského 254, Velké Popovice, b) Plzeňský Prazdroj, a. s.,
se sídlem U Prazdroje 7, Plzeň, c) M. T., d) Ing. K. Z., e) Mgr. V. K., f) O. I., g) Ing. R. B.,
h) J. S., i) T. K., j) O. T., k) J. P., l) L. P., m) J. P., n) SPORTEX plus, s. r. o., se sídlem
Sportovní 456, Vestec, o) K. A., p) Š. S., všech zast. JUDr. Ondřejem Tošnerem, Ph.D.,
advokátem se sídlem Slavíkova 23/1568, Praha 2, proti odpůrci: Středočeský kraj, se sídlem
Zborovská 11, Praha 5, za účasti osob zúčastněných na řízení: I) Ing. R. K., II) Ing. O. P., III)
D. M., IV) Mgr. D. S., V) Ing. R. S., VI) Ing. Z. P., VII) MUDr. I. P., VIII) A. Š., IX) O.
T., X) Ing. J. K., XI) D. F., XII) J. F., XIII) P. V., XIV) M. V., XV) H. V., XVI) PhDr. et.
Mgr. A. A. T., XVII) J. P., XVIII) O. P., XIX) P. P., XX) P. P., XXI) I. A., XXII) J. L.,
XXIII) R. K., XXIV) F. O., XXV) M. O., XXVI) D. F., XXVII) M. F., XXVIII) M. C.,
XXIX) J. C., XXX) P. Š., XXXI) V. Š., . XXXII) M. B., XXXIII) M. B., XXXIV) L. Z.,
XXXV) J. L., XXXVI) V. K., XXXVII) L. K., XXXVIII) Obec Řehenice, se sídlemKřiváček
6, Řehenice, XXXIX) Nové Habří, o. s., se sídlem Nové Habří 507, Velké Popovice, o návrhu
na zrušení opatření obecné povahy – Zásad územního rozvoje Středočeského kraje, schválených
usnesením Zastupitelstva Středočeského kraje, č. 4-20/2011/ZK, ze dne 19. 12. 2011, v části
textového a grafického vymezení koridoru tratě „č. 220 Praha – Benešov – Mezno (Tábor)“
a koridoru „pro trať Praha – České Budějovice, úsek Praha – Bystřice u Benešova“ jako koridorů
pro veřejně prospěšnou stavbu „D204 pro trať Praha – České Budějovice, úsek Praha – Bystřice
u Benešova“, a to v jejich úseku Strančice – Bystřice u Benešova a veřejně prospěšné
stavby D 204 „Koridor železniční tratě č. 220: úsek Praha - Bystřice u Benešova“ a to v jejím
úseku Strančice – Bystřice u Benešova, v řízení o kasační stížnosti odpůrce proti rozsudku
Krajského soudu v Praze ze dne 30. 4. 2015, čj. 50 A 14/2014 – 157,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Odpůrce je povinen zaplatit navrhovatelům náhradu nákladů řízení
ve výši 48 376 Kč, a to do 30 dnů od právní moci tohoto rozhodnutí k rukám jejich
zástupce JUDr. Ondřeje Tošnera, advokáta.
III. Osoby zúčastněné na řízení n e m a j í právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci, napadený rozsudek krajského soudu
[1] Krajský soud v Praze rozsudkem ze dne 30. 4. 2015, čj. 50 A 14/2014-157, zrušil opatření
obecné povahy - Zásady územního rozvoje Středočeského kraje, schválené usnesením
Zastupitelstva Středočeského kraje ze dne 19. 12. 2011, č. 4-20/2011/ZK (dále též "ZÚR"),
v části textového a grafického vymezení koridoru pro veřejně prospěšnou stavbu "D204 pro trať
Praha – České Budějovice, úsek Strančice – Bystřice u Benešova".
[2] V odůvodnění soud odkázal na rozsudek ze dne 13. 9. 2013, čj. 50 A 16/2013-97,
kterým již v minulosti zrušil ZÚR v části textového a grafického vymezení koridoru D204,
v úseku Praha – Strančice. V projednávané věci se navrhovatelé domáhali zrušení zbytku
uvedeného koridoru, tedy v úseku Strančice – Bystřice u Benešova. Krajský soud avizoval,
že za této situace bude nyní uplatněné námitky posuzovat a hodnotit podle shodných kritérií
a s přihlédnutím k již vysloveným závěrům.
[3] Krajský soud v napadených ZÚR postrádal náležité odůvodnění vedení koridoru
vysokorychlostní tratě přímo přes území obce Velké Popovice, zejména vyhodnocení,
zda koridor nebude nepřiměřeně zasahovat do zastavěného nebo k zastavění určeného území.
Připustil, že tento stav není vyloučen, musí být však odpovídajícím způsobem odůvodněn.
V dané části jsou však ZÚR podle krajského soudu nepřezkoumatelné.
