ECLI:CZ:NSS:2017:5.AS.140.2014:76
sp. zn. 5 As 140/2014 - 76
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v rozšířeném senátu složeném z předsedy Josefa Baxy
a soudců Aleše Roztočila, Jany Brothánkové, Filipa Dienstbiera, Zdeňka Kühna, Lenky
Matyášové a Barbary Pořízkové ve věci žalobce: J. H., zast. JUDr. Janou Holubcovou,
advokátkou, se sídlem Dolní Bečva 494, proti žalovanému: Krajský úřad Zlínského kraje, třída
Tomáše Bati 21, Zlín, za účasti osob zúčastněných na řízení: I) J. F., II) Ing. P. L., III) A. D.,
proti rozhodnutí žalovaného ze dne 6. 4. 2012, čj. KUZL-4057/2012, v řízení o kasační stížnosti
žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 27. 6. 2014, čj. 22 A 108/2012 - 84,
takto:
Věc se vrací k projednání a rozhodnutí pátému senátu.
Odůvodnění:
I. Průběh dosavadního řízení
[1] K žádosti osoby zúčastněné na řízení I. určil Obecní úřad Hutisko - Solanec podle
§142 odst. 1 správního řádu rozhodnutím ze dne 5. 12. 2011, že na pozemku žalobce č. 982/5
existuje veřejně přístupná účelová komunikace v úseku od napojení na komunikaci na pozemku
č. 1426/2 až po komunikaci na pozemku č. 770/20, vše v k. ú. Hutisko. Proti tomuto rozhodnutí
se žalobce odvolal. Rozhodnutím ze dne 6. 4. 2012 žalovaný zamítl žalobcovo odvolání
a rozhodnutí obecního úřadu potvrdil.
[2] Krajský soud v Ostravě shora uvedeným rozsudkem zamítl žalobu proti rozhodnutí
žalovaného. Shledal, že ve správním řízení byly zjištěny podmínky pro existenci účelové
komunikace dle zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích: existence cesty v terénu a její
užitelnost dopravními vozidly a dále to, že cesta slouží ke spojení jednotlivých nemovitostí pro
potřeby vlastníků těchto nemovitostí nebo ke spojení těchto nemovitostí s ostatními pozemními
komunikacemi nebo k obhospodařování zemědělských a lesních pozemků. Dalším definičním
znakem veřejně přístupné účelové komunikace je podle ustálené judikatury souhlas jejího
vlastníka s veřejným užíváním cesty udělený v minulosti, byť konkludentně. Z výpovědí svědků
v řízení před správními orgány krajský soud ověřil, že pr ávní předchůdci žalobce konkludentně
vyjádřili souhlas s užíváním komunikace. K otázce nezbytnosti komunikační potřeby krajský soud
konstatoval, s odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 5. 2011,
čj. 2 As 44/2011 - 99, č. 2370/2011 Sb. NSS, že při nesporném prokázání souhlasu s veřejným
užíváním účelové komunikace je nadbytečné tuto podmínku zkoumat.
[3] Žalobce (stěžovatel) podal proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost. Napadal
závěr krajského soudu o konkludentně uděleném souhlasu jeho právních předchůdců s veřejným
užíváním cesty. Stěžovatel dále poukazoval na konkrétní jiné možnosti přístupu k sousedním
nemovitostem, které jsou reálné a využitelné. Podmínka nutné komunikační potřeby tedy není
v projednávané věci naplněna.
[4] Osoba zúčastněná na řízení I. ve svém vyjádření uvedla, že o neexistenci jiné komunikační
alternativy svědčí fakt, že obec Hutisko - Solanec má vybudovat nějakou novou cestu. To bylo
potvrzeno i v průběhu místního šetření. Komunikace zobrazené v mapách předložených
stěžovatelem existují pouze na papíře. Posuzovaná cesta je jedinou příjezdovou komunikací
k jejímu domu.
