ECLI:CZ:NSS:2017:10.AS.24.2015:71
sp. zn. 10 As 24/2015 - 71
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v rozšířeném senátu složeném z předsedy Josefa Baxy
a soudců Jany Brothánkové, Zdeňka Kühna, Lenky Matyášové, Barbary Pořízkové, Aleše
Roztočila a Karla Šimky v právní věci žalobce: M. M., zastoupený Mgr. Jaroslavem Topolem,
advokátem se sídlem Na Zlatnici 301/2, Praha 4, proti žalovanému: Krajský úřad Jihočeského
kraje, se sídlem U Zimního stadionu 1952/2, České Budějovice, proti rozhodnutí žalovaného ze
dne 3. 6. 2014, čj. KUJCK 34150/2014/ODSH, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti
rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 16. 1. 2015, čj. 10 A 97/2014 - 37,
takto:
I. Skutečnost, že obviněný z přestupku byl v řízení před správními orgány zčásti
či zcela pasivní, automaticky neznamená, že jeho tvrzení zpochybňující zjištěný
skutkový a právní stav a jim odpovídající důkazní návrhy, které jako žalobce
poprvé uplatnil až v řízení před krajským soudem, jsou bez dalšího nepřípustné.
II. Žalobní tvrzení či důkazní návrhy krajský soud nemůže odmítnout jako opožděné
nebo účelové jen proto, že je obviněný z přestupku neuplatnil, ač tak učinit mohl,
v řízení před správními orgány. Krajský soud však na základě skutkového
a právního stavu věci, který je povinen v mezích žalobních bodů přezkoumat,
může tato žalobní tvrzení shledat irelevantními nebo nevěrohodnými a důkazní
návrhy k jejich prokázání odmítnout jako nadbytečné. Tyto své závěry musí
krajský soud náležitě odůvodnit.
III. V rámci přezkumu napadeného rozhodnutí je krajský soud povinen zkoumat, zda
správní orgány bez ohledu na způsob obhajoby obviněného v řízení o přestupku
dostály své povinnosti zjistit stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti,
a to v rozsahu potřebném pro rozhodnutí o přestupku (§3 správního řádu). Pokud
krajský soud zjistí, že správní orgány takto nepostupovaly, bude na něm, aby
na základě žalobních tvrzení a navrhovaných důkazů pochybnosti o skutkovém
stavu sám odstranil. To může učinit porovnáním s důkazy již provedenými
v řízení před správními orgány, zopakováním důkazů již provedených nebo
provedením důkazů nových. Jsou-li nedostatky ve zjištění skutkového stavu
takového rozsahu, že jejich odstraňování by znamenalo nahrazovat
činnost správních orgánů soudem, uloží krajský soud tuto povinnost správnímu
orgánu.
IV. Věc se vrací k projednání a rozhodnutí desátému senátu.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci a dosavadní průběh řízení
[1] Jádrem sporu je právní otázka, zda a z jakých důvodů lze v žalobě poprvé přednesená
tvrzení, jež zpochybňují zjištěný skutkový stav, odmítnout, jakož i jak zacházet s novými
důkazními návrhy, pokud žalobce v předchozím správním řízení o přestupku zůstal pasivní.
[2] Žalobce (dále jen „stěžovatel“) kasační stížností napadá v záhlaví označený rozsudek
krajského soudu, kterým byla zamítnuta jeho žaloba proti rozhodnutí žalovaného ze dne
3. 6. 2014, čj. KUJCK 34150/2014/ODSH. Tímto rozhodnutím žalovaný zamítl odvolání
stěžovatele proti rozhodnutí Magistrátu města České Budějovice (dále jen „správní orgán prvního
stupně“) ze dne 23. 1. 2014, čj. D 5078/13/Bo, kterým byl stěžovatel uznán vinným ze spáchání
přestupku podle §125c odst. 1 písm. f) bod 2. zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních
komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu), ve znění účinném pro
projednávanou věc (dále jen „rozhodnutí o přestupku“).
[3] Stěžovateli, který řídil vozidlo popsané v rozhodnutí o přestupku, byla dne 19. 6. 2013
v 16:13 hodin na silnici I. třídy č. 3, ve směru jízdy od obce Chotýčany směrem na obec Borek,
silničním radarovým rychloměrem Ramer 10 C naměřena rychlost 146 km/h, tj. po odečtu 3 %
možné odchylky 141 km/h, a to v úseku, kde je povolena nejvyšší rychlost 90 km/h. Stěžovatel
tedy překročil nejvyšší povolenou rychlost o více než 50 km/h, čímž porušil §18 odst. 3 zákona
o silničním provozu. Za uvedený přestupek správní orgán prvního stupně stěžovateli uložil
pokutu ve výši 5.000 Kč, zákaz řízení motorových vozidel na dobu 6 měsíců a povinnost uhradit
náklady řízení ve výši 1.000 Kč.
[4] Správní orgán prvního stupně vycházel při rozhodnutí z Oznámení přestupku ze dne
20. 6. 2013; Oznámení přestupku z místa kontroly ze dne 19. 6. 2013, které stěžovatel podepsal
a uvedl „spěchal jsem z pracovních důvodů“; Úředního záznamu z téhož dne; Záznamu o přestupku
obsahujícího fotografii změřeného vozidla řízeného stěžovatelem a údaj o naměřené rychlosti,
místu (GPS souřadnice, číslo silnice), datu a čase měření, registrační značku měřeného vozidla,
jeho typ a barvu; Výpisu z evidenční karty řidiče; platného Ověřovacího listu silničního radarového
rychloměru a Dokladů o proškolení obou zasahujících policistů o provádění obsluhy příslušného
měřicího zařízení. Nad rámec uvedeného správní orgán prvního stupně provedl na návrh
zástupce stěžovatele důkaz výslechem obou zasahujících policistů, kteří shodně popsali průběh
měření rychlosti stěžovatele a celkový skutkový děj. Dále potvrdili, že měření proběhlo
v automatizovaném režimu, v souladu s návodem k obsluze a není jim známa žádná skutečnost,
která by správnost měření vylučovala. Uvedli, že pokud by měření neproběhlo správně, nebyl
by k dispozici žádný záznam.
[5] Proti rozhodnutí o přestupku podal stěžovatel neodůvodněné (blanketní) odvolání, které
ani přes výzvu žalovaného ve lhůtě nedoplnil. Žalovaný neshledal žádné procesní ani
hmotněprávní pochybení správního orgánu prvního stupně. Skutkový stav považoval
za spolehlivě zjištěný.