[4] Dále krajský soud shledal závažné nedostatky při vyhodnocení vlivu ZÚR na životní
prostředí, konkrétně v nedostatečném posouzení kumulativních a synergických vlivů záměru
veřejně prospěšné stavby vysokorychlostní trati. Kumulativní a synergické vlivy tohoto záměru
byly pouze identifikovány, nikoliv posouzeny. Krajský soud upozornil, že je nutno určit nejen
to, jaké složky životního prostředí budou dotčeny, ale také zvážit kumulaci plánových nebo
již realizovaných záměrů v konkrétním místě. Z grafické podoby podkladů pro vyhodnocení
kumulativních a synergických vlivů je patrné, že v případě posuzovaného záměru koridoru
D204 měly být hodnoceny relevantní vzájemné vlivy mezi tímto záměrem a záměry zjevně
souvisejícími, nejméně dálnice D1 a D3, Pražský okruh a silnici 107.
[5] K dalšímu pochybení došlo podle krajského soudu při odůvodnění výběru varianty a)
koridoru D204. Pokud ZÚR uvádějí, že obě varianty byly srovnatelné, musí být zřejmé,
na základě jakých skutečností byla zvolena varianta a), zvláště pokud stanovisko Ministerstva
životního prostředí ze dne 7. 1. 2010 pod bodem 13 preferovalo variantu b).
[6] Krajský soud přisvědčil i námitce navrhovatele a), který poukazoval na nedostatečné
odůvodnění rozhodnutí o jím podané námitce. Rozhodnutí o námitce bylo podle krajského
soudu v rozporu s §172 odst. 5 správního řádu a z tohoto důvodu nepřezkoumatelné.
Odpůrce pouze odkázal na stanovisko Ministerstva dopravy, konstatoval výběr vhodnější
varianty; nevysvětlil však vedení koridoru přes území navrhovatele a) a upřednostnění varianty b).
II. Kasační stížnost
[7] Odpůrce (dále též "stěžovatel") napadl rozsudek krajského soudu kasační stížností.
V ní především namítl nesprávné posouzení otázky, že ZÚR neobsahují dostatečné vyhodnocení
kumulativních a synergických vlivů. Poukázal na neexistenci povinné metodiky pro vypracování
hodnocení těchto vlivů, není tedy zřejmé, jakou podobu by podle názoru krajského soudu
hodnocení mělo mít. Hodnocení kumulativních a synergických vlivů je uvedeno v textové
a grafické části dokumentace SEA – kapitola 5.11, příloha č. 3; v grafické části ve výkresu č. 6.
Autorizovaný projektant při vyhodnocení záměrů sledoval možnou kumulaci a synergii vlivů;
pokud byl potenciální negativní vliv na konkrétní složku životního prostředí shledán, lokalita byla
označena grafickou značkou ve výkrese č. 6.
[8] Stěžovatel proto tvrdí, že kumulativní a synergické vlivy posoudil v dostatečné míře,
s ohledem na podrobnost ZÚR. Odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
21. 6. 2012, čj. 1 Ao 7/2011-526, ze kterého podle jeho názoru vyplývá, že posuzování vlivů
na ovzduší a hlukové situace má proběhnout až na úrovni EIA, nikoliv na úrovni SEA.
[9] Krajský soud podle názoru stěžovatele nesprávně zpochybnil zjištění skutkového
stavu v projednávané věci, libovolně rozšířil požadavky na zjištění skutkového stavu věci
tak, že by nebylo možno vydat zákonné opatření obecné povahy ke koncepci. V rámci ZÚR není
rozhodováno o konkretizaci záměru. Skutkový stav byl zjištěn v míře dostačující a odpovídající
zákonným požadavkům.
[10] Stanovisko Ministerstva životního prostředí (dále též "MŽP") bylo stěžovateli doručeno
až po termínu, po kterém k němu už v souladu s §37 odst. 2 stavebního zákona nemusel
přihlížet. Krajský soud dále nezohlednil, že v tomto stanovisku není preferována pouze varianta
koridoru b), neboť je zde zmíněno, že tato varianta se dostane do bližšího kontaktu se sídly
a z hlediska kvality ovzduší toto přiblížení představuje v období výstavby zvýšené riziko.
[11] Stěžovatel je přesvědčen, že námitku navrhovatele a) vypořádal přezkoumatelným
způsobem, neboť odkázal na stanovisko dotčeného orgánu – Ministerstva dopravy.
Stěžovatel neměl možnost výlučného vlastního rozhodování při vymezení parametrů koridoru,
byl ze zákona povinen respektovat jednoznačné stanovisko dotčeného orgánu.
[12] Řízení před krajským soudem o zrušení opatření obecné povahy se bezprostředně týkalo
obcí Kunice, Řehenice, Nespeky, Týnec nad Sázavou, Poříčí nad Sázavou, Benešov a Bystřice,
neboť jejich územím koridor železniční trati přímo prostupuje. Tyto obce proto měly vystupovat
v procesním postavení osob zúčastněných na řízení. Krajský soud byl povinen je vyrozumět
o probíhajícím řízení a dát jim možnost uplatnit svá práva. Podle rozsudku Nejvyššího správního
soudu ze dne 21. 12. 2005, čj. 1 As 39/2004-75, může mít tato vada za následek nezákonné
rozhodnutí o věci samé a napadený rozsudek by měl být z tohoto důvodu zrušen.