[5] Osoba zúčastněná na řízení II. ke kasační stížnosti uvedla, že souhlas právních
předchůdců stěžovatele s užíváním účelové komunikace byl udělen ústně, nikoli jen
konkludentně, a to v době nabytí sousední nemovitosti jejím otcem. Řešení přístupu k její
nemovitosti navrhované stěžovatelem není vyhovující, neboť tyto cesty vedou přes místy
podmáčené louky a strmé lesní stezky. Cesta provizorně jí využívaná končí 150 metrů vzdušnou
čarou od jejího pozemku; přístup k pozemku je tak možný pouze pěšky, strmou lesní cestou.
Cestu přes pozemek stěžovatele využívá v současné době jen omezeně, neboť stěžovatel
ji ohrožoval nejen slovně, ale i vidlemi a házením smrkových kůlů pod kola vozidla.
[6] Osoba zúčastněná na řízení III. trvala naopak na tom, že v době jejího dětství končila
cesta pod chlévem přináležejícím k nemovitostem č. p. 175 a 262 a dále byla louka. Po louce
sousedé chodili a sloužila i ke svozu se na z luk či dřeva z lesů. V rámci kolektivizace zemědělství
jim byl majetek odebrán a přidělen JZD k užívání. V té době jejich louku používali i sousedé
k průjezdu ke svým nemovitostem; jakákoli reakce by byla z jejich strany bezpředmětná, stejně
jako v případě, kdy se bez jejich souhlasu rozhodl národní výbor vytvořit makadamem
zpevněnou cestu. Žalovaný se podle ní nezabýval jinými komunikačními alternativami.
[7] Žalovaný se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
II. Postoupení věci rozšířenému senátu
[8] Pátý senát Nejvyššího správního soudu (dále též předkládající senát), kterému byla věc
přidělena, dospěl k závěru, že pro posouzení důvodnosti kasační stížnosti je zásadní zodpovězení
otázky, zda je při zkoumání existence veřejně přístupné účelové komunikace nezbytn é posoudit
nutnost komunikační potřeby i v případě, že byl dán souhlas vlastníka, respektive jeho právních
předchůdců, s obecným užíváním cesty. Krajský soud s odkazem na rozsudek Nejvyššího
správního soudu čj. 2 As 44/2011 - 99 dovozoval, že při nesporném prokázání souhlasu
s veřejným užíváním účelové komunikace je nadbytečné otázku nutné komunikační potřeby
zkoumat. Stěžovatel se naproti tomu domáhá posouzení alternativní možnosti přístupu
k sousedním nemovitostem.
[9] Při předběžném posouzení této otázky předkládající senát zjistil, že na ni existují
v judikatuře Nejvyššího správního soudu rozdílné odpovědi. Většina rozhodnutí, která se k této
problematice vyjadřují, vychází z názoru, že pro rozhodnutí o existenci veřejně přístupné účelové
komunikace musí být kumulativně naplněn jak (i) znak v minulosti alespoň konkludentně
vyjádřeného souhlasu vlastníka pozemku s veřejným užíváním, tak i (ii) nutné komunikační
potřeby (tj. nemožnosti jiného přiměřeného přístupu k nemovitostem, jež mají být
cestou dopravně napojeny na komunikační síť). Již v rozsudku ze dne 27. 10. 2004,
čj. 5 As 20/2003 - 64, Nejvyšší správní soud konstatoval, vycházeje přitom z judikatury
prvorepublikového Nejvyššího správního soudu: „Pozemek, který je v soukromém vlastnictví, lze uznati
za veřejnou cestu jen tehdy, jsou-li splněny dva předpoklady, a to jednak, že pozemek byl věnován buď výslovným
projevem nebo z konkludentních činů vlastníka byl k obecnému užívání určen a dále především z toho, že toto
užívání slouží k trvalému uspokojení nutné komunikační potřeby. (Boh A 10017/32). Není proto v této