[6] Stěžovatel napadl rozhodnutí žalovaného žalobou, v níž mimo jiné poprvé namítal,
že si nechal ve věci zpracovat Mgr. P. Š. „odborný posudek“. Z tohoto dokumentu má vyplývat,
že měřící zařízení nepracovalo v době měření správně z důvodu údajně chybné informace o GPS
souřadnicích. Krajský soud ve vztahu k této námitce konstatoval, že stěžovatel danou listinu
nepředložil správním orgánům, které se jí proto nemohly zabývat, vzhledem k přezkumné povaze
soudního řízení tak neučinil ani soud. Řízení před správním soudem není pokračováním řízení
správního. Krajský soud považoval skutkový stav za dostatečně prokázaný, a to na základě
záznamu o měření zařízením Ramer 10 C, platného ověřovacího listu autorizovaného
metrologického střediska, dokladů o proškolení zasahujících policistů a svědecké výpovědi obou
policistů o průběhu měření a souladu měření s návodem k obsluze měřícího zařízení. Dále krajský
soud uvedl, že stěžovatelem předložený „posudek“ nemá hodnotu znaleckého posudku a jedná se
navíc o důkaz pořízený až v době po právní moci napadeného správního rozhodnutí, nelze z něj
proto vycházet ani jej provádět jako důkaz.
[7] Rozsudek krajského soudu napadl stěžovatel kasační stížností z důvodu uvedeného
v §103 odst. 1 písm. a) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního. Stěžovatel
se neztotožnil s výše uvedeným vypořádáním jeho námitky. V kasační stížnosti namítal,
že v řízení před krajským soudem se uplatní plná jurisdikce, a může se tedy provádět dokazování.
Krajský soud podle stěžovatele dostatečně neodůvodnil, proč odmítl provést důkaz „odborným
posudkem“ Mgr. P. Š.. Pokud jej odmítl provést, měl skutečnosti v něm obsažené považovat za
tvrzení stěžovatele, důkladně se s nimi vypořádat a uvést, proč je nepovažuje za důvodná. Na věci
podle stěžovatele nic nemění ověřovací list k rychloměru ani výpověď policistů, podle které by
zařízení v případě špatného nastavení neprovedlo měření. Policisté nadto podle stěžovatele
nepřiznají, že postupovali nesprávně, neboť by jim v takovém případě hrozil postih za nesprávný
úřední postup. Krajský soud má kromě výslechu policistů i další možnosti, jak provést
dokazování ohledně skutkového stavu. Správní orgány ani krajský soud proto neprokázaly, že v
posuzované věci proběhlo měření správně, což podle stěžovatele zvýrazňuje skutečnost, že nebyl
ve správním řízení proveden důkaz návodem k obsluze měřícího zařízení. Dále stěžovatel
namítal, že místo spáchání přestupku nebylo dostatečně vymezeno a že, pokud se dopustil
nějakého přestupku, tak pouze přestupku podle §125c odst. 1 písm. f) bodu 3. zákona
o silničním provozu.
[8] Žalovaný se ve svém vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnil s vypořádáním věci krajským
soudem, jehož rozsudek považuje za zákonný a přezkoumatelný. Podle žalovaného byl skutkový
stav zjištěn dostatečně a neexistují o něm rozumné pochybnosti.
II. Důvody předložení věci rozšířenému senátu
[9] Při posuzování kasační stížnosti desátý senát dospěl k závěru, že v rozhodnutích
Nejvyššího správního soudu existují rozdílné pohledy na aplikaci principu plné jurisdikce v řízení
před krajským soudem, konkrétně na povinnost krajského soudu zabývat se tvrzeními
zpochybňujícími zjištěný skutkový stav, která nebyla bez zjevného důvodu uplatněna ve správním
řízení.
[10] Desátý senát v této souvislosti poukázal na rozsudek ze dne 24. 9. 2015,
čj. 2 As 114/2015 - 36, ve skutkově i právně obdobné věci s právě předloženým případem,
v němž druhý senát uvedl, že řízení o žalobě dle §65 s. ř. s. je řízením v plné jurisdikci. Stěžovatel
v této věci taktéž až v řízení před krajským soudem vznesl návrh na provedení důkazu
„odborným posudkem“ za účelem prokázání nesprávnosti měření a snažil se tímto způsobem
zpochybnit spolehlivost důkazů provedených ve správním řízení. Podle názoru druhého senátu
měl krajský soud tento návrh posoudit jako tvrzení stěžovatele o průběhu skutkového děje.
Druhý senát tedy považoval za povinnost krajského soudu zabývat se jakýmkoliv tvrzením
zpochybňujícím spolehlivost zjištění stavu věci ve správním řízení, s výjimkou zjevně
nesmyslných tvrzení.
[11] Závěry přijaté druhým senátem ve výše uvedeném rozhodnutí jsou podle předkládajícího
desátého senátu v rozporu s jinými rozhodnutími Nejvyššího správního soudu. Konkrétně
například v rozsudku ze dne 27. 11. 2015, čj. 5 As 114/2015 - 33, za stejné procesní situace
(blanketní odvolání, důkazní návrh přednesený poprvé před krajským soudem) pátý senát
s odkazem na rozsudky ze dne 28. 3. 2007, čj. 1 As 32/2006 - 99, ze dne 22. 5. 2009,
čj. 2 Afs 35/2009 - 91, ze dne 25. 1. 2012, čj. 1 As 148/2011 - 52, či ze dne 3. 2. 2010,
čj. 1 Afs 103/2009 - 232, rozhodl, že i přes princip plné jurisdikce není cílem soudního přezkumu
ve správním soudnictví nahrazovat činnost správních orgánů. V souladu se zásadou vigilantibus
iura scripta sunt správní soudy zásadně nemohou napravovat procesní pasivitu účastníka řízení,
který nebyl v průběhu správního řízení co do svých tvrzení a co do návrhů důkazů nijak aktivní
a skutková tvrzení uplatnil poprvé v řízení před správními soudy.
[12] Desátý senát pro úplnost uvedl, že z tohoto názoru vycházel Krajský soud v Brně
při odůvodnění rozhodnutí, které bylo přezkoumáváno druhým senátem v již výše zmíněném
řízení vedeném pod sp. zn. 2 As 114/2015. Rozpor v judikatuře však není podle desátého senátu
omezen jen na specifickou situaci předkládání „odborného posudku“ Mgr. P. Š. v různých
řízeních o dopravních přestupcích. Ve skutečnosti v judikatuře existuje zásadní rozpor, jak
zacházet v řízení před správním soudem s důkazními návrhy, pokud žalobce zůstal v předchozím
správním řízení zcela pasivní. Ke shora popsané problematice identifikoval desátý senát
v judikatuře Nejvyššího správního soudu dvě názorové linie:
II. A Judikatura vycházející z teze, že neuplatnění důkazu ve správním řízení může dle okolností znemožnit
provést takový důkaz před správním soudem
[13] Část judikatury ve věcech správního trestání vychází z teze, podle níž „je třeba při přezkumu
správních rozhodnutí ve správním soudnictví nalézat rozumnou rovnováhu, zohledňující jednak zásadu plné
jurisdikce rozhodování správního soudu na straně jedné, a zamezující zjevným obstrukcím účastníka řízení
na straně druhé. V souladu s všeobecně uznávanou právní zásadou vigilantibus iura scripta sunt (zákony
jsou psány pro bdělé) tak správní soudy zásadně nemohou napravovat procesní pasivitu účastníka řízení,
který nebyl v průběhu správního řízení co do svých tvrzení a co do návrhů důkazů nijak aktivní, a skutková
tvrzení uplatnil poprvé teprve v řízení před správními soudy“ (rozsudek ze dne 25. 1. 2012
čj. 1 As 148/2011 - 52, bod 26, ve věci pořádkové pokuty, odkazující na rozsudek ze dne
3. 2. 2010, čj. 1 Afs 103/2009 - 232, č. 2033/2010 Sb. NSS).