[13] Z uvedených důvodů stěžovatel navrhl zrušit napadený rozsudek krajského soudu a vrátit
mu věc k dalšímu řízení.
III. Vyjádření navrhovatelů
[14] Navrhovatelé ve vyjádření ke kasační stížnosti odkázali na rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 15. 4. 2015, čj. 8 Aos 5/2013-87, ve kterém byly shodné námitky stěžovatele
posouzeny jako nedůvodné. Zdůraznili, že podle jejich názoru stěžovatel ani v kasační stížnosti
neuvedl, kde jsou v ZÚR jednotlivé vlivy stručně popsány a kvantifikovány; na základě jakých
údajů a podkladů byly vlivy zjištěny a hodnoceny; kde jsou popsány a hodnoceny vlivy
sekundární, synergické a kumulativní; jak byla provedena lokalizace vlivů. Prosté uvedení číslice
+2, +1, 0, -1 a -2 u některých parametrů, bez dalšího vysvětlení, nemůže vyhovět požadavkům
na odůvodnění rozhodnutí.
[15] V kapitole 5.11 dokumentace SEA jsou uvedena pouze obecná shrnutí, aniž by zde bylo
uvedeno hodnocení vlivů jednotlivých záměrů. Tabulka v příloze č. 3 vyhodnocení vlivů ZÚR
na životní prostředí i výkres č. 6 jsou označeny jako podklad pro vyhodnocení kumulativních
a synergických vlivů, které provedeno nebylo.
[16] Posouzení vlivů ZÚR na životní prostředí musí být prováděno s přihlédnutím k míře
obecnosti ZÚR, ale nesmí být bezobsažným a formálním dokumentem. Účelem vyhodnocení
SEA není porovnání negativních vlivů jednotlivých staveb s limity stanovenými právními
předpisy, ale identifikace, kvantifikace a vyhodnocení vlivů jednotlivých záměrů na životní
prostředí, včetně vyhodnocení případných vzájemných účinků těchto záměrů a záměrů,
které v území již existují. Tyto (a další) požadavky stanoví příloha stavebního zákona. Na úrovni
SEA musí být zejména vyhodnoceno, zda významný záměr není situován do území, v němž jsou
již překračovány přípustné limity např. hluku atd.
[17] Obsahové požadavky na vyhodnocení SEA stanoví zákon (příloha stavebního zákona),
nelze proto souhlasit s tvrzením, že krajský soud libovolně rozšiřuje požadavky na zjištění
skutkového stavu. Podle názoru navrhovatelů je napadený rozsudek zcela v souladu s uvedeným
zákonem.
[18] Ministerstvo životního prostředí ve svém stanovisku ze dne 7. 1. 2010 jako dotčený orgán
jednoznačně uvedlo, že upřednostňuje variantu b) z důvodu příznivějšího hodnocení na vlivy
na obyvatelstvo a horninové prostředí. Dále žádalo doplnit hodnotící tabulku k záměru.
Vyhodnocení rovnocennosti variant na str. 2 tohoto vyjádření, na které upozornil stěžovatel,
se týkalo pouze hlediska ochrany ovzduší, nikoliv souhrnu ostatních vlivů.
[19] Odůvodnění rozhodnutí o zamítnutí námitek navrhovatele a) by bylo řádné pouze
v případě, pokud by z něho bylo zřejmé, na základě jakých důvodů je nezbytné vymezit
koridor D204 tak, že je veden po zastavěném a k zástavbě určeném území obce,
přírodním parkem Velkopopovicko, ochrannými pásmy vodních zdrojů, přes přivaděč vody
Želivka. To však z odůvodnění napadeného rozhodnutí nelze zjistit.
[20] K námitce neúčasti stěžovatelem uvedených obcí na řízení navrhovatelé poukázali
na §101b odst. 4 s. ř. s., podle něhož se v řízení o zrušení opatření obecné povahy nepoužije
§34 odst. 2 věta první s. ř. s., tj. ustanovení ukládající navrhovateli uvést v návrhu známé
osoby zúčastněné na řízení. Krajský soud vyvěsil na úřední desku výzvu osobám,
které hodlají uplatňovat práva osob zúčastněných na řízení. Na to reagovalo téměř 40 osob;
pokud tak neučinily stěžovatelem uvedené obce, nelze to přičítat k tíži krajskému soudu
a nezakládá to vadu řízení.
IV. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[21] Kasační stížnost je podle ustanovení §102 a násl. s. ř. s. přípustná. Rozsahem a důvody
kasační stížnosti je Nejvyšší správní soud podle ustanovení §109 odst. 3 a 4 s. ř. s. vázán.