souvislosti rozhodné, jak byl pozemek v pozemkových knihách popř. v ostatních listinách označován. “
V rozsudku ze dne 26. 6. 2008, čj. 6 As 80/2006 - 105, Nejvyšší správní soud dovodil,
že „podmínkou jednoznačného závěru o tom, že se na určitých pozemcích nachází veřejně přístupná účelová
komunikace, musí být prokázání toho, že vlastník příslušného pozemku či jeho právní předchůdce, k jehož
souhlasu lze přihlížet, souhlasil s takovýmto omezením s vého vlastnického práva a že je v daném případě splněna
podmínka komunikační nezbytnosti, resp. neexistuje jiná alternativa přístupu a kde tento přístup zjevně není
upraven soukromoprávním institutem (např. věcným břemenem). “
[10] Stejný názor byl vyjádřen dále v rozsudcích ze dne 30. 9. 2009, čj. 5 As 27/2009 - 66,
č. 2012/2010 Sb. NSS, ze dne 22. 12. 2009, čj. 1 As 76/2009 - 60, č. 2028/2010 Sb. NSS, ze dne
7. 4. 2011, čj. 2 As 84/2010 - 128, ze dne 9. 1. 2013, čj. 8 As 19/2012 - 42, ze dne 10. 3. 2016,
čj. 7 As 252/2015 - 25, a ze dne 28. 1. 2016, čj. 10 As 242/2014 - 29.
[11] Na druhou stranu existuje i menšinová judikatura, která zastává odlišný názor,
a to, že v případě zjištění v minulosti uděleného souhlasu vlastníka pozemku (jeho právního
předchůdce) s veřejným užíváním cesty, již při rozhodování o existenci veřejně přístupné účelové
komunikace není zapotřebí zkoumat znak komunikační potřeby. V rozsudku ze dne 16. 5. 2011,
čj. 2 As 44/2011 - 99, o nějž se opírá i rozhodnutí krajského soudu v této věci, Nejvyšší správní
soud uvedl:
„[27] Na základě uvedené judikatury, která je východiskem i pro současnou rozhodovací činnost soudů
(za všechny např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 10. 2004, č. j. 5 As 20/2003 - 64) lze
obecně vymezit následující základní modelové situace vzniku (existence) účelových pozemních komunikací, které
naplňují znaky vymezené v ust. §7 odst. 1 věta první zákona o pozemních komunikacích: 1) účelová pozemní
komunikace byla zřízena vlastníkem pozemku, případně vlastník poz emku s jejím zřízením prokazatelně
souhlasil, 2) účelová pozemní komunikace vznikla a existuje bez toho, aby s tím vlastník pozemku vyslovil
souhlas.
[28] K tomu nutno podotknout, že souhlas předchozího vlastníka pozemku se zřízením účelové komunikace
v zásadě přechází na vlastníka pozdějšího; jeho souhlasu tedy není třeba (viz rozsudek Nejvyššího soudu ze dne
21. 2. 2006, č. j. 22 Cdo 1173/2005). V obecné rovině se k tomuto závěru, který ‚jistě platí tam, kde dochází
k převodu vlastnického práva mezi soukromými subjekty a kde nový vlastník pozemek přejímá do vlastnictví
s vědomím, že vlastnické právo je již takto omezeno‘, přiklonil i Ústavní soud v nálezu ze dne 9. 1. 2008,
sp. zn. II. ÚS 268/06. Předmětem zkoumání v každém konkrétním případě nicméně bude , zda byl skutečně
souhlas vlastníka udělen (k tomu např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 12. 2009,
č. j. 1 As 76/2009 - 60). Rovněž je nutné rozlišovat situace, které budou představovat výjimku z tohoto
pravidla (viz naposled uvedený nález Ústavního soudu, kde se jednalo o nabytí vlastnického práva k pozemku
od veřejnoprávní korporace v restituci). Přitom by mělo platit, že v případě pochybností o existenci souhlasu je třeba
rozhodnout ve prospěch vlastníka.