[14] Uvedená judikatura má svůj původ v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne
22. 5. 2009, čj. 2 Afs 35/2009-91, KCK Cyklosport - Mode, č. 1906/2009 Sb. NSS, který byl sice
zrušen nálezem sp. zn. I. ÚS 2082/09, ovšem pouze z procesních důvodů, které nezpochybňují
trvající validitu závěrů tam obsažených, z nichž se vytvořila již konstantní judikatura (srov.
shodně vedle již citovaných věcí např. rozsudky ze dne 23. 12. 2012, čj. 1 Afs 7/2012-22, bod 20
– pro oblast daňového práva; ze dne 31. 3. 2015, čj. 4 As 217/2014-37, bod 33 – pro oblast
stavebního práva; ze dne 19. 2. 2015, čj. 4 Ads 222/2014-42, bod 24, pro oblast práva sociálního
zabezpečení).
[15] Pro oblast přestupků uvedenou judikaturu výslovně použil např. rozsudek ze dne
14. 5. 2015, čj. 7 As 83/2015 - 56: „Jak Nejvyšší správní soud konstantně dovozuje z výše
citovaného §77 odst. 2 s. ř. s., správní soudnictví není pokračováním správního řízení a určité skutečnosti
je možné posuzovat nově až zde, a žalobce proto může uvádět také nové, ve správním řízení neuplatněné,
důvody (srov. např. rozsudek rozšířeného senátu ze dne 26. 8. 2008, čj. 7 Afs 54/2007 - 62, č. Sb. NSS
1742/2009). Stále však platí, že v souladu s §75 odst. 1 s. ř. s. při přezkoumání rozhodnutí vychází soud
ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu. Žalobce proto nemůže
v žalobě uvádět nová skutková tvrzení, jejichž cílem je rozšířit či změnit skutkový stav, ze kterého napadené
rozhodnutí vycházelo. Jak tedy shrnul Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 28. 3. 2007,
čj. 1 As 32/2006 - 9, „soud při svém rozhodování nesmí být omezen ve skutkových otázkách jen tím, co zde
nalezl správní orgán […]. Není však cílem soudního přezkumu ve správním soudnictví nahrazovat činnost
správního orgánu. […] nově prováděné dokazování tedy vždy musí směřovat výlučně k osvědčení skutkového stavu
v době rozhodování správního orgánu; ke skutkovým novotám se zásadně nepřihlíží“ [zde sedmý senát cituje
pasáž z rozsudku čj. 2 Afs 35/2009 - 91, cit. v již předchozím bodě, dále pak cituje rozsudky
čj. 1 As 148/2011 - 52 a čj. 1 Afs 103/2009 - 232, a souhlasně uvádí, že v „souladu s všeobecně
uznávanou právní zásadou vigilantibus iura scripta sunt (zákony jsou psány pro bdělé) tak správní soudy
zásadně nemohou napravovat procesní pasivitu účastníka řízení, který nebyl v průběhu správního řízení
co do svých tvrzení a co do návrhů důkazů nijak aktivní, a skutková tvrzení uplatnil poprvé teprve v řízení před
správními soudy.“]. Sedmý senát v právě uvedeném rozsudku řešil s nynější kauzou naprosto
srovnatelnou situaci, a potvrdil závěr krajského soudu, že důkaz „odborným posudkem“
provádět nemusel: „Nejpozději po vydání prvostupňového rozhodnutí, v němž dospěl správní orgán k závěru,
že stěžovatel přestupek spáchal, stěžovateli muselo být jasné, že existují důkazy prokazující jeho vinu. Za situace,
kdy podal pouze blanketní odvolání, nemohl důvodně předpokládat, že nebude pravomocně uznán vinným
z řestupku. Správní orgány řádně hodnotily provedené důkazy a dospěly k jednoznačnému závěru, že stěžovatel
přestupek, ze kterého byl obviněn, spáchal. Domníval-li se stěžovatel, že správní orgán prvního stupně pochybil,
nic mu nebránilo tato skutková zjištění rozporovat již v odvolacím řízení. Vzhledem k řádně provedenému
dokazování ve správním řízení a zjevně účelové pasivitě stěžovatele v jeho celém průběhu nelze jeho námitku
směřující do nesprávného skutkového zjištění (nesprávnosti měření rychlosti) projednat v řízení před správními
soudy (obdobně viz rozsudek ze dne 23. 4. 2015, čj. 2 As 215/2014 - 43).“ Z tohoto důvodu sedmý
senát uzavřel: „Provádění důkazu odborným vyjádřením ze dne 16. 6. 2014 tedy nebylo na místě jednak proto,
že skutek byl dostatečně prokázán, jednak proto, že se jím stěžovatel snažil doložit novou skutečnost, kterou
nepřípustně účelově uplatnil až v řízení o žalobě. Krajský soud proto nepochybil, pokud shledal, že důkaz tímto
posudkem není potřeba provádět.“
[16] Tyto závěry vycházející z judikatury citované výše v bodě [14] shora (rozsudek
čj. 2 Afs 35/2009 - 91) na oblast přestupkového práva aplikoval i druhý senát: „S ohledem na shora
uvedené konstatování, že správní soudnictví tady není proto, aby suplovalo řízení před správním orgánem, a rovněž
s ohledem na omezený revizní přezkum v odvolacím řízení nelze v řízení před správními soudy posoudit důvodnost
námitky ohledně nepřesnosti GPS souřadnic, která byla účelově uplatněna až v řízení před krajským soudem.
Správní orgány důkaz videozáznamem provedly, řádně jej hodnotily samostatně i spolu s ostatními důkazy
a dospěly k jednoznačnému závěru o tom, že stěžovatel předmětný přestupek spáchal. Domníval-li se stěžovatel,
že správní orgán prvního stupně pochybil, nic mu nebránilo tato skutková zjištění rozporovat již v odvolacím
řízení. Poněvadž však nyní namítaná skutečnost ohledně provedeného měření nebyla ve správním řízení žádným
způsobem rozporována, a nevyvolávala tak pochybnosti, nebylo povinností správních orgánů se jí nijak zvlášť,
tj. preventivně, zabývat ani v řízení v prvním stupni a, s ohledem na rozsah přezkumu, ani v řízení odvolacím.