[22] Nejvyšší správní soud předně konstatuje, že napadené ZÚR již přezkoumával ve věci
sp. zn. 8 Aos 5/2013. Soud se zde zabýval zákonností rozsudku krajského soudu, který posuzoval
obsahově shodné námitky týkající se vymezení koridoru D240 v ZÚR a nedostatečného
posouzení vlivů na životní prostředí. Závěry uvedenými v tomto rozsudku je Nejvyšší správní
soud vázán a v projednávané věci neshledal důvod se od nich odchýlit. Stěžovatel v kasační
stížnosti správnost jemu známých závěrů rozsudku čj. 8 Aos 5/2013-87 nezpochybnil,
neuvedl argumenty, na základě kterých by Nejvyšší správní soud měl své posouzení změnit.
a) Nesprávné posouzení právní otázky, že ZÚR neobsahují dostatečné vyhodnocení kumulativních a
synergických vlivů
[23] Nejvyšší správní soud se otázkou způsobu a dostatečnosti vyhodnocení kumulativních
a synergických vlivů ZÚR přímo ve vztahu k napadenému opatření obecné povahy a námitkám
stěžovatele zabýval ve výše uvedeném rozsudku čj. 8 Aos 5/2013-87. Stěžovatel vystupoval
jako účastník řízení o zrušení ZÚR i v dalších řízeních, v nichž mu Nejvyšší správní soud
obecné principy a zákonné požadavky na posuzování vlivů záměrů ZÚR opakovaně
popsal. Jedná se o rozsudky čj. 2 Aos 4/2013-54, 4 Aos 1/2013-125, 8 Aos 3/2013-118,
9 Aos 5/2013-73 a 9 Aos 6/2013–44. Nejvyšší správní soud proto odkazuje na podrobné
odůvodnění obecných a teoretických otázek posuzování souladu zásad územního rozvoje
se zákonem v těchto rozsudcích a dále se zaměří pouze na specifika projednávané věci.
[24] Pro řádné posouzení kumulativních a synergických vlivů záměrů ZÚR je třeba
v souladu s body 2, 3, 4, 6 a 7 přílohy ke stavebnímu zákonu řádně zjistit skutkový stav
(stav životního prostředí v řešeném území), vytipovat charakteristiky životního prostředí,
které by mohly být kumulativními a synergickými vlivy významně ovlivněny, a vytipovat
konkrétní lokality, v nichž by mohly kumulativní a synergické vlivy vznikat a působit.
Dále zohlednit a zhodnotit kumulativní a synergické vlivy při posuzování variant řešení,
popsat použitou metodologii, navrhnout kompenzační opatření, která zabrání vzniku
nebo minimalizují působení kumulativních a synergických vlivů, a stanovit pravidla sledování
těchto vlivů. Nejvyšší správní soud v uvedených rozsudcích zdůraznil, že povinností stěžovatele
je kumulativní a synergické vlivy v ZÚR nejen identifikovat, ale také vyhodnotit. Tato povinnost
vyplývá přímo ze zákona, konkrétně z bodu 6 přílohy ke stavebnímu zákonu. Krajský soud
tedy na stěžovatele kladl požadavky stanovené zákonem, jejichž shodný výklad potvrdil Nejvyšší
správní soud.
[25] Stěžovatel se domnívá, že krajský soud (a obecně správní soudy) nerozumí hierarchii
územně plánovací dokumentace a vyžaduje postupy a podrobnosti neodpovídající míře obecnosti
ZÚR. Nejvyšší správní soud k této námitce předesílá, že si je úpravy územního plánování i úlohy
i obsahu ZÚR podle stavebního zákona vědom. Odkazuje však na svoji konstantní judikaturu,
dle které: „[p]ořizování ZÚR lze považovat za optimální moment, kdy by mělo docházet k posouzení
kumulativních a synergických vlivů záměrů zamýšlených v koncepci na jednotlivé složky životního prostředí.
Při přijímání ZÚR je totiž ještě reálně možné efektivně se zabývat variantami řešení a reagovat tak na případná
zjištění týkající se synergického působení jednotlivých záměrů“ (viz rozsudek ze dne 20. 5. 2010,
č. j. 8 Ao 2/2010 – 664, a dále též rozsudky ze dne 27. 1. 2011, č. j. 7 Ao 7/2010 – 133,
ze dne 2. 2. 2011, č. j. 6 Ao 6/2010 – 103, a ze dne 20. 9. 2011, č. j. 9 Ao 4/2011 – 78).
Nejvyššímu správnímu soudu je známa i důvodová zpráva k zákonu č. 350/2012 Sb.,
novele stavebního zákona, bod 49, 50, na kterou stěžovatel v kasační stížnosti poukazuje
a dle které: " Zásady územního rozvoje (ani územní plán) neslouží pro zakreslení již detailně prověřených
záměrů, ale pro hledání koncepčních řešení." To Nejvyšší správní soud ve své ustálené judikatuře
nijak nezpochybňuje, odkazuje však na zákonem stanovená kritéria pro posouzení koncepčních
řešení v ZÚR. Pokud ZÚR upraví konkrétní záměr (například koridor pro komunikaci),
musí být prověřeno, zda jeho umístění a realizace vůbec může v daném území přicházet v úvahu.