[29] V prvním případě nic nebrán í tomu, aby se společně se vznikem či zřízením účelové pozemní komunikace
aktivoval režim jejího obecného užívání. Za této situace je v řízení o vydání deklaratorního rozhodnutí nadbytečné
zkoumat nutnou a nenahraditelnou komunikační potřebu – vlastník fakticky ‚věnoval‘ tuto komunikaci
do veřejného užívání.“
[12] Tyto závěry pak Nejvyšší správní soud zopakoval v rozsudku ze dne 9. 11. 2011,
čj. 9 As 55/2011 - 141, ze dne 25. 9. 2014, čj. 7 As 68/2014 - 87, a ze dne 20. 12. 2013,
čj. 7 As 94/2013 - 37.
[13] Předkládající senát měl tedy v nyní posuzované věci za to, že není oprávněn ve věci sám
rozhodnout, neboť ať by se přiklonil ke kterémukoli z dosud vyslovených názorů, odchýlil
by se zároveň od právního názoru již vysloveného v jiných rozhodnutích Nejvyššího správního
soudu. Proto věc postoupil rozšířenému senátu.
[14] K postoupení věci rozšířenému senátu se vyjádřil pouze stěžovatel, který uvedl,
že považuje prokázání podmínky komunikační potřeby za nezbytné pro to, aby mohla být cesta
prohlášena za veřejně přístupnou účelovou komunikaci.
III. Posouzení věci rozšířeným senátem
[15] Rozšířený senát nejprve zvážil, zda má pravomoc rozhodnout spornou právní otázku.
[16] Rozšířený senát se ztotožňuje s názorem předkládajícího senátu, že v dosavadní
judikatuře Nejvyššího správního soudu existují dva názorové proudy ohledně otázky, zda v řízení
o určení existence veřejně přístupné účelové komunikace při zjištění, že v minulosti byl dán
souhlas vlastníka pozemku s obecným užíváním cesty na jeho pozemku, je nezbytné zkoumat
zároveň i to, zda je dána komunikační potřeba. Většinový proud zastává názor, že pro
deklarování existence účelové komunikace rozhodnutím dle §142 správního řádu je nutné ověřit
kumulativní naplnění obou podmínek. Naproti tomu menšinové judikatorní stanovisko, podle
něhož postačuje zjištění souhlasu vlastníka, je vyjádřeno především v rozsudcích
čj. 2 As 44/2011 - 99 (jehož právní věta publikovaná ve Sbírce rozhodnutí Nejvyššího správního
soudu vyjadřuje právě tento názor) a čj. 7 As 94/2013 - 37.
[17] Pokud by rozšířený senát na tomto zjištění ustal, musel by konstatovat, že jeho pravomoc
je dána.
[18] Existuje zde ovšem ustálená a zcela konzistentní judikatura Ústavního soudu, která
kumulativní naplnění obou citovaných předpokladů považuje za nezbytnou podmínku pro
ústavně konformní stanovení mezí výkonu vlastnických práv k pozemku v podobě zákonem
stanovené povinnosti strpět obecné užívání veřejně přístupné účelové komunikace. V nálezu
ze dne 9. 1. 2008, sp. zn. II. ÚS 268/06, bod 34 , Ústavní soud uvedl, že „vedle nezbytného souhlasu
vlastníka je podmínkou veřejného užívání soukromého pozemku též existence nutné a ničím nenahraditelné
komunikační potřeby. Z dnešních hledisek posuzování legitimních omezení základních práv se totiž jedná
o nezbytnou podmínku proporcionality omezení. Zjednodušeně řečeno, existují-li jiné způsoby, jak dosáhnout
sledovaného cíle (zajištění komunikačního spojení nemovitostí), aniž by došlo k omezení vlastnického práva,
je třeba dát před omezením vlastnického práva přednost těmto jiným způsobům. “ Tomu odpovídá i právní
věta, s níž byl tento nález publikován ve Sbírce nálezů a usnesení Ústavního soudu pod č. N 2/48
SbNU 9: „Ústavně konformní omezení vlastnického práva je možné pouze ve veřejném zájmu, na základě