Smyslem přezkumu správních rozhodnutí ve správním soudnictví je poskytnutí soudní ochrany v případech,
kdy osoby, jež tvrdí, že byly na svých právech dotčeny, se svých práv nedomohly před správním orgánem,
ač se o to pokusily. Vzhledem k pasivitě stěžovatele v průběhu celého správního řízení nelze jeho námitku ohledně
souřadnic GPS v současné fázi řízení projednat, neboť nebyla v důsledku pasivity stěžovatele přezkoumávána
v průběhu správního řízení.“ (rozsudek ze dne 23. 4. 2015, čj. 2 As 215/2014 - 43).
[17] Shodně rozhodl druhý senát pro oblast přestupkového práva již v rozsudku ze dne
5. 1. 2010, čj. 2 As 6/2009 - 79: „Žalobce se tedy nepochybně může v rámci řízení před krajským soudem
domáhat provedení dosud neprovedených důkazů, mají-li prokázat rozhodné skutečnosti ke dni rozhodování
správního orgánu. Zdejší soud se však k otázce provádění nově navržených důkazů před správním soudem vyslovil
v tom smyslu, že "na provedení důkazů nově navržených teprve v řízení před krajským soudem je (…) třeba trvat
tehdy, pokud 1) soud přesvědčivě neodůvodní nadbytečnost jejich provedení a 2) tyto důkazy nemohly být navrženy
již v řízení odvolacím" (rozsudek ze dne 22. 5. 2009, čj. 2 Afs 35/2009 - 91). Tento názor byl sice vysloven
ve vztahu k přezkumu rozhodnutí vydaných v daňovém řízení (v němž leží důkazní břemeno na daňovém
subjektu, zatímco v řízení přestupkovém leží důkazní břemeno na správním orgánu), přesto lze uvedené závěry
nepochybně aplikovat i na nyní posuzovanou věc. Nelze totiž obecně připustit, aby si účastník správního řízení
ponechával jisté důkazní prostředky v záloze a uplatňoval je až v řízení před soudem a účelově tak přenášel
dokazování před soud, zejména jde-li o zpochybnění zásadních skutečností. Právo obviněného svobodně si volit
strategii své obhajoby v řízení vedeném ve věci trestního obvinění (ve smyslu výkladu tohoto pojmu judikaturou
Evropského soudu pro lidská práva - k tomu viz například rozsudek Pellegrin proti Francii č. 28541/95,
dostupný z www.echr.coe.int), implikující i možnost uplatnit nové důkazy až v řízení před odvolací stolicí
(viz rozsudek zdejšího soudu ze dne 22. 1. 2009, č. j. 1 As 96/2008 - 115, publikovaný pod
č. 1856/2009 Sb. NSS tím není nikterak dotčeno. Nelze totiž přehlédnout zásadní fakt, že tato práva jsou
spojena s (nalézacím) řízením, v němž je o odpovědnosti za delikt a trestu rozhodováno; řízení před správními
soudy již není pokračováním správního sankčního řízení, nýbrž jen soudní kontrolou jeho zákonnosti, vystavěnou
na kasačním principu.“
[18] Naprosto shodně vyznívají pro oblast přestupkového práva rovněž rozsudky ze dne
20. 4. 2012, čj. 2 As 133/2011 - 43, a ze dne 16. 12. 2009, čj. 2 As 42/2009 - 56. Rozsudek
čj. 2 Afs 35/2009 - 91 „se sice týká daňového řízení, v němž leží důkazní břemeno na daňovém subjektu
(zatímco v řízení přestupkovém leží důkazní břemeno na správním orgánu), přesto je Nejvyšší správní soud
přesvědčen, že uvedené závěry je jako obecné možno aplikovat i na nyní posuzovanou věc“.
II. B Judikatura vycházející z teze, že neuplatnění důkazu ve správním řízení nemá vliv na možnost provést
takový důkaz před správním soudem
[19] Desátý senát ve svém předkládacím usnesení poukazuje dále na skutečnost, že aplikovat
důvody uvedené v rozhodnutí čj. 2 Afs 35/2009 - 91 na oblast správního trestání naproti tomu
odmítl rozsudek ze dne 27. 1. 2015, čj. 6 As 229/2014 - 82, bod 17 násl., s tím, že závěry judikátu
čj. 2 Afs 35/2009 - 91 mohou dopadat jen na oblast daňovou, nikoliv na oblast správního
trestání. Tento závěr tedy odpovídá rozsudku čj. 2 As 114/2015 - 36 (viz bod [10] shora).
[20] Jak uvádí desátý senát, i tato judikaturní linie má dlouhou tradici. Příkladem je právní
názor vyslovený v rozsudku ze dne 21. 6. 2006, čj. 1 As 42/2005 - 62, č. 1617/2008 Sb. NSS,
podle něhož „jedním z cílů reformy správního soudnictví účinné od 1. 1. 2003 bylo naplnit požadavky
čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod - tedy aby věci občanských práv a závazků,
o nichž bylo rozhodnuto správním orgánem, byly projednány způsobem, který judikatura Evropského soudu
pro lidská práva označila termínem plná jurisdikce. Tento pojem znamená, že soud posuzuje nejen zákonnost
správního rozhodnutí, ale i skutkovou stránku věci, tedy má možnost dokazování a může zavázat správní orgán
při zrušení jeho rozhodnutí názorem soudu nejen na otázky právní, ale i na otázky skutkové. Právní závěr
krajského soudu, že nemůže provést důkazy navržené žalobcem v žalobě, pokud jejich provedení žalobce
nenavrhnul již v průběhu správního řízení, je s uvedeným principem plné jurisdikce v hrubém rozporu.“
[21] Za těchto okolností proto desátý senát předložil rozšířenému senátu k rozhodnutí
následující právní otázky:
1) Je krajský soud povinen v řízení ve věcech správního trestání připustit jakákoliv tvrzení zpochybňující
zjištěný skutkový stav, s výjimkou tvrzení zjevně absurdních, irelevantních a nesmyslných, třebaže
takováto tvrzení a jim odpovídající důkazy nebyly bez zjevného důvodu uplatněny ve správním řízení?
2) Případně, je krajský soud v řízení o žalobě ve věcech správního trestání povinen se zabývat pouze
takovými nově uplatněnými tvrzeními o zpochybnění skutkového stavu, která prokazují, že správní
orgán v řízení porušil povinnost zjistit stav věci, o němž nebyly v době vydání rozhodnutí důvodné
pochybnosti; a provést pouze takové důkazy, které žalobce nemohl objektivně navrhnout v řízení před
správními orgány?