V této míře podrobnosti musí být provedena SEA. Záměry obsažené v ZÚR nemusí být později
v důsledku výsledku podrobnějšího posouzení realizovány. Ale při procesu schvalování musí
být prověřeno, že jejich realizace není předem zcela vyloučena. Shodně tento požadavek
hodnotí i stěžovatelem zmíněný rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 1 Ao 7/2011-526:
"Pouhé izolované posouzení vlivů různých záměrů umístěných nedaleko od sebe by mohlo vést k naplánování
a následně k realizaci záměrů, jež ve svém souhrnu mají značně negativní vliv na jednotlivé složky životního
prostředí. Proto zákonodárce již ve fázi koncepčního plánování záměrů uložil jako úkol územního plánování
prověřit též možné kumulativní a synergické vlivy záměrů na životní prostředí. V této fázi je totiž ještě reálně
možné plánované záměry změnit, upravit nebo od nich zcela upustit a zabránit tak nevratným škodám
na životním prostředí."
[26] V následných fázích územně plánovací činnosti jsou již záměry lokalizovány do určitého
území či koridoru, nelze je umístit bez změny nadřazené územně plánovací dokumentace jinam.
V navazujících procesech je dále posuzována míra dotčení stavby v dané lokalitě a podle
výsledků je vybrána konečná poloha. Ale v rámci ZÚR je nutno posoudit, zda ji je možno umístit
kdekoliv v určeném prostoru, z důvodu vlivů již ostatních existujících nebo zamýšlených záměrů.
Právě k tomuto závěru musí posuzování vlivů v území v rámci ZÚR směřovat.
[27] Stěžovatel namítal rozpor napadeného rozsudku krajského soudu s rozsudkem
Nejvyššího správního soudu čj. 1 Ao 7/2011-526, neboť podle jeho názoru je v tomto rozsudku
vysloven závěr, že posuzování vlivů na ovzduší a hlukové situace má proběhnout až na úrovni
EIA, nikoliv na úrovni SEA. Stěžovatel neodkázal na konkrétní část dotyčného rozsudku,
přestože je řádně strukturován a jeho body jsou číslovány. K takto formulované námitce
Nejvyšší správní soud v nyní projednávané věci konstatuje, že v rozsudku čj. 1 Ao 7/2011-526,
velmi podrobně popsal a shrnul požadavky hodnocení kumulativních a synergických vlivů
(viz bod 57 – 89), a námitce nedostatečného posouzení kumulativních a synergických vlivů
přisvědčil s následujícím závěrem: "Nejvyšší správní soud uzavírá, že úkolem odpůrce bylo nejen
kumulativní a synergické vlivy identifikovat, ale též vyhodnotit (popsat možné konkrétní dopady na konkrétní
složky životního prostředí, zvážit, zda neexistuje jiné lepší řešení, a zohlednit hodnocení těchto vlivů při výběru
varianty záměru) a v případě jejich akceptace stanovit pro realizaci záměrů konkrétní podmínky
(kompenzační opatření), které by kumulativní a synergické vlivy minimalizovaly, a dále stanovit pravidla
jejich sledování. Právě zásady územního rozvoje jsou ideální platformou pro zvážení a zohlednění kumulativních
a synergických vlivů plánovaných záměrů, neboť v této fázi územního plánování je ještě dobře možné od kumulace
záměrů upustit, pozměnit je nebo navrhnout vhodná kompenzační opatření. Vyhodnocení vlivů na udržitelný
rozvoj území (konkrétně část SEA s přílohou HIA a část NATURA) tedy neodpovídá požadavkům
bodu 5 přílohy stavebního zákona: napadené ZÚR tudíž vychází z neúplně zjištěného skutkového stavu
(shodně rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 11. 2010, č. j. 1 Ao 5/2010 – 169,
publikovaný pod č. 2266/2011 Sb. NSS). Nejvyšší správní soud shledal námitku navrhovatelů důvodnou."
(viz bod 90 citovaného rozsudku). Rozsudek čj. 1 Ao 7/2011-526 je tedy zcela v souladu
se závěry krajského soudu vyjádřenými v nyní napadeném rozhodnutí.
[28] Odkazy stěžovatele na neexistenci metodické příručky a na zpracování SEA projektantem
s autorizací Ministerstva životního prostředí nijak nevyvrací správnost závěrů krajského soudu.