zákona a za náhradu, přičemž míra a r ozsah omezení musí být proporcionální ve vztahu k cíli, který ome zení
sleduje, a prostředkům, jimiž je omezení dosahováno. Tam, kde jedna z těchto podmínek nuceného omezení
vlastnického práva absentuje (například zákon nepředpokládá poskytnutí kompenzace za jeho omezení), jedná
se o neústavní porušení vlastnického práva. V takových případech lze ústavně konformně omezit vlastnické právo
pouze se souhlasem vlastníka, proto existuje -li v zákoně veřejnoprávní institut omezující vlastnické právo, aniž
by s tímto omezením spojoval poskytnutí náhrady, je nezbytnou podmínkou je ho ústavní konformity souhlas
vyjádřený vlastníkem. Tak je tomu v případě tzv. veřejně přístupných účelových komunikací definovaných
v ustanovení §7 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, v jejichž případě je vlastnické
právo omezeno tím, že vlastník musí strpět obecné užívání pozemku jako komunikace (§19 citovaného zákona)
a umožnit na něj veřejný přístup. Zákon o pozemních komunikacích však toto omezení nespojuje s poskytnutím
finanční náhrady. S ohledem na shora uvedené lze tedy konst atovat, že jeho jediný ústavně konformní výklad
je ten, že s takovým omezením vlastnického práva musí vlastník příslušného pozemku souhlasit. Vedle
nezbytného souhlasu vlastníka je podmínkou veřejného užívání soukromého pozemku též existence nutné a ničím
nenahraditelné komunikační potřeby. Z dnešních hledisek posuzování legitimních omezení základních práv
se totiž jedná o nezbytnou podmínku proporcionality omezení. Zjednodušeně řečeno, existují- li jiné způsoby, jak
dosáhnout sledovaného cíle (zajištění komunikačního spojení nemovitostí), aniž by došlo k omezení vlastnického
práva, je třeba dát před omezením vlastnického práva přednost těmto jiným způsobům .“
[19] V nálezu ze dne 15. 3. 2011, sp. zn. III. ÚS 2942/10, se Ústavní soud k této myšlence
znovu přihlásil. Konkrétně uvedl, že „v případech, v nichž zákon nepředpokládá poskytnutí kompenzace
za omezení vlastnického práva, lze je ústavně konformně omezit pouze se souhlasem vlastníka, čili existuje -li
v zákoně veřejnoprávní institut omezující vlastnické právo, aniž by s tímto omezením spojoval poskytnutí náhrady,
je nezbytnou podmínkou jeho ústavní konformity souhlas vyjádřený vlastníkem. Tak je tomu v případě tzv. veřejně
přístupných účelových komunikací definovaných v ustanovení §7 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních
komunikacích, v jejichž případě je vlastnické právo omezeno tím, že vlastník musí strpět obecné užívání pozemku
jako komunikace (§19 zákona) a umožnit na něj veřejný přístup. Zákon o pozemních komunikacích však toto
omezení nespojuje s poskytnutím finanční náhrady. S ohledem na shora uvedené Ústavní soud dovodil, že jeho
jediný ústavně konformní výklad je ten, že s takovým omezením vlastnického práva musí vlastník příslušného
pozemku souhlasit. Nadto vyslovil i podmínku potřebnosti, tj. e xistují-li jiné způsoby, jak dosáhnout sledovaného
cíle (zajištění komunikačního spojení nemovitostí), aniž by došlo k omezení vlastnického práva, je třeba dát před
omezením vlastnického práva přednost těmto jiným způsobům .“ Rovněž v nálezech ze dne 21. 9. 2011,
sp. zn. II. ÚS 3608/10, a ze dne 27. 10. 2011, sp. zn. I. ÚS 263/11, Ústavní soud zopakoval,
že deklarování cesty na pozemku jakožto účelové komunikace je možné výlučně při
kumulativním splnění obou podmínek, tj. souhlasu vlastníka a komunikační potřeby.