III. Názor předkládajícího senátu
[22] V otázce možnosti žalobce přednést nové důkazy a povinnosti soudu je provést se desátý
senát přiklání k judikatuře Nejvyššího správního soudu, podle které procesní pasivita přestupce
v prvém stupni i v odvolacím řízení v zásadě znemožňuje, aby přestupce přenesl dokazování
až ke krajskému soudu. Na provedení důkazů nově navržených teprve v řízení před krajským
soudem je třeba trvat obvykle jen tehdy, pokud tyto důkazy nemohly být navrženy již v řízení
odvolacím, a to kupř. proto, že odvolací rozhodnutí (resp. důvody, na nichž je založeno) bylo pro
přestupce objektivně překvapivé, typicky proto, že vycházelo ze skutečností, které byly prokázány
teprve v řízení odvolacím, anebo že toto řízení bylo zatíženo zásadními vadami, např. nebylo
umožněno důkazní návrhy podat, správní orgán je odmítl přijmout atp.
[23] Krajský soud je dále podle názoru desátého senátu v řízení o žalobě povinen zabývat
se pouze takovými nově uplatněnými tvrzeními ohledně zpochybnění skutkového stavu, která
by prokazovala, že správní orgán zjevně porušil povinnost zjistit stav věci, o němž nebyly v době
vydání jeho rozhodnutí důvodné pochybnosti, jinak řečeno, že při vydání rozhodnutí nemohl
i bez účastníkem vznesených námitek předpokládat, že zjištěný stav je dostatečný.
[24] Opačný názor, zakládající v podstatě neomezenou možnost žalobce zpochybňovat
skutkový stav zjištěný ve správním řízení, přestože sám zůstal ve správním řízení pasivní, vede
podle desátého senátu k tomu, že by v takovýchto případech správní soud zcela nahradil činnost
správního orgánu. Je to správní orgán, který by měl posuzovat skutkové otázky, zatímco
posuzování skutkových otázek a důkazů poprvé uplatněných až v řízení před správním soudem
by mělo být spíše výjimečné. Z tohoto plně vychází i koncepce českého správního soudnictví,
která dokonce znemožňuje správnímu soudu provádět rozsáhlé dokazování nebo jeho zásadní
doplnění [§76 odst. 1 písm. b) s. ř. s.]. Podle názoru desátého senátu není jasné, na základě čeho
by měl krajský soud zrušit rozhodnutí správního orgánu, pokud žalobce teprve v žalobě vznese
skutková tvrzení, která neumožnil posoudit ve správním řízení.
IV. Vyjádření stěžovatele k postoupení věci rozšířenému senátu
[25] Stěžovatel ve svém vyjádření k postoupení věci rozšířenému senátu uvedl, že je možné
uplatňovat v žalobě nové skutečnosti. Správní řízení vychází ze zásady materiální pravdy,
a správní orgán je povinen dostatečně zjistit skutkový stav. Ten, kdo je obviněn z přestupku
(tj. „trestně obviněn“), má právo na to, aby byl uznán vinným jen tehdy, pokud se protiprávního
jednání skutečně dopustil. Zásada vigilantibus iura scripta sunt proto není v řízení o trestním
obvinění aplikovatelná. Žalobci nemůže být upíráno právo prokázat, že správní orgán nezjistil
skutkový stav dostatečně. Zároveň je realitou, že správní orgány do rozhodnutí pouze překopírují
oznámení o přestupku doručené od policejního orgánu, aniž by provedly hlubší úvahu nad tím,
zda je vůbec možné, aby k přestupku došlo, případně zda je dostatečně prokázán. Za takové
situace není vhodné omezovat možnosti soudní ochrany.
[26] Dále je podle stěžovatele třeba vycházet z koncepce procesní úpravy, podle které se vede
přestupkové řízení. Podle §50 odst. 2 správního řádu opatřuje podklady pro rozhodnutí správní
orgán. Účastník podklady opatřuje jen tehdy, požádá-li o to sám a připustí-li tak správní orgán,
tj. při kumulativním splnění obou těchto podmínek. Je proto správným a zákonem předjímaným
postupem, když účastník pouze navrhne správnímu orgánu obstarat a provést znalecký posudek.
Pokud tak správní orgán neučiní a účastník bude před soudem argumentovat, že takový posudek
by byl způsobilý změnit zjištěný skutkový stav, Nejvyšší správní soud pravděpodobně shledá,
že žalobce dostatečně nezpochybnil skutkový stav. Otázkou však je, zda by v takovém případě
žalobce vůbec mohl důkaz výstupem z rychloměru nějak zpochybnit.
[27] Možnost předložení takového důkazu teprve před soudem je pak jedinou možností, jak
fakticky zajistit řádné zjištění skutkového stavu, která je plně v souladu s koncepcí správního
řízení. V opačném případě by totiž znalecký posudek musel zajišťovat samotný účastník řízení
v řízení před správním orgánem, ač tak správní řád nepředjímá; nadto na své vlastní náklady
(ostatně právě nemožnost požadovat po správním orgánu náhradu nákladů řízení v případě
úspěchu ve správním řízení je kompenzována tím, že podklady pro rozhodnutí opatřuje správní
orgán).
[28] Stěžovatel uzavřel, že rychloměr měří správně jen tehdy, je-li použit v souladu s návodem
k obsluze (závěr uvedený v ověřovacím listu). Pokud správní orgán neprovede ani základní
dokazování, ze kterého by vyplývalo, že byl užit v souladu s návodem k obsluze, ani
nepřezkoumá alespoň v základních bodech, zda se výstup z rychloměru jeví tak, jako by bylo
měřeno v souladu s návodem k obsluze, ani nekonstatuje, že bylo měřeno v souladu s návodem
k obsluze, pak správní orgán k zásadní otázce neprováděl dokazování. Je proto zcela v pořádku,
pokud účastník řízení v následně podané žalobě správnímu orgánu vytkne, že absence tohoto
dokazování měla vliv na správné zjištění skutkového stavu, a své tvrzení, dle kterého taková vada
měla vliv na zákonnost rozhodnutí, podpoří důkazem. Zároveň, pokud by žalobce nemohl
v žalobě navrhovat nové důkazy, ale soud by mohl provádět dokazování (v případě, že by bylo
možné očekávat, že žalobcem vytýkanou vadu rozhodnutí bude možné zhojit provedením
dokazování před soudem), s ohledem na plnou jurisdikci správních soudů, by docházelo
k porušení zásady rovnosti zbraní.
[29] Žalovaný se k postoupení věci rozšířenému senátu nevyjádřil.
V. Pravomoc rozšířeného senátu
[30] Rozšířený senát se nejprve zabýval otázkou, zda je dána jeho pravomoc ve věci
rozhodovat. Dle §17 odst. 1 s. ř. s., dospěje-li senát Nejvyššího správního soudu při svém
rozhodování k právnímu názoru, který je odlišný od právního názoru již vyjádřeného
v rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, postoupí věc k rozhodnutí rozšířenému senátu.