Stěžovatel, který při pořizování ZÚR vykonává veřejnou moc, měl postupovat dle znění zákona
č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí a o změně některých souvisejících
zákonů (zákon o posuzování vlivů na životní prostředí), dále podle stavebního zákona a jeho
přílohy a popř. podle směrnice Evropského parlamentu a Rady 2001/42/ES ze dne 27. června
2001 o posuzování vlivů některých plánů a programů na životní prostředí. V souladu s těmito
předpisy mělo být provedeno zhodnocení kumulativních a synergických vlivů v SEA. Skutečnost,
že SEA zpracoval projektant s autorizací Ministerstva životního prostředí, a ani stanovisko
ministerstva samy o sobě nezaručují, že ZÚR jsou v souladu se zákonem a že by nemohly být
podrobeny dalšímu přezkumu. Krajský soud správně poukázal na judikaturu Nejvyššího
správního soudu zabývající se požadavky na obsah vyhodnocení kumulativních a synergických
vlivů a posuzoval, zda toto vyhodnocení má v projednávané věci zákonem požadované
náležitosti, zda je srozumitelné, logické a zda bylo zohledněno v navazujících rozhodovacích
procesech.
[29] Příloha ZÚR č. 4 v textové části na str. 98 v kapitole 5 (Zhodnocení stávajících
a předpokládaných vlivů ZÚR) identifikuje hlavní environmentální limity v rozvojové ose 6
Praha – Benešov – České Budějovice. Uvádí, že rozvojová osa je „vázána na stávající silnice I/3,
v jižní části pak na budoucí úsek dálnice D3 a na železniční trať č. 220 Praha – Tábor – České
Budějovice“. Dále obsahuje jen obecné výroky typu „musí být respektovány základní přírodní
a krajinné hodnoty území“ a „navrhovaným koridorem nesmí být zásadně snížena kvalita složek životního
prostředí“. V části kapitoly 5 věnované železniční dopravě na str. 117 – 118 je mimo výčet
koridorů, které ZÚR zpřesňují, zmíněn jen úkol pro územní plánování „zajistit vymezení a územní
ochranu koridorů“ a opatření vztahující se k jiným koridorům. Podkapitola 5.10 zmiňuje vlivy
koridoru D204 na jednotlivé složky životního prostředí, bez hodnocení. Podkapitola 5.11
odkazuje na identifikované kumulativní a synergické vlivy v tabulkovém přehledu v příloze č. 3
(Přílohy ZÚR č. 4) a výkresu č. 6. Jak je výše uvedeno, zde jsou u parametrů uvedeny bez dalšího
vysvětlení číslice +2, +1, 0, -1 a -2. Metodiku a hodnocení obsahuje pouze kapitola 6 Přílohy
ZÚR č. 4, avšak ta se týká jen variantně navrhovaných záměrů. Posouzení kumulativních
a synergických vlivů, které by odpovídalo výše popsaným zákonným požadavkům, v souladu
s ustálenou judikaturou Nejvyššího správního soudu, obsahem žádného z uvedených dokumentů
ZÚR není.
b) Dostatečné zjištění skutkového stavu
[30] Stěžovatel namítl, že krajský soud požaduje zjištění skutkového stavu ve větší
podrobnosti, než je u ZÚ R vzhledem k jejich povaze možná, a žádá po stěžovateli,
aby byly vyhodnocovány záměry či skutečnosti, které nemohou mít žádný myslitelný vzájemný
vliv. Nejvyšší správní soud k první části námitky odkazuje na bod 25 tohoto rozhodnutí,
ve kterém se zabýval otázkou přípustné míry obecnosti ZÚR. Krajský soud ve svém rozhodnutí
uvedl, že si je obecné povahy ZÚR vědom, zdůraznil však, že i přesto musí být provedená
posouzení přezkoumatelná. Musí být zřejmé, jaké složky životního prostředí mohou být záměry
dotčeny, a dále též, jaká je zvažována kumulace plánovaných či již realizovaných záměrů
v konkrétním místě. Dále krajský soud v odůvodnění napadeného rozsudku (poslední odstavec
str. 23, str. 24) srozumitelně popsal postup, který podle jeho názoru vyhoví požadavkům zákona:
"Tam, kde nejsou kumulativní a synergické vlivy znázorněny, je třeba určit, že takové vlivy nebyly zjištěny,
popř. že takové vlivy jsou z hlediska ZÚR nevýznamné. To lze učinit i obecně ke všem nevyznačeným záměrům,
avšak v případech, kdy mohou vzniknout pochybnosti, zejména tam, kde byly v tomto směru uplatněny námitky
a připomínky, je vhodné takový záměr vysvětlit i konkrétněji." Nejvyšší správní soud se s citovanými
závěry ztotožňuje. Krajský soud stěžovateli nevytkl neposouzení veškerých vzájemných vlivů,
nýbrž to, že z obsahu ZÚR nebylo možno zjistit, zda a jak bylo provedeno posouzení vlivů
záměrů, které byly předmětem námitek vznesených již při přijímání ZÚR, a stěžovateli muselo
být zřejmé, že se jedná o sporné oblasti.
[31] Požadavek na dostatečné zjištění skutkového stavu vychází z právní úpravy procesu
pořizování zásad územního rozvoje zakotvené ve stavebním zákoně a jeho příloze. Právě v tomto
procesu jsou posuzovány vlivy stávajících a plánovaných záměrů na jednotlivé složky životního
prostředí; při tom se zjišťuje, zda lze jednotlivé záměry, nebo některou z navrhovaných
variant, provést takovým způsobem, aby bylo životní prostředí zasaženo co nejméně.