[20] Rozšířený senát v minulosti opakovaně vyslovil myšlenku, že existuje hierarchický systém
judikatury při výkladu práva. Již v usnesení ze dne 11. 1. 2006, čj. 2 Afs 66/2004 - 53,
č. 1833/2009 Sb. NSS, rozšířený senát na základě teleologického výkladu dospěl k názoru,
že není dána jeho pravomoc, pokud důvodem zamýšleného odchýlení se od názoru vysloveného
v předchozích rozhodnutích Nejvyššího správního soudu není přesvědčení o nesprávnosti
takového názoru, nýbrž nutnost respektovat nálezy Ústavního soudu. Rozšířený senát k tomu
uvedl: „Pokud by zdejší soud připustil opačný výklad, tzn. aktivaci rozšířeného senátu v případě existence
ustálené judikatury Ústavního soudu odporující judikatuře Nejvyššího správního soudu, mohlo by to ve svých
důsledcích znamenat dva výsledky. Buď by se rozšířený senát cítil být vázán právními závěry Ústavního soudu,
respektuje jeho ústavní vymezení; anebo by setrval na právních závěrech Nejvyššího správního soudu. První řešení
by znamenalo, že funkce rozšířeného senátu by byl a ponížena z pozice významného sjednocovatele judikatury
na pouhého formálního hlasatele názorů Ústavního soudu, což by s sebou nutně přinášelo i faktickou svázanost
jeho členů při formování výsledných právních závěrů. Druhé řešení by oproti tomu sice nezn amenalo snížení funkce
rozšířeného senátu, nicméně představovalo by zásadní ohrožení funkčnosti soudního systému. Toto řešení je totiž
pojmově založeno na možnosti vzniku odlišnosti judikatury ke stejným právním otázkám správních soudů
na straně jedné a Ústavního soudu na straně druhé. Jestliže tedy první z nabízených možností činí rozhodování
rozšířeného senátu veskrze zbytečným a jen formálním, představuje druhá možnost systémové riziko. Nejvyšší
správní soud nicméně ve svých úvahách vycházel ze skutečnos ti, že celý vnitrostátní právní řád je založen
na principu vnitřního souladu a hierarchického uspořádání. Tato základní maxima musí být nazírána jako
dominující hledisko při výkladu jeho jednotlivých součástí. (…) Právě v tomto kontextu vystupuje do popřed í
funkce Ústavního soudu, kterou je podle čl. 83 Ústavy ČR ochrana ústavnosti. Ústavní soud je tedy hlavní
interpretátor ústavního pořádku a právě v tomto smyslu musí být jeho rozhodnutí závazná.“
[21] V usneseních ze dne 28. 7. 2009, čj. 2 As 35/2008 - 56, č. 1948/2009 Sb. NSS,
a ze stejného dne čj. 8 Afs 73/2007 - 107, pak rozšířený senát popřel svou pravomoc rozhodnout
v případech, kdy v průběhu projednávání věci před rozšířeným senátem o sporné otázce rozhodl
Ústavní soud nálezem.
[22] Rozšířený senát tento svůj názor dále rozpracoval v usnesení ze dne 12. 1. 2011,
čj. 1 Afs 27/2009 - 98, č. 2230/2011 Sb. NSS. Na jedné straně zdůraznil závaznost nálezů
Ústavního soudu pro rozhodovací činnost Nejvyššího správního soudu, a to i mimo konkrétní
věci, v nichž rozhodl Ústavní soud kasačním nálezem. Na druhé straně ovšem připustil,
že za určitých výjimečných okolností se od názoru zaujatého v nálezech Ústavního soudu může
Nejvyšší správní soud odchýlit. V bodu 19 citovaného usnesení k tomu rozšířený senát uvedl:
„Judikatura Ústavního soudu i Nejvyššího správního soudu připouští v ojedinělých a zcela specifických případech
možnost odchýlení se od judikatury Ústavního soudu. V již zmíněném nálezu sp. zn. IV. ÚS 301/05 Ústavní
soud sám vyslovil, že jeho názory nemohou být kategoricky neměnné a výjimečně je možné připustit, že obecné
soudy mohou dojít k jiným ústavněprávním závěrům a uplatnit konkurující právní úvahy. Taková polemika
s Ústavním soudem nemůže být bez dalšího považována za porušení čl. 89 Ústavy. Odkázal na svůj předchozí
nález sp. zn. III. ÚS 252/2004, podle něhož tak soud smí učinit, je -li opravdově a z vážných důvodů
přesvědčen, že by nebylo správné následovat rozhodovací praxi Ústavního soudu .“ Pokud tak Nejvyšší správní
soud zamýšlí rozhodnout, musí tak ovšem učinit výslovně, jednoznačně a předestřením
konkurujících právních úvah. Existuje-li předchozí judikatura souladná s názorem Ústavního
soudu, je nutné postupovat podle §17 odst. 1 s. ř. s.