[31] V usnesení, kterým desátý senát postoupil věc rozšířenému senátu, je nastolena sporná
právní otázka týkající se rozsahu přezkoumávání skutkového stavu zjištěného správními orgány
v řízení před krajským soudem v případech, kdy je žalobce ve správním řízení pasivní.
[32] Z výše uvedené rozhodovací praxe je zřejmé, že část senátů Nejvyššího správního soudu
za této procesní situace zaujala názor, že je povinností krajského soudu zabývat se jakýmkoliv
tvrzením zpochybňujícím spolehlivost zjištění stavu věci ve správním řízení, s výjimkou zjevně
nesmyslných tvrzení. Naopak jiné senáty Nejvyššího správního soudu za stejné procesní situace
dospěly k závěru, že v souladu se zásadou vigilantibus iura scripta sunt správní soudy zásadně
nemohou napravovat procesní pasivitu účastníka řízení, který nebyl v průběhu správního řízení
co do svých tvrzení a co do návrhů důkazů nijak aktivní a skutková tvrzení uplatnil poprvé
v řízení před správními soudy. Pravomoc rozšířeného senátu ve smyslu §17 odst. 1 s. ř. s. je tedy
dána.
VI. Právní posouzení rozšířeným senátem
[33] Jak bylo popsáno shora, jádrem sporu v judikatuře Nejvyššího správního soudu je právní
otázka týkající se způsobu aplikace plné jurisdikce v řízení před krajským soudem v případech,
kdy je žalobce v řízení o přestupku před správními orgány pasivní.
[34] Na přestupkové řízení se přiměřeně vztahují některé limity obsažené zejména v Listině
základních práv a svobod a v Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod. Pro správní
trestání tedy platí princip zákazu sebeobviňování či sebeusvědčování (srov. např. nález Ústavního
soudu ze dne 18. 2. 2010, sp. zn. I. ÚS 1849/08). Ustanovení §73 odst. 2 věty druhé zákona
č. 200/1990 Sb., o přestupcích, výslovně stanoví, že obviněný z přestupku nesmí být k výpovědi
ani k doznání jakkoliv donucován.
[35] V této souvislosti rozšířený senát již ve svém usnesení ze dne 14. 11. 2014,
čj. 5 As 126/2011 - 68, č. 3014/2014 Sb. NSS, uvedl, že v možnosti nabízet důkazy a uplatnit
prostředky ke své obraně je zapotřebí primárně vidět právo osoby, proti níž se řízení vede.
Obviněný z přestupku „není povinen se hájit, zejména není povinen uvádět na svou obhajobu jakákoliv
tvrzení, ani (anebo) o nich (nebo o jiných skutečnostech) nabízet a předkládat správnímu orgánu důkazy;
ustanovení §52 věty první správního řádu o povinnosti účastníka řízení označit důkazy na podporu svých tvrzení
se v řízení o přestupku neuplatní“ (bod 21 citovaného usnesení). Obhajoba obviněného z přestupku
proto může klidně spočívat i v tom, že v řízení před správními orgány zůstane zčásti nebo zcela
pasivní.
[36] Avšak bez ohledu na to, jakou procesní taktiku obviněný v řízení o přestupku zvolí,
je to vždy správní orgán, kdo nese odpovědnost za zjištění skutkového stavu věci. Správní orgán
je totiž podle §3 správního řádu povinen postupovat tak, aby byl zjištěn stav věci, o němž nejsou
důvodné pochybnosti, a to v rozsahu potřebném pro rozhodnutí o přestupku. Zákon proto
správnímu orgánu ukládá, aby i při pasivitě obviněného opatřil v řízení dostatečné množství
důkazů, které přestupek, jenž je obviněnému kladen za vinu, jasně a nepochybně prokazují.
V opačném případě, tj. nebude-li obviněnému spáchání přestupku prokázáno, je správní orgán
povinen řízení o přestupku zastavit (§76 zákona o přestupcích).
[37] Pokud jde o princip plné jurisdikce, rozšířeným senátem bylo již rozhodnuto, že „žalobce
je oprávněn uplatnit v žalobě všechny důvody, pro které považuje napadené správní rozhodnutí za nezákonné, bez
ohledu na skutečnost, že některé z nich neuplatnil v odvolacím řízení, ač tak učinit mohl.“ (…) „Žalobce zajisté
nemůže účinně zpochybňovat zákonnost postupu žalovaného správního orgánu a vytýkat mu jako procesní vadu,
že se nevypořádal se skutečnostmi či právními námitkami, které ve správním řízení neuvedl nebo které uplatnil
opožděně, může však bez omezení namítat nesprávné právní posouzení věci, k němuž žalovaný svým postupem
dospěl“ (usnesení rozšířeného senátu ze dne 26. 8. 2008, čj. 7 Afs 54/2007 - 62,
č. 1742/2009 Sb. NSS).
[38] Je tedy plně v souladu se zásadou plné jurisdikce, aby žalobce použil i takové žalobní
právní námitky, které ve správním řízení vůbec nepoužil. Nelze žalobci upírat ani možnost
podat komplexní žalobu, přestože ve správním řízení zůstal zcela pasivní. Z citovaného usnesení
rozšířeného senátu čj. 7 Afs 54/2007 - 62 však plyne, že míří na otázky právní („bez omezení
namítat nesprávné právní posouzení věci“). Pro účely projednávané věci je tedy nutno objasnit, zda,
případně do jaké míry, lze tyto závěry rozšířeného senátu vztáhnout i na otázky skutkové.
[39] Při přezkoumání rozhodnutí správního orgánu krajský soud vychází podle §75 odst. 1
s. ř. s. „ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu.“ Podle
§75 odst. 2 první věty s. ř. s. soud napadené výroky rozhodnutí „přezkoumá v mezích žalobních
bodů“. Výjimku z této zásady představuje pouze §76 odst. 2 s. ř. s. (tj. vyslovení nicotnosti
rozhodnutí) a §76 odst. 1 písm. a) s. ř. s. (tj. situace, kdy nepřezkoumatelnost rozhodnutí brání
jeho přezkumu v mezích žalobních bodů – viz např. usnesení rozšířeného senátu ze dne
15. 1. 2008, čj. 2 As 34/2006 - 73, část VI., č. 1546/2008 Sb. NSS).
[40] Ohledně postupu při dokazování podle §52 odst. 1 s. ř. s. platí, že [s]oud rozhodne, které
z navržených důkazů provede, a může provést i důkazy jiné. Ustanovení §77 odst. 2 s. ř. s. pak stanoví,
že soud může v rámci dokazování zopakovat nebo doplnit důkazy provedené správním orgánem, neupraví-li
zvláštní zákon rozsah a způsob dokazování jinak. Soud jím provedené důkazy hodnotí jednotlivě i v jejich
souhrnu i s důkazy provedenými v řízení před správním orgánem a ve svém rozhodnutí vyjde ze skutkového
a právního stavu takto zjištěného. Limitem pro dokazování před krajským soudem je též
§76 odst. 1 písm. b) s. ř. s., podle něhož [s]oud zruší napadené rozhodnutí pro vady řízení bez jednání
rozsudkem proto, že skutkový stav, který vzal správní orgán za základ napadeného rozhodnutí, je v rozporu se
spisy nebo v nich nemá oporu anebo vyžaduje rozsáhlé nebo zásadní doplnění.