Dále jsou eventuálně navrhována kompenzační opatření za účelem minimalizace negativních
vlivů záměrů na jednotlivé složky životního prostředí. Nejvyšší správní soud tedy souhlasí
s krajským soudem, že neúplné vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů v rámci SEA
je zásadním nedostatkem ve skutkových zjištěních. Přitom Nejvyšší správní soud souhlasí
i s tím, že nedostatečné posouzení kumulativních a synergických vlivů záměru koridoru D204
v ZÚR nelze vzhledem k povaze věci napravit v řízení před krajským soudem. Ani plná
jurisdikce správních soudů nedává soudu možnost zasahovat nadměrně do správního řízení,
v projednávané věci se navíc jedná o správní akt vydávaný územním samosprávným celkem
v samostatné působnosti.
[32] Podle názoru stěžovatele se krajský soud nepřesně orientoval v ZÚR, protože mezi
možné kumulativní a synergické vlivy zařadil „silniční okruh kolem Prahy a koridor dálnice
D003“. Nejvyšší správní soud konstatuje, že uvedenou část odůvodnění krajského soudu
je nutno posuzovat v kontextu s ostatními částmi odůvodnění. Krajský soud správně uvedl,
že při přijímání ZÚR bylo třeba zvažovat i vlivy již existujících staveb, mezi které lze příkladmo
zařadit i dálnici D1, silniční okruh kolem Prahy i železniční trať č. 221 vedoucí přes město
Říčany. Grafická příloha ZÚR č. 1.4 obsahuje mnoho záměrů, které se mohou vzájemně
ovlivňovat s koridorem D204. I kdyby krajský soud uvedl jako příklad záměry, které stěžovatel
nepovažoval za relevantní, nemůže to nijak ovlivnit závěr o tom, že v ZÚR nejsou kumulativní
a synergické vlivy dostatečně vyhodnoceny.
[33] Nejvyšší správní soud nepovažoval zjištění skutkového stavu za dostačující a odpovídající
zákonným požadavkům.
c) Stanovisko Ministerstva životního prostředí
[34] Stěžovatel namítl, že krajský soud nesprávně interpretuje stanovisko MŽP, neboť z něho
nelze dovodit upřednostnění varianty b), navíc k němu v souladu s §37 odst. 2 stavebního
zákona nebyl povinen přihlížet vzhledem k jeho pozdnímu zaslání. Nejvyšší správní soud
z odůvodnění napadeného rozsudku ověřil, že krajský soud stanovisko MŽP zmiňuje pouze
jako podpůrný argument k výtce, podle které ZÚR neobsahují řádné vyhodnocení
výběru variant koridoru D204, a k závěru, že rozhodnutí o námitkách navrhovatele a)
je nepřezkoumatelné. Oba dva závěry krajského soudu jsou řádně odůvodněné a obstojí i bez
odkazu na stanovisko MŽP. K samotnému obsahu stanoviska je možno konstatovat, že dle jeho
závěru je upřednostněna varianta b) koridoru D204. Jako dílčí konstatování je zde sice uvedeno,
že varianta b) se dostane do bližšího kontaktu se sídly a z hlediska kvality ovzduší toto přiblížení
představuje v období výstavby zvýšené riziko. Po vyhodnocení všech částečných závěrů
však dospělo MŽP k výslednému doporučení varianty b). Stěžovatel obsah stanoviska MŽP
při přijímání ZÚR vyhodnotil a zabýval se zde uvedenými doporučeními a námitkami;
je tedy zřejmé, že k němu přihlížel, a proto je z tohoto hlediska nepodstatné, zda k tomu byl
v případě jeho doručení po stanoveném termínu povinen či nikoliv.
d) Odůvodnění rozhodnutí o námitce navrhovatele a)
[35] Stěžovatel v odůvodnění rozhodnutí o námitce navrhovatele a) odkázal na stanovisko
Ministerstva dopravy jakožto dotčeného orgánu. Krajský soud ho upozornil na postup,
který je kraj při vydání ZÚR povinen dodržet v případě, kdy nemůže vyhovět vznesené námitce
kvůli obsahu stanoviska dotčeného orgánu. V takové situaci je kraj povinen námitky postoupit
dotčenému orgánu státní správy, aby své stanovisko buď přehodnotil, nebo doplnil
o argumentaci obsahující věcné vypořádání uplatněné námitky. Pouze takto doplněné stanovisko
je dostatečným podkladem pro rozhodnutí o námitce a jeho odůvodnění. Nejvyšší správní soud
s těmito závěry souhlasí a konstatuje, že jsou v souladu s jeho konstantní judikaturou
(srovnej např. rozsudek ze dne 7. 1. 2009, čj. 2 Ao 2/2008-62). Vázanost stanoviskem dotčeného
orgánu tedy nezbavuje stěžovatele povinnosti reagovat na konkrétně formulovanou námitku.