[23] Obdobně se vyjádřil k principiální závaznosti judikatury Ústavního soudu pro
rozhodovací činnost Nejvyššího správního soudu rozšířený senát v usnesení ze dne 8. 7. 2008,
čj. 9 Afs 59/2007 - 56, č. 1723/2008 Sb. NSS. Jestliže rozhodl Ústavní soud nálezem o právní
otázce v obdobné věci, je podle tohoto usnesení prolomena jinak přísná vázanost předchozím
kasačním rozsudkem Nejvyššího správního soudu v téže věci: „Průlom může nastat i při podstatné
změně judikatury, a to na úrovni, kterou by byl krajský soud i každý senát Nejvyššího správního soudu povinen
akceptovat v novém rozhodnutí. Tak by tomu bylo v případě, že jinak o rozhodné právní otázce uvážil Ústavní
soud (…) Závaznost těchto rozhodnutí stojí jednak na sjednocovací funkci určitých orgánů v rámci soudní
hierarchie, jednak na skutečnosti, že i mimo přímou závaz nost rozhodnutí toho kterého soudu v konkrétní věci,
lze důvodně předpokládat stejné posouzení v případech obdobných.“
[24] Rozšířený senát nedávno vyloučil vlastní rozhodovací pravomoc i v případech, kdy
by se předkládající senát hodlal odchýlit od dosavadní judikatury Nejvyššího správního soudu,
byla-li rozsudkem Evropského soudu pro lidská práva shledána jako nezbytná pro dodržení
standardů ochrany základních práv zaručených Úmluvou o ochraně lidských práv a základních
svobod. V usnesení ze dne 1. 3. 2016, čj. 4 As 1/2015 - 40, uvedl: „Rozšířený senát proto shrnuje,
že i kdyby snad vyhodnotil v této otázce usnesení čtvrtého senátu jako návrh na odklon od stávající konzistentní
judikatury, není rozšířený senát vůbec příslušný v této otázce rozhodovat. Rozsudek Evropského soudu pro lidská
práva ve věci, ve které byla Česká republika účastníkem, je pro Českou republiku závazný (čl. 46 odst. 1
Úmluvy). Česká republika dodržuje závazky, které pro ni vyplývají z mezinárodního práva (čl. 1 odst. 2
Ústavy). Rozšířený senát nemůže snižovat standard ochrany lidských práv daný dosavadní judikaturou NSS,
která byla shledána nedávným rozsudkem Evropského soudu nezbytnou podmínkou pro dodržení požadavků
Úmluvy ze strany České republiky (srov. k tomu ostatně v poněkud jiném kontextu usnesení rozšířeného senátu
ze dne 28. 7. 2009, čj. 2 As 35/2008 - 56, č. 1948/2009 Sb. NSS, resp. usnesení rozšířeného senátu ze dne
8. 7. 2008, čj. 9 Afs 59/2007 - 56, č. 1723/2008 Sb. NSS).“
[25] Pokud se výše citované závěry ohledně pravomoci rozš ířeného senátu vztáhnou
na konkrétní věc, je třeba konstatovat následující. Existuje zde tradiční a dominantní judikatura
Nejvyššího správního soudu (již od roku 2004 do současnosti), která vyžaduje pro deklarování
existence veřejně přístupné účelové komunikace kumulativní naplnění obou znaků, tj. (i) souhlasu
vlastníka pozemku s veřejným užíváním cesty a (ii) nezbytné komunikační potřeby. Dále zde
existuje zcela konzistentní a jednotná, jasně vyjádřená a argumentačně podpořená nálezová
judikatura Ústavního soudu, která prve uvedený názor pokládá za podmínku souladu
veřejnoprávního omezení vlastnického práva v důsledku obecného užívání cesty s ústavním
pořádkem. Existuje zde také několik málo odlišných rozhodnutí Nejvyššího správního soudu,
která sice zčásti spadají do období po citovaných nálezech Ústavního soudu, ale tuto judikaturu
náležitě nereflektují, ani se vůči ní nevymezují, resp. s ní argumentačně nijak nepolemizují.