[41] Rozšířený senát se ztotožňuje se závěrem vysloveným v rozsudku ze dne 21. 6. 2006,
čj. 1 As 42/2005 - 62, č. 1617/2008 Sb. NSS, podle něhož „jedním z cílů reformy správního soudnictví
účinné od 1. 1. 2003 bylo naplnit požadavky čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních
svobod“, tj. toho, aby věci týkající se občanských práv a závazků nebo oprávněnosti trestního
obvinění (kterým je i obvinění z přestupku), „o nichž bylo rozhodnuto správním orgánem, byly projednány
způsobem, který judikatura Evropského soudu pro lidská práva označila termínem plná jurisdikce. Tento
pojem znamená, že soud posuzuje nejen zákonnost správního rozhodnutí, ale i skutkovou stránku věci, tedy
má možnost dokazování a může zavázat správní orgán při zrušení jeho rozhodnutí názorem soudu nejen
na otázky právní, ale i na otázky skutkové.“
[42] Ustanovení §77 odst. 2 s. ř. s. je tak faktickou transpozicí požadavku tzv. plné jurisdikce,
coby atributu práva na spravedlivý proces. Jak uvedl Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne
28. března 2007, čj. 1 As 32/2006 - 99, č. 1275/2007 Sb. NSS, tento požadavek „lze stručně vyjádřit
tak, že soud při svém rozhodování nesmí být omezen ve skutkových otázkách jen tím, co zde nalezl správní orgán,
a to ani co do rozsahu provedených důkazů, ani jejich obsahu a hodnocení ze známých hledisek závažnosti,
zákonnosti a pravdivosti. Soud tedy zcela samostatně a nezávisle hodností správnost a úplnost skutkových zjištění
učiněných správním orgánem a zjistí-li přitom skutkové či (procesně) právní deficity, může reagovat jednak tím,
že uloží správnímu orgánu jejich odstranění, nahrazení či doplnění nebo tak učiní sám. Tato činnost soudu
je nezbytným předpokladem pro bezvadný právní přezkum napadeného rozhodnutí, neboť jen správně a úplně
zjištěný skutkový stav v řízení bez procesních vad může být podkladem pro právní posouzení věci. Není však
cílem soudního přezkumu ve správním soudnictví nahrazovat činnost správního orgánu. Východiskem přístupu
soudu pro rozhodnutí, zda a do jaké míry případně dokazování provádět, bude posouzení důvodnosti podané
žaloby z hlediska uplatněných žalobních námitek. Soudní přezkum správních rozhodnutí nelze vnímat jako
„odvolací řízení“ v plné apelaci, proto také důkazní aktivita soudu bude vždy činností doplňkovou, nikoliv
dominantní.“ Soudem prováděné dokazování však musí současně respektovat požadavek uvedený
v §75 odst. 1 s. ř. s. a směřovat výlučně k zjištění či ověření skutkového stavu v době
rozhodování správního orgánu.
[43] Jak vyplývá ze shora předeslaného, skutečnost, že obviněný z přestupku byl v řízení před
správními orgány zčásti či zcela pasivní, automaticky neznamená, a s ohledem na princip plné
jurisdikce ani nemůže znamenat, že tvrzení zpochybňující zjištěný skutkový stav a jim
odpovídající důkazní návrhy, které obviněný z přestupku poprvé uplatnil až v řízení před
krajským soudem, jsou bez dalšího nepřípustné. Může-li krajský soud v souladu s principem plné
jurisdikce samostatně a nezávisle hodnotit správnost a úplnost skutkových zjištění učiněných
správním orgánem a na nich založené napadené výroky rozhodnutí přezkoumat v mezích
žalobních bodů, musí být obviněnému z přestupku především umožněno tato skutková zjištění
v řízení před krajským soudem zpochybňovat. Jinými slovy, jen proto, že obviněný z přestupku
neuplatnil tvrzení zpochybňující zjištěný skutkový stav a jim odpovídající důkazní návrhy v řízení
před správními orgány, ač tak učinit mohl, nemůže krajský soud stejná žalobní tvrzení bez dalšího
odmítnout jako opožděná nebo účelová.
[44] Otázkou pasivity obviněného z přestupku ve správním řízení se Nejvyšší správní soud
zabýval v rozsudku ze dne 6. 1. 2016, čj. 2 As 217/2015 - 47. S podstatnou částí argumentace
v této věci se rozšířený senát ztotožňuje. Lze tak vymezit dvě situace, jejichž rozlišujícím
kritériem je správné a úplné zjištění skutkového stavu (§3 správního řádu). Pokud správní orgány
opatří takovou sadu důkazů, z níž po jejich řádném zhodnocení lze učinit závěr o tom,
že se obviněný skutku dopustil a zároveň neexistují rozumné důvody zakládající pochybnosti
o správnosti a úplnosti skutkových zjištění, změna pasivního postoje obviněného ve správním
řízení v aktivitu v soudním řízení zřejmě nepovede k jeho úspěchu. Typicky tomu může být
v situacích překročení nejvyšší povolené rychlosti jízdy, kdy bude závěr správního orgánu
o naplnění skutkové podstaty přestupku podpořen navzájem nerozpornou a přesvědčivou sadou
důkazů, přičemž teprve v žalobě přijde žalobce s obecnými a k věci se nijak blíže nevztahujícími
důkazními návrhy ohledně možné chybovosti měřicího přístroje; podobně v případech obhajoby
obviněného z přestupku týkajícího se řízení vozidla pod vlivem návykové látky, k tomu srov.
např. rozhodnutí rozšířeného senátu ze dne 14. 1. 2014, čj. 5 As 126/2011 - 68, č. 3014/2014 Sb.
NSS (zejména body 3, 21, 23, a 28).
[45] Odlišná situace nastane tehdy, neprovedou-li správní orgány dostatečné zjištění
skutkového stavu věci, tedy úplné dokazování rozhodných skutečností a přesto rozhodnou
o vině. Pak obviněný v řízení před soudem jistě může poukázat na možné jiné rozumně
se nabízející varianty skutkového děje, případně k tomu nabídnout důkazy. Je na krajském soudu,
aby v mezích možností soudního přezkumu tato tvrzení podrobil konfrontaci s napadeným
rozhodnutím a s obsahem správního spisu a případným dokazováním „oddělil zrno od plev“, tzn.
nepravděpodobné či jinak bizarní námitky obviněného eliminoval. Prostor pro dokazování
vymezuje soudní řád správní (srov. bod 40 shora).