V daném případě byl povinen uvést, z jakých důvodů bylo nezbytné vymezit koridor D204
ve zvolené podobě. Jestliže navrhovatel a) ve své námitce upozornil na vedení koridoru
přes zastavěné území, přírodní park, ochranné pásmo vodních zdrojů, stěžovatel byl povinen
do odůvodnění rozhodnutí o námitce uvést přesvědčivé a závažné důvody, které vysvětlují takto
náročné řešení, přičemž tyto důvody musí mít původ v názorech uvedených dotčeným orgánem
v závazném stanovisku.
e) Účastenství dalších obcí jako osob zúčastněných na řízení
[36] Podle názoru stěžovatele se řízení před krajským soudem o zrušení opatření
obecné povahy bezprostředně týkalo obcí Kunice, Řehenice, Nespeky, Týnec nad Sázavou,
Poříčí nad Sázavou, Benešov a Bystřice, neboť koridor železniční trati přímo prostupuje jejich
územím. Tyto obce proto měly vystupovat v procesním postavení osob zúčastněných na řízení.
Krajský soud byl povinen je vyrozumět o probíhajícím řízení a dát jim možnost uplatnit
svá práva. Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 12. 2005, čj. 1 As 39/2004-75,
může mít tato vada za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé a napadený rozsudek by měl
být z tohoto důvodu zrušen.
[37] Nejvyšší správní soud připouští, že případné opomenutí osoby, která měla
v řízení vystupovat jako osoba zúčastněná na řízení, je vadou řízení, která může mít
za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé. V projednávané věci však ze spisu krajského
soudu (č. l. 97 – 99) ověřil, že vyvěsil na úřední desku výzvu osobám, které hodlají
uplatňovat práva osob zúčastněných na řízení. Na tuto výzvu reagovalo několik desítek osob,
stěžovatelem jmenované obce mezi takto přihlášenými nebyly. Obsahem spisu není žádné podání
uvedených obcí, z něhož by se dalo usoudit, že se chtěly řízení účastnit, ale z jakýchkoliv důvodů
jim to nebylo umožněno.
[38] Nejvyšší správní soud proto neshledal vadu řízení spočívající v nesprávném vymezení
okruhu osob zúčastněných na řízení.
V. Závěr a náklady řízení
[39] Námitky stěžovatele nebyly důvodné, Nejvyšší správní soud neshledal ani jiné vady,
které zjišťuje z úřední povinnosti, kasační stížnost proto dle §110 odst. 1 s. ř. s. zamítl.
[40] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti Nejvyšší správní soud rozhodl
podle §60 odst. 1 věty první s. ř. s. za použití §120 s. ř. s. Stěžovatel neměl ve věci úspěch,
nemá proto právo na náhradu nákladů řízení. Navrhovatelé (16 osob) byli naopak plně úspěšní.
Náklady řízení navrhovatelů tvoří mimosmluvní odměna jejich zástupce za jeden úkon právní
služby (vyjádření ke kasační stížnosti) podle §11 odst. 1 písm. d) vyhlášky č. 177/1996 Sb.,
o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif).
Vzhledem k tomu, že navrhovatelé jsou zastoupeni jedním zástupcem a zástupcem provedený
úkon byl pro všechny navrhovatele společný, náleží advokátovi za každou takto zastoupenou
osobu mimosmluvní odměna snížená o 20 % (§12 odst. 4 advokátního tarifu). Odměna advokáta
tak dle §7 ve spojení s §9 odst. 4 písm. d) advokátního tarifu činí 39 680 Kč (16 × 2480).
Náklady řízení dále tvoří paušální částka náhrady hotových výdajů dle §13 odst. 3 advokátního
tarifu ve výši 300 Kč za jeden úkon právní služby. Zástupce navrhovatelů je plátcem daně
z přidané hodnoty, soud proto zvýšil jeho odměnu o částku 8 396 Kč odpovídající této dani.
Celkem tedy částka náhrady nákladů řízení činí 48 376 Kč. Procesně neúspěšnému stěžovateli
tak Nejvyšší správní soud uložil povinnost zaplatit navrhovatelům na náhradě nákladů řízení
částku ve výši 48 376 Kč k rukám jejich zástupce, a to do třiceti dnů od právní moci tohoto
rozsudku.
[41] Ve vztahu k osobám zúčastněným na řízení pak Nejvyšší správní soud rozhodl v souladu
s §60 odst. 5 s. ř. s. tak, že nemají právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti,
neboť osoba zúčastněná na řízení má právo na náhradu pouze těch nákladů, které jí vznikly
v souvislosti s plněním povinnosti, kterou jí soud uložil; případně jí soud může z důvodů
zvláštního zřetele hodných na návrh přiznat i náhradu dalších nákladů řízení. V daném případě
však Nejvyšší správní soud osobám zúčastněným na řízení splnění žádné povinnosti, v souvislosti
s níž by jim vznikly náklady, neuložil.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 19. ledna 2017
Daniela Zemanová
předsedkyně senátu