Odlišné stanovisko (tj. že v případě souhlasu vlastníka již není třeba zkoumat znak nutné
komunikační potřeby) je v nich tedy vysloveno toliko mimoděk, bez bližšího vysvětlení a bez
toho, aby se výslovně, jednoznačně a s předestřením konkurujících právních úvah chtěla tato
rozhodnutí od názoru Ústavního soudu odchýlit. Ani předkládající senát v usnesení o postoupení
věci rozšířenému senátu nevyslovil úvahy, na jejichž základě by bylo možné usuzovat, že se hodlá
od názoru vysloveného v nálezech Ústavního soudu odchýlit. Předkládající senát pouze poukázal
na rozpory v dosavadní judikatuře Nejvyššího správního soudu, aniž sám zaujal ke sporné otázce
vlastní názor. Judikaturu Ústavního soudu v usnesení o postoupení věci (mimo její citace
obsažené v odkazovaných rozhodnutích Nejvyššího správního soudu) nezmínil, ani se s ní nijak
argumentačně nevypořádal.
[26] Za těchto okolností není dána pravomoc rozšířeného senátu o sporné otázce rozhodnout.
Judikatura totiž byla sjednocena opakovanými konzistentními nálezy Ústavního soudu, které byly
pouze v ojedinělých rozhodnutích Nejvyššího správního soudu opomenuty, a jejich názor odlišný
od Ústavního soudu nebyl blíže odůvodněn. Lze zde tedy připomenout závěry vyslovené
rozšířeným senátem již ve shora citovaném usnesení čj. 2 Afs 66/2004 - 53. Pokud by rozšířený
senát v projednávané věci sám rozhodoval o postoupené právní otázce, mohl by buď pouze
zopakovat názor vyslovený Ústavním soudem, což by postrádalo smyslu, nebo by názor
vyslovený v nálezech Ústavního soudu popřel. Pro případné odchýlení se od názoru vysloveného
Ústavním soudem však rozšířený senát nenalezl ani v namítaných rozhodnutích Nejvyššího
správního soudu, ani v usnesení o postoupení věci žádné relevantní argumenty. Předkládající
senát tak byl povinen především následovat nález ovou judikaturu Ústavního soudu. Kdyby
se od ní hodlal odchýlit, musel by tak učinit kvalifikovaným způsobem za výjimečných a striktně
stanovených podmínek popsaných v citovaném usnesení čj. 1 Afs 27/2009 - 98. Pouze
v takovém případě by mohl o věci rozhodovat rozšířený senát. To však z usnesení o postoupení
věci nevyplývá.
IV. Závěr
[27] Ze všech výše uvedených skutečností vyplývá, že v dané věci není dána pravomoc
rozšířeného senátu ve smyslu §17 odst. 1 s. ř. s. Věc se tedy vrací pátému senátu bez věcného
rozhodnutí k dalšímu řízení.
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 2. února 2017
Josef Baxa
předseda rozšířeného senátu