[46] Jak bylo uvedeno shora, je právem obviněného zvolit si způsob obhajoby, bez ohledu
na to je povinností správního orgánu zjistit stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti.
Krajský soud je proto v mezích žalobních bodů povinen přezkoumat, zda správní orgány
- nezávisle i na případné pasivitě obviněného v řízení o přestupku – této své povinnosti v rozsahu
potřebném pro rozhodnutí o přestupku dostály.
[47] Jak ale současně uvedl rozšířený senát v usnesení odkazovaném v bodě [44] shora, obecný
požadavek na souladnost přestupkového řízení s limity ústavněprávními a mezinárodními
neopravňuje k tomu, aby u ustanovení upravujících procesní náležitosti přestupkového řízení byl
použit takový výklad, který by ve svých důsledcích znemožnil účinný postih za protiprávní
jednání. Jinými slovy, využije-li „obviněný ze spáchání přestupku svého práva mlčet, nelze extenzivním
výkladem uložit správnímu orgánu povinnost, aby za obviněného „domyslel“ všechna myslitelná nebo třeba
i nepravděpodobná tvrzení a v rozhodnutí se s nimi vypořádal.“ (body 20 a 21 usnesení). Správní orgán
nedisponuje „nekonečnou fantazií“, není tedy povinen předvídat a ve svém rozhodnutí vypořádat
každou myslitelnou budoucí námitku obviněného z přestupku. Zákon ovšem správnímu orgánu
ukládá, aby i při pasivitě obviněného v řízení o přestupku opatřil dostatečné množství důkazů,
které přestupek, jenž je obviněnému kladen za vinu, jasně a nepochybně prokazují.
[48] Krajský soud tedy na základě žaloby přezkoumá, zda správní orgány v řízení o přestupku
opatřily takovou sadu důkazů, která po provedeném zhodnocení s ohledem na povahu věci sama
o sobě s dostatečnou přesvědčivostí vede k závěru, že se obviněný příslušného přestupku
(skutku) dopustil, a zároveň neexistují žádné rozumné důvody k pochybám o věrohodnosti
a úplnosti skutkových zjištění pro posouzení viny obviněného z přestupku. Dospěje-li k závěru,
že správní orgán své povinnosti zjistit skutkový stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti,
dostál, může krajský soud nově uplatněná žalobní tvrzení ve světle takto zjištěného skutkového
a právního stavu věci shledat irelevantními (tj. soud zjistí, že s řízením nijak nesouvisí a nejsou
pro jeho výsledek podstatná nebo jsou zcela nadbytečná) nebo nevěrohodnými (tj. soud jejich
pravdivosti ve světle dostatečně zjištěného skutkového stavu věci neuvěří) a nově vznesené
důkazní návrhy k jejich prokázání jako nadbytečné odmítnout. Tyto své závěry však krajský soud
musí vždy náležitě odůvodnit.
[49] Naopak pokud krajský soud zjistí, že správní orgány v řízení o přestupku nepostupovaly
v souladu s požadavkem na zjištění stavu věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti, bude
na něm, aby na základě žalobních tvrzení a navrhovaných důkazů pochybnosti o skutkovém
stavu sám odstranil. To může v souladu s §52 a 77 s. ř. s. učinit porovnáním nových tvrzení
s důkazy již provedenými v řízení před správními orgány, zopakováním důkazů již provedených
nebo provedením důkazů nových, resp. nově navrhovaných. Přitom platí, jak bylo uvedeno
shora, že smyslem soudního přezkumu ve správním soudnictví není nahrazovat činnost
správních orgánů a vyprazdňovat účel správního řízení. Pokud tedy krajský soud dospěje
k závěru, že nedostatky ve zjištění skutkového stavu jsou takového rozsahu, že jejich
odstraňování by znamenalo nahradit činnost správních orgánů, uloží soud tuto povinnost
správnímu orgánu (§76 odst. 1 písm. b/ s. ř. s.).
VII. Shrnutí a závěr
[50] Rozšířený senát se tedy uzavírá, že je plně v souladu se zásadou plné jurisdikce, aby
žalobce ve věcech správního trestání v řízení před krajským soudem použil i taková žalobní
tvrzení zpochybňující zjištěný skutkový a právní stav a jim odpovídající důkazní návrhy, které
dříve neuplatnil v řízení o přestupku před správními orgány. Skutečnost, že obviněný z přestupku
byl v řízení před správními orgány zčásti nebo zcela pasivní, automaticky neznamená, že jeho
tvrzení zpochybňující zjištěný skutkový a právní stav a jim odpovídající důkazní návrhy, které
jako žalobce poprvé uplatnil až v řízení před krajským soudem, jsou bez dalšího nepřípustné.
[51] Žalobní tvrzení či důkazní návrhy krajský soud nemůže odmítnout jako opožděné nebo
účelové jen proto, že je obviněný z přestupku neuplatnil, ač tak učinit mohl, v řízení před
správními orgány. Krajský soud však na základě skutkového a právního stavu věci, který
je povinen v mezích žalobních bodů přezkoumat, může tato žalobní tvrzení shledat irelevantními
nebo nevěrohodnými a důkazní návrhy k jejich prokázání odmítnout jako nadbytečné, dospěje-li
k závěru, že správní orgány zjistily stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti, a to v rozsahu
potřebném pro rozhodnutí o přestupku. Tyto své závěry musí krajský soud náležitě odůvodnit.
[52] V rámci přezkumu napadeného rozhodnutí je krajský soud povinen zkoumat, zda správní
orgány bez ohledu na způsob obhajoby obviněného v řízení o přestupku dostály své povinnosti
zjistit stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti, a to v rozsahu potřebném pro rozhodnutí
o přestupku (§3 správního řádu). Pokud krajský soud zjistí, že správní orgány takto
nepostupovaly, bude na něm, aby na základě žalobních tvrzení a navrhovaných důkazů
pochybnosti o skutkovém stavu sám odstranil. To může učinit porovnáním s důkazy již
provedenými v řízení před správními orgány, zopakováním důkazů již provedených nebo
provedením důkazů nových. Jsou-li nedostatky ve zjištění skutkového stavu takového rozsahu,
že jejich odstraňování by znamenalo nahrazovat činnost správních orgánů soudem, uloží krajský
soud tuto povinnost správnímu orgánu.
[53] Rozšířený senát posoudil předložené sporné právní otázky. Rozhodl toliko o nich
a v souladu s §71 odst. 1 Jednacího řádu Nejvyššího správního soudu věc vrací desátému senátu,
který rozhodne o kasační stížnosti žalobce v souladu s vyslovenými právními názory.
Poučení: Proti tomuto usnesení ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 2. května 2017
Josef Baxa
předseda rozšířeného senátu